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現(xiàn)代西方法律制度中的自由心證制度，是其整個法制體系中的一項不可或缺要素。而在我國法制建設(shè)中，能否加以合理移植或借鑒呢？對于是否要在中國建立自由心證制度，學(xué)界一直存在很大爭議，一些人認為在中國現(xiàn)有的制度框架內(nèi)只要沾上“自由”二字就脫離了我們的哲學(xué)基礎(chǔ)，難以做到“客觀真實”。而且社會公眾也普遍認同法律制度是嚴謹?shù)模遣荒堋白杂伞卑l(fā)揮的。筆者認為，在我國司法制度中確立自由心證制度是完全必要的。自由心證制度與主觀主義和唯心主義并沒有必然的聯(lián)系，它是有其內(nèi)在合理性的。
我國建立自由心證制度之瓶頸：
1.自由心證的主體——法官不“自由”。憲法第126條之規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。于是法官時常徘徊于“國家法”和“民間法”之間難以取舍。因而自由心證制度在我國的社會根基相當(dāng)脆弱。
2.當(dāng)事人主義和直接言詞原則的缺乏。法官審理案件是先由自由心證再到內(nèi)心確信的完全確立過程，同時也是舉證、認證、質(zhì)證三位一體的一種認志不斷升華的過程。但是在我國這三個階段的相關(guān)制度時常是脫節(jié)的。
3.裁判者的綜合素質(zhì)也難以適應(yīng)自由心證制度的確立。與其他國家相比，我國法官的任職資格規(guī)定是很低的。而且由于管理體制方面的弊端，現(xiàn)行的法官任職資格的規(guī)定也沒有得到很好的貫徹。
4.自由心證制度自身也存在缺陷。任何制度都不是完美無缺的，與其他證據(jù)制度一樣，自由心證要發(fā)揮應(yīng)有的作用也是一個合力的結(jié)果。在法官自由評價證據(jù)材料的時候也存在認知能力，證據(jù)材料收集不全面，自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)确矫娴娘L(fēng)險。自由心證不是任意恣證，更不是亂證，它的良性運作需要一套行之有效的制約機制，否則引入自由心證制度只能事與愿違。
二、完善我國自由心證應(yīng)制度采取的措施
1.擁有自由心證的法官，必須具備較高的道德修養(yǎng)，才能做出公正的判決，而且這種判決容易被當(dāng)事人接受，真正起到定紛止爭的作用。我國當(dāng)前司法腐敗令人擔(dān)憂，一審判決的信服力大大下降，這不能不說與法官的道德素質(zhì)相對較低有關(guān)。自由心證制度第一個要求是心證主體的專業(yè)修養(yǎng)。只有領(lǐng)悟法律條文含義和精神實質(zhì)的法官才能依照法律，根據(jù)證據(jù)對事實做出正確的判決。
2.相關(guān)制度的完善。自由心證存在于證據(jù)體系中，就其孤立的行為過程來看，具有較強的主觀性。只有完善了保障程序，特別是相關(guān)的證據(jù)制度，才能在最大程度上抑制法官的主觀性，“高度蓋然性”的證明標準才能實現(xiàn)。
3.在制度上對法官自由心證進行規(guī)制。其一，司法必須獨立。司法獨立是法官形成自由心證之根本前提。自由的意志方能產(chǎn)生自由的心證。排除來自外部的非法干預(yù)，確保法官能夠自由地形成心證。其二，審判必須公開。自由心證并非秘密心證，自由心證的形成仍然以奉行審判公開原則為前提。審判公開是杜絕暗箱操作和防止司法腐敗的最佳武器。
4.完善心證制度的監(jiān)督制度。我國審判的監(jiān)督是多層次的、全方位的。有法院內(nèi)部的監(jiān)督，還有外部的監(jiān)督如檢察監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、社會公眾的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督機制的合理性及其效果都不令人樂觀。
三、結(jié)語
自由心證制度經(jīng)過100多年的發(fā)展已經(jīng)形成一套較為完善的邏輯體系，為科學(xué)評判證據(jù)提供了一種行之有效的機制。在我國國內(nèi)關(guān)于確立自由心證制度的口徑也逐步趨于一致，甚至已經(jīng)反映到立法的建設(shè)中，這已經(jīng)預(yù)示了自由心證制度在我國的未來走向。
參考文獻：
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這里碰觸到的根本問題明顯是，西方自由主義民主的政制理想是否具有普遍性？是否是現(xiàn)代政治文化中的普遍“真理”？如果細致辨析，當(dāng)區(qū)分兩個不同性質(zhì)的反對普遍性的觀點。一種觀點可能是說，自由主義民主的制度理想盡管源于西方的社會和文化脈絡(luò)，它基于對公共理性及其所認定的基本爭議價值的肯定，具有普遍性，但并不等于在不同文化傳統(tǒng)的社會或國家演化中只有一種自由主義的現(xiàn)實形式：“應(yīng)當(dāng)”具有普遍性的政治的自由秩序，其具體的現(xiàn)實形式仍是未決的，要依不同文化傳統(tǒng)的現(xiàn)代演化的歷史具體性來決定，某一現(xiàn)實的形式（如北美的自由民主制度）不具普遍性意義。這可以名之為反對抽象的政治自由價值的普遍論。自由民主的的基本政治價值（實質(zhì)）具有普遍性，而具體的侀政制度結(jié)構(gòu)（形式規(guī)則）又有歷史演化的差異-因而不具有普遍性。比如，常言說的英美自由主義，在具體制度結(jié)構(gòu)方面就有不同：……
另一種觀點可能是說，自由主義民主政制由于是西方文化習(xí)性的結(jié)果（＝西方的真理），因而其基本政治價值（實質(zhì)）不具有普遍性，若主張它具有普遍性，就是西方中心主義或西方文化霸權(quán)論。這種觀點既然否定政治的自由價值（實質(zhì)）具有普遍性，自然就堵死了這種價值具體地獲得實現(xiàn)的一切通道。由于任何社會規(guī)程的價值理念都是人類學(xué)意義上的文化習(xí)性，這種觀點主張，任何文化習(xí)性的社會理念應(yīng)有平等的權(quán)利成為其基本的政治價值（實質(zhì)），其結(jié)果就是反對政治的自由價值實質(zhì)的普遍性。
既存的自由立憲國家制度是否真的保障了個體自由，的確仍是一個問題。但沒有問題的是，保障個體自由是自由主義立憲的原則。其他“主義”（比如民族社會主義）的立憲原則并不以個體自由，而是以意識形態(tài)花的民族共同體的目的和價值為立憲原則。國人如今好講“”，但最好先搞清楚，是什么樣的，以何種價值基礎(chǔ)來立憲（或修憲）？
自由主義思想持守形式理性，抵制浪漫的民族理性思維。按自由主義價值論的價值自抉及“真理認識論上的平等”-任何一種價值觀都不能認為自己比其他價值觀優(yōu)越，國家或共同體代表每一個人的價值的觀點根本無法成立。這里可以再次看到，文化民族主義的政治原則與自由主義的政治原則的對立，不是特殊性與普遍性的對立，而是兩種現(xiàn)代政制正當(dāng)性論證的對立。
在否定論中,有的學(xué)者認為中國古代存在行政法規(guī)范,但不存在作為獨立部門法的行政法。有的學(xué)者認為兩者都不存在。否定論者的理由主要有以下三點:
第一.行政法是與資產(chǎn)階級三權(quán)分立、和法制緊密聯(lián)系的?！靶姓ㄊ墙漠a(chǎn)物,它的產(chǎn)生同資產(chǎn)階級的自由主義、法治主義思潮有關(guān),同資產(chǎn)階級革命時期資產(chǎn)階級在經(jīng)濟上、政治上的需要相聯(lián)系。行政法是在資產(chǎn)階級‘三權(quán)分立’原則確立以后,隨行政權(quán)的獨立而產(chǎn)生的,它的產(chǎn)生是同憲法有密切的聯(lián)系的,同依法辦事、法治國家的政治原則相通的,但在資本主義以前不具備這些條件,因而也不可能有行政法?！?/p>
第二.行政法體現(xiàn)著民主、自由、公平等一系列特有的價值理念,古代雖然有許多行政法的法律規(guī)范,但它們是為了維護等級、王權(quán)、專制,與近代行政法格格不入。
第三.作為獨立部門法的行政法的存在,以獨立的行政審判或行政訴訟的存在為前提?！耙粋€獨立的基本部門法的存在,往往是以相應(yīng)的法律設(shè)施的完善及有效的司法保護為客觀標志的。國家的形式、法的威信及時代精神,都可以在有效的司法保護中得到體現(xiàn)。如果對一種規(guī)則不存在具有國家強制力的司法保護,這種規(guī)則最多只能是一種制度而不能說是一種法律。同樣,如果某類規(guī)則不具有相應(yīng)的獨立司法保護,也就不能說這類規(guī)則已構(gòu)成一個獨立的部門”,行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,“主要應(yīng)當(dāng)看是否存在獨立的行政審判或行政訴訟”;“在《行政訴訟法》頒布以前,行政法規(guī)范無論數(shù)量再多,由于不存在有效的司法保護機制,畢竟只能算是‘治民’的工具”;“由此看來,行政法的產(chǎn)生是近代以后的事,在近代以前并不存在獨立的行政法這一法律部門”。
肯定論者認為:“有了國家,就有政府,就必然有管理活動的各種法規(guī),只不過在不同社會、不同性質(zhì)的國家里,有不同性質(zhì)的行政法”;“在古代,我國作為一個大一統(tǒng)的專制集權(quán)的大國,總有一套法律制度保證國家政令的貫徹執(zhí)行,保證行政體制規(guī)范有序,把國家行政管理納入法制軌道,這是古代行政法應(yīng)有之義,也是現(xiàn)代意義行政法不可缺少的內(nèi)容,兩者的本質(zhì)有不同,內(nèi)容卻有相似之處”。
對中國古代有無行政法的爭論,其原因在很大程度上是出于對行政法的定義的不同理解。否定論者所持的是狹義的理解。他們認為,只有確立資產(chǎn)階級以后,國家劃分出行政權(quán)并用專門法律規(guī)定行政權(quán)的實施和使其接受監(jiān)督,以期實現(xiàn)資產(chǎn)階級的民主和法治,才有可能出現(xiàn)真正意義上的行政法?？隙ㄕ撜咚值氖菑V義的理解。他們認為“行政法就是一切行政管理法規(guī)的總稱,是規(guī)定國家機關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和運作程序的各種行政法規(guī)的總和?！?/p>
二
筆者認為,從狹義的理解出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點多有商榷之處。否定論者認為,行政法應(yīng)以行政權(quán)的獨立為前提。誠然,資產(chǎn)階級學(xué)者將國家權(quán)力劃分為三種,使人們對國家權(quán)力的認識更加科學(xué)化,這是一種歷史的進步。而且,“三權(quán)分立”的要義是權(quán)力制約,這是人類探索民主保障機制的重大發(fā)現(xiàn)。但是,理論上的抽象不是實然存在的依據(jù);古代社會沒有這種權(quán)力劃分的學(xué)說,并不意味著古代社會不存在這三種權(quán)力。行政管理是國家管理的核心,有國家就必然有行政。馬克思在分析古代亞洲國家時曾經(jīng)說過:“在亞洲,從很古的時候起一般說來只有三個政府部門:財政部門、或?qū)?nèi)進行掠奪的部門;軍事部門、或?qū)ν膺M行掠奪的部門;最后是公共工程部門?！雹芸梢娦姓块T早已存在。而且,古代中國雖然沒有國家職能的明確分類,沒有明確的行政機關(guān)的概念,但是大體上還是可以分辨出立法事務(wù)、行政事務(wù)和司法事務(wù)以及掌握這些事務(wù)的主要機構(gòu)。例如在唐代,中書省主出令,門下省主復(fù)核,尚書省掌奉行,御史臺、大理寺、刑部(設(shè)于尚書省)主司法。
古代的行政與近現(xiàn)代的行政有許多差異,但它們也有相同的本質(zhì)特征。馬克思曾經(jīng)說過:“所有的國家都在行政機關(guān)無意地或有意地辦事不力這一點上尋找原因,于是他們就把行政措施看作改正國家缺點的手段。為什么呢?就因為行政是國家的組織活動。”⑤馬克思的這段分析是深刻的。因為行政是一種國家的活動,具有鮮明的國家意志性、執(zhí)行性和強制性的特征。行政的這種本質(zhì)特征決定了它必然被納入法制的軌道。行政管理法制化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律(盡管法制化的程度各不相同),古代存在行政法律規(guī)范是一個不爭的事實。如果我們否認古代存在的行政法,或者認為它們只是一些行政法律規(guī)范,而不是行政法,那么,這些法律規(guī)范究竟應(yīng)當(dāng)屬于什么法呢?
行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,必須存在獨立的行政審判或行政訴訟。這種觀點充分肯定了行政審判或行政訴訟在行政法產(chǎn)生發(fā)展過程中的重大意義。但是,把獨立的行政審判或行政訴訟作為行政法產(chǎn)生的必要條件,似乎太絕對了。眾所周知,中國古代諸法合體、民刑不分、實體法和訴訟法不分,刑事訴訟和民事訴訟也沒有嚴格的區(qū)分。如果按照上述邏輯,那么中國古代就不存在民法了。如果真是沒有民法,中國古代幾千年真不知是如何走過來的。在實踐中,某類規(guī)則的司法保護形式是多樣的,與其相應(yīng)的獨立的審判或訴訟是一種很好的、高級的形式。但這種形式不可能一蹴而就,必然有一個萌芽、產(chǎn)生的過程。在它之前,也會有一些低級的不成熟的其它形式。
從狹義行政法出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點不僅在形式上、邏輯上很難成立,而且從思想理念上分析,它所奉行的法思想和法觀念也有狹隘之嫌。
幾十年來,我們習(xí)慣于從階級性質(zhì)上去分析和認識法和法律。這種分析方法有一定的合理之處,它能幫助我們區(qū)分不同階級不同法律的不同特征。但是,如果以此作為認識法和法律的唯一方法,那就不可能真正全面、深刻地認識法和法律,必然會產(chǎn)生種種片面的結(jié)論。主張行政法是與資產(chǎn)階級聯(lián)系在一起的觀點與上述思維模式盡管有很大的區(qū)別,但在客觀上卻有某些相似之處。
我們認為,法是人類文化的有機組成部分,我們應(yīng)從人類文化的大范疇中來認識法律現(xiàn)象,認識法的價值目標和本質(zhì)。人類創(chuàng)造文化的目的是為了自身的解放、自由和幸福。與此相應(yīng),人類創(chuàng)造法的目的,是為了管理自身(社會)、解放自身、完善自身、協(xié)調(diào)自身與自然的關(guān)系。當(dāng)然,實際中的法的功能和追求不可能是純潔的、單一的,由于受到各個時期社會管理者的影響,它不可避免地在不同程序上扮演為社會管理者服務(wù)的角色。但是宏觀地考察,法的這種功能和角色是次要的、局部的、非本質(zhì)的。
法的歷史使命是宏遠博大的。這種歷史使命必然要求其自身不斷地進步、合理與完善,即不斷地文明化。法文明化的標志,就是其科學(xué)性的不斷提高。法自身的最大追求就是越來越科學(xué),越來越公正。刑法是這樣,民法是這樣,行政法也是這樣。行政法作為人類文化的一部分,其價值目標是行政管理科學(xué)化。行政法的發(fā)展史就是行政管理逐步科學(xué)化的歷史。我們之所以肯定資產(chǎn)階級行政法,就是因為它提出了許多新的原則和制度,作出了許多珍貴的創(chuàng)造,使行政管理的科學(xué)性達到了前所未有的高度,產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。
但是,我們不能因此而否定古代存在行政法。如果比較一下古代和近現(xiàn)代的行政法,可以發(fā)現(xiàn)它們之間有許多相同或相似的原則、內(nèi)容和規(guī)定。為什么?就是因為它們的調(diào)整對象是一致的,就是因為行政管理的科學(xué)化是一個逐漸積淀的不可分割的歷史過程,就是因為“科學(xué)”的原則和規(guī)定適用于古代,也適用于近代和現(xiàn)代。
譬如,制約行政權(quán)力的原則。行政管理的科學(xué)化要求科學(xué)地行使行政權(quán)力,科學(xué)地行使行政權(quán)力必然要求制約行政權(quán)力。近代資產(chǎn)階級提出以權(quán)力制約權(quán)力,這是人類在探索科學(xué)地行使權(quán)力的征途中的一大發(fā)明和創(chuàng)造,它已成為現(xiàn)代行政法的一項重要原則。中國古代雖然沒有權(quán)力制約原則,但是對行政權(quán)力的控制是非常嚴格的。這種控制主要來自兩個方面:一方面來自直接規(guī)范行政權(quán)力的法律、法令。中國古代很早就已經(jīng)對國家機構(gòu)的設(shè)置、職能、官吏的職責(zé)權(quán)限以及公務(wù)運行等作出了具體明晰的規(guī)定。從根本上說,行政法律規(guī)范的確立就意味著對行政權(quán)力的約束。有些規(guī)范看起來是確認了官吏的等級特權(quán),但是換一個角度分析,它們也是限制官吏特權(quán)的規(guī)范。唐代的《祠令》、《鹵薄令》、《儀制令》、《營繕令》、《衣服令》、《喪葬令》等便可作如是分析。另一方面來自其它機構(gòu)(尤其是監(jiān)察機構(gòu))的監(jiān)督(詳見下述)。
尤其值得注意的是,許多學(xué)者認為,中國古代皇帝高高在上,皇權(quán)不受任何約束,與現(xiàn)代行政法的要求格格不入。其實這種觀點并不完全符合事實。誠然,中國古代皇帝享有極大的權(quán)力,從根本上說,皇權(quán)高于法權(quán)。但是我們不應(yīng)將皇權(quán)等同于行政權(quán)?；实壅莆兆罡叩牧⒎?、司法、行政等權(quán)力,皇權(quán)是國家權(quán)力的象征。而且,皇權(quán)在實踐中也不是不受任何約束的。例如,祭祀祖先要按照禮儀,立皇太子要遵守習(xí)慣。在唐代,皇帝的出令都受到明確的規(guī)制。制敕由中書省負責(zé),皇帝不能徑自制敕。中書省若認為“詞頭”(即皇帝的紹書要點)不妥,可以封還,要求另發(fā)“詞頭”。中書省草擬制敕以后,交門下省復(fù)核。門下省如果有異議,可以封還重擬。沒有中書出書、門下復(fù)核,皇帝是不能合法紹敕的。所以,當(dāng)專橫恣意的武則天違背這一立法監(jiān)督制度時,宰相劉礻韋之竟然可以批評曰:“不經(jīng)鳳閣鸞臺(按即中書門下),何名為敕?”
又如,承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理職能的原則。政府的行政管理必然承擔(dān)兩種事務(wù):一是因政府與人民對立而產(chǎn)生的事務(wù),一是因一切社會的性質(zhì)而產(chǎn)生的公共事務(wù)。政府如果只承擔(dān)反映其自身利益和意志的前者,拒絕承擔(dān)后者,那么社會就會失去基本的調(diào)控,社會生產(chǎn)無以正常地進行,社會的最基本秩序無以維持。結(jié)果,社會與國家、人民與政府都會遭受災(zāi)難,國家與政府不僅不能維護它們的特殊利益,而且很可能首先遭到無情的懲罰。所以,行政管理承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理職能,這是一條不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。行政法的內(nèi)容也必然會反映這一客觀規(guī)律,只是內(nèi)容的數(shù)量,反映的程度有所差別而已。對于這一部分內(nèi)容,是不能進行簡單的政府評價的。
在中國古代行政法中,這一部分的內(nèi)容是相當(dāng)豐富的。例如唐代,市場管理制度已相當(dāng)健全。戶部下屬的金部郎中員外郎總負管理之責(zé):“凡有互市皆為之節(jié)制”,制訂有《關(guān)市令》等專門法律。集市有一定的固定場所,商店要立標記,寫明店號行名。商品由市場官員按質(zhì)論價。買賣遵循等價有償原則,不允許使用或威脅手段,嚴禁壟斷投機。大宗商品買賣必須立券。市場交易必須按規(guī)定交納稅金,若制造和銷售偽劣產(chǎn)品,不僅給予經(jīng)濟處罰,還要受到刑事懲罰。法律特別規(guī)定官吏和皇家不得經(jīng)商。關(guān)于計量管理,政府規(guī)定統(tǒng)一的度量衡標準和互換適用的具體辦法。所有度量衡都必須?？奔佑?否則即屬私造。每年秋天對度量衡器進行校驗。關(guān)于河防及水利管理,工部的水部司總負其責(zé)。河防修理分為兩種,即每年秋后的常修和因暴水突發(fā)的特修。官吏由于不修堤防或修理失時,要根據(jù)造成后果的情況追究罪責(zé)(如因此淹死一人,有關(guān)官吏要處一年徒刑)?；鶎拥乃こ淘O(shè)施,都有專人負責(zé),州縣官每年必須檢查一次。因水利流量有限,規(guī)定了具體的使用原則。官民用水,采用均工同供原則。
三
如果承認中國古代存在行政法,那么其內(nèi)容和體系又怎樣呢?毋庸置疑,與近現(xiàn)代行政法相比較,中國古代行政法不僅在原則、精神方面存在著不可避免的根本性缺陷,而且其內(nèi)容和體系也是殘缺不全的。但是,如果仔細分析,我們可以發(fā)現(xiàn)中國古代行政法的內(nèi)容和體系與近現(xiàn)代行政法也有較為明顯的相似之處。那種認為中國古代只有“官制法”(類似于今天的組織法)的觀點,是不符合史實的。
學(xué)術(shù)界雖然迄今為至對行政法的概念還是分歧甚大,但是,對行政法的調(diào)整對象和內(nèi)容的認識越來越表現(xiàn)出趨同的態(tài)勢。譬如,有的學(xué)者在總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者的認識意見的基礎(chǔ)上提出了如下看法:“行政法即規(guī)范行政權(quán)的法,是調(diào)整國家行政權(quán)運行過程中發(fā)生和形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。具體來說,它是規(guī)范行政權(quán)主體、行政權(quán)內(nèi)容、行政權(quán)行使以及行政權(quán)運行法律后果的各項法律規(guī)范的總稱?！逼鋬?nèi)容主要包括行政管理關(guān)系的法律規(guī)范和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范。①中國古代行政法的內(nèi)容大致也是如此。
關(guān)于行政管理關(guān)系的法律,中國古代極為豐富,大凡國家政務(wù)的各個方面都有規(guī)定。從夏朝到清朝,歷代都有相應(yīng)的立法和制度。從《周官》、《秦律二十九種》、《漢官舊儀》、《唐六典》、《唐令》、《慶元條法事類》、《大明會典》、《大清會典》等立法和文獻來看,有關(guān)這方面的法律規(guī)范起碼包含:關(guān)于中央和地方國家機關(guān)的組織編制、職責(zé)權(quán)限;關(guān)于國家機關(guān)的公務(wù)運行;關(guān)于官吏的選授、考核、品第、待遇、升遷、休致;關(guān)于戶籍與婚姻家庭的管理;關(guān)于土地管理;關(guān)于賦役管理;關(guān)于物資管理和財產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整;關(guān)于商工與水利的管理;關(guān)于教育與醫(yī)藥的管理;關(guān)于軍防和警衛(wèi)管理;關(guān)于祭祀的管理;關(guān)于儀仗、服飾、喪葬的管理;關(guān)于宗教寺院的管理以及關(guān)于少數(shù)民族聚居區(qū)的管理。
關(guān)于對行政的監(jiān)督,中國古代主要是通過兩個方面來實施的。
第一.出令機構(gòu)的監(jiān)督。雖然這方面的制度不為各朝都有,但有關(guān)規(guī)定仍值得我們注意。唐代,中書門下是制令機關(guān),被稱為“機要之司”。門下省的職權(quán)主要是“封駁”。“封”即封還詔書(已見前述),“駁”即駁正百司奏抄。尚書省六部等機構(gòu)的上奏公文,首先須經(jīng)門下省給事中的審核,給事中如認為不妥,可以駁回重擬。同時,中書省對百司奏章的擬答批文,給事中如認為不妥,也可駁回修正。給事中的這種職權(quán)對尚書省等政務(wù)機構(gòu)的施政行為起到了較好的事前監(jiān)督作用。
第二.監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。這是中國古代最重要的行政監(jiān)督制度。中國古代監(jiān)察制度獨樹一幟,其組織之健全、規(guī)范之詳備、制度之嚴密,實為世界所罕見。《周禮·春官》寫道:“御史,掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊冢宰,凡治者受法令焉,掌贊書,凡數(shù)從政者?！彼^“凡數(shù)”,就是監(jiān)察之意。這說明用御史來監(jiān)察“從政者”在先秦時期已成為制度。漢朝將中國古代監(jiān)察制度推向了新的階段。漢代的監(jiān)察組織主要分為兩個系統(tǒng),一是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng),由丞相負責(zé);一是行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),由御史組織構(gòu)成。前者是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察,后者的監(jiān)察對象要寬廣得多,但重點也是行政管理。漢朝的這種監(jiān)察體制,基本為后世所沿用。明朝的行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),除由傳統(tǒng)御史組織演化而來的都察院以外,將唐宋以來的言官給事中變成監(jiān)察官,專司對中央六部的監(jiān)察。清朝又將都察院系統(tǒng)和六科給事中系統(tǒng)合二為一。中國古代監(jiān)察機構(gòu)的職能是多方面的,但最重要的保障行政管理的正常運作。漢武帝曾親定《刺史察舉六條》(又稱“六條問事”),雖然這一法律根據(jù)當(dāng)時的情況,將監(jiān)察對象主要定為較高級別的行政長官,但是它所確立的以監(jiān)察官員是否奉公執(zhí)法為重點的監(jiān)察內(nèi)容,為后世所繼承。顧炎武認為:“刺史六條,為百代不易之良法。”曹魏之《六察》、兩晉之《六條舉淹滯》、唐代之《六察》等法律無不以此為藍本。
中國古代監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督行政管理的方法是多種多樣的,其中很重要的一條是稽核公文。所謂稽核公文,就是檢查核準公文的執(zhí)行落實情況。執(zhí)行公文是行政機關(guān)最日常的工作,因而也是行政管理正常運作的基本要求。歷代不法官員往往借公文運作。元朝人胡祗曾對封建官僚政治中的這一痼疾作過專門研究,他將利用公文作弊的手法歸為“稽遲”和“違誤”兩大類。稽遲即故意拖延公文程限;違誤即篡改公文要求,其手法多種多樣,如“倒提月日、補貼虛檢、行移調(diào)發(fā)、文飾捏合、彌縫完備、應(yīng)對支吾”等。所以中國古代統(tǒng)治者十分重視稽核公文。唐宋以來,由監(jiān)察官員稽核公文的制度日益發(fā)展,至明代已非常完備,六科給事中負責(zé)稽核中央各部的公文,每年上下半年各一次?；私Y(jié)果分為三類:已完成的予以注銷,未完成的限期完成,拒不執(zhí)行或執(zhí)行發(fā)生嚴重差誤的具本糾劾。巡按御史負責(zé)稽核地方政府的公文。御史所到之地,當(dāng)?shù)貦C構(gòu)都應(yīng)將公文底冊呈送備查。御史按不同情況分類批示:已完成的批以“照過”;已進行而未完成的批以“稽遲”;完成而無意有誤的,擬以“失錯”;故意違誤的批以“埋沒”。一季之后,巡按御史對各類違滯公文進行復(fù)查,稱為“磨勘卷宗”,如發(fā)現(xiàn)仍未改正,則從重處罰。
除出令機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)對行政實施監(jiān)督以外,中國古代還有一些其它特殊監(jiān)督形式。如中國古代皇以天下萬民之父自居,標榜“為民作主”是神圣的天職,所以當(dāng)官民發(fā)生矛盾沖突時,往往利用民眾的力量對官吏予以鉗制。歷代直訴制度的作用就含有此意。明代朱元璋還設(shè)立民拿害民官制度,《明律·戶律》“戶役”條規(guī)定,若官吏課征稅糧和攤派差役作弊曲法,被害之民可以拘執(zhí)該官吏自下而上陳告,若上司不為受理亦要依法論處?！洞笳a》更明確地規(guī)定:“有等貪婪之徒,往往不畏死罪,違旨下鄉(xiāng),動擾于民。今后敢有如此,許民間高年有德耆民率精壯拿赴京來”。
總之,我們不應(yīng)該絕對斷定中國古代不存在行政法,當(dāng)然,分析和認清中國古代行政法與近現(xiàn)代行政法之間的差別也是完全必要的。
關(guān)鍵詞：旅游產(chǎn)業(yè)整合旅游市場旅游產(chǎn)品開發(fā)
旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及特點
隨著社會的發(fā)展，旅游業(yè)已成為全球經(jīng)濟中發(fā)展勢頭最強勁和規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)之一。旅游業(yè)在城市經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)地位、經(jīng)濟作用逐步增強，旅游業(yè)對城市經(jīng)濟的拉動性、社會就業(yè)的帶動力、以及對文化與環(huán)境的促進作用日益顯現(xiàn)。在這種形勢下，國內(nèi)的許多旅游城市也重新對旅游產(chǎn)業(yè)進行了定位，對旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源進行了優(yōu)化配置，以達到產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的最大化。這一過程，即是對城市旅游產(chǎn)業(yè)的重新整合。
旅游產(chǎn)業(yè)的特點主要體現(xiàn)在以下三個方面，正是這些內(nèi)在因素，決定了在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有效整合旅游資源的重要意義和作用。
行業(yè)聚集性。旅游資源的開發(fā)行業(yè)、旅游要素行業(yè)（住、行、游、食、購、娛等直接為旅行者提品和服務(wù)的行業(yè)、部門）以及提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境的相關(guān)部門，憑借其彼此間橫向或縱向的聯(lián)系，形成了巨大的旅游產(chǎn)業(yè)聚群，這些相關(guān)的行業(yè)和部門雖然分屬于不同的行業(yè)，有著各不相同的經(jīng)營模式、生產(chǎn)特征及產(chǎn)品，但由于共同服務(wù)于相同的消費者，因而在同一地理區(qū)域內(nèi)集聚，具有高度的聚群特征。
效應(yīng)外部性。經(jīng)濟學(xué)中的外部性是指某一部門或企業(yè)的經(jīng)營質(zhì)量對另一部門會造成正向或負向的影響。由于旅游環(huán)節(jié)的環(huán)環(huán)相扣及旅游者對旅游景點感觀和評價上的總體性特征，使分布于同一區(qū)域內(nèi)的各旅游企業(yè)或行業(yè)存在著巨大的依賴性和關(guān)聯(lián)性，這樣某個企業(yè)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)將會有效促進其他企業(yè)的成功，反之，整個旅游聚群內(nèi)所有相關(guān)的企業(yè)都將受損。因而，在旅游產(chǎn)業(yè)中，各領(lǐng)域、各部門的平衡發(fā)展和相互協(xié)調(diào)與整合，對提升旅游聚群的正向外部效應(yīng)就起到了至關(guān)重要的作用。
部門專業(yè)性。旅游產(chǎn)業(yè)在空間地域上表現(xiàn)為各部門、各行業(yè)的分工與協(xié)作，他們處于整個旅游系統(tǒng)的不同環(huán)節(jié)，每個部門只從事生產(chǎn)過程中一個環(huán)節(jié)的專業(yè)化生產(chǎn)，特別是隨著旅游市場的日趨完善和旅游者需求的不斷變化，旅游服務(wù)的專業(yè)化程度必然會繼續(xù)提高。這樣，旅游產(chǎn)業(yè)的環(huán)節(jié)會不斷增多，這也對協(xié)調(diào)和整合不同環(huán)節(jié)以保證整個旅游產(chǎn)業(yè)的有效合作和協(xié)調(diào)運行提出了更高的要求。
旅游產(chǎn)業(yè)整合中存在的問題
根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點以及整合旅游產(chǎn)業(yè)的必要性，以下將以桂林為例，對旅游產(chǎn)業(yè)整合中所存在的現(xiàn)實問題進行分析，目的在于通過對這一單一區(qū)域的研究，從而在一定程度上反映出我國在旅游產(chǎn)業(yè)整合中所存在的普遍問題。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理
桂林旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理主要包含兩方面的內(nèi)容：一是旅游消費結(jié)構(gòu)的不合理，二是旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不合理。前者是指桂林旅游產(chǎn)業(yè)所涉及的“吃、住、游、行、購、娛”結(jié)構(gòu)不合理，這六種要素之間的整合缺乏有效的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)。旅游娛樂、旅游購物不發(fā)達，在旅游營業(yè)收入中，商品性收入所占比重很低，而這恰恰是制約旅游業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻率的重要因素。后者是指旅游產(chǎn)品開發(fā)長期停留在觀光旅游產(chǎn)品的層次上。據(jù)統(tǒng)計，傳統(tǒng)的觀光度假產(chǎn)品占整個桂林旅游市場份額的78％，而商務(wù)、會展、生態(tài)、體育、保健康復(fù)等旅游產(chǎn)品所占的市場份額卻不足25％，這說明桂林旅游產(chǎn)品開發(fā)的行動還較為遲緩，特別是對新興的針對特殊團體和人群的個性化旅游產(chǎn)品開發(fā)更顯落后，對旅游者需求變化的洞察力不夠敏銳。
旅游企業(yè)運行無序
目前，桂林的旅游企業(yè)多以中小企業(yè)為主，并且各旅游企業(yè)在經(jīng)營中長期習(xí)慣于各自為戰(zhàn)，以自我為中心，缺乏團隊合作的精神和理念，難以形成規(guī)模效應(yīng)，結(jié)果往往事倍功半,更為重要的是各企業(yè)為了生存,不得不打價格戰(zhàn),搞惡性競爭，這樣將很難實現(xiàn)桂林旅游業(yè)從低水平的價格競爭轉(zhuǎn)向品質(zhì)和服務(wù)的競爭。另外，部分旅游企業(yè)的“小、散、弱、差”的問題仍然存在，許多企業(yè)虧損嚴重，內(nèi)部問題不少，惡性競爭不斷，導(dǎo)致整個旅游市場誠信不足、秩序不穩(wěn)。
品牌意識不強
20多年來，桂林的旅游產(chǎn)品已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，而“三山兩洞一條江”的傳統(tǒng)宣傳格局卻仍然沒有太大的變化。忽視桂林旅游品牌的打造和旅游產(chǎn)品的宣傳，沒有能代表自己形象的旗幟品牌，形象上缺乏清晰度，同時，又缺乏聯(lián)合促銷的意識，旅游宣傳和促銷無法形成整體合力。
社會咨詢服務(wù)體系不健全
桂林市旅游行業(yè)管理和旅游企業(yè)經(jīng)營都不同程度的存在信息資源的封閉性，信息傳遞的不對稱性。旅游者對旅游供應(yīng)商的產(chǎn)品、服務(wù)、價格、區(qū)位等信息缺乏獲取的途徑，導(dǎo)致旅游產(chǎn)品購買機會的缺失。旅游企業(yè)由于缺乏正確的市場信息來源，無法清楚自己的客戶在哪來，不知道客戶需要什么樣的產(chǎn)品，從而使企業(yè)的市場定位經(jīng)常發(fā)生偏差。
旅游產(chǎn)業(yè)整合的對策建議
我們認為，在進行旅游產(chǎn)業(yè)整合的過程中，應(yīng)著重從以下幾方面入手：
整合旅游產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)
加快旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升旅游產(chǎn)品的核心吸引力，以國際國內(nèi)旅游市場發(fā)展趨勢為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)品特色，充分挖掘、整合旅游資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)旅游產(chǎn)品從傳統(tǒng)的、單一的觀光度假型旅游向會展、商務(wù)、生態(tài)、保健康復(fù)等緊密結(jié)合的現(xiàn)代綜合性旅游轉(zhuǎn)變。
以旅游商品為突破口，提升旅游經(jīng)濟綜合效益，使行、游、住、吃、購、娛六要素配套發(fā)展，強化城市綜合服務(wù)功能。加大特色旅游購物品的開發(fā)力度，對具有創(chuàng)新意義的特色旅游品開發(fā)項目，給予一定的配套支持，協(xié)調(diào)好政府各有關(guān)部門與社會各項資源，突破旅游商品開發(fā)的現(xiàn)有機制。
規(guī)范旅游市場
旅游市場的各企業(yè)通過整合進行資產(chǎn)重組,加快培植旅游大企業(yè)、大旅游集團公司,以產(chǎn)業(yè)化為目標，以資本和品牌為紐帶，積極推進旅游企業(yè)網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營,規(guī)避行業(yè)惡性競爭。打造大企業(yè)為主體、各小企業(yè)和直接為旅游者服務(wù)的各行各業(yè)為基礎(chǔ)的國際化旅游產(chǎn)業(yè)鏈。
政府應(yīng)盡可能營建良好市場環(huán)境。完善旅游管理體制，嚴格全行業(yè)管理；根據(jù)旅游業(yè)聯(lián)動性強，涉及的產(chǎn)業(yè)和部門多，需要各部門共同協(xié)作配合的特點，應(yīng)建立一支辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)，負責(zé)全面組織協(xié)調(diào)和整合旅游產(chǎn)業(yè)，制定有利于旅游業(yè)發(fā)展的政策，全面梳理和評估全市旅游資源、產(chǎn)品、設(shè)施、交通、環(huán)境等情況，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并建立開放式的產(chǎn)業(yè)政策機制。
聯(lián)合促銷打響旅游品牌
走品牌化聯(lián)合促銷發(fā)展道路是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨。整合旅游產(chǎn)業(yè),打造旅游品牌就是要充分利用本地區(qū)的資源稟賦，提煉出其精髓和亮點，力求達到給目標消費者一個清晰、鮮明、生動的景區(qū)形象。由行、游、住、食、購、娛六要素有機聯(lián)合而成的現(xiàn)代旅游市場的競爭,早已由傳統(tǒng)的旅游產(chǎn)品競爭演變?yōu)槁糜纹放普w營銷的競爭，所以旅游企業(yè)在對外宣傳促銷方面則必須堅持整體聯(lián)合。堅持以市場目標和旅游產(chǎn)品為中心,以企業(yè)為主體,以共同利益為紐帶,組織旅游產(chǎn)業(yè)各要素、各環(huán)節(jié)、各相關(guān)單位形成旅游促銷聯(lián)合體,聯(lián)合開發(fā)旅游客源市場。
建立和完善旅游信息咨詢服務(wù)體系
建立和完善旅游信息咨詢服務(wù)體系，提高旅游城市服務(wù)功能的國際化水平，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要，同時也是維護旅游市場秩序一項重要內(nèi)容。
加強旅游咨詢服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和健全旅游咨詢服務(wù)標準體系，建立和完善旅游公共信息傳遞機制，實現(xiàn)旅游資源信息、旅游交通信息、旅游服務(wù)接待設(shè)施信息等重要旅游資訊的即時。
大力發(fā)展旅游電子商務(wù)，加快更新促銷手段。將公共媒體和電腦網(wǎng)絡(luò)作為宣傳促銷的重要手段，主動占領(lǐng)旅游促銷的制高點，切實增強網(wǎng)上推銷旅游產(chǎn)品的效果。
參考資料：
1.王大悟、魏小安，新編旅游經(jīng)濟學(xué)，上海人民出版社，1998
2.鄧祝仁、劉春燕，關(guān)于培育旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的研究——對桂林市旅游業(yè)發(fā)展的個案剖析，學(xué)術(shù)論壇，2001
近年來，各地為了吸引更多的投資，在稅收優(yōu)惠政策上自行其是，一些政策完全超越了地方的應(yīng)有權(quán)限和尺度范疇。稅收優(yōu)惠政策在某種程度上已成為各地在招商中爭奪勝利的暗器。為了吸引外資，在優(yōu)惠政策的制訂上，各地是花招百出。許多地方早已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線，五免五減半的政策已經(jīng)在一些地方暗地里執(zhí)行。一些地方甚至承諾給予十免十減半的稅收優(yōu)惠政策。許多地方政府在減免企業(yè)所得稅上做得貌似合法：先是按照國家的規(guī)定，對企業(yè)征收企業(yè)所得稅。稅款征收到后，根據(jù)原先的協(xié)議，以財政獎勵或補貼的名義返還給企業(yè)。這是各地對企業(yè)進行稅收優(yōu)惠的一種普遍的做法。而另一種更為隱蔽的做法是，允許一些企業(yè)打上高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)、校辦企業(yè)、社會福利企業(yè)等招牌，從而享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。目前有的地區(qū)越權(quán)擅自制定企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，有的地區(qū)對納稅人享受優(yōu)惠政策的資格認定標準掌握不嚴、審批程序不規(guī)范、后續(xù)管理不到位，客觀上導(dǎo)致企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策規(guī)定和執(zhí)行尺度不統(tǒng)一，影響了國家宏觀調(diào)控政策的積極作用。盡管國家稅務(wù)總局三令五申，不斷清查各地的稅收優(yōu)惠政策。但這種競爭行為并沒有因此而收斂。
濫用稅收優(yōu)惠政策的隱患是很多的。不僅讓招商行為陷入惡性競爭的循環(huán)中，而且也給國家稅收帶來了很大的影響。即使是在長三角一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因稅收優(yōu)惠造成的財政負擔(dān)也是比較沉重。外表企業(yè)林立，但地方財政拮據(jù)，擅自出臺稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)致稅收的流失是其重要的原因。另外，也在某種程度上給引進外資制造了不少障礙。我國為了吸引外資，在一些特區(qū)，包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，對外商企業(yè)實施了一些優(yōu)惠的稅收政策，主要是所得稅的優(yōu)惠政策，有的是15％，有的是24％，這是中央政府允許的優(yōu)惠政策。但是一些地方政府為了吸引外資，自行定了一些優(yōu)惠政策，出臺所謂的“土政策”，對于一些地方政府自己確定的一些土政策，是違法的，從國家政策講歷來是反對的，是不允許的，也很難兌現(xiàn)。按照我國現(xiàn)行的稅法制度，除中央政府有明確授權(quán)的減免之外，各級地方政府均無權(quán)制定“土政策”。外商需要的是一個透明的、規(guī)范的、統(tǒng)一的稅收政策。而我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還存在缺乏穩(wěn)定性、透明度的問題，比如，政策條文零散、割裂；立法層次不高，部分優(yōu)惠政策呈現(xiàn)行政化的趨勢等，稅收優(yōu)惠政策調(diào)整清理已經(jīng)勢在必行。
但是，事實上，要想堵住各地擅自出臺稅收優(yōu)惠政策的缺口難度極大。早在1993年我國醞釀稅制改革前，中央便已經(jīng)出臺了嚴禁各地擅自減免稅收的措施，把稅收減免權(quán)集中在中央和省級政府手里。但1994年分稅制改革后，濫減免稅收的行為并未得到有效遏止，一些地方政府從扶持本地企業(yè)和吸引外資的角度出發(fā)，仍在出臺減免政策。許多地方政府在減免企業(yè)所得稅上做得貌似合法，這些操作手法比較難以查處。而利用稅法的不嚴密性鉆空子，出臺一些事實性的地方稅收優(yōu)惠政策，更加難以查處。政府已經(jīng)認識到在減免稅中的確存在一定問題，比如地方越層減免，中央地方銜接不平衡等問題。因此，需要通過對稅收體制的變革來從根本上根除這一現(xiàn)象。
一、OECD有害稅收競爭的提出
OECD是發(fā)達國家之間的經(jīng)濟合作組織，共包括30個重要的發(fā)達國家，美國、日本、英國、加拿大等都是其成員國。20世紀80年代，美國里根政府就曾通過降低稅收的手段吸引外國直接投資，后來的英國、愛爾蘭等國也隨即效仿，從而掀起了稅收競爭的浪潮。許多發(fā)展中國家由于資金缺乏，也紛紛降低稅率，以吸引外國資本。但是并非所有國家都愿意通過這種方式來吸引投資。許多高稅率的發(fā)達資本主義國家如法國、德國、日本等國則表示強烈反對，認為稅收競爭將導(dǎo)致政府財政收入的減少，從而進一步導(dǎo)致公共物品提供的減少。自從20世紀90年代起，OECD對各種稅收優(yōu)惠政策，特別是避稅港的稅收政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注。
1996年5月，OECD成員國部長會議要求OECD組織制定切實有效的措施，抵制由于避稅港有害的稅收競爭而造成的對投資和融資決策的扭曲效應(yīng)以及對侵蝕國家稅基的影響。1998年，OECD公布了《有害稅收競爭：一個正在出現(xiàn)的全球性問題》，界定了有害的稅收優(yōu)惠制度和避稅港概念，并且提出了一些建議措施以抵制有害稅收競爭。
1、OECD確定的有害稅收競爭標準
《OECD報告》概括了有害的優(yōu)惠稅制有四個特點。
（1）無稅或?qū)嶋H稅率很低。一國提供免稅或僅有名義稅率而實際稅率卻很低，本身就被視為提供非居住者進行國際避稅的場所。
（2）優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內(nèi)。當(dāng)一國在稅收上采取所謂“環(huán)形籬笆”時，依據(jù)范圍的不同可將其國內(nèi)經(jīng)濟予以部分或全部隔離。所謂“環(huán)形籬笆”政策，是指一國為了吸引外資而制定的稅收優(yōu)惠政策僅允許非當(dāng)?shù)鼐用裣硎?。其具體方式有二：一是明示或默示地規(guī)定居民納稅人不得利用其稅收優(yōu)惠政策，即指該規(guī)定僅為非居住者才能享受，是指一種“超國民待遇”；二是明示或默示地禁止從該稅收優(yōu)惠政策中受益的企業(yè)在其國內(nèi)市場營業(yè)，即指其稅收優(yōu)惠規(guī)定限定為國內(nèi)某一特定地區(qū)享受。
（3）缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動。有些國家立法規(guī)定金融機構(gòu)不得將投資者的相關(guān)信息提供給稅務(wù)稽查機關(guān)，如此一來，他國即無法通過稅收協(xié)定或其他雙邊互助協(xié)定取得相關(guān)信息。
（4）缺乏有效的信息交換。一國為了吸引境外投資者，通常提供法律或行政幫助或其他保護措施，使得個人得以逃避稅務(wù)機關(guān)的稽查，其相關(guān)資料將不能被其母國的稅務(wù)機關(guān)通過相互交換而取得。
為了確保1998年報告得到真正實施，OECD理事會對成員國政府提出了一些具體要求，并對各國的實施情況進行了檢查。2000年6月26日，OECD提出了一份新的報告，認為OECD成員國中實施的47種稅收競爭措施都具有潛在有害性，并且具體列出與此有關(guān)的一些機構(gòu)的名字，規(guī)定這些機構(gòu)的有害稅收競爭措施必須在2003年4月以前消除。
2、歐盟對待稅收競爭的態(tài)度
由于歐盟的許多成員國都是OECD成員國，因此，他們對待稅收競爭的態(tài)度跟OECD相似，而且他們在1997年就通過了防止有害稅收競爭的行為準則。2001年7月11日，歐盟發(fā)起了一場對國家援助進行調(diào)查的運動，矛頭直指8個歐盟成員國的11項企業(yè)稅收制度，可以說這場運動加劇了歐盟內(nèi)部消除有害稅收競爭的勢頭。他們首先調(diào)查那些和歐共體條約不一致的稅收制度是否構(gòu)成國家援助。如果構(gòu)成，那么該國家援助就必須停止執(zhí)行；如果國家援助已經(jīng)“支付”，那么必須立即從受益人那里收回。歐盟還建議另外四個成員國立即修正其稅收制度，以便與歐盟原則保持一致，否則，歐盟就可以按正規(guī)的公開程序?qū)λ鼈冞M行調(diào)查。
二、我國政府對稅收競爭采取的政策取向
我國是發(fā)展中國家，國民經(jīng)濟的發(fā)展還很大程度依賴于出口和招商引資，利用稅收優(yōu)惠政策來吸引外商對我國進行投資，以及對出口產(chǎn)品給予一定程度的稅收優(yōu)惠和補貼是一項長期的經(jīng)濟政策。然而OECD對有害稅收競爭的提出給我國實實在在地敲響了警鐘。實際上，有害稅收競爭在我國已經(jīng)形成了惡性的競爭態(tài)勢。各地政府為了招商引資，私開減稅口子，以各種名目給予多種稅收返還，分別以不同的，甚至于競相攀比的優(yōu)惠條件來爭奪投資。2003年年初，位于長三角地帶的部分城市在舉辦聯(lián)合招商引資會時，不顧其區(qū)域合作背景，競相用土地“跳樓價”來展開競爭。此類政策優(yōu)惠大比拼的結(jié)果只能是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，最終導(dǎo)致的是國家稅收的大幅度流失。另外，無序的稅收優(yōu)惠也容易導(dǎo)致經(jīng)濟租金，一些稅收優(yōu)惠對象之外的經(jīng)濟行為主體為了享受稅收優(yōu)惠待遇，有可能向有關(guān)政府部門尋租，從而產(chǎn)生了新一輪的社會問題，即腐敗現(xiàn)象的滋生。這一惡性競爭的現(xiàn)象終于引起國內(nèi)高層部門的重視。2004年年初，國家稅務(wù)總局開始了對全國開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的清查工作，清查的結(jié)果表明，在全國2527個開發(fā)區(qū)中，共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)不符合新辦企業(yè)條件的企業(yè)享受了新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計少繳稅款4.3億元。稅務(wù)機關(guān)同時清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。與此同時，7月份稅務(wù)總局展開了對各地減免稅政策落實情況進行全面調(diào)查。
盡管我國目前大幅度減稅沒有可能，但適度減稅不僅必要而且可行：一方面，經(jīng)濟全球化推動下稅收競爭日益加劇的國際環(huán)境，對我國實施適度減稅政策提出了客觀要求；另一方面，當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟形勢正在逐漸好轉(zhuǎn)，為適度減稅提供了一定的經(jīng)濟條件；還有一點就是我國已經(jīng)是WTO成員國，其經(jīng)濟運行規(guī)則必須與其一致，有害稅收競爭的標準一旦被部分吸收進入WTO規(guī)則，我國必將面臨全面改革的問題。為了本國經(jīng)濟的發(fā)展同時也為了人類社會的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，用法律手段來控制有害稅收競爭成為必要。盡管我國對于稅收競爭有一定的法律作為依據(jù)（如《稅收征管法》），但仍存在法律缺失的情況，執(zhí)法力度不強，受行政干預(yù)的程度過多等等，這也是現(xiàn)今政府間稅收競爭走向惡性方向的主要原因之一。故我國應(yīng)盡快完善稅收法制，加大執(zhí)法力度，嚴格限制政府的行政干預(yù)行為，做到依法治稅，從嚴治稅，從源頭上遏制有害稅收競爭的產(chǎn)生。
三、我國應(yīng)對國際間有害的稅收競爭的對策
有稅收征納行為就有稅收競爭，在經(jīng)濟全球化的前提下國際間的稅收競爭更是不可避免。稅收競爭固然存在有害的成分，因為它減少了全球福利并導(dǎo)致資源配置不當(dāng)和破壞國際經(jīng)濟秩序。與世界各國攜手應(yīng)對有害的稅收競爭是我國今后面臨的迫切任務(wù)，當(dāng)然也是國際稅收研究的重點課題。
1、順應(yīng)稅收國際化趨勢
稅收競爭既然是經(jīng)濟全球化的產(chǎn)物，最終解決有害的稅收競爭還是要靠稅收的國際化。雖然不可能使全球稅收制度進行根本的改革，但隨著經(jīng)濟全球化的進程，稅制的趨同和一些世界性稅種改革正緩慢向全球蔓延：從我國關(guān)稅稅率的逐步降低到增值稅的廣泛開征，以至于所得稅的降低稅率、拓寬稅基，都無不顯示著我國漸進性地向稅收國際化邁進。隨著我國加入WTO和資本市場逐步對外開放，我國將加快經(jīng)濟全球化的進程，隨之稅收制度與國外的依存度增強。所以，以積極主動的姿態(tài)直面稅收國際化和稅收競爭是我國理智的選擇。
2、站在國際稅收競爭角度重新審視稅收與協(xié)調(diào)
在當(dāng)今現(xiàn)實制度約束條件下，應(yīng)對國際間有害的稅收競爭最切實可行的措施當(dāng)數(shù)國際稅收協(xié)調(diào)與合作，這也是OECD國家首推方案。一方面，為加快經(jīng)濟全球化進程，要消除稅收障礙，使資金、技術(shù)、人才、信息盡可能跨國流動，謀求在全球大市場中的有利地位；另一方面，又要堅持在稅收的基礎(chǔ)上加強國際稅收的協(xié)調(diào)與合作，國際稅收合作應(yīng)是兩國間稅制的全方面的合作，包括稅收信息的交流、稅收管轄權(quán)和稅率的選擇以及是否采取資本流動限制等。因而，我們同時面臨著維護稅收和部分超越稅收管轄權(quán)的現(xiàn)實選擇。
3、從中性與非中性結(jié)合的角度規(guī)范稅收優(yōu)惠
客觀評價我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度，雖然稅收優(yōu)惠不一定都屬于有害的稅收競爭范圍，但不能說我國的稅收優(yōu)惠不存在有害的稅收優(yōu)惠成分或者說非規(guī)范的稅收優(yōu)惠。如對內(nèi)、外資企業(yè)存在著不同的稅收優(yōu)惠、過分依賴稅收優(yōu)惠引進外資，既不符合稅收中性原則又產(chǎn)生了過高的超國民待遇和次國民待遇，既不利于公平競爭又不利于稅收調(diào)控。因此，從稅收中性出發(fā)，從2008年1月1日起統(tǒng)一簡化內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠；從非中性出發(fā)，要保留投資環(huán)境較差的西部地區(qū)以及特殊產(chǎn)業(yè)諸如農(nóng)林、能源、高技術(shù)等需要特殊調(diào)控的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，并且，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，動態(tài)地逐步減少特殊優(yōu)惠，以順應(yīng)正常的、公平的國際稅收競爭需要。
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