時(shí)間：2022-07-13 16:05:07
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關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)銀行;網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù);法律監(jiān)管
一巴塞爾委員會(huì)在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面的重要經(jīng)驗(yàn)
在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管領(lǐng)域,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展開的研究工作和的一系列重要研究成果一直備受各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局和國(guó)際銀行業(yè)界的重視和關(guān)注。在眾多公開的文件中,2003年8月的《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》,2003年7月的《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理與監(jiān)督》,以及2005年2月由巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證券委員會(huì)組織、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)組成的聯(lián)合論壇所的《金融服務(wù)的外包》尤為重要,它們從不同視角對(duì)電子銀行業(yè)務(wù)帶來的新的風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效控制和監(jiān)管的指導(dǎo)原則與方法。通過這些文件的,巴塞爾委員會(huì)充分闡釋了其在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方面積累的主要經(jīng)驗(yàn)。歸納起來,大體反映在兩個(gè)方面:一是跨境電子銀行業(yè)務(wù)的合作監(jiān)管;二是電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。
(一)跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的合作監(jiān)管原則
通過《跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理與監(jiān)督》,巴塞爾委員會(huì)在《巴塞爾協(xié)定》所確立之跨境銀行業(yè)務(wù)合作監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上,①進(jìn)一步明確表達(dá)了其因應(yīng)電子銀行業(yè)務(wù)跨境發(fā)展的實(shí)際而改進(jìn)原有國(guó)際銀行合作監(jiān)管框架的立場(chǎng)。關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理與監(jiān)督,巴塞爾委員會(huì)提出了三大原則:
其一,母國(guó)與東道國(guó)之間就網(wǎng)絡(luò)銀行的國(guó)際監(jiān)管合作極為重要。即母國(guó)與東道國(guó)當(dāng)局之間的監(jiān)管合作對(duì)于確?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下跨境銀行業(yè)監(jiān)管的有效性至關(guān)重要。
其二,監(jiān)管重心在于母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局。一般說來,母國(guó)監(jiān)管在跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管合作中能夠發(fā)揮更為重要的作用。在有關(guān)跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作中,在東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局能夠確信向東道國(guó)居民跨境提供網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)已受到其母國(guó)當(dāng)局有效監(jiān)管的情況下,監(jiān)管的重心應(yīng)從東道國(guó)進(jìn)一步向母國(guó)轉(zhuǎn)移。
其三,對(duì)于外國(guó)銀行在缺乏母國(guó)有效監(jiān)管的情形下開辦網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)謹(jǐn)慎處置。當(dāng)從事跨境網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)缺少其母國(guó)監(jiān)管者的有效監(jiān)管時(shí),對(duì)于是許可還是限制它們同東道國(guó)居民開展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù),東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)更加謹(jǐn)慎對(duì)待,因?yàn)榇藭r(shí)做出的許可決定可能使東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這些原則的提出,對(duì)于各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局在網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)方面加強(qiáng)和完善國(guó)際監(jiān)管合作具有重要指導(dǎo)意義。
(二)各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理經(jīng)驗(yàn)
在《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》中,巴塞爾委員會(huì)詳細(xì)闡明了14項(xiàng)電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則,②分別從強(qiáng)化董事會(huì)與管理層監(jiān)控、加強(qiáng)安全控制和重視法律與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理等三方面列舉了對(duì)各種電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效管理的重要經(jīng)驗(yàn):
首先,在董事會(huì)與管理層監(jiān)控方面,銀行應(yīng)遵循3項(xiàng)原則:第一,董事會(huì)及高級(jí)管理層應(yīng)對(duì)電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建立有效的管理監(jiān)控制度,包括建立管理這些風(fēng)險(xiǎn)的特定責(zé)任、政策及控制制度。第二,董事會(huì)與高級(jí)管理層應(yīng)對(duì)銀行安全控制程序的關(guān)鍵部分實(shí)施審批。第三,董事會(huì)與高級(jí)管理層應(yīng)確立一套綜合性、持續(xù)性的合理審慎與監(jiān)測(cè)程序,以對(duì)銀行的外包關(guān)系及其他第三方附屬關(guān)系進(jìn)行管理。借此,委員會(huì)試圖通過增強(qiáng)銀行內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)在防范電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的意識(shí)和職責(zé),來推動(dòng)監(jiān)管當(dāng)局所制定的各種風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求在銀行業(yè)內(nèi)部的具體實(shí)施。
其次,在安全控制方面,銀行應(yīng)注意7大問題:一是驗(yàn)證的問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施以驗(yàn)證與之通過因特網(wǎng)開展業(yè)務(wù)的客戶的身份和授權(quán)。二是不可否認(rèn)性的問題,即銀行應(yīng)運(yùn)用能增強(qiáng)交易的不可否認(rèn)性和確定電子銀行交易責(zé)任的交易方法。三是職責(zé)分離的問題,即銀行應(yīng)確保具備合理措施,以促進(jìn)電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)及應(yīng)用程序中的充分職責(zé)分離。四是授權(quán)控制的問題,即銀行應(yīng)確保對(duì)電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)及應(yīng)用程序具有合理授權(quán)控制和進(jìn)入權(quán)。五是數(shù)據(jù)與交易的完整性的問題,即銀行應(yīng)確保其具備適當(dāng)措施,以保護(hù)電子銀行交易、記錄和信息的數(shù)據(jù)完整性。六是追蹤審計(jì)的問題,即銀行應(yīng)確保全部的電子銀行交易具有明確的追蹤審計(jì)監(jiān)督。七是銀行關(guān)鍵性信息的保密問題,即銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施為關(guān)鍵的電子銀行信息保密。這些原則主要是為處理電子銀行業(yè)務(wù)中的技術(shù)與操作風(fēng)險(xiǎn)而設(shè),體現(xiàn)了巴塞爾委員會(huì)對(duì)因技術(shù)性、操作性風(fēng)險(xiǎn)而給銀行機(jī)構(gòu)帶來的安全威脅的重視。再者,在法律與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面,銀行應(yīng)滿足這樣4個(gè)方面的要求:第一,遵守信息披露原則;第二,遵守客戶隱私權(quán)保護(hù)原則;第三,為確保電子銀行系統(tǒng)與服務(wù)的可用性,銀行還應(yīng)具備有效的業(yè)務(wù)容量、業(yè)務(wù)連續(xù)性及應(yīng)急計(jì)劃;第四,為管理、控制和減少意外事件所引發(fā)的問題,銀行應(yīng)制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)急計(jì)劃。③
此后不久,隨著電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)中跨境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的重要性日益凸現(xiàn),巴塞爾委員會(huì)又特別增加了兩項(xiàng)關(guān)于跨境電子銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理原則:一是在從事跨境電子銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)之前,銀行應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,保持合理審慎,并制定有效的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃;二是擬開展跨境電子銀行業(yè)務(wù)的銀行應(yīng)在其網(wǎng)站上進(jìn)行充分披露,以便潛在客戶確定銀行的身份、母國(guó)及其獲得許可的情況。④此外,為有效解決網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)中日益突出的外包問題以及防控外包風(fēng)險(xiǎn),包括巴塞爾委員會(huì)在內(nèi)的聯(lián)合論壇還在其最新的《金融服務(wù)的外包》中提出了9項(xiàng)高級(jí)原則,分別就實(shí)施外包的受監(jiān)管實(shí)體的責(zé)任問題以及監(jiān)管者的作用與職責(zé)問題作出了規(guī)定。⑤
二主要國(guó)家和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的普遍經(jīng)驗(yàn)
在確立和改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,世界各主要國(guó)家和地區(qū)均在本國(guó)或本地區(qū)法律框架內(nèi)為網(wǎng)絡(luò)銀行確立了具體的監(jiān)管法律制度,內(nèi)容廣泛涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的持續(xù)性審慎監(jiān)管及市場(chǎng)退出監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)。
這些國(guó)家和地區(qū)大多以巴塞爾委員會(huì)等重要國(guó)際組織闡發(fā)的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管原則為參照,以本國(guó)和本地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范為依據(jù),以當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)為主體,以監(jiān)管部門依法制訂的眾多具體監(jiān)管規(guī)章為指南,規(guī)制和引導(dǎo)著當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng),使其依循安全、穩(wěn)定、健康的軌跡運(yùn)行和發(fā)展。從這些國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐中可歸納出一些較為普遍的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與共識(shí),主要涉及這樣6個(gè)方面:
第一,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想上,各國(guó)都試圖使有關(guān)監(jiān)管法制保留足夠的彈性空間,以便確保法律既具有穩(wěn)定性與權(quán)威性,又具有一定的先進(jìn)性和超前性。為此,各國(guó)在設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管制度時(shí),特別是在確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),總是留有一定的發(fā)展余地,適當(dāng)保持技術(shù)中立性,這樣不僅可避免將未來更具優(yōu)越性的技術(shù)排除在法定范圍之外,還可避免法律被迫隨著技術(shù)的更新而頻繁改動(dòng)。
第二,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管方式的類型選擇方面,許多國(guó)家都是法定型監(jiān)管與自律監(jiān)管并重的。在依賴法定監(jiān)管的同時(shí),各國(guó)也十分重視自律組織及銀行業(yè)界對(duì)監(jiān)管規(guī)范制訂過程的參與和推動(dòng),這將有助于提高這些監(jiān)管規(guī)則的可接受性和實(shí)效性。
第三,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇方面,各國(guó)一般都是在現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)格局基礎(chǔ)上,將網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)納入原來銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)范圍,并注意加強(qiáng)不同金融業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作,以便對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)中超出傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)范圍的新型業(yè)務(wù)品種及其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施充分有效的監(jiān)控。
第四,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度架構(gòu)的選擇方面,理論上講一般有兩種模式:一種是在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)、增添和調(diào)整;另一種則是完全摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管制度,另外制訂一套全新的專門調(diào)整網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)方方面面的綜合性法律規(guī)范。目前各國(guó)主要采用的都是前一種模式,即在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律框架仍然適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)有關(guān)問題的同時(shí),對(duì)該制度框架加以相應(yīng)調(diào)整,納入新的針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)特殊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的專門性監(jiān)管制度。本論文由整理提供這種“穩(wěn)中求變”的法律變革模式在現(xiàn)階段是適當(dāng)且務(wù)實(shí)的,理應(yīng)受到推崇。因?yàn)?畢竟網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)仍然與傳統(tǒng)渠道提供的銀行業(yè)務(wù)無本質(zhì)上的不同,傳統(tǒng)監(jiān)管框架的許多制度都能用于處理網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方式所共有的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)。況且,目前該業(yè)務(wù)的發(fā)展仍處初期,其內(nèi)含的各種矛盾和問題都未充分暴露和體現(xiàn)出來。在此情形下,再制訂一套完全脫離傳統(tǒng)監(jiān)管框架的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度既無必要,也不現(xiàn)實(shí)。除制訂專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行特殊問題的法律法規(guī)作為傳統(tǒng)監(jiān)管法制的一個(gè)組成部分外,各國(guó)為解決網(wǎng)絡(luò)銀行相關(guān)法律問題,一般都重視在其他傳統(tǒng)法律領(lǐng)域做出相應(yīng)的配套改革,以從根本上減少導(dǎo)致該業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的法律隱患和法律障礙。
第五,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律形式選擇上,不論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家,大都傾向于采用行政性法律規(guī)范的形式。一方面,網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)高度的專業(yè)性決定了由具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的行政主管機(jī)關(guān)從事相關(guān)立法更具合理性和科學(xué)性;另一方面,行政立法本身兼具權(quán)威性與靈活性的雙重優(yōu)勢(shì),也即是說,它較之立法機(jī)關(guān)通過立法程序制訂法律更為高效、快捷,更加具體、靈活;雖然其法律效力層級(jí)不及后者,但其本身也具有一定的權(quán)威性,往往具有更為直接的實(shí)際法律效果。當(dāng)然,具有判例法傳統(tǒng)的英美法系國(guó)家除行政法規(guī)外,還可借助更為靈活的司法判例形成相應(yīng)的具體規(guī)則來對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行約束和監(jiān)控。
第六,在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的具體制度內(nèi)容上,一方面,各國(guó)通常都堅(jiān)持將原有銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)中大部分可適用的內(nèi)容延伸適用于銀行機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)。如資本充足性管理、流動(dòng)性管理、貸款集中度管理、存款保險(xiǎn)制度、最后放款人制度等傳統(tǒng)制度的沿用在客觀上為控制網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和條件;又如,傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度中的審慎監(jiān)管原則,單一監(jiān)管和并表監(jiān)管并重原則,以及現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查等監(jiān)管手段同樣也適用于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。另一方面,由于網(wǎng)絡(luò)銀行本身存在著許多傳統(tǒng)銀行監(jiān)管框架無法完全解決的問題,因此,許多國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管者都在研究確立一些專門處理網(wǎng)絡(luò)銀行問題的特殊法律規(guī)范。例如,虛擬銀行的出現(xiàn)迫使各監(jiān)管當(dāng)局為這種沒有物理存在的特殊銀行機(jī)構(gòu)明確市場(chǎng)準(zhǔn)入要求與許可標(biāo)準(zhǔn);互聯(lián)網(wǎng)安全、客戶身份驗(yàn)證,以及技術(shù)外包等問題的存在需要各國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局有針對(duì)性地制訂具體監(jiān)管政策與指南;網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)跨境提供的日益增多則要求監(jiān)管者之間加強(qiáng)國(guó)際合作。
三網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的重要啟示
從某種意義上說,這些源自各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的普遍經(jīng)驗(yàn)與共識(shí)其實(shí)正代表了它們對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制建設(shè)的一些基本設(shè)想,具有一定的科學(xué)性和合理性,值得我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)真研究、適當(dāng)參考和合理借鑒。歸納起來,筆者認(rèn)為,應(yīng)在完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系的過程中,把握如下一些主要原則和方法:
其一,確立安全與效率不可偏廢的監(jiān)管立法指導(dǎo)思想。安全與效率這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)缺一不可,政府介入監(jiān)管從某種意義上說正是要努力在這二者之間尋求最佳均衡。⑥概言之,就是要在確保基本安全的前提下促進(jìn)金融系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
其二,運(yùn)用政府主導(dǎo)的法定型監(jiān)管與市場(chǎng)自律監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管方式。在我國(guó),政府法定型監(jiān)管方式運(yùn)用得較為充分,但在市場(chǎng)自律監(jiān)管方面卻存在明顯不足,如銀行業(yè)公會(huì)等行業(yè)自律組織的監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮,銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的狀況也較嚴(yán)重?？梢?在完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制的過程中,不僅需借助外部有效的政府規(guī)管和充分的市場(chǎng)約束,還需重視銀行內(nèi)部健全的法人治理結(jié)構(gòu)。
其三,確定適當(dāng)兼顧現(xiàn)階段國(guó)情實(shí)際與未來網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展需要的監(jiān)管理念與模式。具體地說,就是應(yīng)在現(xiàn)階段“機(jī)構(gòu)型監(jiān)管”理念的指導(dǎo)下,適當(dāng)吸收更能代表未來發(fā)展趨勢(shì)的“功能性監(jiān)管”思想,從而作出適宜于網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)功能全面實(shí)現(xiàn)之需要的靈活安排。也就是應(yīng)在當(dāng)前金融業(yè)依法分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的格局下,在各個(gè)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立如信息交流與共享之類的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制;而在未來市場(chǎng)條件成熟時(shí)再逐漸向“功能性監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變。
其四,選擇立足傳統(tǒng)、適度創(chuàng)新的監(jiān)管法律改革途徑。即應(yīng)在將既存的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法律規(guī)則繼續(xù)延伸適用于網(wǎng)絡(luò)銀行的基礎(chǔ)上,針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行某些特有的突出問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新,以便充分利用現(xiàn)有的法律資源,避免不必要的資源浪費(fèi)。
其五,借助行政法規(guī)與部門規(guī)章等法律形式承載有關(guān)監(jiān)管制度內(nèi)容。行政法規(guī)與部門規(guī)章因具有靈活性、專門性和細(xì)致性等特點(diǎn)而備受監(jiān)管立法者的青睞,我國(guó)目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管規(guī)則也主要是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。此外,還可借助行業(yè)慣例與指南等不具法律約束力的行為規(guī)范對(duì)有關(guān)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行豐富和細(xì)化。
其六,設(shè)計(jì)和完善包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)退出等各環(huán)節(jié)在內(nèi)的內(nèi)容全面的具體監(jiān)管制度。而且,在設(shè)計(jì)具體監(jiān)管制度時(shí),不但應(yīng)注重合規(guī)性管理,更應(yīng)突出以風(fēng)險(xiǎn)為本的管理;除注重現(xiàn)場(chǎng)檢查方式外,更應(yīng)重視日常檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查方式的安排與運(yùn)用,強(qiáng)化信息披露與報(bào)告要求,貫徹和使用“憑信息監(jiān)管”的現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù);在監(jiān)管制度內(nèi)容方面,應(yīng)進(jìn)一步豐富有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的原則與細(xì)則,必要時(shí)針對(duì)諸如外包風(fēng)險(xiǎn)、跨境風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)鏈接風(fēng)險(xiǎn)等表現(xiàn)突出的特殊網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確定相應(yīng)的具體監(jiān)管措施,以及強(qiáng)調(diào)銀行機(jī)構(gòu)有效內(nèi)部控制機(jī)制的建立等;在具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安排方面,則應(yīng)在有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置專門工作組以及在各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間設(shè)置專門的協(xié)調(diào)小組,由它們對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的最新發(fā)展與最新問題進(jìn)行密切關(guān)注和跟蹤研究,以便采取及時(shí)有效的監(jiān)管措施應(yīng)對(duì)新情況新問題。⑦最后,在構(gòu)建和完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法制過程中,筆者認(rèn)為,我們還應(yīng)具備全球視角,這是國(guó)際社會(huì)大量實(shí)踐向我們昭示的一條重要經(jīng)驗(yàn)。超級(jí)秘書網(wǎng)
隨著我國(guó)的金融市場(chǎng)對(duì)外資銀行進(jìn)一步開放，大量的外資銀行涌入中國(guó)，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）多存少貸。在國(guó)內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。
（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營(yíng)業(yè)獲取的利潤(rùn)。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國(guó)以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國(guó)外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，并逃避我國(guó)的稅收管理。
（三）違規(guī)經(jīng)營(yíng)，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。
（四）片面追求高額利潤(rùn)，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。
（五）營(yíng)運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營(yíng)運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營(yíng)資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動(dòng)資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)與流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。
（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)客戶出國(guó)甚至接受假憑證等手段與國(guó)有銀行爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)和客戶。事實(shí)上，這種不平等競(jìng)爭(zhēng)的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規(guī)范經(jīng)營(yíng)而引發(fā)的法律糾紛。
上述這些問題的存在，無疑將造成國(guó)內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國(guó)內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)更加開放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。
二、目前我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管存在的缺陷
以上種種問題和情況，源于外資銀行對(duì)利潤(rùn)最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問題，其根本原因在于中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關(guān)鍵的問題在于沒有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。
經(jīng)過20年的探索和實(shí)踐，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國(guó)原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對(duì)性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國(guó)的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國(guó)引進(jìn)外國(guó)資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國(guó)銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營(yíng)為東道國(guó)所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國(guó)法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國(guó)金融管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對(duì)分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒有嚴(yán)格區(qū)分。除對(duì)申請(qǐng)者提出申請(qǐng)前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，沒能作出具體的界定和規(guī)范。對(duì)于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對(duì)違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒有下文了。
（二）在對(duì)外資銀行監(jiān)管的國(guó)際合作問題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒有實(shí)行國(guó)際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)“綜合監(jiān)管”問題只規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立外資銀行的申請(qǐng)者所在國(guó)家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請(qǐng)者提交所在國(guó)家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國(guó)際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營(yíng)受到母國(guó)的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈?guó)的監(jiān)管有效結(jié)合起來，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。
（三）對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國(guó)際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國(guó)還沒有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。
總的來說，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對(duì)滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對(duì)外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱耍艦橥赓Y銀行的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)提供了空間。隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)融入全球金融市場(chǎng)的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。
三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則
1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場(chǎng)一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國(guó)都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開放本國(guó)的金融市場(chǎng)。中國(guó)加入世貿(mào)組織后，這些國(guó)際規(guī)則同樣將成為我國(guó)金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、透明度、發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇五個(gè)方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對(duì)最惠國(guó)待遇和國(guó)內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國(guó)可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國(guó)可對(duì)金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國(guó)推行漸進(jìn)式的金融開放政策提供了依據(jù)。
開放金融市場(chǎng)，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國(guó)政府共同關(guān)心的議題。針對(duì)這一問題，巴塞爾委員會(huì)頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國(guó)際合作，通過東道國(guó)和母國(guó)的共同努力對(duì)外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會(huì)又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！躲y行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國(guó)人民銀行作為我國(guó)中央銀行加入了巴塞爾委員會(huì)，這就為我國(guó)以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國(guó)中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。
總的來看，在世貿(mào)組織框架下，東道國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求采取對(duì)等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對(duì)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題，我國(guó)對(duì)外資銀行的開放采取了一種分階段漸進(jìn)的過程。與此相適應(yīng)，我國(guó)還不具備“平等一致、對(duì)等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)做靈活的變更。因此，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的外資銀行處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位后，我國(guó)可以采用“平等一致”的原則。隨著我國(guó)銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國(guó)銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對(duì)等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國(guó)在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對(duì)等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。
四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)
我國(guó)原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開放的需要。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：
（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國(guó)際公認(rèn)的8%，以與國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。
（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%”改為“注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。
（三）對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)人的條件，增加了一條：“申請(qǐng)人所在國(guó)家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請(qǐng)”，并要求申請(qǐng)人提供其所在國(guó)家或地區(qū)主管當(dāng)局對(duì)其申請(qǐng)的意見。這使得東道國(guó)監(jiān)管與母國(guó)監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來，切實(shí)體現(xiàn)了國(guó)際“綜合監(jiān)管原則”。
（四）對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對(duì)于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。
五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議
加入世貿(mào)組織后，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國(guó)際通行的協(xié)議框架，針對(duì)我國(guó)金融開放和金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來說，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問題：
（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對(duì)資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對(duì)外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國(guó)際規(guī)范，對(duì)外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。
（二）嚴(yán)格對(duì)外資銀行進(jìn)入的審批。針對(duì)外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國(guó)的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡(jiǎn)化對(duì)代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國(guó)銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對(duì)外國(guó)銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國(guó)人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對(duì)外國(guó)銀行在國(guó)內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。
（三）控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來，國(guó)際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)構(gòu)成的威脅必須引起我國(guó)金融監(jiān)管部門的關(guān)注?！栋腿麪枀f(xié)議》充分考慮了金融市場(chǎng)客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對(duì)當(dāng)前的跨國(guó)銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對(duì)金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來。
（四）明確監(jiān)管部門的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。目前，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門對(duì)外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門，又涉及職能監(jiān)督部門，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對(duì)外資銀行的測(cè)評(píng)和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國(guó)際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。比如引入國(guó)際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有注冊(cè)外資銀行采取CAMEL評(píng)級(jí)制度，對(duì)外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審。在每次檢查后根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果給予外資銀行一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。
（五）進(jìn)一步明確外資監(jiān)管的國(guó)際合作，使外資銀行受到我國(guó)和母國(guó)監(jiān)管部門的雙重監(jiān)督，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)際慣例和我國(guó)國(guó)情，我國(guó)可在外資銀行監(jiān)管的立法中規(guī)定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，而且這種監(jiān)管是建立在統(tǒng)一和綜合的基礎(chǔ)之上的。這樣既能體現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》中的“母國(guó)監(jiān)管”原則和“綜合監(jiān)管”原則，又能彌補(bǔ)外資銀行監(jiān)管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設(shè)立的程序方面，應(yīng)規(guī)定必須得到我國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的雙方同意。這樣就可以發(fā)現(xiàn)并阻止那些不穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)銀行的跨國(guó)設(shè)立，避免給我國(guó)帶來潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。
（六）完善外資銀行的退出機(jī)制。在加強(qiáng)對(duì)外資銀行設(shè)立和經(jīng)營(yíng)過程立法的同時(shí)，還必須針對(duì)外資銀行的退出制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以避免外資銀行在退出時(shí)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的波動(dòng)，以及可能對(duì)其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體造成的損失。在對(duì)外資銀行監(jiān)管的過程中，要通過有效的監(jiān)管手段來保證法律的權(quán)威性。比如，限制外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展，避免外資銀行在我國(guó)境內(nèi)形成地區(qū)壟斷，維護(hù)我國(guó)境內(nèi)銀行的健康發(fā)展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實(shí)力的外資銀行進(jìn)來，并使其中的一部分存款保持在作為我國(guó)的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導(dǎo)向有益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門。
論文關(guān)鍵詞：完善；工程質(zhì)量；監(jiān)督體系
“十一五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市發(fā)展的重要時(shí)期，為完成我國(guó)“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)，建設(shè)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更大的作用。要通過體制、.制度、科技創(chuàng)新，建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體系和市場(chǎng)體系，使各項(xiàng)工作都取得新成績(jī)、新突破，并走在全國(guó)建設(shè)系統(tǒng)的前列。為此，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年總體規(guī)劃，特制定我國(guó)建筑業(yè)2006-2010年發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃是我國(guó)建筑業(yè)和工程建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃，建筑節(jié)能和建設(shè)科技等規(guī)劃作為其專項(xiàng)規(guī)劃是在總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下的具體化和補(bǔ)充，總體規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性，專項(xiàng)規(guī)劃更具有可操作性，兩者互為依托、相輔相成、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成我國(guó)建筑業(yè)“十一五”期間發(fā)展的全面規(guī)劃.
一、建立健全工作質(zhì)量監(jiān)管體系的必要性
建筑業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的中流砒柱，而提高工程質(zhì)量是我國(guó)建筑業(yè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針。建筑工程是大型的綜合項(xiàng)目，其工程質(zhì)量問題不僅涉及到個(gè)人與財(cái)產(chǎn)的安全，而且還涉及到社會(huì)的穩(wěn)定。但是，目前該行業(yè)存在的問題還相當(dāng)嚴(yán)重，比較突出的問題之一是建筑工程質(zhì)量參差不齊。近年來，發(fā)生的一些重大工程質(zhì)量事故不但造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)影響。所以，加強(qiáng)工程質(zhì)最監(jiān)管力度刻不容緩。就目前工程質(zhì)量監(jiān)督管理中，我認(rèn)為還存在如卜幾中函待解決的問題:
(一)監(jiān)管工作手段單一，技術(shù)含金量低
20年來，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在質(zhì)監(jiān)手段方法上的發(fā)展創(chuàng)新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其組織機(jī)構(gòu)建設(shè)速度。20年過去了，監(jiān)督手段基本還停留在眼看、手摸、錘敲階段，即使增加了一部分現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)，也是有限的輔助手段，主要工作方法的革命并沒有完成。質(zhì)監(jiān)人員構(gòu)成不盡合理。大多數(shù)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)直接招聘應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)隊(duì)伍，表面上人員的學(xué)歷層次上了好幾個(gè)臺(tái)階，但因缺乏施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)人并未發(fā)揮出與其學(xué)歷相適應(yīng)的作用。質(zhì)監(jiān)在技術(shù)上的專業(yè)性尚未得到最大程度地體現(xiàn).因而也未能很好地實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督工程質(zhì)量的初衷。
(二)建筑市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，政府監(jiān)管服務(wù)功能有待加強(qiáng)
在市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出、政府各相關(guān)部門的監(jiān)管關(guān)系、建設(shè)單位的質(zhì)量安全責(zé)任、建筑務(wù)工人員的權(quán)益保護(hù)、市區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一管理、促進(jìn)新型市場(chǎng)主體發(fā)育和建筑節(jié)能等方面的法規(guī)制度還比較薄弱;在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法和監(jiān)管程度等方面，存在著“缺位”與“越位”問題;建筑市場(chǎng)秩序仍不夠規(guī)范，工程轉(zhuǎn)包、資質(zhì)掛靠、違法分包和招投標(biāo)中的圍標(biāo)、串標(biāo)等違法違規(guī)行為依然存在:對(duì)不同投資性質(zhì)的工程沒有形成不同方式和不同程度的監(jiān)管模式。
(三)工程質(zhì)最監(jiān)管體制尚不健全，與市場(chǎng)管理結(jié)合尚不到位
政府監(jiān)管水平尚待進(jìn)一步提高。監(jiān)管體制分散、部門之間條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，容易出現(xiàn)行政的越位、缺位和錯(cuò)位，造成部分工程逃脫監(jiān)管，極大地影響了行政效率:工程監(jiān)管模式單一，沒有形成針對(duì)工程的不同技術(shù)特點(diǎn)和投資屬性及不同質(zhì)量責(zé)任主體的多元化的工程監(jiān)管模式，難以提高監(jiān)管效率;對(duì)在建工程的質(zhì)量管理比較重視，而對(duì)既有工程質(zhì)量管理還處于空白，全壽命周期的質(zhì)量管理體制尚未形成:工程監(jiān)管較為粗放，沒有形成量化的評(píng)價(jià)體系;執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，部分法律法規(guī)沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。
(四)施工全過程安全份理和全方位監(jiān)管尚未全部落實(shí)，班任體系還份進(jìn)一步強(qiáng)化
1.政府監(jiān)管水平尚需進(jìn)一步提高。部分監(jiān)管部門工作主動(dòng)性、預(yù)見性差，對(duì)安全生產(chǎn)形勢(shì)分析不夠，對(duì)事故的防范措施不夠有力，政府監(jiān)管存在盲點(diǎn);未能合理組織利用建設(shè)系統(tǒng)各種管理資源和充分發(fā)揮各個(gè)管理層次、環(huán)節(jié)的整體效能，未形成安全生產(chǎn)的監(jiān)管合力;部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性不高，對(duì)違法違規(guī)行為和重大事故執(zhí)法不嚴(yán)、處罰不力，缺乏強(qiáng)硬的手段措施，對(duì)有關(guān)方面起不到震懾作用:在監(jiān)管體制方面，由于相關(guān)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)存在交叉，界定不清，各部門之間的關(guān)系沒有理順，安全監(jiān)管工作受到一定影響.
2.保障安全生產(chǎn)的有關(guān)環(huán)境急需改善。在市場(chǎng)環(huán)境方面，一些建設(shè)項(xiàng)目不履行法定建設(shè)程序，企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以及轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等現(xiàn)象，都直接影響安全生產(chǎn)的正常開展。施工安全形勢(shì)不容樂觀，建筑施工傷亡事故總量仍然偏高，“十五”期間共發(fā)生傷亡事故194起，死亡391人，其中二級(jí)重大事故5起。
二、工程質(zhì)量監(jiān)管體系的創(chuàng)斷思路
(一)研究和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉晚的任務(wù)
改革開放初期，全國(guó)呈現(xiàn)出大干快上的氛圍，作為代表政府的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)穩(wěn)定和提高當(dāng)時(shí)我國(guó)建設(shè)工程的質(zhì)量水平，起到了決定性的作用。但是，隨著我國(guó)建筑市場(chǎng)逐步走向成熟，建筑領(lǐng)域的法律法規(guī)日趨健全，工程監(jiān)理制度漸趨完善，一大批高水準(zhǔn)的施工企業(yè)己經(jīng)形成，全國(guó)尤其是北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)工程質(zhì)量水平，更多的是依托創(chuàng)新的監(jiān)管體系得到控制。因此。研鄉(xiāng)i和探索新的監(jiān)管思路，應(yīng)是迫在眉睫的任務(wù)。
1.巡查制度是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要運(yùn)作模式。如果說取消工程質(zhì)量核驗(yàn)，建立竣工驗(yàn)收備案制度，由對(duì)實(shí)體質(zhì)量的檢查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)責(zé)任主體質(zhì)量行為的抽查監(jiān)督，是進(jìn)入新世紀(jì)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的第一次大的轉(zhuǎn)變的話，逐步推行巡查制度可能是第二次轉(zhuǎn)變，也是第一次轉(zhuǎn)變的繼續(xù)深化。
由于工程建設(shè)任務(wù)量大、責(zé)任主體多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)主要采用巡查方式，而且應(yīng)當(dāng)是不定期、不告知的隨機(jī)巡查。質(zhì)量監(jiān)督人員到現(xiàn)場(chǎng)不是直接控制工程質(zhì)量或進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，而是為了發(fā)現(xiàn)責(zé)任單位主體的違法行為，并加以處罰，目的是確保企業(yè)和項(xiàng)目質(zhì)量保證體系的建立和正常運(yùn)行;質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隨機(jī)抽查，是在各方責(zé)任主體對(duì)實(shí)體質(zhì)量有合格結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)行，主要日的是復(fù)查。
筆者認(rèn)為，多年來沿襲的以項(xiàng)目為單位、定點(diǎn)監(jiān)督為主要方式的監(jiān)督做法存在不少弊端，有些質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)只注重對(duì)辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，而不愿意過問不辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)的項(xiàng)目，導(dǎo)致自覺守法的項(xiàng)目被反復(fù)檢查，而故意逃避監(jiān)督的行為反而無人查處。因此，實(shí)施巡查制度，既強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)工程各責(zé)任主體質(zhì)量行為的監(jiān)督，也在管理中進(jìn)一步體現(xiàn)了各責(zé)任土體對(duì)建設(shè)工程應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。
2，充分利用中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量做好工程質(zhì)量監(jiān)管。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，監(jiān)督管理工作應(yīng)及時(shí)調(diào)整思路，市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)的應(yīng)該交給市場(chǎng)，可以依靠中介機(jī)構(gòu)甚至社會(huì)監(jiān)督制約的，就要充分利用。也就是要充分體現(xiàn)《行政許可法》中所說的“四個(gè)優(yōu)先”原則。建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理五方責(zé)任主休，分別承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量責(zé)任，其質(zhì)量行為也是政府監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。但是，隨著形勢(shì)發(fā)展，一方面應(yīng)將工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)、施工圖審查機(jī)構(gòu)也納入責(zé)任主體范圍，同時(shí)，幾方責(zé)任在層次上應(yīng)有所不同，在今后質(zhì)量監(jiān)管中更要逐步突出建設(shè)單位的第一責(zé)任。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中介機(jī)構(gòu)比較成熟的地區(qū)，要重視對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的支持，充分依靠、發(fā)揮它們對(duì)質(zhì)量監(jiān)督的技術(shù)輔助作用，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)其履行質(zhì)量責(zé)任情況的監(jiān)督力度，以此來達(dá)到施工圖設(shè)計(jì)文件以及實(shí)體質(zhì)量符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的目的。也就是說，政府工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)工程質(zhì)量作任何直接的合格評(píng)價(jià)，而是通過對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)所作合格結(jié)論進(jìn)行抽檢核查的方式來間接達(dá)到調(diào)控目的。
3.政府投資工程和非政府投資工程監(jiān)管方式應(yīng)有所不同。隨著投資主體的多元化，特別是國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對(duì)今后不使用政府資金的投資項(xiàng)目，一律不實(shí)行審批制度，而是改為核準(zhǔn)制和備案制，完全由投資方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”’后果，政府工程和非政府工程如何區(qū)別對(duì)待就成為擺在質(zhì)量監(jiān)督部門面前的一個(gè)課題.
對(duì)于政府投資丁_程和非政府投資工程的監(jiān)管方式應(yīng)該有所區(qū)分。對(duì)政府投資工程實(shí)施全過程監(jiān)督，感覺上監(jiān)督機(jī)構(gòu)是以政府投資工程業(yè)主的身份去進(jìn)行監(jiān)督，可能會(huì)出現(xiàn)建設(shè)單位游離于監(jiān)督范圍之外，并且也容易和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的工作角色混淆。因此，對(duì)于政府工程，層次監(jiān)督性質(zhì)的巡查制度應(yīng)該是今后的主要工作方式之一，另外，考慮增加代表政府進(jìn)行驗(yàn)收把關(guān)的環(huán)節(jié)，作為對(duì)建設(shè)單位工作評(píng)估的內(nèi)容可能也有其現(xiàn)實(shí)研究意義。國(guó)務(wù)院即將出臺(tái)《政府投資工程條例》，如何對(duì)政府投資工程實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督，我們應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研、明確職責(zé)。
(二)從單純注重施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全監(jiān)管，轉(zhuǎn)移到既注重施工現(xiàn)場(chǎng)又注重建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的質(zhì)量安全監(jiān)管，開掘監(jiān)管的深度
隨著專業(yè)化程度的提高，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維修等的劃分越來越具體，使建設(shè)監(jiān)管難度越來越大，衡陽(yáng)衡州市場(chǎng)“11·3"事故和常德橋南市場(chǎng)“12·21"事故的發(fā)生，充分說明只注重對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全監(jiān)管，而忽視建設(shè)工程全過程監(jiān)管是極其危險(xiǎn)的。
所謂建設(shè)全過程，就是事前、事中、事后的整個(gè)過程，包括工程建設(shè)規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)審查、施工許可、工程監(jiān)理、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案、產(chǎn)權(quán)登記等所有建設(shè)程序和步驟。衡陽(yáng)衡州市場(chǎng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)重違反法定建設(shè)程序，在沒有辦理規(guī)劃、施工許可證的情況下，擅自開工，而更為嚴(yán)重的是其開發(fā)商私下雇請(qǐng)有關(guān)人員擅自設(shè)計(jì)、施工，并降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在未經(jīng)工程竣工驗(yàn)收和消防驗(yàn)收的情況下攫自投入使用。因此，要遏制事故的發(fā)生，就必須加強(qiáng)建設(shè)工程全過程的監(jiān)管.
要規(guī)范工程參建各方質(zhì)量行為，從源頭抓起，從工程的招投標(biāo)、施工許可、資質(zhì)管理、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。要督促建設(shè)單位依法履行職責(zé)，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，履行合同約定，按照誰(shuí)投資，誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的原則，認(rèn)真擔(dān)負(fù)起質(zhì)量安全責(zé)任，切實(shí)把好質(zhì)量安全關(guān):要督促建設(shè)單位和施工企業(yè)做好質(zhì)量安全保證體系的建立健全工作，嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量安全保證體系，做到質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)和制度健全，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文和規(guī)范，確保提供優(yōu)質(zhì)合格的建筑產(chǎn)品。
(三)從單純注重監(jiān)管行為，轉(zhuǎn)移到既注近監(jiān)管行為又注，監(jiān)管制度的創(chuàng)新，加大監(jiān)管的力度
目前，建設(shè)工程監(jiān)管通過采取日常巡查、隨機(jī)抽查、告知性檢查和強(qiáng)制性介入檢查等監(jiān)管方式，取得了一定的成效。但建設(shè)工程質(zhì)量安全不僅僅靠監(jiān)管，更重要的是要靠套好的制度來保證，努力建立質(zhì)量安全的長(zhǎng)效機(jī)制，用制度引導(dǎo)，制度橄勵(lì)，制度約束，制度規(guī)范來保證質(zhì)量安全監(jiān)管到位。
1.是要完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。認(rèn)真制定勘查、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)質(zhì)量安全管理規(guī)范，把企業(yè)是否具有質(zhì)盆安全保證能力作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的必備條件.在保證建設(shè)上程質(zhì)量安全的前提下，規(guī)范和保障各方主體的權(quán)益。
2.是要逐步建立市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制。建立健令以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障的市場(chǎng)信用制度，形成建設(shè)工程市場(chǎng)信用體系。在加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全各方責(zé)任主體的不良行為記錄管理工作的基礎(chǔ)上，完善建設(shè)工程市場(chǎng)責(zé)任主體信用檔案，建立起建筑企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的信用檔案，全面接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)要進(jìn)一步完善企業(yè)質(zhì)量和安全行為評(píng)價(jià)體系，對(duì)企業(yè)的質(zhì)量和安全狀況進(jìn)行科學(xué)量化的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)用現(xiàn)代科技手段對(duì)企業(yè)資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的目標(biāo)。
3是要建立建設(shè)工程保險(xiǎn)制度。工程保險(xiǎn)就是用市場(chǎng)的手段來保證工程質(zhì)量安全的一項(xiàng)措施，通過工程保險(xiǎn)的引入可以促進(jìn)丁程質(zhì)量安全水平的提高，降低質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也促進(jìn)建設(shè)上程市場(chǎng)的誠(chéng)信建設(shè)。
三、強(qiáng)化工程安全監(jiān)二確保工程質(zhì)量的重要組成部分
(一)健全施工安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和制度體系
按照建設(shè)部《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》的有關(guān)要求，完善建筑工程安全生產(chǎn)管理制度，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督行為.從資質(zhì)審查、招投標(biāo).施工許可、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，從規(guī)范施工單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)單位等多個(gè)主體，從整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、發(fā)展成建制勞務(wù)企業(yè)、改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活環(huán)境、減少最低價(jià)中標(biāo)對(duì)安全生產(chǎn)的負(fù)面影響等多個(gè)方面，形成覆蓋建筑市場(chǎng)各方責(zé)任主體，各級(jí)安全監(jiān)管部門和建設(shè)工程全過程的安全管理制度體系。使安全管理工作做到科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。超級(jí)秘書網(wǎng)
(二)施工現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管體系
進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)理單位的安全責(zé)任。根據(jù)《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程監(jiān)理?xiàng)l例》，切實(shí)落實(shí)監(jiān)理企業(yè)的安全責(zé)任。要督促監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高安全監(jiān)理業(yè)務(wù)素質(zhì)。細(xì)化監(jiān)理的安全責(zé)任，要求監(jiān)理企業(yè)把安全監(jiān)理內(nèi)容納入監(jiān)理規(guī)劃，并在審查施工企業(yè)相關(guān)資格、安全生產(chǎn)保證體系、安全與文明施工措施費(fèi)用使用計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)、安全技術(shù)措施、檢查危險(xiǎn)性較大工程作業(yè)情況，以及督促施工單位整改事故隱患等方面，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)管作用。要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理報(bào)告制度，支持監(jiān)理企業(yè)按規(guī)定履行安全監(jiān)理職責(zé)。
一、美日保險(xiǎn)監(jiān)管制度的比較
（一）監(jiān)管主體的比較
保險(xiǎn)監(jiān)管的主體就是保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，各國(guó)不盡相同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行兩級(jí)多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險(xiǎn)局，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府法定保險(xiǎn)，如聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個(gè)州都被賦予監(jiān)管本州保險(xiǎn)業(yè)的權(quán)力。美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)局與各州保險(xiǎn)局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險(xiǎn)公司必須獲得州保險(xiǎn)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)后方可在該州營(yíng)業(yè)。為了對(duì)各州的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，1871年美國(guó)成立了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險(xiǎn)立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。經(jīng)過保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴(kuò)充了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級(jí)的保險(xiǎn)監(jiān)官機(jī)構(gòu)。
日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險(xiǎn)監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險(xiǎn)部，具體負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管工作。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后日本金融危機(jī)加劇，金融機(jī)構(gòu)倒閉頻繁。為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長(zhǎng)官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨(dú)立性。
（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較
美日兩國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容涉及諸多方面，其目的主要在于保證保險(xiǎn)公司的償付能力，維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。
1.對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管
就國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入而言，美日兩國(guó)差別不大。保險(xiǎn)公司只要具備一定的法律條件、財(cái)務(wù)條件、技術(shù)條件和其他一些必備的條件即獲得許可經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。其主要差別在于對(duì)外市場(chǎng)準(zhǔn)入方面。在美國(guó)由州負(fù)責(zé)本州的保險(xiǎn)監(jiān)管工作。由于各州法律存在差異故做法有些不同。在國(guó)民待遇上，對(duì)跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場(chǎng)退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司在國(guó)民待遇上，對(duì)跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)有所限制。在市場(chǎng)退出方面，當(dāng)州保險(xiǎn)署認(rèn)為保險(xiǎn)公司存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題時(shí)，會(huì)干預(yù)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)以維護(hù)保險(xiǎn)公司的償付能力。視保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)危機(jī)的嚴(yán)重程度，監(jiān)管人員可以對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行整頓或采取積極的監(jiān)控措施。如果這些措施無效，監(jiān)管人員可對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行兼并或拍賣。為了維護(hù)保單持有人的利益，各州一般設(shè)立保證基金，但其補(bǔ)償金額不會(huì)超過設(shè)定的上限。
日本在對(duì)外市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，一直限制競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格限制外國(guó)保險(xiǎn)公司的進(jìn)入。20世紀(jì)90年代后。在美國(guó)的壓力下日本逐步開放其保險(xiǎn)市場(chǎng)。1994年10月，日美第一輪談判達(dá)成協(xié)議，允許外國(guó)保險(xiǎn)公司通過申報(bào)制直接在日本營(yíng)業(yè)。1996年10月日本新的《保險(xiǎn)業(yè)法》廢除了開業(yè)認(rèn)可制，采用申報(bào)制，并允許損害保險(xiǎn)公司通過子公司開展生命保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或是生命保險(xiǎn)公司通過子公司開展損害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在市場(chǎng)退出方面，在1996年新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施前，大藏省采取“保駕護(hù)航”式的監(jiān)管方案，對(duì)有問題的保險(xiǎn)公司進(jìn)行暗中協(xié)調(diào)，并強(qiáng)制要求其它保險(xiǎn)公司接管，故未出現(xiàn)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)事件。新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后，日本仿效美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)行以償付能力為中心的監(jiān)管，引入早期改善措施，促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)解決問題。由于新法案強(qiáng)調(diào)信息公開，客觀上加速了有問題保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)。
2.對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管
美國(guó)大多數(shù)的州實(shí)行。事先批準(zhǔn)的費(fèi)率監(jiān)管方式，即保險(xiǎn)公司的費(fèi)率在實(shí)施前必須獲得州保險(xiǎn)署批準(zhǔn)。另一些州在費(fèi)率方面允許保險(xiǎn)公司自由競(jìng)爭(zhēng)，以確定最佳費(fèi)率。相比之下，日本對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管比較嚴(yán)格，一般采取事先批準(zhǔn)的制度。
3.對(duì)償付能力的監(jiān)管
在美國(guó)，對(duì)償付能力的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）對(duì)資本金和盈余的要求
保險(xiǎn)公司在開業(yè)前必須滿足州保險(xiǎn)署對(duì)資本金和盈余的最低要求，不同的州和不同的業(yè)務(wù)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，這只是一種靜態(tài)的要求，它無法適應(yīng)保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的要求。于是美國(guó)1992年通過了人壽與健康保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)資本法。1993年，財(cái)產(chǎn)與責(zé)任保險(xiǎn)的類似法律也得以通過。據(jù)風(fēng)險(xiǎn)資本法，當(dāng)保險(xiǎn)公司被調(diào)整后的總資本底于其風(fēng)險(xiǎn)資本的一定比例時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將視情況采取不同行動(dòng)。
（2）投資監(jiān)管
美國(guó)保險(xiǎn)公司的投資要受到嚴(yán)格監(jiān)管。其投資不僅要受到證券交易委員會(huì)（SEC）規(guī)則的制約，還要受到保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定的約束，其目的在于促使保險(xiǎn)公司追求流動(dòng)性、安全性、盈利性的最佳組合，維護(hù)被保險(xiǎn)人和債權(quán)人的利益。而壽險(xiǎn)公司受到的監(jiān)管要比財(cái)險(xiǎn)公司嚴(yán)格的多。隨著1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的通過，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司得以混業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)投資的監(jiān)管也相應(yīng)放松。
在日本，20世紀(jì)90年代以前，由于大藏省對(duì)保險(xiǎn)公司采取保駕護(hù)航式的監(jiān)管，償付能力并未引起足夠重視。之后，泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰導(dǎo)致保險(xiǎn)公司接連倒閉，保險(xiǎn)公司的償付能力逐漸引起有關(guān)當(dāng)局的重視。
（1）資本金要求
與美國(guó)一樣，日本對(duì)于設(shè)立保險(xiǎn)公司也有最低資本金的要求。《保險(xiǎn)業(yè)法》還指出要“提高保險(xiǎn)公司資本金最低限額”。
（2）與美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)資本相似，日本新《保險(xiǎn)業(yè)法》引進(jìn)了“標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任準(zhǔn)備金制度”和“償付能力比率”以及“早期改善措施”。
所謂“責(zé)任準(zhǔn)備金制度”是指保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)情況通過自己的判斷而而制定的新的必要責(zé)任準(zhǔn)備備金水平，并以此作為衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)是否穩(wěn)健的依據(jù)。所謂“償付能力比率”是指保險(xiǎn)公司面臨的各種超出正常預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的總和與各種可能的支付責(zé)任準(zhǔn)備金的比率，是衡量保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健程度的重要指標(biāo)。此外，根據(jù)“償付能力比率”，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局還引進(jìn)了“早期改善措施”，其大致思想是：保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局在了解保險(xiǎn)公司“償付能力比率”進(jìn)而了解保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)情況后，采取各種措施促進(jìn)有問題的保險(xiǎn)公司盡早解決這些問題。
（3）投資監(jiān)管。
日本有關(guān)法律規(guī)定了保險(xiǎn)公司的投資原則、投資范圍和投資額度等。按照規(guī)定，日本壽險(xiǎn)公司可在股票、債券、貸款、不動(dòng)產(chǎn)、海外資產(chǎn)等領(lǐng)域投資。
（三）信息披露制度的比較
美國(guó)在保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)行強(qiáng)制性信息披露制度。其依據(jù)是保險(xiǎn)市場(chǎng)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，投保人處于信息劣勢(shì)地位。為了保護(hù)投保人的利益，必須讓投保人享有知情權(quán)；投保人只有掌握足夠的信息才能作出理性的選擇。為此，美國(guó)制定了《消費(fèi)者保險(xiǎn)信息和公平法案》以保護(hù)投保人的知情權(quán)。同時(shí)，在美國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)的保險(xiǎn)公司每年必須向保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交公司財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和精算報(bào)告。保險(xiǎn)監(jiān)管部門定期公布保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)狀況并提供查詢服務(wù)。此外，美國(guó)還設(shè)有評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)把保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)信息轉(zhuǎn)變成各種易于理解的等級(jí)以反映保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)情況。這些服務(wù)對(duì)于保險(xiǎn)公司和投保人來說都是至關(guān)重要的。這些資料可供保險(xiǎn)公司用于營(yíng)銷，也可供消費(fèi)者參考。公開信息制度的實(shí)施在相當(dāng)程度上解決了保險(xiǎn)市場(chǎng)信息不對(duì)稱的問題。
與美國(guó)相反，日本保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局出于穩(wěn)定保險(xiǎn)市場(chǎng)的目的，往往不公開保險(xiǎn)公司的內(nèi)部信息，以防負(fù)面信息擴(kuò)散引起市場(chǎng)混亂。同時(shí)，日本還在保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)行“比較信息管制”，限制保險(xiǎn)公司過分宣傳各種保險(xiǎn)產(chǎn)品性質(zhì)和差異。這不僅扼殺了保險(xiǎn)公司創(chuàng)新的積極性，而且損害了消費(fèi)者的知情權(quán)。由于“比較信息管制”的存在，信息披露也是“內(nèi)部”的。由于這種信息披露制度與日本的金融自由化改革相抵觸，大藏省及以后的金融廳對(duì)此進(jìn)行了重大改革。新法規(guī)規(guī)定保險(xiǎn)公司應(yīng)將自己從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容、財(cái)務(wù)狀況等編制成經(jīng)濟(jì)信息公開資料，并公之于眾。
二、啟示及借鑒
通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)美日兩國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度存在一些差異?？偟膩碚f，美國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管較少采取限制競(jìng)爭(zhēng)措施，而注重對(duì)健全性措施的建設(shè)，如償付能力、保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)（IRIS）、信息披露制度等。相比之下，日本較多采取限制競(jìng)爭(zhēng)措施，如市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、費(fèi)率管制、業(yè)務(wù)領(lǐng)域管制等，該狀況在新《保險(xiǎn)業(yè)法》實(shí)施后有所改善。當(dāng)然，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)美日兩國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度還是有許多共同點(diǎn)的。這都是值得我們借鑒的。
首先，兩國(guó)都有自己獨(dú)立、健全的保險(xiǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，如美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)局、州保險(xiǎn)署，日本的大藏省、金融廳等。與此類似，我國(guó)也成立了國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立履行保險(xiǎn)監(jiān)管的職能。今后需要進(jìn)一步做好的工作是：一是健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，分設(shè)財(cái)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、政策性保險(xiǎn)等部門；二是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)立若干個(gè)分支機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)完整、高效的保險(xiǎn)監(jiān)管體制；三是提高監(jiān)管人員素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的保險(xiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍。
其次，保險(xiǎn)監(jiān)管的法制化是兩國(guó)的共同點(diǎn)。我國(guó)目前的保險(xiǎn)法律體系還不健全，需要進(jìn)一步完善，做到依法監(jiān)管。
最后，兩國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容大體相同，且都注重對(duì)財(cái)務(wù)能力的監(jiān)管，與保險(xiǎn)監(jiān)管的主要目標(biāo)是保證保險(xiǎn)公司的償付能力是一致的。我國(guó)也應(yīng)從以下幾方面完善對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)監(jiān)管。一是建立保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)可能出現(xiàn)問題的保險(xiǎn)公司及時(shí)警告并督促其解決這些問題；二是正確劃分保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)類型，合理界定保險(xiǎn)公司的實(shí)際資產(chǎn)和負(fù)債，保持一定的資產(chǎn)負(fù)債比率；三是吸取日本保險(xiǎn)監(jiān)管的教訓(xùn)，對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況實(shí)行某種程度的公開，接受社會(huì)監(jiān)督；四是借鑒美國(guó)的保證基金制度，研究設(shè)立我國(guó)的投保人保證基金制度，更好地保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
「參考文獻(xiàn)
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從監(jiān)管主體來劃分，金融監(jiān)管框架主要有四種：(1)以美國(guó)為代表的混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式。主要是美國(guó)銀行以及儲(chǔ)蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由國(guó)家財(cái)政部貨幣監(jiān)管局、美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)；證券交易委員會(huì)對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券信息披露機(jī)構(gòu)、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等履行監(jiān)管職能；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由所在各州的保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管。全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州保險(xiǎn)立法，保證各州保險(xiǎn)法和保險(xiǎn)監(jiān)管的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。(2)以英日為代表的統(tǒng)一監(jiān)管模式。主要是對(duì)于不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)，不論是審慎監(jiān)管，還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，均是由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如中央銀行或是單獨(dú)成立的金融監(jiān)管局來負(fù)責(zé)。目前韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣都開始采用這種模式。(3)以巴西為代表的牽頭監(jiān)管模式，即在實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，特指定一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作。(4)以澳大利亞和奧地利為代表的雙峰式監(jiān)管模式，即設(shè)置兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管以控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一類負(fù)責(zé)對(duì)不同金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管[1]。
二、我國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展情況
中國(guó)開始是金融集中管理體制，中央銀行負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，從1998年開始實(shí)施人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)各司其責(zé)的分業(yè)監(jiān)管，2003年4月，國(guó)務(wù)院成立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，由此形成了中央銀行代表中央政府對(duì)我國(guó)國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理的分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分業(yè)監(jiān)管體制[2]。從我國(guó)實(shí)際情況看，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，資本市場(chǎng)還不成熟，市場(chǎng)投機(jī)成分仍然較多，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和相應(yīng)的約束機(jī)制不健全，整體內(nèi)控水平不高，金融法規(guī)也還不十分健全，金融監(jiān)管人員綜合素質(zhì)較低，金融創(chuàng)新處于較低層次，分業(yè)監(jiān)管在我國(guó)金融發(fā)展初期是必要的。但是隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織，我國(guó)金融業(yè)將逐步開放，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是發(fā)展趨勢(shì)，商業(yè)銀行進(jìn)行包括金融衍生業(yè)務(wù)、各類投資基金第三方托管、各類基金的注冊(cè)登記、認(rèn)購(gòu)、申購(gòu)和贖回業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等；證券公司股民保證金賬戶在一定程度上具有銀行儲(chǔ)蓄存款的功能。在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)方面，投資聯(lián)結(jié)險(xiǎn)、萬能險(xiǎn)等新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，既具有投資功能，又具有儲(chǔ)蓄功能[3]。這些金融混業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
三、我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式存在的弊端
(一)分業(yè)監(jiān)管缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于信息交流和資源配置
在我國(guó)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式下，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于平行部門，相互沒有隸屬關(guān)系，也缺乏為自己和對(duì)方約定義務(wù)和權(quán)利的法律效力，加之各監(jiān)管主體均是負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)模塊下的金融監(jiān)管，監(jiān)管主體之間缺乏有效的溝通渠道，信息共享程度低；而且在分業(yè)監(jiān)管體制下，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立容易造成監(jiān)管設(shè)施的重復(fù)投資，不利于監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。盡管銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2003年6月形成了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，旨在以金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度來避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，但由于監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)不定期召開，并且透明性差而被普遍認(rèn)為形同虛設(shè)[4]。
(二)分業(yè)監(jiān)管易造成監(jiān)管效率低下
混業(yè)經(jīng)營(yíng)使銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，金融結(jié)構(gòu)也趨于復(fù)雜，在分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭監(jiān)管容易造成多個(gè)監(jiān)管主體對(duì)開展某項(xiàng)交叉性業(yè)務(wù)公司的重復(fù)監(jiān)管，導(dǎo)致效率低下。另一方面，各監(jiān)管主體由于監(jiān)管側(cè)重范圍不同易造成沖突，往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和有效控制風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致監(jiān)管疏漏和監(jiān)管缺位同時(shí)并存，不利于有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
(三)分業(yè)監(jiān)管阻礙金融創(chuàng)新
我國(guó)監(jiān)管形式主要以審批制為主，目前的金融創(chuàng)新產(chǎn)品主要是融合不同領(lǐng)域的產(chǎn)品而研發(fā)的，而在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)只對(duì)自己負(fù)責(zé)的范圍比較了解，需要通過部門間多次協(xié)調(diào)商討才能作出決定，增大了監(jiān)管時(shí)滯和協(xié)調(diào)成本，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，時(shí)間對(duì)金融創(chuàng)新尤為重要，這種低效率的監(jiān)管將逐漸不適應(yīng)國(guó)際金融的發(fā)展。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管還容易造成監(jiān)管部門因?yàn)闃I(yè)務(wù)的局限盲目擴(kuò)大新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，抑制金融創(chuàng)新。
(四)不利于監(jiān)管業(yè)務(wù)多元化的外資金融機(jī)構(gòu)
2007年我國(guó)金融市場(chǎng)全面對(duì)外資開放后，大量外資銀行不斷涌入中國(guó)市場(chǎng)，或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處，或參股中資銀行，外資銀行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式給國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)帶來巨大壓力，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)為提高競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展金融控股公司，實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)。但金融控股公司在分業(yè)監(jiān)管模式下存在許多監(jiān)管空白和盲區(qū)。金融控股公司為逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管，有可能利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，或?qū)⒛骋惶貏e的服務(wù)項(xiàng)目或產(chǎn)品置于監(jiān)管成本最小或監(jiān)管最寬松的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“監(jiān)管套利”引起的監(jiān)管真空。這對(duì)目前中國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式來說，都是一個(gè)挑戰(zhàn)。
四、我國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管的重要工作
(一)更新金融監(jiān)管理念，建立有效的信息協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制
可以建立綜合大型的數(shù)據(jù)庫(kù)，由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供監(jiān)管中獲得的數(shù)據(jù)和信息，由牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)維護(hù)該數(shù)據(jù)庫(kù)和向有需要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)，通過法律加以約束，保證定期召開聯(lián)席會(huì)議制度，交流分析銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展與合作的新情況、新問題，建立公告制度、通報(bào)制度、督辦制度、咨詢制度、金融機(jī)構(gòu)整體測(cè)評(píng)制度等，從而減少業(yè)務(wù)交叉和重復(fù)、提高監(jiān)管效率。在信息披露方面，要充分發(fā)揮信息披露制度的市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)防范作用，重視輿論監(jiān)督，依靠市場(chǎng)力量加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束。
(二)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，控制金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平由于混業(yè)經(jīng)營(yíng)必將大大增加混業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制可以起到防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)的作用。因此當(dāng)前監(jiān)管重點(diǎn)就是要督促銀行、證券和保險(xiǎn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力改進(jìn)和完善監(jiān)管手段，通過建立科學(xué)有效的綜合評(píng)價(jià)體系和權(quán)責(zé)制衡機(jī)制，提高獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，同時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快監(jiān)管方式電子化的步伐，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化和現(xiàn)代化。
(三)加強(qiáng)國(guó)際合作，不斷創(chuàng)新監(jiān)管制度
中國(guó)的金融監(jiān)管發(fā)展還不成熟，監(jiān)管體系還不完善，相關(guān)法律制度也不健全，在向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡和中國(guó)金融市場(chǎng)不斷融入全球市場(chǎng)的過程中，要加強(qiáng)國(guó)際合作，廣泛參加國(guó)際聯(lián)絡(luò)和信息交流，通過參加國(guó)際性金融監(jiān)管組織，進(jìn)行金融監(jiān)管的雙邊或多邊合作，對(duì)跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督及金融監(jiān)管國(guó)際規(guī)范的推廣應(yīng)用等，積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從而對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管制度不斷創(chuàng)新，完善監(jiān)管體制。
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在美國(guó)，跨州的商業(yè)活動(dòng)一般由聯(lián)邦政府管理，但保險(xiǎn)業(yè)卻是個(gè)例外。保險(xiǎn)業(yè)在美國(guó)傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購(gòu)買保險(xiǎn)者較少，保險(xiǎn)市場(chǎng)很小，故各州的保險(xiǎn)管理法規(guī)很少，如對(duì)保險(xiǎn)公司并無需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對(duì)保險(xiǎn)公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對(duì)保險(xiǎn)公司的發(fā)展不利，對(duì)保險(xiǎn)的消費(fèi)者——投保人和被保險(xiǎn)人更不利。隨著美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險(xiǎn)業(yè)加強(qiáng)管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設(shè)立了第一個(gè)保險(xiǎn)委員會(huì)，對(duì)該州保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這可認(rèn)為是美國(guó)最早的保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國(guó)性、不易由各州自我管轄的險(xiǎn)種，如洪水保險(xiǎn)、農(nóng)作物保險(xiǎn)、犯罪保險(xiǎn)和變額人壽保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。
一、州保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的模式
美國(guó)各州對(duì)其州內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。
（一）立法監(jiān)督管理
美國(guó)各州立法機(jī)關(guān)均制定保險(xiǎn)法規(guī)，以規(guī)范保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介人等的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保障被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益，維持保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對(duì)保險(xiǎn)公司的注冊(cè)和領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)范圍，解散、清算和破產(chǎn)以其保險(xiǎn)公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金，費(fèi)率的制定標(biāo)準(zhǔn)，資金的運(yùn)用等都有嚴(yán)格的規(guī)定。如著名的紐約州保險(xiǎn)法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬字以上，內(nèi)容主要以保險(xiǎn)業(yè)法為主，對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)其他州保險(xiǎn)法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險(xiǎn)法主要以保險(xiǎn)合同法為主，側(cè)重于調(diào)整保險(xiǎn)人和投保人、被保險(xiǎn)人之間的關(guān)系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。
（二）司法監(jiān)督管理
通過州法院在保險(xiǎn)合同雙方發(fā)生糾紛后進(jìn)行判定得以實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在法院具有保險(xiǎn)合同條款的解釋權(quán)。另外，州法院被賦予其他一些權(quán)力，如審定州保險(xiǎn)法規(guī)的合憲性和檢查州保險(xiǎn)監(jiān)管部門行為的合法性等。
（三）行政監(jiān)督管理
州保險(xiǎn)的行政最高監(jiān)督權(quán)由州保險(xiǎn)監(jiān)督官（thesuperintendentOfinsurance）執(zhí)行。其中有的監(jiān)
督官是通過選舉產(chǎn)生的，有的則由州長(zhǎng)直接任命并由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過。另外，各州往往另設(shè)保險(xiǎn)監(jiān)督副官若干名，以協(xié)肋監(jiān)督官執(zhí)行工作。保險(xiǎn)監(jiān)督官的權(quán)力主要集中于核發(fā)保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，監(jiān)督保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況和資金運(yùn)用狀況，管制保險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率，給予保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)中介人警告、罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等方面。當(dāng)然，以各州保險(xiǎn)監(jiān)督官為成員的全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)，在各州保險(xiǎn)監(jiān)督官執(zhí)行監(jiān)管的過程中，也起了重要的作用。
二、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的組織體系
1871年，全美各州保險(xiǎn)監(jiān)督官組成了全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任務(wù)是向各州保險(xiǎn)監(jiān)督官提出富有建設(shè)性的建議，定期相互交流保險(xiǎn)監(jiān)管的信息與觀點(diǎn)，擬定樣板法律和條例供各州保險(xiǎn)立法參考。同時(shí)，由于NAIC擁有大量的財(cái)務(wù)和市場(chǎng)數(shù)據(jù)，因此它還制定保險(xiǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃，起草規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)表，出版保險(xiǎn)刊物，以協(xié)助各州保險(xiǎn)監(jiān)督官之間分享保險(xiǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。雖然NAIC制定的文件不具有法律效力，但確實(shí)對(duì)各州保險(xiǎn)監(jiān)管的有效實(shí)施起了很大的推動(dòng)作用。
值得一提的是，NAIC擁有一個(gè)全美范圍內(nèi)保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)狀況的數(shù)據(jù)庫(kù)，各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門以及其他的數(shù)據(jù)使用者可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)從中獲取信息。由于NAIC要求保險(xiǎn)公司有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)報(bào)表及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，并且有可以壓縮90％文件的計(jì)算機(jī)磁盤存儲(chǔ)技術(shù)，從而它的數(shù)據(jù)庫(kù)信息包括了近5000家保險(xiǎn)公司最近10年內(nèi)的年度財(cái)務(wù)信息以及最近兩年的季度財(cái)務(wù)信息，并且某些年度信息數(shù)據(jù)可以追溯到70年代中期。NAIC的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)在幫助各州進(jìn)行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管、對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力進(jìn)行監(jiān)控和實(shí)現(xiàn)其他金融分析等方面起到了重要的作用。
三、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的手段
（一）保證金制度和清算制度
各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門一般均規(guī)定，保險(xiǎn)公司設(shè)立時(shí)，應(yīng)按資本金或基金（相互保險(xiǎn)公司為基金）的一定比例向保險(xiǎn)監(jiān)管部門指定的銀行繳納保證金，以確保保險(xiǎn)公司的償付能力，非經(jīng)批準(zhǔn)不得動(dòng)用。較早建立該保證金制度的分別為紐約州（1947），新澤西州（1952），馬里蘭州（1965）。1989年，NAIC制訂了保證金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保證金在全美累積已達(dá)到42億美元。當(dāng)保險(xiǎn)公司的盈余賬戶達(dá)到某一不可接受的水平或公司的行為嚴(yán)重?fù)p害被保險(xiǎn)人利益時(shí)，州保險(xiǎn)監(jiān)管部門便會(huì)介入該保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)。如果這種介人并沒有起到應(yīng)有的效果，監(jiān)管部門便會(huì)采取進(jìn)一步的措施。如涉及的是小保險(xiǎn)公司，州監(jiān)管部門便會(huì)讓大公司兼并該小公司，或動(dòng)用保證金對(duì)該公司清算。如涉及的是大中型保險(xiǎn)公司，就采取包括沒收財(cái)產(chǎn)、令其停業(yè)整頓、清理債務(wù)和宣布解散等措施。當(dāng)然這些都須事先經(jīng)法院批準(zhǔn)。
事實(shí)上，無論大小保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)失敗都會(huì)使被保險(xiǎn)人失去原來保險(xiǎn)合同中的某些權(quán)利。如果是人壽保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，保單持有人將不能得到保險(xiǎn)合同中許諾的投資回報(bào)。各州對(duì)受損的被保險(xiǎn)人將給予一定的補(bǔ)償，但必須視各自的條件而定出不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如一些州補(bǔ)償個(gè)人被保險(xiǎn)人時(shí)明顯優(yōu)于公司被保險(xiǎn)人。
（二）法定責(zé)任準(zhǔn)備金提留制度
各州保險(xiǎn)法均規(guī)定，保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中，必須依法提留各種準(zhǔn)備金，即保險(xiǎn)人必須為承擔(dān)未到期責(zé)任和處理未決賠償而從保險(xiǎn)費(fèi)收入中提存資金準(zhǔn)備。準(zhǔn)備金包括：總準(zhǔn)備金、未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和未決賠款準(zhǔn)備金。保險(xiǎn)準(zhǔn)備金不是保險(xiǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入，而是保險(xiǎn)企業(yè)的負(fù)債，保險(xiǎn)企業(yè)必須有與保險(xiǎn)準(zhǔn)備金等值的資產(chǎn)為后盾，才能確保公司的償付能力。各州監(jiān)管部門正是通過監(jiān)管保險(xiǎn)公司及時(shí)、足額提取準(zhǔn)備金，合理地使用好準(zhǔn)備金，來保障被保險(xiǎn)人的利益，保證保險(xiǎn)公司安全經(jīng)營(yíng)。
1992年以前，全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)僅要求保險(xiǎn)公司擁有單一的準(zhǔn)備金，即強(qiáng)制的證券價(jià)值準(zhǔn)備金（MSVR）。自1992年起，要求保險(xiǎn)公司擁有兩種不同的準(zhǔn)備金，即資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)備金（AVR）和利息保持準(zhǔn)備金（1MR），以保護(hù)被保險(xiǎn)人由于保險(xiǎn)公司投資失敗而帶來的損失。AVR的目的是為了避免由于保險(xiǎn)公司資產(chǎn)在銷售時(shí)低于資金成本所作的儲(chǔ)備，這主要是考慮到普通股和優(yōu)先股、抵押貸款、房地產(chǎn)等的投資風(fēng)險(xiǎn)。公司必須在NAIC提出的指導(dǎo)比例下，根據(jù)自己的資產(chǎn)情況，在AVR賬戶下存有一定比例的準(zhǔn)備金。例如，普通股和優(yōu)先股的指導(dǎo)比例是1％，抵押貸款的指導(dǎo)比例是3.5％至10.5％。IMR則是為了由于政府債券利息的變化引起保險(xiǎn)公司損失而作的資金準(zhǔn)備。
（三）常規(guī)審計(jì)制度和清償能力測(cè)試制度
各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門和NAIC都要求保險(xiǎn)公司按時(shí)遞交年度報(bào)告。這種報(bào)告采用NAIC擬定的基本格式，包括保費(fèi)收入、費(fèi)用開支、投資項(xiàng)目、準(zhǔn)備金的提取等一系列財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)資料。各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門每三年對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，并邀請(qǐng)其他州監(jiān)管部門派代表參加。而NAIC的審計(jì)則是把全國(guó)分為6個(gè)區(qū)域，各區(qū)域有一名代表參加。
為了在被保險(xiǎn)人遭到損失前，對(duì)保險(xiǎn)人的清償能力即已了解，NAIC通過電腦對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，建立了早期警戒系統(tǒng)（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）資本金和盈余率；（2）總收入和凈收入；（3）傭金與費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)與最低資本金；（4）投資收益率；（5）保費(fèi)變化；（6）準(zhǔn)備金變化。如果IRIS對(duì)某保險(xiǎn)公司的分析結(jié)果超出預(yù)期正常結(jié)果，州保險(xiǎn)監(jiān)管部門會(huì)對(duì)該公司密切注意，追查原因和規(guī)定其限期改正，否則，將采取必要的措施，以保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。1992年，NAIC又制定出一套針對(duì)人壽保險(xiǎn)公司的新的資金要求系統(tǒng)（RBC），以防范新的風(fēng)險(xiǎn)。后來又將之?dāng)U展到財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。RBC的標(biāo)準(zhǔn)和原來IRIS的不同之處在于：第一，對(duì)于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司而言，RBC要求的資本金數(shù)額由下列風(fēng)險(xiǎn)因素決定：保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、承保風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于人壽保險(xiǎn)公司而言，由下列風(fēng)險(xiǎn)因素決定：保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、承保風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等。第二，RBC考慮了保險(xiǎn)人在承保險(xiǎn)種和投資方向上的不同。如兩個(gè)保險(xiǎn)人在規(guī)模方面雖然類似，但一個(gè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)保守，而另一個(gè)較為大膽創(chuàng)新。在以前的規(guī)定下，兩個(gè)保險(xiǎn)人要求有相同的最低資金額，但在RBC下，后者將被要求更高的資金額。采納RBC的目的是保障由于保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)失誤所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
很顯然，RBC比以前的最低資本金和盈余金的要求更適合當(dāng)今美國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)。如果現(xiàn)在保險(xiǎn)人不能滿足RBC的要求，當(dāng)它達(dá)到嚴(yán)重程度時(shí)，保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局將會(huì)采取相應(yīng)的對(duì)策。雖然NAIC禁止RBC公開使用，以作為評(píng)價(jià)保險(xiǎn)公司等級(jí)的工具。但這種系統(tǒng)卻很容易被公眾所了解，而許多保險(xiǎn)公司的管理部門也開始想方設(shè)法改進(jìn)RBC測(cè)試的結(jié)果。這種情況可能帶來的負(fù)面影響是：可能會(huì)引起保險(xiǎn)公司過會(huì)注重投資和承保的決定，而反過來會(huì)影響保險(xiǎn)公司今后的盈利。
（四）保險(xiǎn)價(jià)格的管理制度
保險(xiǎn)市場(chǎng)上不能使用開放而無限制的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)價(jià)格在最終成本出來以前早已制定。價(jià)格過低，雖然若干年后才會(huì)發(fā)現(xiàn)，但仍會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)人最終破產(chǎn)。而過高的不必要的高價(jià)，又會(huì)導(dǎo)致被保險(xiǎn)人利益的損失。因此，在保險(xiǎn)市場(chǎng)上，保險(xiǎn)價(jià)格的管理，即保險(xiǎn)費(fèi)率的管理是很有必要的。
美國(guó)各州保險(xiǎn)價(jià)格管理的近期目標(biāo)是：保險(xiǎn)費(fèi)率公平、足夠和無歧視。公平意味著費(fèi)率對(duì)于被保險(xiǎn)人存在的風(fēng)險(xiǎn)來說并不太高；足夠意味著在精算的基礎(chǔ)上，費(fèi)率又不太低；無歧視意味著相似的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有接近的價(jià)格。各州保險(xiǎn)價(jià)格管理的最終目的是：促進(jìn)保險(xiǎn)人的清償能力，避免被保險(xiǎn)人因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司的管理漏洞而引起的經(jīng)濟(jì)損失。相對(duì)于商業(yè)公司的被保險(xiǎn)人而言，個(gè)人保險(xiǎn)中的被保險(xiǎn)人由于保險(xiǎn)知識(shí)的匱乏，更容易由于保險(xiǎn)人管理的缺陷而遭受損失，因此，美國(guó)各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)個(gè)人保險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率管理更加嚴(yán)格。而對(duì)于保險(xiǎn)人在制定商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)，由于被保險(xiǎn)人往往是企業(yè)，所以，保險(xiǎn)公司往往有很大的自由度。
現(xiàn)在美國(guó)各州一般主要有三種價(jià)格管理方式：（1）事先批準(zhǔn)式。要求保險(xiǎn)公司在使用某險(xiǎn)種費(fèi)率前應(yīng)得到州監(jiān)管部門的批準(zhǔn)。例如，紐約州規(guī)定，勞工賠償保險(xiǎn)、醫(yī)療事故責(zé)任保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)、擁有權(quán)保險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)等的費(fèi)率，必須事先向州監(jiān)管部門申報(bào)，經(jīng)同意后，保險(xiǎn)公司方可按其申報(bào)的費(fèi)率承保業(yè)務(wù)。其費(fèi)率只能在2％幅度內(nèi)上下浮動(dòng)。（2）開放費(fèi)率式。允許保險(xiǎn)公司使用自己選擇的費(fèi)率，但使用后必須將費(fèi)率在州監(jiān)管部門歸檔，并允許監(jiān)管部門隨時(shí)提出廢除任何正在使用的費(fèi)率。各州監(jiān)管部門一般對(duì)個(gè)人人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、海洋貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)等費(fèi)率，均采用這種方式。這種方式既保留了保險(xiǎn)公司享有的自由使用費(fèi)率的權(quán)利，又保留了州監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)利。（3）統(tǒng)一費(fèi)率式。在某些險(xiǎn)種中，如汽車責(zé)任保險(xiǎn)和火災(zāi)保險(xiǎn)，各保險(xiǎn)公司往往都使用美國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率制定局（ISO）、美國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)協(xié)會(huì)（AAIS）和全美勞工險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)（NCCI）等費(fèi)率組織提供的統(tǒng)一費(fèi)率。但這種方式違反了聯(lián)邦反托拉斯法，有聯(lián)合制定價(jià)格之嫌。而且，由于大公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)齊全，明顯在競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成員保公司提供費(fèi)率，以后只是提供損失成本的趨勢(shì)，成員保險(xiǎn)公司可以免費(fèi)使用這些損失數(shù)據(jù)，然后結(jié)合自己的費(fèi)用來制定自己的費(fèi)率。從1990年開始，其他費(fèi)率組織也相繼采取了這種措施。
（五）投資活動(dòng)的范圍限制
保險(xiǎn)公司并不可隨意投資，因?yàn)樽玖拥耐顿Y可以導(dǎo)致保險(xiǎn)人破產(chǎn)，最終也危及到被保險(xiǎn)人的利益。所以，各州監(jiān)管部門都制定了嚴(yán)格的投資范圍、保險(xiǎn)資金運(yùn)用的結(jié)構(gòu)和可接受與不可接受的投資種類等。
一般地，各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門允許保險(xiǎn)公司投資的對(duì)象為：美國(guó)政府債券、州或市政府債券、加拿大債券、抵押貸款、高質(zhì)量的公司債券、限額的優(yōu)先股和普通股等。同時(shí)，規(guī)定通過各種形式運(yùn)用的資金占其總資產(chǎn)的比重不得超過一定比例。例如，紐約州規(guī)定，保險(xiǎn)公司投資的債券（政府債券除外）不得超過其被州監(jiān)管部門承認(rèn)的總資產(chǎn)的10％。
另外，由于人壽保險(xiǎn)公司持有大量投保人的儲(chǔ)蓄金，而且人壽保險(xiǎn)合同持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，所以監(jiān)管部門都嚴(yán)格限制人壽保險(xiǎn)公司的投資領(lǐng)域，特別是嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)有普通股票的比例。比如在紐約州，這比例應(yīng)是保險(xiǎn)人可被承認(rèn)的財(cái)產(chǎn)的10％。而且，如果人壽保險(xiǎn)公司提供以投資為基礎(chǔ)的新險(xiǎn)種（如變額人壽保險(xiǎn)和萬能人壽保險(xiǎn)），還必須遵守其特殊的規(guī)定。相反，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在投資范圍方面往往有較大的自由度。
（六）對(duì)保險(xiǎn)公司資本金和盈余金的規(guī)定
保險(xiǎn)公司在開辦前都必須符合各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門的許多規(guī)定。最為重要的是最低數(shù)目的資本金和盈余金要求。不同的州有不同的資本金要求，不同類型的保險(xiǎn)人的資本金和盈余金要求也會(huì)不同。例如在佐治亞州，規(guī)定保險(xiǎn)公司必須維持的最低資本金和盈余金為300萬美元。而有的州標(biāo)準(zhǔn)很低，如科羅拉多州，對(duì)于人壽保險(xiǎn)公司僅需60萬美元的最低資本金。如果外州保險(xiǎn)公司到其他州去營(yíng)業(yè)，還必須擁有該州的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，即也必須符合該州對(duì)保險(xiǎn)公司資本金和盈余金的規(guī)定。這種要求便于管理和控制外州保險(xiǎn)公司在該州的經(jīng)營(yíng)。
總之，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管制度的最終目標(biāo)是：（1）促進(jìn)保險(xiǎn)人的清償能力，保持社會(huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)制度體系和機(jī)構(gòu)體系的信任。（2）保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益，減少和打擊保險(xiǎn)行業(yè)的犯罪，維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展。（3）確保保險(xiǎn)公司有健全的管理和財(cái)務(wù)狀況，并對(duì)保險(xiǎn)投資人提供一個(gè)公平及自由競(jìng)爭(zhēng)的保險(xiǎn)市場(chǎng)。
四、美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管制度的借鑒
隨著中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的高速發(fā)展，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我們也看到，加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管、規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序是一項(xiàng)極其復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，我國(guó)要從根本上解決保險(xiǎn)市場(chǎng)上存在的問題，還有很長(zhǎng)的路要走。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)借鑒美國(guó)先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)際通行規(guī)則辦事，建立保險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任制，逐步改進(jìn)和完善保險(xiǎn)監(jiān)管手段。
1.盡快完善我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系WTO的加入，意味著今后國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律、法規(guī)要與國(guó)際慣例接軌，使我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)向規(guī)范化和國(guó)際化方向發(fā)展。雖然自1995年《保險(xiǎn)法》頒布以來，我國(guó)在保險(xiǎn)法規(guī)的制定和完善方面已取得很大進(jìn)步，先后制定了包括《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》、《保險(xiǎn)人管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人管理暫行規(guī)定》在內(nèi)的一系列規(guī)章制度，但相關(guān)的規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)主體行為的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則還沒有出臺(tái)，尚未形成規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)所必須的法律環(huán)境。因此，我們現(xiàn)在要依據(jù)保險(xiǎn)市場(chǎng)開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)情況、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管趨勢(shì)的變化狀況，參照國(guó)際慣例，全面清理與WTO基本原則和對(duì)外承諾不相符的內(nèi)容，盡快修改和完善保險(xiǎn)法，出臺(tái)一系列與保險(xiǎn)法相配套的各種法律法規(guī)，以便充分發(fā)揮保險(xiǎn)法律的引導(dǎo)和保障作用。同時(shí)要加大保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)督力度，堅(jiān)持依法行政，努力提高保險(xiǎn)業(yè)的執(zhí)法水平，為保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展提供一個(gè)公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
2.建立我國(guó)自己的保險(xiǎn)業(yè)早期警戒系統(tǒng)指標(biāo)體系監(jiān)管體系的內(nèi)容具體表現(xiàn)在許多方面，但突出監(jiān)管償付能力的核心地位，建立一套完整的控制指標(biāo)體系，無疑是加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管、改善保險(xiǎn)監(jiān)管的首要任務(wù)。我們應(yīng)參照美國(guó)IRIS比率指標(biāo)體系，建立自己的保險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)監(jiān)控系統(tǒng)，如建立最低資本充足率制度，把對(duì)保險(xiǎn)公司資本的監(jiān)管方式，從靜態(tài)監(jiān)管變?yōu)閯?dòng)態(tài)監(jiān)管，把償付能力監(jiān)管由一年一次的年終監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒅贫葹榛A(chǔ)的經(jīng)常性監(jiān)管，指導(dǎo)和督促保險(xiǎn)公司適時(shí)監(jiān)測(cè)自身的經(jīng)營(yíng)管理情況，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，以保證公司的最低償付能力水平。另外，應(yīng)逐步做到將監(jiān)管結(jié)果定期向社會(huì)公布，以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。
3.加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管報(bào)表報(bào)送制度的建設(shè)財(cái)務(wù)報(bào)表是保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)保險(xiǎn)公司日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的首要工具，切實(shí)提高報(bào)表的分析質(zhì)量，充分地利用設(shè)計(jì)科學(xué)的報(bào)表和指標(biāo)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行全面的、及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及監(jiān)管，是對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的前提。為了達(dá)到利用報(bào)表進(jìn)行監(jiān)管的目的，必須做到以下幾點(diǎn)：第一，保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)配備專業(yè)的分析人才，適時(shí)、有效地評(píng)估報(bào)表。第二，充分利用IT技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。第三，開發(fā)財(cái)務(wù)報(bào)告評(píng)估系統(tǒng)，及時(shí)分析財(cái)務(wù)報(bào)表，將風(fēng)險(xiǎn)抑制在萌芽狀態(tài)。第四，條件成熟時(shí)將監(jiān)管部門評(píng)估系統(tǒng)與保險(xiǎn)公司聯(lián)網(wǎng)，以便早日發(fā)現(xiàn)問題。第五，保險(xiǎn)監(jiān)管人員在審核時(shí)，不僅要看該保險(xiǎn)公司最近年度的情況，還要研究數(shù)年來的模式和趨勢(shì)，以便提高分析的質(zhì)量和監(jiān)管水平。
[關(guān)鍵詞]：WTO，保險(xiǎn)業(yè)，保險(xiǎn)監(jiān)管制度，調(diào)整
一、加入WTO對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的影響
中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，保險(xiǎn)市場(chǎng)將會(huì)逐步開放。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)開放的具體承諾包括：（1）逐步放寬對(duì)外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地域限制，加入WTO5年后取消地域限制，主要城市將在2至3年內(nèi)開放。（2）逐步放寬對(duì)外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的險(xiǎn)種限制，在壽險(xiǎn)方面，外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以從事養(yǎng)老、健康、團(tuán)體壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)；在非壽險(xiǎn)方面，外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不僅可以從事三資企業(yè)、外資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而且可從事國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。（3）在企業(yè)所有權(quán)方面，外資在中國(guó)投資的一般保險(xiǎn)公司可以擁有51%的股權(quán)，并可在兩年內(nèi)設(shè)立全資子公司；但由于壽險(xiǎn)業(yè)的特殊性，開放度會(huì)相對(duì)較小，外資壽險(xiǎn)公司將以合資的形式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，并且在合資企業(yè)中的股份不得超過50%.（4）在再保險(xiǎn)方面，外資再保險(xiǎn)公司可以進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，但中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的原保險(xiǎn)公司仍需將法定比率的業(yè)務(wù)分保給中國(guó)再保險(xiǎn)公司。
中國(guó)加入WTO后，將面對(duì)外國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。我們必須充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)與外國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的差距。
1、經(jīng)營(yíng)實(shí)力的差距。進(jìn)入中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)或準(zhǔn)備進(jìn)入中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的外資保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)實(shí)力非常雄厚，具有中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)無法比擬的資本優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)公司絕大多數(shù)為上市公司或跨國(guó)集團(tuán)。例如，法國(guó)的安盛保險(xiǎn)集團(tuán)在全球五十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)有機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)總額達(dá)到5310億美元。而1998年底，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)（包括各中資保險(xiǎn)公司）的總資產(chǎn)仍不到
2000億元人民幣，整個(gè)民族保險(xiǎn)業(yè)總共在國(guó)外只設(shè)立有33個(gè)一級(jí)分公司以上的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和8個(gè)代表處。
2、市場(chǎng)主體的差距。發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)市場(chǎng)主體的構(gòu)成較為完善、地域分布較為均衡，不僅有為保險(xiǎn)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)人，而且還有為不同客戶提供風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢及設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保障的保險(xiǎn)顧問公司或保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人。而目前中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體集中在東南沿海城市，分布極不合理。保險(xiǎn)市場(chǎng)的主體主要是保險(xiǎn)人。保險(xiǎn)中介主體如保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、保險(xiǎn)公估人發(fā)展很不均衡。為保險(xiǎn)人提供風(fēng)險(xiǎn)保障的再保險(xiǎn)體系尚只有一個(gè)國(guó)有再保險(xiǎn)公司。
3、經(jīng)營(yíng)技術(shù)與經(jīng)營(yíng)方式的差距。發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)技術(shù)水平相當(dāng)高。保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)追求利潤(rùn)最大化，發(fā)展業(yè)務(wù)的支點(diǎn)則建立在規(guī)范運(yùn)作、為社會(huì)提供高質(zhì)量的保險(xiǎn)服務(wù)方面，并以不斷改進(jìn)服務(wù)來贏得客戶的支持。我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)技術(shù)仍較低，雖然在經(jīng)營(yíng)方式上已開始注重服務(wù)質(zhì)量，但以擴(kuò)大規(guī)模為主的經(jīng)營(yíng)理念、粗放經(jīng)營(yíng)的展業(yè)方式、甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)的手段仍在相當(dāng)領(lǐng)域存在。
4、人員素質(zhì)的差距。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的保險(xiǎn)市場(chǎng)主體為了維護(hù)自身利益和信譽(yù)，重視員工業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，同時(shí)，為維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，西方各國(guó)法律對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)人員，特別是保險(xiǎn)管理人員的專業(yè)素質(zhì)及職業(yè)道德有具體要求。我國(guó)保險(xiǎn)法律、法規(guī)雖然對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)人員的資格有明確規(guī)定，但實(shí)際保險(xiǎn)從業(yè)人員的狀況與法律的要求存在較大差異。
保險(xiǎn)市場(chǎng)開放以后，中國(guó)民族保險(xiǎn)業(yè)要想繼續(xù)生存和發(fā)展，必須學(xué)習(xí)外國(guó)保險(xiǎn)公司先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，并致力于保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，以縮短我國(guó)保險(xiǎn)公司與外國(guó)保險(xiǎn)公司的差距。
加入WTO對(duì)我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)的影響將是重大的和不可避免的。它既給我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展帶來機(jī)遇，也使我國(guó)民族保險(xiǎn)業(yè)面臨來自多方面的壓力與挑戰(zhàn)：
（1）來自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。由于國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，外資公司以其雄厚的實(shí)力和豐富的保險(xiǎn)產(chǎn)品，可能造成我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)已有客戶的部分流失，形成傳統(tǒng)保單的滯銷，迫使國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司退出部分市場(chǎng)。（2）來自客戶。由于中外保險(xiǎn)公司服務(wù)質(zhì)量和效率的差距，面對(duì)外國(guó)保險(xiǎn)公司周到快捷的服務(wù)，可能會(huì)吸引部分客戶，轉(zhuǎn)投新的外資保險(xiǎn)人，也可能促使原有客戶對(duì)中資保險(xiǎn)公司的服務(wù)更加挑剔。（3）來自自身。由于中資保險(xiǎn)公司在人事、財(cái)務(wù)的管理基本沿用舊的管理體制，人才的使用、員工的收入和福利不能與國(guó)外同行業(yè)相比。外國(guó)保險(xiǎn)公司進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，必然會(huì)采取各種手段招聘熟悉國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的人才，我國(guó)保險(xiǎn)公司難免受到人才流失的困擾。
二、我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度的調(diào)整
加入WTO后，面對(duì)外國(guó)保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)民族保險(xiǎn)業(yè)必須認(rèn)真分析自身所面臨的新形勢(shì)，分析國(guó)際保險(xiǎn)市場(chǎng)上的供給者、中介者和需求者等微觀因素，并根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，對(duì)我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管制度作相應(yīng)的調(diào)整。制定出民族保險(xiǎn)業(yè)生存、發(fā)展的總目標(biāo)以及短期、中期和長(zhǎng)期的實(shí)施方案，創(chuàng)造真正公平、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以促進(jìn)民族保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。
對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管大致有兩種方式，即嚴(yán)格監(jiān)管和松散監(jiān)管。嚴(yán)格監(jiān)管是傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，發(fā)展中國(guó)家一般都采取或曾采取這種監(jiān)管方式。在嚴(yán)格監(jiān)管下，所有保險(xiǎn)活動(dòng)都受到保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、保險(xiǎn)條款和費(fèi)率以及保險(xiǎn)資金運(yùn)用等。松散監(jiān)管是對(duì)償付能力的監(jiān)管，目前發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)采用這種監(jiān)管方式，在松散監(jiān)管下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)甚至市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的約束，而將主要精力集中在與償付能力有關(guān)的事項(xiàng)上。
（一）建立適度監(jiān)管的保險(xiǎn)監(jiān)管體制
我國(guó)目前實(shí)行的是嚴(yán)格監(jiān)管，加入WTO以后是否即刻轉(zhuǎn)為松散監(jiān)管？衡量一種監(jiān)管體制的價(jià)值應(yīng)在于它是否與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相一致。保險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)保險(xiǎn)業(yè)本身的發(fā)展是有利的，不受任何監(jiān)控的保險(xiǎn)活動(dòng)潛藏著無序和混亂的危險(xiǎn)，但過嚴(yán)的監(jiān)管措施可能會(huì)阻礙保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)沒有監(jiān)管時(shí)，就不存在監(jiān)管成本；監(jiān)管程度低，監(jiān)管的成本也低；監(jiān)管程度的增強(qiáng)，監(jiān)管成本也將增加。同時(shí)，當(dāng)監(jiān)管程度低，市場(chǎng)的無序和混亂會(huì)降低保險(xiǎn)市場(chǎng)的收益；隨著監(jiān)管程度的增加，市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范，保險(xiǎn)業(yè)收益相應(yīng)提高；而當(dāng)監(jiān)管過分嚴(yán)厲時(shí)，則會(huì)抑制保險(xiǎn)需求，制約保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，使得收益下降?？梢姡m度的監(jiān)管才能使保險(xiǎn)市場(chǎng)的收益達(dá)到最大而成本最低，監(jiān)管程度過低或過高都不利于保險(xiǎn)資源的最佳配置。
（二）完善保險(xiǎn)監(jiān)管體制
監(jiān)管體制是否完善直接關(guān)系到對(duì)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理的完整和有效程度。當(dāng)然，完善的監(jiān)管體制并不意味著管理越嚴(yán)，監(jiān)管就越完善，對(duì)某一方面的嚴(yán)厲管制可能會(huì)破壞監(jiān)管體系的完整和有效程度。同時(shí)，完善的監(jiān)管體制也并不意味著能保證保險(xiǎn)公司具有足夠的償付能力。因此，完善的監(jiān)管體制是保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所追求的目標(biāo)，但應(yīng)避免為完善而完善，造成成本增高，收益下降，乃至監(jiān)管失靈。目前，完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體制應(yīng)從以下四方面入手：
1、創(chuàng)造一個(gè)規(guī)范、公平的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境WTO的原則之一是公平競(jìng)爭(zhēng)，含義是在同等條件下競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資金、技術(shù)、管理等方面頗具優(yōu)勢(shì)，又享受我國(guó)政府提供的三減兩免（三年減稅、兩年免稅）的超國(guó)民待遇的稅收優(yōu)惠，對(duì)民族保險(xiǎn)業(yè)而言，形成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)局面，損害了民族保險(xiǎn)業(yè)的利益。按照國(guó)際慣例，創(chuàng)造一個(gè)規(guī)范、公平的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境是我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。
2、改進(jìn)保險(xiǎn)監(jiān)管的基本手段和方法加入WTO以后，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的基本手段和方法應(yīng)與國(guó)際接軌。中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)該將外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和民族保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)列為同等的監(jiān)管對(duì)象，同時(shí)，由于外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多為實(shí)力雄厚的跨國(guó)集團(tuán)，對(duì)其監(jiān)管較之中資機(jī)構(gòu)具有更大的難度，應(yīng)加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管的國(guó)際合作，真正實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。
