時(shí)間：2022-10-16 12:37:08
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關(guān)鍵詞：耕地?fù)p失/驅(qū)動(dòng)因子/政策啟示
進(jìn)入90年代以來(lái)，土地利用/土地覆被變化受到越來(lái)越多的關(guān)注，成為全球變化研究的核心領(lǐng)域之一[1].由于全球變化研究領(lǐng)域更為側(cè)重對(duì)地球系統(tǒng)的碳循環(huán)和生物多樣性變化的研究，因而對(duì)森林（特別是熱帶雨林）和濕地等類型的土地覆被變化投入了較多的精力。其實(shí)，另一種土地覆被變化可能對(duì)地球生命支撐系統(tǒng)的威脅更為直接，這就是有限的耕地資源在工業(yè)化過(guò)程中的喪失。就這種變化來(lái)講，中國(guó)大陸在近20年來(lái)成為全球最為突出的地區(qū)。
考慮到下個(gè)世紀(jì)初人口高峰到來(lái)時(shí)中國(guó)農(nóng)業(yè)所面臨的壓力，耕地資源的變化無(wú)疑是影響中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。
1耕地?cái)?shù)量變化的總體趨勢(shì)
與淡水資源一樣，土地資源屬于典型的多功能性自然資源，隨著人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，受到來(lái)自各方面需求的壓力不斷增大。特別是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的中國(guó)，土地資源，尤其是耕地資源，在這種需求的壓力下經(jīng)歷著前所未有的利用方式和質(zhì)量的變化。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)耕地資源變化總體趨勢(shì)表現(xiàn)為向其他利用方式的轉(zhuǎn)變，總面積持續(xù)減少。在“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”
的論爭(zhēng)和全球食物安全危機(jī)之背景下，耕地?fù)p失的問(wèn)題引起了政府和社會(huì)各界廣泛的關(guān)注[2、3].我國(guó)政府為了遏制耕地持續(xù)減少的勢(shì)頭，提出了以行政區(qū)“耕地總量平衡”為目標(biāo)的耕地保護(hù)政策。
對(duì)于我國(guó)耕地總量，一直缺乏權(quán)威的數(shù)據(jù)。比較長(zhǎng)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料[4].根據(jù)統(tǒng)計(jì)局的資料，我國(guó)耕地面積在1957年達(dá)到高峰，其后經(jīng)歷了一次大幅度的減少。第二次大的滑坡發(fā)生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次從1992年持續(xù)至今。
改革開(kāi)放以來(lái)耕地減少的速度是60年代至今最快的一段時(shí)間。根據(jù)原國(guó)家土地管理局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料計(jì)算[5]，1978～1997年累計(jì)增加耕地1140萬(wàn)hm2，累計(jì)減少1605萬(wàn)hm2，兩者相抵，凈減少465萬(wàn)hm2，占耕地總面積的3.5%，相當(dāng)于整個(gè)江蘇省的耕地面積。這段時(shí)間平均每年凈減少耕地25萬(wàn)hm2，而在此前的10年（1968～1978）間，平均每年凈減少16萬(wàn)hm2，速度明顯加快。
在改革開(kāi)放以來(lái)的20年間，耕地總量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面積超過(guò)了減少的耕地面積。但凈增面積有限，不超過(guò)10萬(wàn)hm2.凈減少最快的是1984～1988年，年均減少55萬(wàn)hm2，其中1985年是減少最多的一年，達(dá)100萬(wàn)hm2.1993～1995三年也很突出，每年凈減少近40萬(wàn)hm2.
如果僅從全國(guó)尺度考察耕地總量變化，會(huì)忽視一些重要的現(xiàn)象。從耕地面積變化的空間分布上看，凈減少最快的一是廣東、福建、上海、江蘇、浙江、山東、北京、天津及遼寧等沿海省份；二是陜西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。盡管從全國(guó)的趨勢(shì)看個(gè)別年份耕地面積是凈增加的，但這些自然條件較好的省份自1978年以來(lái)一直維持著凈減少的趨勢(shì)。
那些自然條件較差的邊遠(yuǎn)省份，如內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆、云南、廣西、貴州、甘肅、寧夏等省，1988年以后耕地卻基本上是凈增加的。個(gè)別省份，如內(nèi)蒙古和黑龍江等，增加的幅度還比較大。耕地面積變化的這種區(qū)域差異，說(shuō)明在我國(guó)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡中，生產(chǎn)力較低的耕地面積的增加，在數(shù)量上部分地抵消了優(yōu)質(zhì)良田的減少，因而掩蓋了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。
2耕地?cái)?shù)量變化的構(gòu)成和分布
1988年以來(lái)，原國(guó)家土地管理局每年公布耕地增減的統(tǒng)計(jì)資料，被認(rèn)為是這方面比較權(quán)威的數(shù)據(jù)。根據(jù)該局1988～1995年的數(shù)據(jù)分析，8年中增加的耕地主要來(lái)源于荒地開(kāi)墾，占76%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和復(fù)墾所占的比例較小，分別為13%和11%.在損失耕地的構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@、魚(yú)塘、林地及草地的耕地，占有最大的份額，為62%.其次為非農(nóng)建設(shè)占地，占20%.自然災(zāi)害損毀（風(fēng)蝕、水蝕、沙壓、洪澇）的耕地面積占18%.
新開(kāi)墾的耕地主要來(lái)于自然條件較為惡劣的東北、西北和西南地區(qū)。新疆、云南、黑龍江、內(nèi)蒙古及廣西等省8年間荒地開(kāi)墾面積最大，占全國(guó)開(kāi)荒總面積的60%.有趣的是，這幾個(gè)省份也正是災(zāi)害毀損耕地最為嚴(yán)重的地區(qū)。從結(jié)構(gòu)調(diào)整占地的情況看，果園和魚(yú)塘占地問(wèn)題較為嚴(yán)重的省份包括廣東、江蘇、遼，全國(guó)公務(wù)員共同天地寧、湖北及陜西等，主要是東部和中部地區(qū)；而退耕還林還草的耕地占總耕地面積最大的省份有內(nèi)蒙古、陜西、新疆、和云南，主要分布在西部地區(qū)。非農(nóng)建設(shè)占地比較嚴(yán)重的地區(qū)明顯地分布在以珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和京津?yàn)橹行牡臇|部沿海地區(qū)，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比較嚴(yán)重。值得注意的是，在1988～1991年期間，沿海12個(gè)省份非農(nóng)建設(shè)占地在全國(guó)此類占地中的比重維持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%.
中國(guó)近20年來(lái)耕地面積的變化及其政策啟示來(lái)自:免費(fèi)
3增減耕地的質(zhì)量差異
如果只從數(shù)量上比較耕地面積的增減，不能充分說(shuō)明目前發(fā)生在我國(guó)的耕地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。
實(shí)際上，在我們這個(gè)有著幾千年農(nóng)業(yè)文明而且人多地少的國(guó)度，尚存的可開(kāi)墾宜農(nóng)荒地資源已十分有限。因此，近年來(lái)新增加的耕地主要是生產(chǎn)力較低的邊際土地。這些耕地產(chǎn)量低而不穩(wěn)，退耕的危險(xiǎn)很大。此外，由于人口與耕地在空間分布上高度相關(guān)，損失的耕地，尤其是非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，主要是優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田。這些耕地往往含有很高的物化資本。從以上所述耕地面積變化的地理分布上，也可以看出這些問(wèn)題。
為了說(shuō)明近年來(lái)我國(guó)耕地變化造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的損失，我們按增、減耕地所在地區(qū)的糧食單位面積平均產(chǎn)量進(jìn)行了大致的估算[6].1988～1995年間，我國(guó)新增加的耕地面積為39萬(wàn)hm2/a，減少60萬(wàn)hm2/a，比例為1∶1.54.按增減耕地所在省份和所發(fā)生的年份糧食平均產(chǎn)量水平估算，新增加耕地貢獻(xiàn)的糧食為143萬(wàn)t/a，減少的耕地造成的糧食損失為236萬(wàn)t/a，比例為1∶1.65.假如將空間尺度縮小到縣，這種估算就更加接近于實(shí)際情況。1980～1994年間，我國(guó)耕地凈增加縣份增加的耕地總計(jì)為10萬(wàn)hm2/a，凈減少的縣份減少共44萬(wàn)hm2/a，比例為1∶4.4.按增減耕地所在縣份1990年糧食平均產(chǎn)量水平估算，耕地凈增加縣份貢獻(xiàn)的糧食約424萬(wàn)t/a，耕地凈減少縣份的糧食損失為3216萬(wàn)t/a，比例為1∶7.6.實(shí)際上，采用所在地區(qū)平均產(chǎn)量水平來(lái)計(jì)算，多數(shù)情況下是過(guò)高地估計(jì)了新增耕地而過(guò)低地估計(jì)了損失的耕地的生產(chǎn)水平。但無(wú)論如何，這一估算說(shuō)明，假如只是從總量增減平衡上來(lái)衡量我國(guó)的耕地問(wèn)題，可能會(huì)舍本求末。
論文中國(guó)近20年來(lái)耕地面積的變化及其政策啟示來(lái)自
4耕地變化的驅(qū)動(dòng)力分析
在改革開(kāi)放后的20年中，我國(guó)耕地面積的變化與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)有著較為密切的聯(lián)系（圖1）。
首先，從全國(guó)耕地總量的變化曲線上看，以固定資產(chǎn)投資大幅度提高為特征的經(jīng)濟(jì)鼓動(dòng)期都伴隨著新一輪的耕地總量滑坡，而經(jīng)濟(jì)調(diào)整期則出現(xiàn)耕地?fù)p失減緩的勢(shì)頭。與固定資產(chǎn)投資關(guān)系最為密切的是非農(nóng)建設(shè)占用耕地的情況。以這個(gè)時(shí)期中耕地減少幅度較大的1992～1995年為例，以省級(jí)數(shù)據(jù)計(jì)算的兩者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.85.非農(nóng)建設(shè)占地對(duì)固定資產(chǎn)投資較為敏感，某種程度上說(shuō)明我國(guó)城鄉(xiāng)的建設(shè)用地效率低，不夠集約。如果把單位固定資產(chǎn)投資占用耕地的面積作為評(píng)價(jià)用地效率的指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，用地效率較高的省份大都分布在城市化水平高的地區(qū)，如京、津、滬、吉、粵、魯、閩等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陜等（表1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在空間布局上的分散是造成非農(nóng)建設(shè)占地多的一個(gè)主要方面。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在城鎮(zhèn)的只占8%，其余分散在農(nóng)村[7].以省級(jí)資料做比較，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散程度高的省份用地效率就低（表1）。
*資料來(lái)源：建設(shè)占地為1992～1995年數(shù)據(jù)，來(lái)源于文獻(xiàn)5；固定資產(chǎn)投資為1992～1995年數(shù)據(jù)，來(lái)源于文獻(xiàn)4；工業(yè)企業(yè)數(shù)和城市化程度為1995年數(shù)據(jù)，來(lái)源于文獻(xiàn)4.
在1988～1995年間，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地?fù)p失占總耕地?fù)p失的一半以上。這部分占地主要有兩種情況，一是退耕還林還草，二是開(kāi)辟果園或開(kāi)挖魚(yú)塘。前者主要是在政府有關(guān)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)政策和十大防護(hù)林工程的指導(dǎo)和帶動(dòng)下進(jìn)行的；后者主要是農(nóng)民在比較經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使下發(fā)生的①。1979～1996年，我國(guó)的果園面積增加了近4倍。從增長(zhǎng)曲線上來(lái)看，與糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)有密切的關(guān)系。果園面積的兩個(gè)快速擴(kuò)大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在糧食總產(chǎn)上了一個(gè)臺(tái)階之后。1985～1988年是果園面積擴(kuò)大最快的時(shí)期，它是在1983年糧食產(chǎn)量達(dá)到一個(gè)高峰之后，農(nóng)民人均占有糧食得到了迅速提高，人們開(kāi)始尋找提高收入的新的土地經(jīng)營(yíng)方式。同時(shí)，我國(guó)3種主要糧食作物的單位面積產(chǎn)量也是在1984年前后達(dá)到歷史新高，為農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營(yíng)提供了可能。
土地退化構(gòu)成我國(guó)耕地?fù)p失的另一個(gè)重要的驅(qū)動(dòng)因子。我國(guó)每年因?yàn)?zāi)害毀損的耕地面積平均為4.5萬(wàn)hm2左右，主要發(fā)生在東北、西北和西南各省。災(zāi)損耕地嚴(yán)重的省份也是開(kāi)荒面積最多的地區(qū)，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.75.這些地區(qū)自然條件均較惡劣，環(huán)境十分脆弱。一般來(lái)講，受沙漠化威脅大的東北和西北地區(qū)，因?yàn)?zāi)損而棄耕的面積較大；受水土流失威脅較大的西南地區(qū)，因?yàn)?zāi)損而棄耕的面積相對(duì)較小，但造成的耕地生產(chǎn)力損失也是不可忽視的。
5政策啟示
根據(jù)以上分析，作者認(rèn)為在我國(guó)目前耕地保護(hù)的政策和管理上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：
中國(guó)近20年來(lái)耕地面積的變化及其政策啟示（1）在耕地的保護(hù)上，數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)并重。政府在有關(guān)政策的宣傳和掌握上，應(yīng)盡快從行政區(qū)“耕地總量平衡”向“基本農(nóng)田的有效保護(hù)”和“用途管制”轉(zhuǎn)移。從本文的分析可以看出，片面強(qiáng)調(diào)總量平衡，不僅造成該保護(hù)的良田沒(méi)有保護(hù)好，還間接地鼓勵(lì)地方開(kāi)墾那些不適宜耕種的土地，造成環(huán)境和生態(tài)的惡化；
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花不利于耕地的保護(hù)。應(yīng)鼓勵(lì)城市的發(fā)展，縮并自然村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市和中心城鎮(zhèn)靠攏；
摘要：本文認(rèn)為，要使地方政府走出制度創(chuàng)新的困境，應(yīng)著重從三個(gè)方面入手，即：地方政府應(yīng)履行自己的產(chǎn)權(quán)職能，以制度創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的多元化，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，解決微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)問(wèn)題；以制度化約束規(guī)范中央與地方的制度創(chuàng)新關(guān)系；退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換，如收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。
筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場(chǎng)的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對(duì)地方政府制度創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，探討走出困境的路向選擇。
一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)
產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會(huì)在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團(tuán)通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)富和收入的再分配，扼制國(guó)家權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們?cè)诳疾熘袊?guó)地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東南海市的“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對(duì)企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等?，F(xiàn)在，從國(guó)有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營(yíng)個(gè)體所有制、混合制、合伙制、國(guó)外獨(dú)資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合于本地的實(shí)際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵(lì)。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。
當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對(duì)于公有企業(yè)，要按照分級(jí)管理的原則，明確各級(jí)地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對(duì)于地方所有的國(guó)有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，把國(guó)有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。為了真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，可以考慮在地方人大（屬?gòu)V義的政府范疇）設(shè)立類似于“國(guó)資委”那樣的機(jī)構(gòu)，作為國(guó)有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費(fèi)用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對(duì)有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督。對(duì)于一些小型國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)行積極的創(chuàng)新和試驗(yàn)，甚至是“試錯(cuò)”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗(yàn)值得參考，他們對(duì)公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營(yíng)；分拆求活；多種形式租賃、公有民營(yíng)或民有民營(yíng)；企業(yè)兼并、拍賣(mài)；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開(kāi)上市；依法破產(chǎn)。通過(guò)改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會(huì)化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出售、出租），滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)尚未開(kāi)放的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進(jìn)展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。
除了對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強(qiáng)對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)椋@是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。
產(chǎn)權(quán)主要是通過(guò)降低交易費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個(gè)人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營(yíng)困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵(lì)，它的私人收益率最接近于社會(huì)收益率，由此帶來(lái)極高的生產(chǎn)效率。中國(guó)的改革實(shí)踐，充分證明了這一點(diǎn)。自1980年以來(lái)，中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長(zhǎng)，到1999年6月，私營(yíng)企業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)營(yíng)部門(mén)，但其所占用的國(guó)家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)只占1/3?！盵3]中國(guó)私營(yíng)企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。
然而，我們應(yīng)該看到，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高效率和低成本的增長(zhǎng)并沒(méi)有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來(lái)看，主要的問(wèn)題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺?，F(xiàn)有的法律和法規(guī)對(duì)私營(yíng)企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營(yíng)企業(yè)在與其他經(jīng)濟(jì)主體之間出現(xiàn)糾紛時(shí)得不到有效的法律保護(hù)，從而使其發(fā)展的原動(dòng)力受到削弱。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平公正原則沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。私營(yíng)企業(yè)在諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費(fèi)征收和其他社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運(yùn)作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使私營(yíng)企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場(chǎng)秩序。從私營(yíng)企業(yè)本身來(lái)看，問(wèn)題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級(jí)化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營(yíng)企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營(yíng)企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營(yíng)企業(yè)是在沒(méi)有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢(qián)，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營(yíng)企業(yè)主以個(gè)人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類的形式注冊(cè)成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨(dú)立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車”的道德投機(jī)。[5]（P42～57）
科思將交易費(fèi)用概念引入經(jīng)濟(jì)分析中，揭示了交易費(fèi)用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場(chǎng)的邊界是由市場(chǎng)的交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部的交易費(fèi)用的相互比較來(lái)決定的。[6]但中國(guó)在向市場(chǎng)的過(guò)渡過(guò)程中，需要政府對(duì)市場(chǎng)的培育和扶持，企業(yè)與市場(chǎng)的交易過(guò)程多了一個(gè)政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費(fèi)用必須考慮政府這一因素?？聵s住通過(guò)實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場(chǎng)三者之間的交易費(fèi)用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費(fèi)用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費(fèi)用；市場(chǎng)與政府的交易費(fèi)用；企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項(xiàng)費(fèi)用之外的交易費(fèi)用。中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，第一、二項(xiàng)交易費(fèi)用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有實(shí)質(zhì)性影響的制度問(wèn)題?？聵s住進(jìn)一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因?yàn)?，寬松的?zhǔn)入政策會(huì)使私營(yíng)企業(yè)更有發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且政府也會(huì)采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用不斷降低，提高其發(fā)展的動(dòng)力。本文認(rèn)為，政府在實(shí)行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時(shí)，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會(huì)職能，減少企業(yè)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)方面的交易費(fèi)用，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的積極性。
根據(jù)上述的事實(shí)，本文認(rèn)為，地方政府在私營(yíng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：
第一，切實(shí)解決私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革初期的“邊際的、填補(bǔ)空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國(guó)家的正式法律地位，可以說(shuō)進(jìn)入了國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實(shí)施保護(hù)。目前，在國(guó)家的物權(quán)法還尚未出臺(tái)的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實(shí)際以地方立法的形式，建立保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的這一制度需求，實(shí)現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心理顧慮。
第二，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平開(kāi)放的制度環(huán)境，減少私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用。這里既包括降低私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機(jī)會(huì)。但首先是要給予私營(yíng)企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)形式相同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，因?yàn)椋袌?chǎng)準(zhǔn)入條件的放松會(huì)帶來(lái)連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場(chǎng)，降低規(guī)制費(fèi)用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用等工作。
第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問(wèn)題。我們講保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利?！耙?yàn)樗綘I(yíng)資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對(duì)企業(yè)發(fā)展究竟有效無(wú)效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價(jià)究竟有多高?！盵5]（P58）但當(dāng)私人資本意識(shí)到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時(shí)，就會(huì)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時(shí)，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實(shí)。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題上最為重要的是要給予其市場(chǎng)直接融資的制度條件。在這方面，目前我國(guó)還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場(chǎng)融資有兩個(gè)主要渠道，一是公開(kāi)上市發(fā)行股票，二是通過(guò)銀行借貸。而政策對(duì)私營(yíng)資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)這些領(lǐng)域的制度變革。
第四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)宣傳，消除社會(huì)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識(shí)形態(tài)的最基本功能就是通過(guò)強(qiáng)化人們對(duì)產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治費(fèi)用。但意識(shí)形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國(guó)早已確立了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識(shí)仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實(shí)施。因此，地方政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的歧視，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境。
第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場(chǎng)、引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。
二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系
一些后發(fā)國(guó)家尤其是東亞國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)達(dá)國(guó)家在向市場(chǎng)制度變遷過(guò)程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動(dòng)員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)集體價(jià)值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國(guó)家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國(guó)可以借鑒的富有價(jià)值的制度遺產(chǎn)。西方市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的變遷過(guò)程是在比較有利的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來(lái)的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國(guó)家既面臨著國(guó)內(nèi)要求快速發(fā)展的社會(huì)壓力，又面臨著國(guó)際上日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政治壓力；既要保持不斷變革的勢(shì)頭，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面的重要保證。
從過(guò)去一個(gè)世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，市場(chǎng)制度的發(fā)展和市場(chǎng)功能的擴(kuò)大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個(gè)集權(quán)化運(yùn)動(dòng)：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會(huì)權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個(gè)成熟的市場(chǎng)體系的有效運(yùn)作，需要有一個(gè)有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場(chǎng)運(yùn)作，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開(kāi)放的和規(guī)范的市場(chǎng)秩序，以使原材料、商品、人才、勞動(dòng)力、資金等資源要素能夠自由和有序流動(dòng)，降低交易費(fèi)用。但是，市場(chǎng)又是一種分散的力量，它在運(yùn)行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會(huì)的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)使其出臺(tái)一些地方保護(hù)主義的制度安排，從而阻隔市場(chǎng)的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動(dòng)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)功能和交易活動(dòng)的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運(yùn)用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場(chǎng)體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實(shí)現(xiàn)。（3）市場(chǎng)的運(yùn)行需要公共產(chǎn)品和社會(huì)保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見(jiàn)效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場(chǎng)運(yùn)行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。
可見(jiàn)，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，各地的資源稟賦千差萬(wàn)別，需要多級(jí)的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會(huì)扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對(duì)制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動(dòng)力，地方市場(chǎng)的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒(méi)有繁榮的地方市場(chǎng)就沒(méi)有繁榮的全國(guó)市場(chǎng)。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的兩全之策。這個(gè)兩全之策就是遵循市場(chǎng)的原則，以市場(chǎng)作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無(wú)論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場(chǎng)的邊界。即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的就由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)失靈的地方有的就需要政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。二是以市場(chǎng)的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場(chǎng)的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。
根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過(guò)財(cái)政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級(jí)化；建立社會(huì)總需求和總供給的管理機(jī)制，保持總供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡；對(duì)收入分配關(guān)系進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場(chǎng)規(guī)則，打破地區(qū)、部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的侵害和封鎖，培育全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；組織和提供公共產(chǎn)品（全國(guó)性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財(cái)政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場(chǎng)供求關(guān)系；培育地方性市場(chǎng)體系，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的開(kāi)放和對(duì)接，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；管理地方國(guó)有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。
中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實(shí)，除了以法律化的機(jī)制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對(duì)地方的有效監(jiān)督機(jī)制：一是中央對(duì)地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對(duì)地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實(shí)可行的有效措施，鏟除地方保護(hù)主義。解決這一問(wèn)題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作日程，對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門(mén)應(yīng)將這問(wèn)題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)專門(mén)內(nèi)容；中央對(duì)地方的績(jī)效評(píng)估中，應(yīng)改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展思路。三是中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)約束。要通過(guò)建立財(cái)政補(bǔ)助制度和財(cái)政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟(jì)制度，形成一種中央對(duì)地方的硬性制約和推動(dòng)機(jī)制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國(guó)中央政府建立的對(duì)地方政府的“財(cái)政制約和推動(dòng)機(jī)制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財(cái)政收入為基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入總額約占國(guó)民總收入的60%以上），中央政府通過(guò)將收入的一部分以財(cái)政補(bǔ)助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實(shí)施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國(guó)，財(cái)權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過(guò)撥款和補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國(guó)庫(kù)支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財(cái)政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府的制度變革能力，是一個(gè)可行的辦法。目前，我國(guó)在中央與地方分稅制下，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補(bǔ)貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時(shí)，要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力為前提，否則就會(huì)造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護(hù)落后、挫傷先進(jìn)的結(jié)果。我們?cè)诮鉀Q地區(qū)之間的差距問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單地采取“劫富濟(jì)貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使各地更好地挖潛，實(shí)施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對(duì)自身資源優(yōu)勢(shì)的充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行切合實(shí)際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，這才是一個(gè)治本的辦法。
三、退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換
政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無(wú)需國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)，由“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場(chǎng)缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國(guó)家干預(yù)；市場(chǎng)失靈的根本原因在于政府而不是市場(chǎng)自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則從“市場(chǎng)失靈”出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場(chǎng)失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競(jìng)爭(zhēng)（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤(rùn)的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。
根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場(chǎng)本身就是一套社會(huì)制度，市場(chǎng)中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動(dòng)并使其合法化的機(jī)制。簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中?！盁o(wú)形的手”背后有著有形的社會(huì)結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個(gè)人及其行動(dòng)。在一個(gè)健全的市場(chǎng)體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動(dòng)能得到合法認(rèn)可和有效保護(hù)的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對(duì)不受政府及其制度約束的市場(chǎng)“真空”，所謂的“市場(chǎng)失靈”其實(shí)在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）
但是，政府的作用只能限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，而不是取市場(chǎng)而代之：一是維持秩序職能，即有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)和提供市場(chǎng)交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場(chǎng)本身無(wú)法克服的外部性問(wèn)題，提供社會(huì)所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護(hù)者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的制度均衡，既防止制度供給的過(guò)剩，也要防止制度供給的不足。
然而，我們?cè)诳疾燹D(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，代行了市場(chǎng)的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動(dòng)機(jī)，在中央制度進(jìn)入壁壘的約束下也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過(guò)程的環(huán)節(jié)和費(fèi)用，也使企業(yè)難以獨(dú)立地走上市場(chǎng)。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場(chǎng)的職能。因?yàn)椋c企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會(huì)從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗(yàn)了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，出現(xiàn)了制度供給過(guò)剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問(wèn)題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場(chǎng)到退出市場(chǎng)，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者而發(fā)揮作用。
政府退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個(gè)國(guó)家的制度變遷才會(huì)走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因?yàn)?，在一個(gè)自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì)，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)排除外部性和搭便車等問(wèn)題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺(jué)行為，“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。
為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：
第一，收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對(duì)原有一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護(hù)主義問(wèn)題的一個(gè)根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費(fèi)用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，并且還會(huì)想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長(zhǎng)期虧損企業(yè)的生存。只有斬?cái)嗔说胤秸c企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無(wú)效擴(kuò)張的現(xiàn)象。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有哪一個(gè)私人資產(chǎn)所有者會(huì)允許企業(yè)的無(wú)效擴(kuò)張的。
第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，它應(yīng)限于市場(chǎng)失靈和維護(hù)秩序領(lǐng)域。類似于企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地走入市場(chǎng)職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國(guó)有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團(tuán)（控股）有限公司就是一個(gè)典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評(píng)比的排序、表現(xiàn)政績(jī)的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對(duì)。張維迎說(shuō)：“哪一個(gè)國(guó)家，哪一個(gè)地方，政府在處理企業(yè)問(wèn)題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個(gè)國(guó)家就越落后?！盵15]（P210）
第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處于一種公平的狀態(tài)，避免社會(huì)利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對(duì)第三方的損害，管制就沒(méi)有必要；只有市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)形成對(duì)他人利益的損害，而這種損害又無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人之間解決時(shí)，才需要政府管制。而我們過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開(kāi)始就立足于取消市場(chǎng)和消滅市場(chǎng)。[15]（P99～111）由于政府官員在實(shí)施管制時(shí)有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問(wèn)題是要放松管制，而不是加強(qiáng)管制。目前，放松管制的重點(diǎn)是對(duì)傳統(tǒng)的行政審批制度進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點(diǎn)是減少審批的事項(xiàng)和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場(chǎng)尺度，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟(jì)尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對(duì)稱。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。
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[13]康芒斯著，于樹(shù)生譯．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：它在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位（第二章第二節(jié)）[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，1962．
公共管理學(xué)是一門(mén)理論性、操作性、應(yīng)用性都比較強(qiáng)的學(xué)科，作為公共行政的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的新的研究領(lǐng)域可以追溯到威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》，公共管理學(xué)已經(jīng)有超多一百年的發(fā)展歷程了，而在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了百家爭(zhēng)鳴的現(xiàn)象，各種典范經(jīng)歷各個(gè)時(shí)代的影響進(jìn)行了變遷。公共行政學(xué)經(jīng)歷政治與行政的二分法，行政的原則，公共行政即政治學(xué)，公共行政管理學(xué)的不同階段影響以后，各個(gè)學(xué)者們將管理的實(shí)際操作性與公共行政的規(guī)范性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，共同為公共管理這種不同與公共行政的新研究尋找更好的發(fā)展途徑。公共管理學(xué)科基于不同的時(shí)期的因素可以理解為三種觀點(diǎn)。一是認(rèn)為公共管理學(xué)其實(shí)就是公共行政學(xué)。像這樣的理解普遍存在于公共部門(mén)的日常管理活動(dòng)過(guò)程中，那些堅(jiān)持公共行政范式的學(xué)子們也反對(duì)公共管理與公共行政的說(shuō)法有著差異性。二是認(rèn)為公共管理學(xué)只是一門(mén)關(guān)于公共行政的方法與技術(shù)方面的分支學(xué)科。三是認(rèn)為公共管理學(xué)與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策分析的新路線、新范式或新的學(xué)科框架?！痹?0世紀(jì)80年代末到90年代初大量關(guān)于第三種理解的公共管理學(xué)的文獻(xiàn)在西方國(guó)家涌現(xiàn)而出，可見(jiàn)公共管理這一新的術(shù)語(yǔ)被視為了公共行政的新東西而成為焦點(diǎn)。與此同時(shí)伴隨著西方國(guó)家的政府改革又出現(xiàn)了以市場(chǎng)機(jī)制為核心理念的一種思潮，即新公共管理。新公共管理是在各國(guó)為應(yīng)對(duì)政府信任危機(jī)和財(cái)政危機(jī)等問(wèn)題時(shí)而產(chǎn)生的一個(gè)為實(shí)現(xiàn)良好治理的方向指引。它是以市場(chǎng)導(dǎo)向、服務(wù)和顧客導(dǎo)向、運(yùn)用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)為核心的彈性的公共管理。由此可以看出公共管理學(xué)是在現(xiàn)實(shí)的不同時(shí)期時(shí)代背景的推動(dòng)下逐漸興起和發(fā)展的，與每次科學(xué)技術(shù)變革和政府再造都有著緊密的聯(lián)系。因此公共管理學(xué)是與時(shí)俱進(jìn)的，也唯有這樣才能不斷完善向前發(fā)展。
1我國(guó)公共管理學(xué)發(fā)展與所面臨的問(wèn)題
運(yùn)用多學(xué)科的理論及方法研究公共組織和政府的管理活動(dòng)，并對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的公共管理學(xué)，在我國(guó)最早被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，是屬于法學(xué)類政治學(xué)門(mén)下的。早在1997年我國(guó)對(duì)研究生專業(yè)目錄重新修訂后增加了“管理門(mén)類”學(xué)科，公共管理學(xué)才正式列為管理學(xué)下的一級(jí)學(xué)科，原來(lái)的行政管理成為其二級(jí)學(xué)科。這種轉(zhuǎn)變不僅適應(yīng)了我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)改革的需求，還為建立現(xiàn)代化的公共管理學(xué)科體系奠定了基礎(chǔ)。公共管理學(xué)在我國(guó)的起步較晚，但發(fā)展的速度還是很快的，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)個(gè)方面。公共管理在中國(guó)是一個(gè)年輕的學(xué)科，因此我國(guó)持有開(kāi)放的心態(tài)和各國(guó)學(xué)者、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)交流，近年來(lái)我國(guó)與國(guó)外的學(xué)術(shù)交流平凡，還有每年派出交流學(xué)者和學(xué)生，這些都將成為我國(guó)公共管理學(xué)不斷向前發(fā)展的動(dòng)力和源泉。公共管理學(xué)在我國(guó)是經(jīng)過(guò)傳統(tǒng)意識(shí)轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的意識(shí)的。我國(guó)在1996年才開(kāi)始對(duì)城市與工業(yè)進(jìn)行深層次的改革，從此以后公共管理經(jīng)過(guò)了制度上的變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型中才體現(xiàn)出了它的不可替代性與重要性，也是經(jīng)歷了一定的過(guò)程以后人們才逐漸改變了對(duì)公共管理學(xué)的認(rèn)識(shí)，不再單純的以為公共管理只是服務(wù)于后勤，重視它的公共事務(wù)性、公共政策性、公共治理的過(guò)程。還有一個(gè)非常明顯的進(jìn)步是人才上的培養(yǎng)。針對(duì)公共管理學(xué)研究生的培養(yǎng)取得了一定的成功，并還在繼續(xù)進(jìn)步，培養(yǎng)了一批順應(yīng)我國(guó)時(shí)展需要的現(xiàn)在公共管理復(fù)合型專業(yè)人才。對(duì)我國(guó)公共管理理論學(xué)術(shù)研究和給政府提出政策和管理建議方面產(chǎn)生了一定的推動(dòng)作用。公共管理學(xué)作為一級(jí)學(xué)科現(xiàn)在已經(jīng)有了5個(gè)二級(jí)學(xué)科，它們是社會(huì)醫(yī)學(xué)、衛(wèi)士事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)保障、土地資源管理、衛(wèi)生事業(yè)管理，為學(xué)科體系進(jìn)一步完善起到了一定的作用。公共管理學(xué)是從政治學(xué)科分離出來(lái)的，也是對(duì)此學(xué)科意義上的一個(gè)肯定。在20世紀(jì)80年代這么學(xué)科才得以重建與恢復(fù)，在1999年我國(guó)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)對(duì)公共管理專業(yè)所示進(jìn)行了正式的批準(zhǔn)試辦，即MPA的專業(yè)教育，在20多年的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)公共管理學(xué)科經(jīng)歷了很多的影響，從不成熟逐漸發(fā)展到更加專業(yè)與成熟化，而且得到了社會(huì)各界、各個(gè)學(xué)者與相關(guān)政府部門(mén)的肯定。我國(guó)公共管理學(xué)只經(jīng)歷了20來(lái)年的短暫發(fā)展，但是從目前的成績(jī)來(lái)看，還是讓人很欣慰的。我們國(guó)家依然很清晰地認(rèn)識(shí)到在全球化背景下的中國(guó)需要進(jìn)行一系列的深刻轉(zhuǎn)型與改革，而公共管理學(xué)作為重要的學(xué)科也即將面臨更多的挑戰(zhàn)、新的環(huán)境、新的形勢(shì)。是在新的形勢(shì)下，適用于我國(guó)的學(xué)術(shù)前沿的基礎(chǔ)理論研究是迫切需要重視的問(wèn)題?！笆澜绺鲊?guó)之間，既有普遍適用的共性原則，也有各不相同的個(gè)性或特殊原則”，我國(guó)正是缺乏了對(duì)本土化特殊原則的創(chuàng)新研究。二是公共管理學(xué)發(fā)展到今天在我國(guó)的高校教育中無(wú)論是理論知識(shí)還是教學(xué)模式都有些陳舊，更多的教學(xué)脫離實(shí)踐，亟待改善。三是學(xué)科的研究方法有些單一，很多公共管理學(xué)的著作有相互模仿，缺乏原創(chuàng)的東西；有關(guān)方法論方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的東西都會(huì)遇到不多不少的問(wèn)題，公共管理學(xué)也一樣，因此我們需要大膽的面對(duì)這些問(wèn)題，要善于把握時(shí)代給予的有利于公共管理學(xué)發(fā)展的大好形勢(shì)，要非常有效的將挑戰(zhàn)機(jī)遇緊緊的把握。
2對(duì)于公共管理學(xué)前景的思考
公共管理學(xué)源于美國(guó)，但是它的成長(zhǎng)并不是全在美國(guó)，它的成長(zhǎng)是由當(dāng)時(shí)的美國(guó)比較進(jìn)步青年代國(guó)當(dāng)時(shí)比較發(fā)達(dá)的德國(guó)進(jìn)行學(xué)習(xí)而產(chǎn)生出來(lái)的。對(duì)這一現(xiàn)象當(dāng)時(shí)來(lái)引起了不小的爭(zhēng)議。美國(guó)屬于精英決策、管理的國(guó)家，人們對(duì)外來(lái)的方法是否比本國(guó)的好首先是持懷疑態(tài)度的。之后美國(guó)邊發(fā)展邊解決出現(xiàn)的問(wèn)題，從而進(jìn)行了多次大規(guī)模的公共管理改革，美國(guó)的繁榮和社會(huì)的發(fā)展得益于這些改革，得益于改革帶來(lái)的符合國(guó)情的治理模式。在公共管理發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正在構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的和諧社會(huì)的我國(guó)，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。公共管理學(xué)科在美國(guó)的發(fā)展可以從以下幾個(gè)方面來(lái)看取得的經(jīng)驗(yàn)和不足。一是是管理通過(guò)借鑒現(xiàn)代科學(xué)的知識(shí)、方法，在推動(dòng)美國(guó)的民主、公共決策及公共事業(yè)發(fā)展等方面做出了巨大的學(xué)科貢獻(xiàn)。二是一是美國(guó)走向現(xiàn)代化管理是得益于提倡管理專業(yè)化、科學(xué)化的公共管理的誕生。它不僅幫助政府設(shè)計(jì)了職能、制度、資源配置，還通過(guò)科學(xué)管理的理論提高了美國(guó)的公共事務(wù)管理和反腐等工作的效率。三是貫穿于公共管理學(xué)的服務(wù)精神在美國(guó)專業(yè)化管理人才的培養(yǎng)過(guò)程中得到了充分的體現(xiàn)，鼓勵(lì)學(xué)生與老師積極參與實(shí)踐、去政府地方的工作進(jìn)行學(xué)習(xí)、在管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行講課等方式，使學(xué)生對(duì)理論研究有更加深刻的認(rèn)識(shí)從而提升實(shí)際操作的能力。四是四是發(fā)展中不斷有問(wèn)題出現(xiàn)是正?，F(xiàn)象，這個(gè)學(xué)科在美國(guó)也有需要完善和改進(jìn)的不足。首先，公共管理學(xué)在美國(guó)特別強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)工作的效率問(wèn)題，但對(duì)其他工作方面的關(guān)注度還是不夠，這很容易導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展方向缺少宏觀性。沒(méi)有了高度的前瞻性就只能在出現(xiàn)問(wèn)題以后做補(bǔ)救，就無(wú)法起到學(xué)科的引領(lǐng)作用。其次，學(xué)者中大都重視政策研究，忽視了對(duì)學(xué)科基礎(chǔ)理論研究，很難進(jìn)一步深化學(xué)科發(fā)展。審視公共管理學(xué)科的建設(shè)軌跡如同審視一個(gè)國(guó)家的治理和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，沒(méi)有比較和相互的學(xué)習(xí)，借鑒有益的成果就無(wú)從談起。通過(guò)分析美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和不足，筆者對(duì)我國(guó)公共管理的未來(lái)發(fā)展有以下幾點(diǎn)思考：一是認(rèn)清公共管理學(xué)在我國(guó)要達(dá)到的現(xiàn)代治理的目標(biāo)是十分必要的，重學(xué)科藝術(shù)的同時(shí)還要平衡公共管理與現(xiàn)實(shí)政治之間的關(guān)系，要避免美國(guó)只重效率不重結(jié)果的問(wèn)題。二是在公共管理的學(xué)科設(shè)計(jì)要學(xué)習(xí)美國(guó)的公共管理學(xué)科對(duì)其地方管理的貢獻(xiàn)作用，眾所周知美國(guó)很多官員和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)均是公共管理院系畢業(yè)的，教育對(duì)地方治理的支持和服務(wù)作用是不可替代的。對(duì)專業(yè)化人才的公共服務(wù)意識(shí)也是需要教育來(lái)喚醒的。三是公共管理的研究主體是公共部門(mén)，未來(lái)中國(guó)的公共管理研究和教學(xué)都應(yīng)受到公共部門(mén)的重視和支持，唯有這樣這門(mén)學(xué)科才會(huì)有更大的發(fā)展空間。四是在全球化的背景下，公共管理在未來(lái)的發(fā)展中會(huì)有更多與國(guó)際接軌的機(jī)會(huì)，我國(guó)要把握趨勢(shì)增強(qiáng)我國(guó)公共管理的應(yīng)用性，在發(fā)展實(shí)踐中找尋新的課題以解決面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？傊?，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)政府應(yīng)該改革和社會(huì)巨變所帶來(lái)的絕佳的發(fā)展機(jī)會(huì)，而且要有效的對(duì)自身實(shí)際情況進(jìn)行合理的分析，要善于總結(jié)，更要善于學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)外交流，借鑒國(guó)外的好經(jīng)驗(yàn)，將之運(yùn)用到我國(guó)的公共管理學(xué)當(dāng)中，從而將我國(guó)的公共管理學(xué)推動(dòng)到一個(gè)新的層次上去，開(kāi)辟出一條具有中國(guó)特色的創(chuàng)新之路。
關(guān)鍵詞：需求層次理論；行政管理；激勵(lì)；績(jī)效
一、中國(guó)行政管理中的激勵(lì)問(wèn)題
1.約束不對(duì)稱、重監(jiān)督而輕激勵(lì)
加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)公職人員無(wú)疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問(wèn)題的一個(gè)方面，并通常具有滯后性和對(duì)公務(wù)員激勵(lì)的被動(dòng)性，激勵(lì)成效有限。因此，除了加強(qiáng)監(jiān)督以外，還應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實(shí)，拒腐防貪，從源頭上減少公務(wù)員的失職行為，并進(jìn)一步提高行政效率。
2.考核激勵(lì)的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵(lì)的作用機(jī)制主要通過(guò)將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、級(jí)別和工資的調(diào)整等掛起鉤來(lái)，促使公務(wù)員積極工作，盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差，影響對(duì)公務(wù)員德才表現(xiàn)的準(zhǔn)確評(píng)定，影響考核對(duì)激勵(lì)功能的發(fā)揮。我國(guó)目前對(duì)公務(wù)員只進(jìn)行定性考核，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)2007年年終考核，有48名公務(wù)員參加考核，除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外，其余44名公務(wù)員均為合格，“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無(wú)疑有失全面和客觀公正，甚至沒(méi)有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機(jī)制中缺少激勵(lì)
中國(guó)的干部選拔機(jī)制中公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠，科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全，干部選拔過(guò)程中缺少激勵(lì)，缺乏活力，必然導(dǎo)致利益分配激勵(lì)功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無(wú)關(guān)，與組織目標(biāo)完成情況無(wú)關(guān)，其結(jié)果是、無(wú)所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說(shuō)，不是某個(gè)人的過(guò)失和責(zé)任，而是在組織制度中缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國(guó)行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（A.H.Maslow）于1943年出版的《動(dòng)機(jī)激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認(rèn)為，人的價(jià)值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動(dòng)，稱為生理需要，另一類是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要，稱為高級(jí)需要。據(jù)此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個(gè)層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛(ài)的需要、尊重需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要[1]。
行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說(shuō)，將需要的層次、激勵(lì)的因素以管理的策略對(duì)應(yīng)成表，為管理的實(shí)踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵(lì)因素為工資和獎(jiǎng)金、福利、工作環(huán)境，管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎(jiǎng)金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時(shí)間（休息），創(chuàng)造健康工作環(huán)境，住宅和福利設(shè)施。（2）安全需要方面的激勵(lì)因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險(xiǎn)工種的營(yíng)養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險(xiǎn)制度、失業(yè)金制度等。（3）隸屬與愛(ài)的需要方面的激勵(lì)因素為良好人際關(guān)系、組織的認(rèn)同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對(duì)話制度、互助金制度、工會(huì)及其他團(tuán)體活動(dòng)、娛樂(lè)制度、教育訓(xùn)練制度。（4）尊重需要方面的激勵(lì)因素為名譽(yù)、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎(jiǎng)金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進(jìn)修制度、委員會(huì)參與制度與提合理化建設(shè)制度。（5）自我實(shí)現(xiàn)的需要方面的激勵(lì)因素有能發(fā)揮自己特長(zhǎng)的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動(dòng)職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機(jī)制
薪酬在人力資源管理激勵(lì)中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵(lì)的范圍，成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵(lì)的重要因素。美國(guó)管理學(xué)家孔茨曾指出：“金錢(qián)對(duì)那些撫養(yǎng)一個(gè)家庭的人來(lái)說(shuō)要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢(qián)的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多?！盵2]
在中國(guó)公共部門(mén)傳統(tǒng)的人事管理中，公職人員的薪酬一直實(shí)行等級(jí)工資制，一般工資水平是社會(huì)平均工資；西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行高薪金的公務(wù)員制度，一位高級(jí)行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國(guó)的國(guó)情，目前不可能實(shí)行高薪金公務(wù)員制，但近年來(lái)公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對(duì)薪酬因素的重視。目前，中國(guó)公務(wù)員薪酬提高的趨勢(shì)使得公共部門(mén)在與企業(yè)及其他行業(yè)爭(zhēng)奪人才的競(jìng)爭(zhēng)中增加了優(yōu)勢(shì)。但是，要使金錢(qián)成為一種真正有效的激勵(lì)因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級(jí)別相當(dāng)，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個(gè)人的工作業(yè)績(jī)”。也就是說(shuō)，薪酬應(yīng)當(dāng)與績(jī)效掛鉤，才能真正起到激勵(lì)的作用。目前，在西方一些國(guó)家，以往刻板的工資報(bào)酬制度正逐漸被以工作成績(jī)來(lái)確定工資級(jí)別的制度所取代。以工作成績(jī)來(lái)確定工資級(jí)別的制度是基于這樣的論點(diǎn)，即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報(bào)酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績(jī)的好壞，工作成績(jī)?cè)胶?，所得到的?bào)酬就應(yīng)該越多。這一論點(diǎn)意味著傳統(tǒng)的、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無(wú)疑也會(huì)受到經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，但在以前，公務(wù)員作為一個(gè)整體有著強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)，并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而，金錢(qián)獎(jiǎng)賞正逐漸取代這些無(wú)形的、但卻是真實(shí)的價(jià)值觀和激勵(lì)因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]3.權(quán)力激勵(lì)——公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需要國(guó)家公共部門(mén)的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行管理和盡可能合理地配置，以實(shí)現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門(mén)這個(gè)龐大的機(jī)器不停地運(yùn)轉(zhuǎn)，源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過(guò)程中，權(quán)力始終都在對(duì)支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵(lì)作用。
公職人員處于何種行政職位，就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限，職位越高，所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力，滿足對(duì)物和人的支配欲望的同時(shí)，也在某種程度上達(dá)到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級(jí)——自我實(shí)現(xiàn)的需要，使自己越來(lái)越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門(mén)人力資源管理中的權(quán)力激勵(lì)體制，不僅是可行的，而且是必要的。權(quán)力對(duì)于各級(jí)公務(wù)員的激勵(lì)作用集中體現(xiàn)在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作，取得顯著的成績(jī)，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵(lì)體制過(guò)程中，必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹(shù)立起正確的權(quán)力觀，避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的，是用來(lái)更好地合理配置社會(huì)資源，為社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運(yùn)用權(quán)力激勵(lì)，不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情，進(jìn)一步提高公共部門(mén)的行政效率，而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵(lì)手段，完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制
1.拓寬激勵(lì)渠道，注重加薪、休假等激勵(lì)方式
有時(shí)將公務(wù)員晉升到一個(gè)其無(wú)法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是獎(jiǎng)勵(lì)，反而使公務(wù)員無(wú)法很好發(fā)揮才能。在晉升中，并不一定是業(yè)績(jī)最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績(jī)優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎(jiǎng)勵(lì)與表彰，但是否晉升到高一級(jí)的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個(gè)性特點(diǎn)。這一點(diǎn)應(yīng)在晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求中明確說(shuō)明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對(duì)未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補(bǔ)償，以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價(jià)值。激勵(lì)渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位，從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標(biāo)，找一個(gè)自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長(zhǎng)。
2.在工作設(shè)計(jì)方面，盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計(jì)方法，盡量豐富工作內(nèi)容。對(duì)公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對(duì)其工作行為的認(rèn)同和獎(jiǎng)勵(lì)，可以使公務(wù)員對(duì)自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作，由于每個(gè)公務(wù)員個(gè)性特征、興趣愛(ài)好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同，對(duì)崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動(dòng)機(jī)制，使公務(wù)員能感到工作的樂(lè)趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。行政文化諸要素對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的制定、激勵(lì)手段的確定、激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施和激勵(lì)結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵(lì)機(jī)制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ)，促進(jìn)行政文化的建設(shè)，要鼓勵(lì)公務(wù)員樹(shù)立社會(huì)公共利益至上的意識(shí)，成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體，促進(jìn)公務(wù)員對(duì)政府工作的主動(dòng)參與，有效維護(hù)國(guó)家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信：職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻(xiàn),那公務(wù)員就不會(huì)去追求層級(jí)的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會(huì)提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高，群眾之間、干群之間溝通會(huì)更容易，健康和諧的人際關(guān)系氛圍會(huì)為和諧公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提供有力的保障。
參考文獻(xiàn)：
[1]吳志華,劉小蘇.公共部門(mén)人力資源管理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2007:262.
[3]哈羅德·孔茨,海因茨·韋里克.管理學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1998:311.
1.1思想政治工作的基本思路
在現(xiàn)代企業(yè)中開(kāi)展思想政治工作，充分發(fā)揮人性化的管理手段，將人性化管理與思想政治工作結(jié)合起來(lái)。一般來(lái)說(shuō)在企業(yè)思想政治工作重要結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況：首先要堅(jiān)持思想政治工作與企業(yè)生產(chǎn)工作相結(jié)合，將思想政治工作深入到企業(yè)生產(chǎn)的方方面面。其次要堅(jiān)持思想政治工作與人力資源開(kāi)發(fā)、利用相結(jié)合起來(lái)。再次，堅(jiān)持思想政治工作與企業(yè)文化高度融合，將企業(yè)思想政治工作融入到企業(yè)文化中去，實(shí)現(xiàn)時(shí)刻牢記企業(yè)的思想政治工作。最后，實(shí)現(xiàn)思想政治工作的隱性化，即在企業(yè)工作中使思想政治工作始終貫穿其中。
1.2企業(yè)思想政治工作遵循的原則
既然是思想政治工作必然涉及到員工思想和員工態(tài)度的問(wèn)題，因此對(duì)員工思想情感和個(gè)人生活的適當(dāng)關(guān)懷是必不可少的。因此在企業(yè)思想政治工作首先要對(duì)員工實(shí)行關(guān)心原則，做到對(duì)員工的物質(zhì)和精神層次的雙重關(guān)懷。其次，在企業(yè)思想政治工作中還要做到對(duì)員工的尊重，不僅尊重員工的工作，更重要的是尊重員工的生活等。另外，對(duì)員工的信任也是企業(yè)思想政治工作中必須遵循的原則之一，只有對(duì)員工有著足夠的信任才能使員工充分發(fā)揮他們的價(jià)值。最后在思想政治工作對(duì)員工要進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?lì)，這樣有助于思想政治工作的進(jìn)一步開(kāi)展。
2.國(guó)有企業(yè)思想政治工作的現(xiàn)狀
國(guó)有企業(yè)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)十分突出。正是由于國(guó)有企業(yè)的特殊身份導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在思想政治工作中存在一系列問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：
2.1缺乏健全的思想政治工作體系
由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)中的特殊地位，使得我國(guó)國(guó)有企業(yè)在思想政治工作中缺乏相應(yīng)的工作體系，尤其是對(duì)員工思想素質(zhì)教育缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和健全的體系。這導(dǎo)致在國(guó)有企業(yè)中員工不能齊心協(xié)力，在公司遇到困境面前不能團(tuán)結(jié)一致的進(jìn)行解決，嚴(yán)重缺乏企業(yè)凝聚力。甚至有些企業(yè)在員工思想工作上完全不予理睬，企業(yè)文化嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象。所以，在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)思想政治工作中缺乏完整健全的體系和制度。
2.2思想政治工作責(zé)任分配不明確
國(guó)有企業(yè)除了缺乏健全的思想政治工作體系以外，在有些企業(yè)即使有思想政治工作，但是由于責(zé)任分配不明確，責(zé)任歸屬模糊，依然導(dǎo)致很多企業(yè)在有些工作中不能很好的將責(zé)任歸屬到個(gè)人，從而導(dǎo)致懲罰不到位，管理不到位等問(wèn)題?，F(xiàn)代企業(yè)尤其是我國(guó)國(guó)有企業(yè)在思想政治工作中要建立完善的人本責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)人管人，人治人，責(zé)任明確到人，懲處負(fù)責(zé)人等制度。
2.3思想政治工作懲罰不明確
思想政治工作必然涉及到員工對(duì)企業(yè)文化和企業(yè)規(guī)章制度的執(zhí)行和遵守情況，因此，加強(qiáng)對(duì)員工行為公正合理的懲處是保證企業(yè)思想政治工作順利開(kāi)展的重要方面。但是目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)在思想政治工作中存在嚴(yán)重的懲處不明確的情況，尤其是對(duì)不同層級(jí)的員工存在不同的獎(jiǎng)懲制度，存在嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)思想政治工作是關(guān)系企業(yè)綜合形象和整體素質(zhì)的重要方面，因此，加強(qiáng)對(duì)員工的思想政治教育工作，同時(shí)實(shí)行公正的獎(jiǎng)懲制度十分必要。
3.如何在國(guó)有企業(yè)思想政治工作中實(shí)施人性化管理
3.1努力形成企業(yè)人本管理的輿論導(dǎo)向
國(guó)有企業(yè)思想政治工作中必須做到以人為本，以員工利益為出發(fā)點(diǎn)。這是關(guān)系到國(guó)有企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定和企業(yè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要方面，只有企業(yè)全體員工團(tuán)結(jié)一致，齊心協(xié)力才能創(chuàng)造更加優(yōu)秀的業(yè)績(jī)，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，固有企業(yè)在思想政治工作中要加強(qiáng)對(duì)人本管理思想的宣傳，堅(jiān)持科學(xué)有效的管理體制，重視對(duì)員工利益的維護(hù)。在全體員工中形成人本管理的理念，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)思想政治工作中管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)中要特別注意和人利益與企業(yè)利益的一致性，局部利益與整體利益關(guān)系等。利用科學(xué)的管理制度使全體員工自覺(jué)的遵循為企業(yè)發(fā)展發(fā)揮自己的力量的意志。因此，樹(shù)立人本管理思想是進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的需要，是保證國(guó)有企業(yè)順利發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的重要手段。
3.2實(shí)行目標(biāo)管理，促進(jìn)人本管理責(zé)任到位
人性化管理的重要意圖在于人本管理思想，即以人為本的管理思想。作為現(xiàn)代企業(yè)管理的一部分，以人為本是企業(yè)管理關(guān)鍵。人本管理是企業(yè)思想政治工作的基礎(chǔ)，與整個(gè)而企業(yè)的思想素質(zhì)聯(lián)系在一起。根據(jù)目前國(guó)有企業(yè)思想政治工作的實(shí)際情況來(lái)看，雖然大部分國(guó)有企業(yè)有自己的思想政治工作部門(mén)，也有一部分專業(yè)的思想工作人員進(jìn)行維護(hù)，但是由于對(duì)人本管理實(shí)施不到位，管理目標(biāo)不明確等現(xiàn)象。因此，在國(guó)有企業(yè)思想政治工作強(qiáng)調(diào)人本管理能有效促進(jìn)思想政治工作的完成，能改變當(dāng)前存在的口號(hào)多，文件多而落實(shí)不到位的狀況，又能改變?nèi)吮竟芾淼墓ぷ饔捎跓o(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)而難以將責(zé)任歸咎與個(gè)人的情況。同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)思想政治工作中實(shí)行人本管理，能促進(jìn)員工工作的目標(biāo)化，使員工在工作有更加的工作目標(biāo)，從而為實(shí)現(xiàn)企業(yè)的整體利益創(chuàng)造價(jià)值。3.3建立適合企業(yè)特點(diǎn)的企業(yè)文化國(guó)有企業(yè)思想政治工作中的人性化管理離不開(kāi)優(yōu)秀的企業(yè)文化的熏陶。因?yàn)槠髽I(yè)精神是企業(yè)文化的核心，是企業(yè)靈魂的體現(xiàn)，也是企業(yè)價(jià)值的體現(xiàn)，對(duì)企業(yè)價(jià)值和企業(yè)宗旨有一定的反應(yīng)。優(yōu)秀的企業(yè)文化必將對(duì)企業(yè)員工產(chǎn)生積極的效應(yīng)，從而對(duì)企業(yè)效益產(chǎn)生正面影響。國(guó)有企業(yè)在思想政治工作中建立適合企業(yè)的企業(yè)文化必須能突出企業(yè)的整體氣質(zhì)和個(gè)性，這樣才能在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上具有較大的競(jìng)爭(zhēng)力。另外，合適的企業(yè)文化更加能夠促進(jìn)員工的工作積極性。企業(yè)文化也離不開(kāi)企業(yè)的社會(huì)目標(biāo)，樹(shù)立正確的企業(yè)目標(biāo)也能對(duì)企業(yè)員工產(chǎn)生積極的影響，對(duì)員工具有一定的號(hào)召力和感染力。同時(shí)，將企業(yè)文化和思想政治工作結(jié)合在一起能最大限度發(fā)揮人性化管理的影響力，真正提高國(guó)有企業(yè)的人文素養(yǎng)。
4.結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞：行政管理 存在問(wèn)題
目前，行政管理面臨著新的形勢(shì)，但是我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制與時(shí)代要求在觀念、管理方式、程序、隊(duì)伍建設(shè)和管理水平方面都存在著很大的差距。必須要按照政府行為的科學(xué)性、民主性、法治性要求對(duì)執(zhí)法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政程序、加強(qiáng)行政監(jiān)督等方面嚴(yán)格的做出現(xiàn)實(shí)努力。
一、我國(guó)行政管理中存在的問(wèn)題和不足
1、我國(guó)現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。
改革開(kāi)放多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是為了適應(yīng)以市場(chǎng)取向?yàn)橹鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，取得了很大的成就。但是，整個(gè)行政管理體制的改革仍然趕不上經(jīng)濟(jì)體制改革，市場(chǎng)培植資源的運(yùn)行機(jī)制還是不夠完善，社會(huì)保障體系方面的改革進(jìn)展的也比較緩慢，特別是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念還沒(méi)有丟棄，比如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等，根深蒂固地在一部分人的頭腦中；反之，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的很多行政管理觀念，比如民主參與的管理、法治化管理、自治管理等還沒(méi)有建立起來(lái)。如果對(duì)這個(gè)問(wèn)題不進(jìn)行及時(shí)的解決，將難以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
2、我國(guó)行政管理的程序有待完善。
截止目前，我國(guó)的行政程序立法還沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一，不僅對(duì)行政程序的憲法規(guī)定有所缺乏，而且對(duì)法典化的行政程序也缺乏規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中，一般是重事后成程序，對(duì)事前和事中程序沒(méi)有足夠的重視。較弱的行政程序參與性，較低的公開(kāi)度，不健全的違反行政程序的責(zé)任追究制度。
3、我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。因?yàn)楹芏嘣?，?duì)于新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理提出的要求，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面都還不能適應(yīng)。從總體上來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)還不是很高，較低的政府行政管理水平，在市場(chǎng)開(kāi)放以后，國(guó)外企業(yè)開(kāi)始進(jìn)入，和我國(guó)企業(yè)要求平等競(jìng)爭(zhēng)，從而政府需要提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，特別提出了更高的要求給各級(jí)政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)。
二、完善行政管理對(duì)企業(yè)行政管理人員工作的要求
完善行政管理對(duì)企業(yè)行政管理人員工作提出了新的要求，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1、對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)要進(jìn)行合理選擇和設(shè)計(jì)。
企業(yè)行政管理是依賴行政機(jī)構(gòu)和行政管道進(jìn)行的，所以，對(duì)符合企業(yè)內(nèi)外特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇和設(shè)計(jì)是對(duì)行政命令、指示燈迅速流動(dòng)貫徹有所保證的重要前提，是達(dá)到行政管理目標(biāo)的重要條件。機(jī)構(gòu)繁雜、人多事少、行政管道間溝通不暢、環(huán)節(jié)很多，從而使行政管理的效率低下等弊端的出現(xiàn)。所以，對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理選擇和設(shè)計(jì)與行政管理科學(xué)化是不可以分開(kāi)的。
2、對(duì)優(yōu)秀的行政管理人才進(jìn)行選拔。現(xiàn)代企業(yè)行政管理人員的素質(zhì)、能力和知識(shí)結(jié)構(gòu)要和時(shí)代能夠相互適應(yīng)。良好的個(gè)性和心理特征、優(yōu)秀的政治素質(zhì)、強(qiáng)烈的創(chuàng)新素質(zhì)和健康的身體素質(zhì)通常都是素質(zhì)中所包含的內(nèi)容。
3、對(duì)正確引導(dǎo)進(jìn)行確立、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)和適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。
企業(yè)行政管理的最佳化就是現(xiàn)在在很大的程度上是被管理者的積極有效的配合和實(shí)施。所以，現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心工作就是對(duì)人的管理，而通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制是對(duì)人的管理進(jìn)行有效實(shí)施的重要保障。只有實(shí)現(xiàn)了引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)三者的有效結(jié)合，激勵(lì)機(jī)制才會(huì)在企業(yè)行政管理中圓滿達(dá)到預(yù)期效果。
三、完善行政管理的途徑
1、對(duì)崗位職責(zé)要有所明確。
日常事務(wù)的計(jì)劃安排、組織實(shí)施、信息溝通、協(xié)調(diào)控制、檢查總結(jié)以及獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等方面的管理工作就是日常辦公事務(wù)管理中包含的一些工作；發(fā)放、使用、保管以及采購(gòu)辦公物品以及制定相應(yīng)的制度就是辦公物品管理中包含的內(nèi)容；印信管理、公文管理、檔案管理、書(shū)刊管理就是在文書(shū)資料管理中所包含的內(nèi)容；會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中準(zhǔn)備、會(huì)后工作就是在會(huì)議管理中所包含的內(nèi)容；其他的事物就每個(gè)公司的具體情況進(jìn)行確定。
2、溝通要不斷加強(qiáng)。
縱向溝通和橫向溝通是在溝通中所包括的內(nèi)容?？v向溝通可以分為上級(jí)溝通和下級(jí)部門(mén)溝通。和上級(jí)溝通主要是要對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意思要進(jìn)行充分的領(lǐng)悟，要能找到正確的方向，同時(shí)傳達(dá)給上級(jí)、自己和下級(jí)部門(mén)的觀點(diǎn)，這就要求行政人員在工作中不能缺少觀察分析能力和表達(dá)能力。和下級(jí)溝通主要是對(duì)上級(jí)的決定以及收集整理下級(jí)部門(mén)的各項(xiàng)信息進(jìn)行執(zhí)行，這就要求行政管理人員要有很強(qiáng)的應(yīng)變能力和組織能力。
3、對(duì)信息的搜集和整理要很注重，并且還要及時(shí)對(duì)管理者進(jìn)行提供。
企業(yè)行政管理外部信息和內(nèi)部信息就是信息中所包含的內(nèi)容。國(guó)家政治、法律、經(jīng)濟(jì)、政策規(guī)定；社會(huì)習(xí)慣、風(fēng)俗、時(shí)尚變化；市場(chǎng)需求、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)層次的變化；競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)行政管理信息；科學(xué)技術(shù)發(fā)展信息；突發(fā)事件等，都是外部信息中具體包括的內(nèi)容。
4、對(duì)企業(yè)行政管理工作文化進(jìn)行培養(yǎng)。
在企業(yè)行政管理工作中，想留人只是用薪金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要用企業(yè)行政管理文化去吸引、感化人。也就是我們都不會(huì)很陌生的人文管理。企業(yè)行政管理文化的建設(shè)包括四個(gè)方面，需要所有的員工都參與。
4.1清晰的組織結(jié)構(gòu)，明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向。明確分工，企業(yè)行政管理發(fā)展中這是基礎(chǔ)。
4.2對(duì)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建立，使公平、競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)有所形成。
4.3對(duì)企業(yè)行政管理形象建設(shè)要很注重。物質(zhì)形象和精神形象包括其中。司容、司貌、技術(shù)裝備、產(chǎn)品、服務(wù)設(shè)施等都是物質(zhì)形象中所包含的內(nèi)容。
參考文獻(xiàn)：
【1】彭治安；張金秀.當(dāng)前我國(guó)行政管理中存在的問(wèn)題分析[J].理論月刊2005，（05）.
【關(guān)鍵詞】 行政組織；行政管理；領(lǐng)導(dǎo)溝通；溝通障礙；對(duì)策
在現(xiàn)代行政組織理論中，領(lǐng)導(dǎo)溝通是一個(gè)十分重要的組成部分。有效的領(lǐng)導(dǎo)溝通往往被形容為行政組織中流動(dòng)的血液，是行政組織統(tǒng)一指揮與行動(dòng)、消除隔閡與誤會(huì)、確保工作效率、實(shí)現(xiàn)高效領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。良好的溝通是行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件，有效溝通有利于領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
一、領(lǐng)導(dǎo)溝通在行政組織中的地位及作用
行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通是一種特殊的溝通類型，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在履行行政組織職責(zé)的過(guò)程中，行政領(lǐng)導(dǎo)者為了有效實(shí)現(xiàn)行政組織目標(biāo)，將某些信息傳遞給上級(jí)和下屬，并期望對(duì)方做出預(yù)期效果的反應(yīng)過(guò)程。
1、領(lǐng)導(dǎo)溝通是組織管理工作的基礎(chǔ)
領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)賴以存在的組織系統(tǒng)是一個(gè)由若干部門(mén)、層級(jí)和內(nèi)外之間的溝通渠道構(gòu)成的有機(jī)整體。領(lǐng)導(dǎo)溝通是把組織各層次、各部門(mén)維系在一起的動(dòng)脈。離開(kāi)溝通，領(lǐng)導(dǎo)意圖的貫徹、組織功能的發(fā)揮以及管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不可能的。行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)者正是利用有效的溝通，來(lái)維持和實(shí)現(xiàn)組織的有效領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)作。正如著名管理大師彼得•德魯克明確指出的：“無(wú)論是計(jì)劃的制定、工作的組織、人事的管理、部門(mén)間的協(xié)調(diào)、組織之間的交流，都離不開(kāi)溝通。
2、領(lǐng)導(dǎo)溝通是正確決策的保證
決策是行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能，行政領(lǐng)導(dǎo)的任何決策都離不開(kāi)信息，溝通則是收集、傳遞和使用信息的重要手段。如果領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有充分溝通，就不可能得到足夠有效的信息，也就不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、提出正確的決策方案。事實(shí)證明，許多決策過(guò)程的失誤都是由于信息依據(jù)不充分，溝通不暢造成的。
3、領(lǐng)導(dǎo)溝通是增強(qiáng)組織凝聚力的有效方式
有效的領(lǐng)導(dǎo)溝通能使下屬明確組織目標(biāo)，共享組織愿景；能夠使下屬獲得有效工作的必要信息，滿足下屬的心理需要，進(jìn)而增強(qiáng)組織凝聚力；能夠充分調(diào)動(dòng)下屬的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)其使命感和責(zé)任感；有助于組織內(nèi)部團(tuán)結(jié)一致，增強(qiáng)組織的凝聚力和奮發(fā)力，進(jìn)而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)力的提升；能夠促進(jìn)組織內(nèi)各個(gè)部門(mén)與成員之間的相互了解，在組織內(nèi)創(chuàng)造一種和諧的、積極向上的氛圍；可以使組織成員深切地感受到自己在組織中的主人翁地位，提高對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者和組織目標(biāo)的認(rèn)同感。
二、我國(guó)行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通存在問(wèn)題及成因
在行政組織中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都在強(qiáng)調(diào)溝通的重要性，但在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中溝通卻往往達(dá)不到理想的效果。這主要是因?yàn)樵谖覈?guó)行政組織中存在著領(lǐng)導(dǎo)溝通障礙，主要表現(xiàn)為：
1、信息反饋失調(diào)
行政信息反饋就是把行政組織活動(dòng)及行政信息系統(tǒng)輸出去的信息的作用結(jié)果返送回來(lái)，使之對(duì)行政管理活動(dòng)和行政信息的輸出再發(fā)生影響和控制作用。目前我國(guó)行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通反饋失調(diào)的主要表現(xiàn)，一是“報(bào)喜不報(bào)憂”、“上情不能下傳，下情不能及時(shí)上達(dá)”；二是原始信息經(jīng)過(guò)的中間環(huán)節(jié)太多，經(jīng)過(guò)層次繁多的加工處理，使公眾的意見(jiàn)和呼聲不能準(zhǔn)確地傳輸?shù)經(jīng)Q策層；三是自上而下或自下而上的單向輸出，缺乏橫向與雙向的反饋交流。
2、信息失真
溝通的信息失真是在傳送的過(guò)程中信息被歪曲，到達(dá)信息接受者手里的是被歪曲了的信息。我國(guó)行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通信息失真具體表現(xiàn)為以下三種類型：一是行政信息虛假；二是行政信息滯后；三是行政信息缺失。信息的失真現(xiàn)象在我國(guó)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)溝通中尤其嚴(yán)重，諸如弄虛作假、欺上瞞下等，都是信息失真的典型表現(xiàn)。
3、信息不對(duì)稱
“信息不對(duì)稱”是指領(lǐng)導(dǎo)溝通所依賴的信息在相對(duì)應(yīng)的組織、部門(mén)或個(gè)體之間呈現(xiàn)不均勻、不對(duì)稱的分布狀態(tài)，即一方占有的信息的數(shù)量和質(zhì)量?jī)?yōu)于另一方。由于信息的不對(duì)稱，使信息接受者在溝通過(guò)程中陷入了一種“無(wú)知”的境地，他們不得不被動(dòng)地接受現(xiàn)實(shí)，也就不可能對(duì)事物做出科學(xué)、合理的判斷，進(jìn)而制約其它環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的順利開(kāi)展。
三、克服我國(guó)行政組織中領(lǐng)導(dǎo)溝通障礙的途徑
1、提高領(lǐng)導(dǎo)者溝通藝術(shù)
對(duì)于現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，必須精于和人溝通交流的藝術(shù)。首先要進(jìn)行換位思考。通過(guò)換位思考，行政領(lǐng)導(dǎo)者與下屬可以相互了解、增強(qiáng)信心，建立信任關(guān)系。其次要善于傾聽(tīng)，保羅•趙說(shuō)：“溝通首先是傾聽(tīng)的藝術(shù)”。傾聽(tīng)是領(lǐng)導(dǎo)溝通的一個(gè)重要方法，認(rèn)真傾聽(tīng)，能激發(fā)對(duì)方的談話欲，促進(jìn)更深層次的溝通。其次要給予及時(shí)的反饋。反饋可以是語(yǔ)言上的，也可以是非語(yǔ)言上的。三要?jiǎng)?chuàng)造良好的傾聽(tīng)環(huán)境。一個(gè)良好的環(huán)境能在很大程度上改善傾聽(tīng)的效果。四要提高傾聽(tīng)技巧。如培養(yǎng)傾聽(tīng)的興趣、了解對(duì)方的看法、使用開(kāi)放性的動(dòng)作，不要心存偏見(jiàn)等。這些都是有效溝通的重要手段。
2、注重個(gè)性魅力
即領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用自身的人格魅力，輔以適當(dāng)?shù)那楦?、話語(yǔ)、談話技巧、肢體語(yǔ)言等來(lái)達(dá)到最佳的溝通效果。美國(guó)前總統(tǒng)富蘭克林在其自傳中，談到自己的溝通技巧時(shí)說(shuō)：“當(dāng)我在推動(dòng)任何可能引起爭(zhēng)論的事情時(shí)，我總是以最溫和的方式表達(dá)自己的觀點(diǎn)，從來(lái)不使用絕對(duì)確定或不容懷疑的字眼，多年來(lái)這樣的溝通方式使我推動(dòng)許多棘手的問(wèn)題一帆風(fēng)順”。由此可見(jiàn)，運(yùn)用良好的個(gè)性化溝通可以使許多困難問(wèn)題迎刃而解。
3、完善領(lǐng)導(dǎo)溝通制度
完善領(lǐng)導(dǎo)溝通制度，是提高行政組織領(lǐng)導(dǎo)溝通制度化、科學(xué)化，保證行政組織溝通渠道暢通，溝通過(guò)程有效的根本保證。
第一，健全信息傳遞制度。行政組織系統(tǒng)是一個(gè)由多層級(jí)、多部門(mén)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，為了既能夠把領(lǐng)導(dǎo)者的決策、規(guī)定、指示和任務(wù)，準(zhǔn)確地傳達(dá)給下級(jí)每一個(gè)部門(mén)，又要把下級(jí)部門(mén)的工作情況及時(shí)反映給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，行政組織應(yīng)該建立多渠道信息傳遞制度，讓公眾與政府部門(mén)能夠直接或間接地與行政領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行交流對(duì)話，使公眾的意見(jiàn)能夠有比較充分和有效的方式公開(kāi)表達(dá)出來(lái)。第二，建立信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)，是指行政組織通過(guò)多種方式公開(kāi)其，公開(kāi)有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許公眾通過(guò)查詢、閱讀、復(fù)制、下載、摘錄、收聽(tīng)、觀看等形式依法利用各級(jí)行政組織所控制的信息。信息公開(kāi)有利于公民參與和監(jiān)督行政管理過(guò)程，有利于改善領(lǐng)導(dǎo)者與群眾和其他組織的關(guān)系，提高其他參與者的地位和作用，有利于減少行敗。第三，完善信息溝通監(jiān)督制度。完善領(lǐng)導(dǎo)溝通的信息監(jiān)督制度要建立溝通的縱橫聯(lián)系。我國(guó)已經(jīng)建立起一定的行政溝通體系，但應(yīng)該通過(guò)法律的形式加以明確。行政溝通體系內(nèi)中央、省和基層各部門(mén)應(yīng)建立起縱向聯(lián)系，及時(shí)溝通情況，反饋信息；同時(shí)也要建立橫向聯(lián)系，時(shí)刻關(guān)注人民群眾反映的重點(diǎn)和社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，需對(duì)行政組織溝通的監(jiān)督地位在法律上予以認(rèn)可，方能確保對(duì)行政組織溝通中反映的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)處理落實(shí)，監(jiān)督行政組織的各項(xiàng)工作。
【參考文獻(xiàn)】
