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大部制改革方案
2013年3月10日，國務(wù)院《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪大部制改革。國務(wù)院組成部門將減少至25個。
(一)實行鐵路政企分開
將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責，負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔專運、特運任務(wù)，負責鐵路建設(shè)，承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任等。
不再保留鐵道部。
(二)組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會
將衛(wèi)生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務(wù)職責整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。主要職責是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負責計劃生育管理和服務(wù)工作等。
將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責劃入國家發(fā)展和改革委員會。
國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會管理。
不再保留衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會。
(三)組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局
將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。
保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔。國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。
新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。
不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會辦公室。
(四)組建國家新聞出版廣播電影電視總局
將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責是，統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負責著作權(quán)管理等。國家新聞出版廣播電影電視總局加掛國家版權(quán)局牌子。
不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。
(五)重新組建國家海洋局
將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導。
為加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。
(六)重新組建國家能源局
將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。主要職責是，擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監(jiān)督管理等。
不再保留國家電力監(jiān)管委員會。
改革概念：
大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學者的不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院現(xiàn)有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉;更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。因此，必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，雖然這些是政府機構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。
關(guān)鍵詞：公安機關(guān)；食品安全；監(jiān)督管理
中圖分類號：F203；D631 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0184-02
一、我國食品安全現(xiàn)狀及原因分析
（一）我國食品安全現(xiàn)狀
常言道“民以食為天”，食品安全問題是一個無數(shù)人切身利益相關(guān)的社會問題。2008年三鹿奶粉事件以后，食品安全問題仍然頻頻出現(xiàn)，食品安全存在的問題不僅危害人們的健康，損害消費者的利益，而且還影響到我國所生產(chǎn)食品的市場競爭力和出口。為了防治病蟲害，有人使用有毒農(nóng)藥噴灑蔬菜，致使水果、蔬菜農(nóng)藥殘留嚴重超標；為了提高生產(chǎn)產(chǎn)量，有人盲目使用激素；為了讓豬的瘦肉出欄率提高，有人竟在飼料中摻上“瘦肉精”；為了使粉絲和面粉看起來白一些，有人膽敢把對身體有毒害的化學品“吊白塊”摻進其中；為了賺取高額利潤，有人把含有黃曲霉素的霉變陳大米拋光冒充新大米到市場上出售，食品安全問題種種亂象令人憂心忡忡。在我國，食品的安全是最基本的民生問題，人民群眾關(guān)心，政府也格外的關(guān)注。國家重大會議上多次強調(diào)指出，我們要加大行政監(jiān)管的力度，切實把好食品安全關(guān)。自從食品安全法頒布、國務(wù)院食品安全委員會成立之后，在國家層面，食品的安全問題受到了前所未有的重視。
（二）我國食品安全問題產(chǎn)生的原因
然而事情的發(fā)展卻總是不那么盡人意，在地方食品安全監(jiān)督管理中表現(xiàn)出“一頭弱、一頭強，一頭熱、一頭涼”的狀況，即食品產(chǎn)業(yè)弱、地方保護強，高層熱、基層涼[1]問題的頻繁出現(xiàn)，肯定有它內(nèi)在的必然原因，食品安全問題也不例外。
1.市場競爭機制不健全
縱觀世界歷史的發(fā)展，在推進工業(yè)化和市場化的過程中，任何國家都曾出現(xiàn)食品安全的問題。從我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展階段上看，食品安全問題源于不健全的企業(yè)行業(yè)自我約束機制，源于較低的企業(yè)安全質(zhì)量監(jiān)督管理能力，以及較低的規(guī)范化、組織化、規(guī)模化生產(chǎn)[2]。從飲食結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)上來看，飲食結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是食品安全的新問題產(chǎn)生點。
2.誠信機制缺失，安全意識薄弱
在我國，食品生產(chǎn)的總體水平不高。消費者和食品生產(chǎn)者是食品安全頻發(fā)問題的兩個方面。消費者食品安全意識缺失，致使很難發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，只有食品安全問題發(fā)生了才會引起普遍關(guān)注。而矛盾的主要方面是食品生產(chǎn)者。生產(chǎn)者道德滑坡、誠信缺失，為了牟取不正當暴利不顧人民群眾的健康，認為只要不出事就沒問題，結(jié)果食品安全問題“此起彼伏”。
3.食品安全監(jiān)管的配套機制不完善
一是我國現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制不完善，一個市場經(jīng)濟體制從初步到成熟總會經(jīng)歷這樣一個過程。二是監(jiān)督管理機制不完善，缺乏配套機制。三是問責制實行不力，不能從切身利益上進行督促。這就是國內(nèi)國外企業(yè)失信現(xiàn)象嚴重的主要原因[3]。
二、我國公安機關(guān)介入食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實意義
（一）公安機是保障食品安全的最后防線
食品安全問題屢禁不止，即使我們行政機關(guān)就案辦案，還是惡根難除。食品安全不是小事，它關(guān)系到千家萬戶，嚴重的食品安全問題涉及到犯罪，必須要有公安機關(guān)對食品安全案件進行嚴厲打擊。人民民主的重要工具正是公安機關(guān)的性質(zhì)所在，這是有武裝性質(zhì)的國家治安行政和刑事司法力量[4]，是強力的體現(xiàn)。在對打擊食品安全犯罪這個問題上公安機關(guān)有著不可推卸的責任。根據(jù)公安機關(guān)在我國政治體制中所占據(jù)的特殊位置，我國目前的食品安全問題監(jiān)管需要的就是一個強力機關(guān)來保障其各個流程的安全[5]。
（二）打擊食品安全犯罪是有效的預(yù)防手段
發(fā)現(xiàn)、打擊、查處食品安全違法行為，已經(jīng)成為了公安機關(guān)的重要工作之一。行政工作倡導深入基層、貼近群眾，因此，打擊食品安全犯罪就是要一切從人民群眾的根本利益出發(fā)的最基本的要求。公安工作向來講究樸實高效，有獨特的打擊犯罪能力，將之應(yīng)用到食品安全問題查處中，這無疑是讓強制性權(quán)力更好地發(fā)揮到為人民干實事中去。公安機關(guān)對于各類隱藏的食品安全問題嚴厲查處，對于震懾唯利是圖的食品生產(chǎn)者，預(yù)防食品安全犯罪具有重要作用要想真正杜絕食品安全問題的發(fā)生不能僅僅依靠食藥監(jiān)部門的查處，更要遏制食品安全犯罪的發(fā)生，這是公安機關(guān)在打擊食品安全犯罪中最基本的作用。
（三）公安機關(guān)介入是現(xiàn)行法制的基本要求
由于公安機關(guān)的職責范不斷被盲目擴大，讓公安機關(guān)在人民群眾中失去了原有的信賴，損害了公安機關(guān)的形象。而公安機關(guān)介入食品安全監(jiān)管，卻是有著明確的法律依據(jù)。《刑法》中明確規(guī)定了食品安全類的犯罪行為，新修訂的《食品安全法》明確了公安機關(guān)在保障食品安全中的職責，為了妥善履行公安機關(guān)在保障食品安全中的職責，公安部就公安機關(guān)管轄的刑事案件進行了明確分工，食品安全犯罪由治安部門管轄。自2013年以來，全國各級公安機關(guān)內(nèi)部先后成立了食藥環(huán)偵查大隊、支隊和總隊，有效地打擊了食品安全犯罪，重塑了公安“執(zhí)法為民”的形象。
三、公安機關(guān)在食品安全監(jiān)管中尷尬
（一）呼聲高，發(fā)現(xiàn)難的尷尬
食品安全是在社會上有著強烈的保障食品安全呼聲。關(guān)系國計民生的問題，但是，公安機關(guān)在其日常工作中卻難以主動發(fā)現(xiàn)食品安全犯罪，絕大部分依賴于群眾舉報，還有一部分依賴于食藥監(jiān)部門的案件移送。調(diào)動群眾的積極性是獲得群眾線索的主要途徑。關(guān)于食品安全問題，群眾的積極性總體上較高，但是有的群眾持“多一事不如少一事”的心態(tài)對公安機關(guān)的工作開展是不利的。同時，由于群眾對違法犯罪的認識與辨別能力有限，公安機關(guān)獲取的有效線索往往并不樂觀。對于食藥監(jiān)部門移送的案件，公安機關(guān)對現(xiàn)有的證據(jù)材料存在一個再認識的過程，案件來源極具依賴性。
（二）有規(guī)定，卻無所適從的尷尬
《食品安全法》的新舊規(guī)定中，對相關(guān)制度對接不協(xié)調(diào)，使法律缺乏一定的穩(wěn)定性，從而導致新法雖嚴，卻在一定程度上造成眾人旁觀的態(tài)勢。而且，《食品安全法》與其他法律之間的協(xié)調(diào)關(guān)系還處于停滯狀態(tài)。不論新舊《食品安全法》都明確規(guī)定，危害食品安全行為構(gòu)成犯罪的要移送公安機關(guān)追究食品生產(chǎn)者、銷售者的刑事責任，但對于食品安全犯罪的界定、犯罪主體和犯罪對象的界定，在規(guī)定犯罪和刑罰的《刑法》中都沒有詳細規(guī)范。這都導致了公安機關(guān)執(zhí)行中無所適從的尷尬局面。
（三）有責任，但“外行”的尷尬
根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品安全的主要監(jiān)管單位是食品藥品安全監(jiān)督管理局、衛(wèi)生行政機關(guān)。而現(xiàn)實是，因為公安機關(guān)是所有行政機關(guān)中的唯一暴力機關(guān)，可以對違法犯罪嫌疑人采取強制措施，公安機關(guān)成了食品安全監(jiān)管的主要單位。但由于專業(yè)所限，不能且不會對食品進行安全檢測，對食品安全標準把握不準，在食品安全標準的認定上主要依賴食藥監(jiān)部門或其他鑒定機構(gòu)，這導致了食品安全問題由公安機關(guān)“外行”管理的尷尬。
四、公安機關(guān)介入食品安全監(jiān)管尷尬的制度原因
（一）監(jiān)管制度“先天不足”
食品安全這個名詞由于是近些年才興起的，以往人們對于食品安全的問題沒有相對完整的概念，所以在對于食品安全監(jiān)管的認識上難免有不足之處，或是不重視、或是沒有全面的認識。自從我們國家建立以來，關(guān)于食品安全管理的部門就極多，僅僅正式確立的食品安全管理就由13個，部門如此之多，不僅造成了部門之間的責任重復(fù)、管理脫節(jié)，還帶來了相互扯皮、推諉等問題，極大地限制了食品安全問題的正常監(jiān)管，成為制約我國食品安全監(jiān)督管理的桎梏。
（二）權(quán)責不明確
在我國食品安全“屬地”管理原則下，多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管的問題嚴重。哪里出產(chǎn)就由哪里負責檢測，卻淡化了具體部門和單位的責任。因為按部門分環(huán)節(jié)這樣的體制會導致標準缺失和法律空白現(xiàn)象，還會導致監(jiān)督管理的重復(fù)與滯后。這些其實最終導致執(zhí)行標準難以統(tǒng)一，浪費行政執(zhí)法資源。如出口的食品，安全檢測標準是出口目的國的標準，而在國內(nèi)銷售的食品安全檢測標準是國內(nèi)食品安全執(zhí)行標準，兩個標準之間的差距是存在的。這樣就給了不法商販以可乘之機，也給公安機關(guān)的查處帶來了相當大的難度與挑戰(zhàn)。既然不能加強跨地域食品安全監(jiān)督管理，那么，變重復(fù)交叉為專門負責制，在法律上確定管理機制[6]，避免沖突。
（三）缺乏重視、宣傳教育不到位
食品安全觀念對于大多數(shù)人來說還較為欠缺，在日常生活中往往得不到足夠的重視，大都是發(fā)生食品安全事故之后才會意識到。公安機關(guān)對于食品安全的監(jiān)管現(xiàn)階段也是處在一個摸索時期，各種情況的發(fā)生都在逐步地尋找著良好的解決方式。制度也正是需要這樣的摸索才能走向成熟，在這樣的態(tài)勢下，公安機關(guān)扮演著極為重要的角色。所以，加強食品安全宣傳教育尤為重要，讓人民群眾在日常生活中都能夠有意識的去關(guān)注食品安全，加強他們對食品安全的認知與識別。這樣，會使公安機關(guān)減少工作量，可以及時處理隱藏的食品安全犯罪問題，使人民群的身體健康和財產(chǎn)安全得到更大程度的保障。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管制度；網(wǎng)購食品
1 我國食品安全概述
（一）食品安全的概況
世界衛(wèi)生組織于1996年給出了“食品安全”的定義：“對食品按其原定用途進行制作、食用時不會對人的健康造成損害的一種擔保。”目前學界對食品安全的含義有以下共識：
1.食品安全屬于綜合概念。食品安全涉及食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營養(yǎng)等多方面內(nèi)容。2.食品安全屬于社會概念。食品安全是社會治理方面的概念，在不同的國度或者同一國家的不同時期其治理的要求有所不同。3.食品安全是一個政治性概念。食品安全是一國政府職責的體現(xiàn)，并且關(guān)乎公民的切身利益。4.食品安全更是一個法律性概念。從上世紀80年代起，部分國家開始以食品安全綜合立法逐步替代衛(wèi)生、營養(yǎng)和質(zhì)量的立法。
（二）我國食品安全法律法規(guī)的發(fā)展
食品安全法律法規(guī)，是指涉及食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標準、安全質(zhì)量檢測標準及相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。經(jīng)濟的發(fā)展使得人們對食品安全的重視程度有所提高，我國政府頒布施行了一系列有關(guān)保證食品安全或者與之相關(guān)的法律法規(guī)，為食品安全法律法規(guī)的完善奠定了基礎(chǔ)?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日通過，并于2009年6月1日開始正式實施，原來的《食品衛(wèi)生法》同時廢止。2015年4月24日，新《食品安全法》通過審議，并于2015年10月1日開始正式實施。
2 新《食品安全法》的不足
新《食品安全法的修訂，顯示了國家治理食品安全問題的態(tài)度，與舊法相比較有了很大的進步，但在實際實施過程中仍然存在一些問題。
（一）新《食品安全法》與其他法律不對接
由于新《食品安全法》剛剛頒布實施不久，在許多方面其他相應(yīng)的法律法規(guī)還沒有來得及與之相銜接，導致在實際操作過程中難以與其他法律法規(guī)對接。新《食品安全法》第一百二十五條與舊法比較，該條調(diào)整了罰款額度，但在確定罰款具體數(shù)額上留有過大的裁量空間，這樣會很容易導致罰款不明確不公平、不公正現(xiàn)象。
（二）監(jiān)管機構(gòu)和人員存在問題
首先，食品安全監(jiān)管權(quán)不穩(wěn)定。在制定《食品安全法》之前的時期，食品安全管理主要由衛(wèi)生部門負責指導，從《食品安全法》起草以來，食品安全的管理職權(quán)又移轉(zhuǎn)給了國家質(zhì)檢總局，新《食品安全法》由國家食藥監(jiān)總局主導，職權(quán)又轉(zhuǎn)移給了食藥監(jiān)總局。多次主導權(quán)的移轉(zhuǎn)導致了監(jiān)管權(quán)的不穩(wěn)定性，給食品安全管理工作帶來極大的不便。
其次，食品安全監(jiān)管部門職能分配不明。在2003年在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立了新的食品藥品監(jiān)督管理局，其主要負責保障食品藥品的安全，對食品藥品的安全進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，其職能是全局性的。但在實際的工作中食品藥品監(jiān)督管理局的職能有一部分被其他部門分割出去，在進行食品藥品監(jiān)督管理工作中就不能起到總領(lǐng)和指導的作用，導致食品安全監(jiān)督管理工作的矛盾和重復(fù)。
第三，從事監(jiān)管工作人員的能力參差不齊。監(jiān)督管理工作往往涉及法律法規(guī)的運用，很多時候涉及執(zhí)法處罰的問題。這就要求食品安全監(jiān)督管理的工作人員有豐富的法律知識和較高的執(zhí)法素質(zhì)。但在實際當中，部分工作人員通常執(zhí)法素質(zhì)執(zhí)法水平不高，責任心不強，在實際的執(zhí)法監(jiān)督過程中難以做到有效的食品安全監(jiān)管。
（三）政府職權(quán)干涉市場
當前我國的食品安全監(jiān)管工作主要還是依靠政府的職能，但伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展原有的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場的變化。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下政府職權(quán)存在以下問題：
1.監(jiān)管不適當。以往的模式下對不同的食品安全問題沒有具體的執(zhí)行標準，采用不同手段履行監(jiān)管職責時難以把握監(jiān)管的度，導致實際的食品安全監(jiān)管工作超過必要的限度。2.監(jiān)管的方式缺乏必要性。市場化的今天，在一部分食品行業(yè)或部分情況下，市場有自律的能力和積極性，這時就沒有必要介入政府的職能來督促監(jiān)管。3.監(jiān)管不平衡。當前監(jiān)管機構(gòu)進行食品安全監(jiān)管時，部分情況下只是為了完成既定的任務(wù)目標，嚴格監(jiān)管只集中在特定的一段時期，其他時間監(jiān)管的力度就會小很多。同時存在監(jiān)管不公平情況，使得行政相對人受到不應(yīng)有的損失。
3 食品安全法律法規(guī)的進一步完善
（一）確保新《食品安全法》與其他法律的對接
在新《食品安全法》頒布施行一段時間之后，應(yīng)當及時調(diào)整其他法律法規(guī)與新《食品安全法》的對接問題，明確罰款的確定標準，以及其他行政處罰的標準。其他法規(guī)、條例有關(guān)食品安全、食品質(zhì)量標準的都應(yīng)與新《食品安全法》相銜接適應(yīng)。只有這樣才能理順食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，形成食品安全法律體系。
（二）改革監(jiān)管機構(gòu)與提高人員素質(zhì)
首先，在新《食品安全法》的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定食品安全監(jiān)管權(quán)的主體，形成高效便捷的食品安全監(jiān)管職權(quán)，這樣才能夠統(tǒng)一指導，制定有效的政策方針。
其次，明確食品安全監(jiān)管部門的職權(quán)分配。通過制定部門規(guī)章與新《食品安全法》相銜接，明確各職能部門的具體職權(quán)，細分各自的職責，做到分工明確，各自負責相互協(xié)調(diào)。根據(jù)實際的必要性，回收拆分給其他部門的職權(quán)，形成食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法的專業(yè)性和集中性。
第三，提高安全監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力。定期組織工作人員培訓，學習相關(guān)法律法規(guī)，提高法律意識。根據(jù)工作強化培訓工作人員的業(yè)務(wù)能力。
（三）合理落實食品安全監(jiān)管避免過度干涉
必須明確市場與行政的界限，改變以往陳舊的食品安全監(jiān)管模式。首先，應(yīng)當適當監(jiān)管。對不同的食品安全問題制定具體的標準來執(zhí)行，使得執(zhí)法和監(jiān)管人員能使度把握食品安全監(jiān)管工作。其次，要有必要才監(jiān)管。對于部分行業(yè)和情況，可以交給市場來自律。第三，要做到平衡監(jiān)管。在任何使其都應(yīng)按照標準認真履行監(jiān)管職責，而不是一味的為完成上級的任務(wù)。同時，保障相對人能得到公平公正的監(jiān)管力度，杜絕權(quán)力尋租。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】食品安全，監(jiān)管制度， 食品安全標準，評價監(jiān)督
根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全問題是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。從法律的層面來講，食品安全的概念可以表述為：食品（食物）的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。近年來，中國的食品安全問題層出不窮，三鹿奶粉、地溝油、毒豆芽、瘦肉精等等，與每個人的餐桌密切相連，無一不在挑戰(zhàn)中國普通百姓的心里極限。食品安全監(jiān)管也因此被推上風口浪尖，飽受詬病。
1我國食品安全監(jiān)管制度的問題
1.1監(jiān)管法律不夠系統(tǒng)和細化。《食品安全法》于2009年開始實施，但相關(guān)的配套法規(guī)、規(guī)章滯后，造成現(xiàn)實生活中對監(jiān)管主體執(zhí)法、監(jiān)管企業(yè)守法、消費者維權(quán)造成混亂。另外，食品安全監(jiān)管法律制度規(guī)定不夠細化，實施存在困難，實踐中往往需要消費者自己判斷何為不安全食品，而消費者個人的信息和專業(yè)知識匱乏，很難避免食用不安全食品。
1.2 食品安全多頭監(jiān)管。2013年國務(wù)院“大部制”機構(gòu)改革前，我國采用“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部門食品監(jiān)管模式，即由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局及其他相關(guān)部門共同負責安全檢驗檢測。該模式中由相關(guān)部門負責不同環(huán)節(jié)的食品安全，出現(xiàn)“分段執(zhí)法、各執(zhí)一法、重復(fù)執(zhí)法、爭相執(zhí)法”的現(xiàn)象。各部門依據(jù)不同的法律法規(guī)進行監(jiān)管，互相越界爭搶權(quán)利，又不勇于承擔責任，監(jiān)管體系分割嚴重且職能分散，部門間責任界限不清，對同一違法行為的處罰結(jié)果差距過大，使法律的權(quán)威性受到了影響。
2013年國務(wù)院實施機構(gòu)改革，為加強食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，主要職責是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔。國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子，新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。此次機構(gòu)改革，有助于解決各部委之間推卸責任、低效率的問題，將權(quán)力、資源進行整合，減少專項付費、收費，另外監(jiān)管部門減少，其職責也較為明確。
1.3食品制作、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺位
我國經(jīng)濟的發(fā)展形勢為小食品生產(chǎn)加工企業(yè)提供了方便，而小食品生產(chǎn)的加工企業(yè)特點主要為數(shù)量多、地區(qū)分散，所以難以保障部分小食品生產(chǎn)加工企業(yè)的加工過程嚴格執(zhí)行食品安全標準，衛(wèi)生往往不符合條件，且工藝水平落后。在我國，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.食品添加劑超標。食品添加劑為化學品，通常都會影響人體的健康，因此，所有國家都嚴格限制了添加劑的用量，我國亦然，但是我國食品添加劑的超標情況卻時時發(fā)生，使消費者對生產(chǎn)者失去了信心。
2.濫用非食品加工的化學添加物。其中較為轟動的、影響較大的是2005年的“蘇丹紅”事件。
3.使用不合格食品加工原料。生產(chǎn)、銷售者使用劣質(zhì)原料來謀取非法利益，嚴重危害了食品安全。
4.控制微生物污染不力。我國在食品流通領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范較少，到處可以見到?jīng)]有衛(wèi)生許可的加工點和隨意設(shè)置的小攤小販，政府對其缺乏統(tǒng)一的管制，隨時都可能因為潛在問題而爆發(fā)新的食品安全問題。
1.4食品安全標準體系不健全。我國食品安全標準很分散，雖說是強制性標準，但卻不是技術(shù)型法規(guī)，所以其效力位階不高。而且工業(yè)技術(shù)的進步遠遠超過了標準制定的步伐，尤其是一些采用高科技的產(chǎn)品，由于缺乏相應(yīng)的安全標準，監(jiān)管出現(xiàn)真空，給消費者的身體健康帶來隱患。同時，由于我國食品行業(yè)的整體生產(chǎn)技術(shù)水平與國際先進水平差距懸殊，導致我國食品安全的標準與國際上食品安全的標準水平亦差距甚遠。即使統(tǒng)一的食品安全標準出臺，如何落實也是一項挑戰(zhàn)。因為食品安全標準的嚴格執(zhí)行需要大量具有較高專業(yè)水準的檢驗檢測人員、精密的檢測設(shè)備，統(tǒng)一的檢測依據(jù)以及先進的檢測技術(shù)，現(xiàn)階段我國尚不具備這些條件。
1.5監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。過多的食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，削弱了食品安全監(jiān)管執(zhí)法的有效性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。同時，我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法又缺少規(guī)范嚴謹?shù)呢熑巫肪砍绦?，難以追究監(jiān)管者自身的失職，導致監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。
1.6社會對監(jiān)管主體缺乏有力的監(jiān)督。我國消費者整體知識水平不高，缺乏維權(quán)意識。而且，我國食品安全監(jiān)管的信息披露制度尚不健全，普通消費者很難確切了解食品的相關(guān)信息，維權(quán)更是無從談起。社會輿論的監(jiān)督雖較以往有了很大進步，但尚不能形成對于違法違規(guī)企業(yè)及監(jiān)管主體的有力監(jiān)督。
2完善我國食品安全監(jiān)管制度的對策
2.1設(shè)立獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。目前我國食品安全形勢較為嚴峻，我國應(yīng)向發(fā)達國家學習優(yōu)秀經(jīng)驗，采用社會性監(jiān)管、獨立監(jiān)管模式，相關(guān)制度的安排由多家機構(gòu)分領(lǐng)域共同負責。獨立監(jiān)管模式最典型的是加拿大和英國。獨立監(jiān)管的模式具有高效能、專業(yè)性、權(quán)威性、獨立性等優(yōu)點，也有權(quán)力過于集中的缺點，所以需要加強對于監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督。
2.2設(shè)置科學的食品安全標準體系。食品質(zhì)量安全標準體系應(yīng)是權(quán)威的、統(tǒng)一的、科學的、強制的，宗旨是保障公民的生命健康。完善食品質(zhì)量安全的標準主要在于食品檢驗檢疫、食品領(lǐng)域的技術(shù)標準方面。我國應(yīng)修改農(nóng)藥殘留限量、食品添加劑比例等有關(guān)食品安全標準的規(guī)定，把食品質(zhì)量標準與其他行業(yè)標準逐漸聯(lián)系起來，同國際標準接軌。
2.3確立合理的食品安全監(jiān)管追責程序。食品安全監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)將行政執(zhí)法和司法相結(jié)合，行政執(zhí)法利于事前預(yù)防，司法審查利于事后補救，這種方式利于建立高效權(quán)威的執(zhí)法機制。食品質(zhì)量安全監(jiān)管追責程序應(yīng)從中央到地方，上下一致，將食品質(zhì)量安全監(jiān)管的責任明確到具體部門、人員、崗位，尤其應(yīng)規(guī)定瀆職和失職所應(yīng)該承擔的法律責任，杜絕、忽略食品安全的問題。應(yīng)明確規(guī)定食品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)限、職責，并明確界定食品質(zhì)量監(jiān)管的司法監(jiān)督、行政執(zhí)法程序。另外也要加大食品質(zhì)量安全監(jiān)管處罰的力度，提高違法生產(chǎn)者的經(jīng)營成本，政府部門應(yīng)建立食品安全監(jiān)管執(zhí)法的消費者利益驅(qū)動機制，以使群眾積極參與，降低成本，控制風險。
2.4健全具體的食品安全評價監(jiān)督機制。預(yù)防是食品安全監(jiān)管的手段，是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。為預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，應(yīng)成立權(quán)威的食品質(zhì)量安全評價監(jiān)督管理機構(gòu)，建立多重風險的預(yù)警體系，特別是創(chuàng)建食品質(zhì)量安全風險監(jiān)測、評估機制。地方政府根據(jù)預(yù)警的信息，不僅應(yīng)及時采取監(jiān)管措施，還應(yīng)完善社會監(jiān)督渠道，鼓勵民眾對不法生產(chǎn)經(jīng)營者及時舉報，動員全社會力量積極參與我國食品安全的監(jiān)管工作。
2.5強化食品安全信息公開制度。食品安全信息包含的內(nèi)容要盡量全面，應(yīng)包括產(chǎn)品質(zhì)量檢測信息、重大事故處理報告、食品的國際貿(mào)易信息、食品安全常識信息等。知情權(quán)是公民的最基本權(quán)利之一，除了依法不得公開的內(nèi)容，任何信息都須向公眾公開。管理部門應(yīng)建立全面的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，督促生產(chǎn)經(jīng)營者公開信息，幫助消費者方便查看產(chǎn)品信息，并盡可能覆蓋面廣和時效性強，做好食品供求、價格、交易等信息的整理、收集、及監(jiān)測預(yù)警。
2.6完善食品追溯制度。食品溯源管理指進入到食品流通領(lǐng)域的食品須有完備的來源記錄，依據(jù)該來源記錄，能夠詳細和清楚的獲得該食品的安全信息。食品安全追溯制度應(yīng)包括：1.記錄管理。生產(chǎn)經(jīng)營者詳細記錄產(chǎn)品的基礎(chǔ)信息。2.查詢管理。消費者可以根據(jù)產(chǎn)品的編號追溯該產(chǎn)品在各個階段的詳細信息。3.標識管理。對產(chǎn)品在收集原料，加工等各個環(huán)節(jié)進行跟蹤識別。4.責任管理。當食品安全出現(xiàn)問題時，根據(jù)標識管理，對出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進行確認，劃分責任。
2.7完善食品召回制度。食品召回，即食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動，其目的是為了能夠?qū)⒂腥毕莸漠a(chǎn)品及時收回，避免流入市場的問題食品對人身安全造成損害，維護消費者的利益。我國的《食品安全法》已建立了食品召回制度，但并沒有制定詳細的配套措施，不夠完整和系統(tǒng)。目前，我國的食品廠商有相當一部分是小作坊和小攤販，生產(chǎn)廠家都是假的或者是不固定的，對于這部分食品召回制度很難實際操作。食品召回主要分為強制召回和自主召回、企業(yè)自愿召回和政府強制召回。我國的自主召回較少，所以在完善召回制度的初級階段可通過政府干預(yù)，實施強制召回，以保障召回制度順利進行。
3結(jié)語
現(xiàn)階段，我國的食品安全監(jiān)管制度處于發(fā)展初期，與廣大消費者的期望、與發(fā)達國家成熟的監(jiān)管體制相比均有很大差距。未來需要國家相關(guān)立法機關(guān)盡快出臺配套法規(guī);行政主管機關(guān)盡快制定統(tǒng)一的食品安全標準并加大監(jiān)管力度;廣大食品廠商在獲得經(jīng)濟利益的同時正確認識自身的社會責任;消費者努力提高自己的維權(quán)意識;社會各方加深對于食品安全問題的關(guān)注和監(jiān)督。如此形成合力，方能破解我國食品安全監(jiān)管不力的難題。
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關(guān)鍵詞： 食品安全；監(jiān)管；權(quán)力配置
1、概述
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2004]23號）和中央機構(gòu)編制委員會辦公室《關(guān)于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)[2004]35號）的規(guī)定，食品安全的監(jiān)管權(quán)由國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局以及國家標準化委員會共同行使，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能、明確責任，按照責權(quán)一致的原則，建立起一系列食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制。《決定》和《通知》還進一步要求加強食品信息管理與信息綜合利用，構(gòu)建各部門間信息溝通平臺，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通和資源共享。2007年7月25日，國務(wù)院又通過《關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，再次強調(diào)了上述精神與原則。
國務(wù)院、中編辦出臺各項措施，歸根結(jié)底是為了更合理地劃分食品安全監(jiān)管工作之職權(quán)，旨在避免出現(xiàn)“九龍治水”之現(xiàn)象。而往往職權(quán)過于交叉而產(chǎn)生的“九龍治水”現(xiàn)象，一定程度上會加大監(jiān)管成本、降低了監(jiān)管效率，同時導致爭功諉過、執(zhí)法責任不明確的法律后果。食品安全監(jiān)管權(quán)力分段監(jiān)管，本意是為了細化職責，但是也容易導致一個問題就是各段之間的的邊界不清，有利益享受的權(quán)力大家爭著分享，需要承擔責任時相互推諉，經(jīng)常性地出現(xiàn)“多頭負責，無人負責”現(xiàn)象。
如何更好地完善食品安全監(jiān)管權(quán)力配置，成為了現(xiàn)時期中國政府面臨著的一個無法回避的革新問題，國家法律法規(guī)主要賦予了質(zhì)檢部門對我國生產(chǎn)與流通的食品進行靜態(tài)的監(jiān)管（主要是指標準制修訂、認證認可），和賦予食品藥品監(jiān)督局對國內(nèi)生產(chǎn)與流通的食品進行動態(tài)的監(jiān)管（主要是過程監(jiān)管），其它部門，如農(nóng)業(yè)部門、工商部門同樣具有法定監(jiān)管職責，如下圖所示：
中國現(xiàn)時期的食品監(jiān)管問題頻發(fā)的深度原因，本文不作探討，僅對現(xiàn)時食品安全行政監(jiān)管權(quán)力配置及其存在問題作一定探討。
2、現(xiàn)時期與食品監(jiān)管有關(guān)的職能部門權(quán)力配置和權(quán)力來源
依據(jù)法律，如《中華人民共和國食品安全法》的授權(quán)或規(guī)定，行使與食品相關(guān)的各職能部門的的權(quán)力配置如下簡述：
2.1 法律賦予國家質(zhì)檢總局行使“食品生產(chǎn)加工和進出口食品法定檢驗監(jiān)管”的權(quán)力，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其《實施條例》、《中華人民共和國動植物檢疫法》及其《實施條例》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其《實施條例》、《中華人民共和國食品安全法》，簡稱“四法三條例”。
2.2 衛(wèi)生與計劃生育委員會主要負責“承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國食品安全法》。
2.3 農(nóng)業(yè)部門主要負責“監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》。
2.4 工商行政管理部門主要負責“監(jiān)管流通環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源主要為《中華人民共和國食品安全法》的有關(guān)規(guī)定。
2.5 商務(wù)部門主管“食品流通行業(yè)”，權(quán)力來源于《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例、《生豬屠宰管理條例》等法律法規(guī)。
2.6 工信部門主要“管理食品工業(yè)行業(yè)”，權(quán)力來源于國務(wù)院批準的《工業(yè)和信息化部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確指出：工信部具有食品工業(yè)行業(yè)管理職責。
2.7 食品藥品監(jiān)管局主要負責“監(jiān)管消費環(huán)節(jié)”，權(quán)力來源于《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例，主要是負責消費環(huán)節(jié)（含餐飲服務(wù)業(yè)）食品衛(wèi)生許可和食品安全監(jiān)督管理。
從上述整理的資料中可以看出，主要有上述七個部門分權(quán)治理中國的食品安全監(jiān)管，然而食品市場監(jiān)管職能有所交叉。按照《中華人民共和國食品安全法》相關(guān)規(guī)定，流通環(huán)節(jié)的食品由工商部門監(jiān)管，但是，即市場上銷售的初級農(nóng)產(chǎn)品如肉、蔬菜、禽類、水產(chǎn)品等要按按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，即由農(nóng)業(yè)部門抽查質(zhì)量，工商部門只能根據(jù)農(nóng)業(yè)部門相關(guān)通報結(jié)果進行查處，無權(quán)進行抽檢，實行難罰分離；商務(wù)部自行制訂并頒布實施《酒類流通管理辦法》取得酒類流通市場的監(jiān)管權(quán)力；另外還有環(huán)?？偩帧⒔逃恳彩悄硞€環(huán)節(jié)的監(jiān)管者。
3、食品安全監(jiān)管權(quán)力配置存在的問題
從表向上來看，上述各監(jiān)管部門分工明確，相互銜接，密切配合，形成了嚴密而又完整的監(jiān)管體系網(wǎng)絡(luò)，并按法定職責完成食品監(jiān)管的運作。其實，從2008年三聚氰胺事件、日本毒餃子事件、蘇丹紅事件、酒鬼酒塑化劑事件，種種事實證明，我們的政府職能部門在食品安全的監(jiān)管上還需進一步理順職責分工。
3.1地方政府對食品安全工作的統(tǒng)一領(lǐng)導與協(xié)調(diào)還有待加強
目前地市級以上政府都設(shè)置了食品安全領(lǐng)導小組，主抓當?shù)氐氖称钒踩ぷ鳌Ｊ称钒踩I(lǐng)導小組應(yīng)當積極整合當?shù)匦惺故称钒踩O(jiān)督管理的各職能部門，切實做到資源共享、信息公開、技術(shù)力量整合、執(zhí)法標準統(tǒng)一。建議將法律賦予職權(quán)的各個監(jiān)管部門納入食品安全領(lǐng)導小組成員，有參與制定本地食品安全活動的權(quán)力，并能夠集中各部門力量聯(lián)合執(zhí)法。
3.2食品監(jiān)管部門之間的執(zhí)法能力需要進一步提高
例如，食品、農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)、獸藥殘留由計衛(wèi)委、農(nóng)業(yè)部和工商總局共同負責，這樣的權(quán)力配置一方面容易導致標準不一，另一方面要么是重復(fù)執(zhí)法增加企業(yè)負擔、行政經(jīng)費；要么是無人檢查，存在風險隱患。現(xiàn)實中的這樣的案例還有很多，職能部門之間相互推諉、拒絕承擔主要責任的例子還有很多。
本人認為，有針對性的開展機構(gòu)改革，更清晰明確地劃分各職能部門的管理職責，避免行政職權(quán)在橫向面的過分分散，同時面向社會建立行而有效的食品安全舉報制度，鼓勵社會全體成員共同維護好“民以食為天”的重要地位。
3.3在食品安全監(jiān)管中引入質(zhì)量管理體系的概念
因為權(quán)力在行使的過程中，始終存在一定客觀人為因素影響，然而通過建立一項完整的質(zhì)量管理體系，能使對食品安全的監(jiān)管方式保持持續(xù)完善與改進。同時相關(guān)部門應(yīng)積極鼓勵、幫助食品企業(yè)完善企業(yè)制度使質(zhì)量管理制度化、體系化和法制化，提高產(chǎn)品質(zhì)量，并確保產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定性。
4、我國進出口食品安全監(jiān)督管理體系概述
隨著中國加入WTO后，我國對外貿(mào)易總量持續(xù)穩(wěn)步提升，如何更好的接軌國際食品安全體制，確保食品進出口貿(mào)易安全也日趨成為我國進出口食品安全監(jiān)管部門的研究重點?！吨腥A人民共和國食品安全法》第六章明確規(guī)定了食品進出口的內(nèi)容，目前對我國進出口食品安全依法行使監(jiān)管權(quán)力的第一職能部門是國家質(zhì)檢總局管轄的國家出入境檢驗檢疫局。該局根據(jù)進出口食品的不同監(jiān)管要點，制定出針對出口食品和進口食品的兩套管理體系。
4.1出口食品管理體系
論文摘要 作者對一起餐飲服務(wù)單位生產(chǎn)經(jīng)營添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼的食品的行政處罰案件進行分析，主要從違法主體、違法事實、違法時間、違法所得和貨值金額的認定等多方面展開探討，對在案件中發(fā)現(xiàn)的問題提出對策和建議。
論文關(guān)鍵詞 罌粟殼 違法所得 行政處罰
一、 案情介紹
2011年9月28日，蘇州市餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全執(zhí)法人員對A餐飲單位的自制麻辣鍋底進行采樣，并制作產(chǎn)品樣品采樣記錄。2011年11月17日，江蘇省疾病預(yù)防控制中心出具的檢驗報告表明，該麻辣鍋底罌粟堿、那可丁、蒂巴因、可待因、嗎啡的檢測值分別為21.8ug/kg、2.6ug/kg、6.7ug/kg、33.0ug/kg、229.0ug/kg。2011年12月21日，執(zhí)法機關(guān)將采樣檢測結(jié)果告知A餐飲單位。鑒于A餐飲單位存在涉嫌違反《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規(guī)定的行為，2011年12月12日起執(zhí)法機關(guān)對本案予以正式立案，隨即展開全面調(diào)查。
二、案例分析
（一）違法主體認定
2011年11月30日，A餐飲單位提供了其個體工商戶營業(yè)執(zhí)照及餐飲服務(wù)許可證復(fù)印件等材料，因A餐飲單位業(yè)主為臺灣居民，故還提供了業(yè)主臺胞證復(fù)印件。上述材料證明了A餐飲單位為個體工商戶，符合承擔相應(yīng)法律責任的主體資格。
（二）違法行為動機和違法事實認定
罌粟殼為罌粟的干燥成熟果殼，為制作生鴉片膏的原材料，長期食用將導致慢性中毒，最終上癮。全國食品安全整頓工作辦公室下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)和易濫用的食品添加劑品種名單（第五批）〉的通知》中對前四批名單的補充和修改內(nèi)容中指出，罌粟殼的主要成分為嗎啡、那可汀、可待因、罌粟堿，“產(chǎn)品類別”中增加“火鍋底料及小吃類”。因A餐飲單位經(jīng)營的自制麻辣鍋底中檢測出上述幾種成分，故認定其在食品中違法添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼的違法事實，其目的是為了讓顧客上癮，從而獲取更大的利益。
（三）違法時間認定
2011年11月30日，執(zhí)法人員調(diào)取了A餐飲單位2011年9月的食品原料送貨單和食品類結(jié)算單，發(fā)現(xiàn)除常規(guī)食品原料外，A餐飲單位曾多次購進一種名為大料的不明原料。因此，執(zhí)法人員立即對A餐飲單位會計進行了詢問調(diào)查，其會計承認大料即制作麻辣鍋底的主要原料，并承認2011年9月A餐飲單位共進貨3次，其中大料進貨2次，分別為9月7日和9月29日，與所調(diào)取的食品原料送貨單和食品類結(jié)算單上顯示的進貨時間相符。因不合格的麻辣鍋底采樣時間為2011年9月28日，故初步認定該批麻辣鍋底的制作時間為2011年9月7日大料進貨后。隨后，執(zhí)法人員先后4次對A餐飲單位麻辣鍋底的制作人進行詢問調(diào)查，這名制作人員始終未承認添加罌粟殼的違法行為和違法行為的起止時間，故而只能認定該批不合格麻辣鍋底的生產(chǎn)經(jīng)營時間為違法時間。2012年1月12日，A餐飲單位麻辣鍋底制作人在詢問筆錄中承認該批不合格的的麻辣鍋底于2011年9月7日購進大料后制作，銷售至2011年9月28日，2011年9月29日又購進大料重新制作麻辣鍋底，與先前調(diào)取的進貨時間上的證據(jù)吻合，故最后認定違法時間為2011年9月7日至2011年9月28日。
（四） 違法所得和貨值金額認定
A餐飲單位為個體工商戶，經(jīng)營規(guī)模為小型餐館，每日銷售清單上只有當日銷售總金額，并無銷售明細。再加上火鍋類食品的生產(chǎn)經(jīng)營有一定的特殊性，火鍋底料不合格，放在火鍋底料中涮過的食品均不合格，這都給違法所得的認定帶來了一定難度。執(zhí)法人員所調(diào)取的A餐飲單位的菜單顯示，其所有鍋底的銷售均以套餐形式銷售，共55元到95元不等的6種價格的套餐，中午每個套餐優(yōu)惠10元，其中麻辣鍋免鍋底費。但是，執(zhí)法人員卻無法調(diào)取每種麻辣鍋套餐的銷售數(shù)量。2011年1月12日及2012年3月30日，A餐飲單位的店長先后兩次在詢問筆錄中承認其麻辣鍋底均以套餐形式銷售，并承認其最便宜的套餐為中午的價格，55元減去10元即45元。根據(jù)所調(diào)取的A餐飲單位2011年外場9月份麻辣鍋原始統(tǒng)計表計算，自2011年9月7日至2011年9月28日，A餐飲單位共銷售麻辣鍋255份。因此，違法所得的最后認定是以最便宜的火鍋套餐價格45元/份和該批次麻辣鍋的銷售數(shù)量來計算的，共計11475元。由于A餐飲單位麻辣鍋底為多種食品原料自制而成，而其他食品原料的貨值又無法確定，且該批麻辣鍋底全部制作成成品以套餐的形式銷售完畢，故認定該批麻辣鍋底的貨值金額等同于違法所得。
三、處罰
A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規(guī)定，“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品：（一）用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品”，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第八十五條第一項的規(guī)定，“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證”。A餐飲單位在其生產(chǎn)經(jīng)營的食品麻辣鍋底中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)罌粟殼，違法所得共計11475元。違法食品的貨值金額按照其違法所得計算，超過一萬元。鑒于罌粟殼為國家明令禁止在食品中添加的非食用物質(zhì)，依據(jù)衛(wèi)生部等六部門聯(lián)合的《關(guān)于加強違法使用非食用物質(zhì)加工食品案件查辦和移送工作的通知》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2011]14號）的規(guī)定：“凡是發(fā)現(xiàn)涉嫌違法添加行為，……一律依法給予法定范圍的最高限處罰”，故最終作出給予沒收違法所得11475元，并處貨值金額十倍罰款114750元的行政處罰。當事人申請分期付款，于2013年5月22日繳納了最后一期罰款，至此本案圓滿結(jié)案。
四、思考和建議
（一）證據(jù)收集
本案在采樣檢測中發(fā)現(xiàn)，A餐飲單位自制的麻辣鍋底中檢出罌粟殼的主要成分，從客觀上來講，添加罌粟殼的違法事實已經(jīng)存在，但從證據(jù)學的角度上講，顯然還不夠。在詢問調(diào)查中，其麻辣鍋底制作人始終未承認主動添加罌粟殼的違法行為，在現(xiàn)場也未發(fā)現(xiàn)罌粟殼等原料。因此，辦案人員還應(yīng)在詢問技巧上提高水平，或與公安合作，以取得更具說服力的證據(jù)材料。采樣時還應(yīng)對現(xiàn)場以現(xiàn)場檢查筆錄的形式描述，對所采集的樣品和現(xiàn)場拍照取證，以取得采樣當時的現(xiàn)場證據(jù)材料。案件調(diào)查中，如能對麻辣鍋底的主要原料大料進行采樣檢測，則能形成更好的證據(jù)鏈：如大料中檢出罌粟殼成分，有利于不合格食品的追根溯源；如大料中未檢出罌粟殼成分，則能更好地證明A餐飲單位的違法添加行為。但因為罌粟殼的幾個主要成分為國家禁止經(jīng)營的物質(zhì)，許多檢測機構(gòu)因購買不到相應(yīng)的標準樣品而無法進行檢測，如蘇州目前還沒有檢測機構(gòu)能夠檢測，從而大大限制了此類案件的查處。建議國家相關(guān)部門盡快出臺有關(guān)政策，指定有能力的檢測機構(gòu)進行檢測并公布名單，被指定的檢測機構(gòu)可以從正規(guī)途徑購買到相應(yīng)的標準樣品。
（二）違法所得計算
違法所得在《中華人民共和國食品安全法》中多次提到，但該法未對其概念作出明確的解釋?！恫惋嫹?wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十四條規(guī)定，“本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》、《食品安全法實施條例》等食品安全法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，從事餐飲服務(wù)活動所取得的相關(guān)營業(yè)性收入?！逼渲小跋嚓P(guān)”兩字概念不明確，“營業(yè)性收入”也并非法律概念。違法所得是否包括成本，目前各執(zhí)法部門及相關(guān)法律人士意見不一。本案中違法所得的計算引用了《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》（已廢止）中的概念，“違法所得系指違反《食品衛(wèi)生法》從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動所獲得的收入，包括成本?！边`法所得計算是否合理，有待商榷。建議立法機關(guān)加快立法或司法解釋，明確違法所得的概念。
（三）處罰力度
根據(jù)《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》第二條規(guī)定，本案罰款數(shù)額超過20000元，屬較大數(shù)額罰款，適用聽證程序。本案告知了當事人聽證的權(quán)利，當事人提供了放棄聽證權(quán)利的聲明，程序合法。最后鑒于A餐飲單位違法經(jīng)營的麻辣鍋底已全部制作成成品銷售完畢，故不再作沒收處理?？紤]到無法證實A餐飲單位故意添加的行為，因此不予吊銷其《餐飲服務(wù)許可證》。本案中未對A餐飲單位用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備等物品進行沒收處罰，是本案處罰中的不足之處。因為違法食品貨值金額不大、無法證實A餐飲單位故意添加的行為等原因，未將此案移送公安，也是本案的遺憾之處。
（四）法律條款適用
本案確認A餐飲單位的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第一項之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第八十五條第一項的規(guī)定進行了處罰。這兩個條款中強調(diào)了“生產(chǎn)經(jīng)營”、“添加”等行為。然而，當事人始終未承認添加罌粟殼的違法行為。故而筆者認為，在處罰中運用《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》中相應(yīng)條款引申到《中華人民共和國食品安全法》更為貼切?！恫惋嫹?wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第十四條第一項規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者禁止采購、使用和經(jīng)營下列食品：（一）《食品安全法》第二十八條規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品”。這里所提到的“餐飲服務(wù)提供者”和“采購、使用和經(jīng)營”等行為，更適用于本案。該條款也有相應(yīng)的罰則，《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十八條第一項規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者有下列情形之一的，由食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)《食品安全法》第八十五條的規(guī)定予以處罰：（一）用非食品原料制作加工食品或者添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料制作加工食品”。
2004年上半年，在安徽省阜陽市，由于被喂養(yǎng)幾乎沒有營養(yǎng)的劣質(zhì)奶粉，13名嬰兒因此夭折，近200名嬰兒患上嚴重營養(yǎng)不良癥，被稱為“大頭娃娃”。經(jīng)媒體曝光后，總理立即做出批示，要求嚴肅追究相關(guān)人員責任。
這次劣質(zhì)奶粉事件絕非偶然。近年來，發(fā)生的龍口毒粉絲案、金華毒火腿案、廣州毒米酒案等有關(guān)食品行業(yè)疏于管理而引發(fā)的安全問題，不僅嚴重威脅著人民群眾的健康安全和切身利益，而且對發(fā)展經(jīng)濟、保持社會穩(wěn)定造成了不利的影響。同時，也錄露了我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式，存在著職能交叉、職責不清、監(jiān)管不到位等問題，嚴重危害了人民群眾的生命安全和社會的和諧發(fā)展。
二、食品安全監(jiān)督管理問題的原因分析
（一）法律體系存在缺陷，監(jiān)管力度弱
1、法律體系缺少系統(tǒng)性和完整性。我國現(xiàn)已頒布的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達幾千部，如《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《消費者權(quán)益保護法》等等。法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但因分段立法，條款相對分散，單個法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄，如作為食品安全核心保障的《食品衛(wèi)生法》未能體現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全程管理，留下執(zhí)法空隙和隱患；因執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，定性不準確、處理不得當?shù)默F(xiàn)象比比皆是。
2、有關(guān)法律條款較籠統(tǒng)，多年不修訂，操作性不強。一些法律規(guī)定比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制；有些條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有的條款多年不修訂；有些條款已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的新情況，甚至完全過時，對當前復(fù)雜的市場經(jīng)濟條件下的實際問題約束力較低，操作性不強等。
3、法律中的罰則較輕，威懾力不夠。美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬元美元以下的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科者，罰款額可達500萬美元。我國現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，處罰較輕，許多毒食品事件的主要責任人往往逃脫了法律的制裁。
（二）監(jiān)管機構(gòu)重疊交叉，監(jiān)管漏洞多
縱觀食品安全，涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、藥品監(jiān)督、商務(wù)等10多個監(jiān)管部門，被戲稱為“十龍治水”。
對于食品安全監(jiān)管的執(zhí)法主體，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定是“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作”；而食品又屬于產(chǎn)品范疇，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，“國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局是我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的主管部門”；當食品問題涉及消費者的利益時，《消費者權(quán)益保護法》則規(guī)定，“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關(guān)行政部門應(yīng)當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的責任范圍內(nèi)，采取措施，保護消費者的合法權(quán)益”。由此可見，衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等部門都可依據(jù)國家法律的授權(quán)，承擔監(jiān)管責任。其結(jié)果是“多頭管理、監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位”。
（三）各方利益的驅(qū)使性，監(jiān)管效果差
1、地方政府政治利益驅(qū)使。一些地方政府及其相關(guān)部門存在嚴重的政績誤區(qū)。他們在經(jīng)濟建設(shè)中，沒有正確處理好經(jīng)濟增長與公眾健康安全、資源保護、可持續(xù)發(fā)展等諸方面的辯證關(guān)系，把“發(fā)展就是硬道理”當作“創(chuàng)收就是硬道理”，這是在不正確的發(fā)展觀指導下導致的政績誤區(qū)。為了完成所謂的招商引資任務(wù)，不管企業(yè)好壞，拉進來就當寶，對企業(yè)的資質(zhì)、產(chǎn)品的質(zhì)量關(guān)注不多，甚至壓根兒就沒關(guān)注過。
2、執(zhí)法部門經(jīng)濟利益驅(qū)使。根據(jù)我國現(xiàn)行的財政體制，執(zhí)法部門的經(jīng)費是由各級財政來保障的。但在很多地方都是“吃飯”財政，根本無力保障，因此這些部門只能靠罰款創(chuàng)收來補充經(jīng)費不足。受利益驅(qū)動傾向于有“利”環(huán)節(jié)，過多地考慮自身的利益，甚至畫地為牢、各自為政，使無利的監(jiān)管環(huán)節(jié)受重視程序降低，不能形成執(zhí)法合力。為此，盡管監(jiān)管密集、成本巨大，但收獲并不明顯。他們即使發(fā)現(xiàn)了類似奶粉質(zhì)量問題的情況，往往都是“放水養(yǎng)魚”式的執(zhí)法，以罰款了事。
三、食品安全監(jiān)督管理的對策分析
（一）嚴格實行食品市場“準入制”
進一步加強食品生產(chǎn)經(jīng)營資格管理，嚴格按法定標準和條件實施衛(wèi)生許可、生產(chǎn)許可等與食品生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)的行政許可。堅決取締無證、無照生產(chǎn)經(jīng)營食品的違法行為。在生產(chǎn)領(lǐng)域，按照國家規(guī)定的品種，實施強制性的食品安全市場準入制度，逐步推行食品市場準入（QS）、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）、良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析關(guān)鍵控制點（HACCP）、ISO9000、ISO14000認證等有效的管理和控制危害措施，切實把好“生產(chǎn)源頭關(guān)”；在流通領(lǐng)域，推行以經(jīng)營企業(yè)自律為主的商品準入制度，落實進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺賬、質(zhì)量承諾和倉儲備案等制度，切實做好流通源泉頭防范工作。我們可以參照國際上的通常做法，完善質(zhì)量標準體系，制定統(tǒng)一、權(quán)威的標準，并嚴格實行食品市場“準入制”，讓老百姓明明白白地選擇優(yōu)質(zhì)食品。
（二）整合法律資源完善法律法規(guī)
對現(xiàn)有法律法規(guī)進行認真清理、補充和完善，對一些涉及食品監(jiān)管的舊法進行廢止、修改和整合，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，制定完整統(tǒng)一的《食品安全法》，以解決法律體系的混亂，保持法制的統(tǒng)一性和完整性。
（三）進一步理順監(jiān)管體制
建議方案一，確定食品藥品監(jiān)督管理部門為牽頭單位負主責，既負責發(fā)證，又負責監(jiān)管。我國已于2003年成立了食品藥品監(jiān)督管理部門，并實行省級以下垂直管理。經(jīng)過將近兩年的實踐，應(yīng)當說已積累了一定的食品安全監(jiān)督管理的經(jīng)驗。將它確定為牽頭單位，這是合乎情理的。加拿大就是采取這種模式，他們針對原有的聯(lián)邦食品監(jiān)督體系不僅復(fù)雜而且缺乏一致性和協(xié)調(diào)性的弊端，于1997年4月1日成立了食品檢驗局，承擔所有與食品安全性相關(guān)的監(jiān)管責任，從而減少了監(jiān)管的重疊交叉，使監(jiān)管變得更加有效。另外，也可以根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》所確定的執(zhí)法主體，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負主責，把QS（食品安全許可）作為核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》、《衛(wèi)生許可證》等所有證照的前置條件，對食品安全實施產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程監(jiān)管。其他各部門則根據(jù)各自職能協(xié)助監(jiān)管。
建議方案二，明確各級政府主要負責人為食品安全的第一責任人，在政府的牽頭下，組建“食品安全委員會”或“食品安全聯(lián)席會議”，根據(jù)上級的工作部署，制定本轄區(qū)的實施方案。委員會對各職能部門的發(fā)證、立案、查處、吊證、移送等每個環(huán)節(jié)，實行全程監(jiān)控和全面的指導、協(xié)調(diào)。各職能部門在委員會的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，嚴格按照分工履行監(jiān)管職責，并以委員會為平臺，整合執(zhí)法資源，互通監(jiān)管信息，聯(lián)合作戰(zhàn)，相互配合，使監(jiān)管工作有機地銜接起來。
（四）提高制假售假者的成本
有專家認為，鑒于現(xiàn)行違法成本太低，即使有處罰，也同樣導致假劣食品屢禁不絕，其中很大的原因是罰款微不足道。因此，要加快出臺提高制假售假成本的處罰措施，重典治亂，提高懲罰標準，對制假售假部門一罰到底，充分曝光并追究刑事責任。比如對正規(guī)廠家、商家生產(chǎn)銷售不合格產(chǎn)品的，參照歐美及香港做法，以“傾家蕩產(chǎn)”作為標準，加大處罰力度；發(fā)現(xiàn)一次嚴重食品造假售假行為，按照國際通則永遠逐出本行業(yè)。對無證無照的“山寨廠”、“黑窩點”，要及時追究當事人的刑事責任，讓一些鋌而走險者不敢再越“雷池”。凡是涉嫌犯罪的，有關(guān)執(zhí)法部門必須及時移送司法機關(guān)依法懲處，決不能以罰代刑、以罰代管。
（五）引入問責部門領(lǐng)導辭職制
值得關(guān)注的是，在一起又一起觸目驚心的食品安全事件中，幾乎總是由媒體
