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[關(guān)鍵詞]和諧社會；稅收政策；目標(biāo)取向
一、和諧社會的內(nèi)涵及構(gòu)建的主要著力點
1 和諧社會的內(nèi)涵及其目標(biāo)。構(gòu)建社會主義和諧社會是今后我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。深刻理解和把握社會主義和諧社會的內(nèi)涵和目標(biāo)，方能制定正確的政策與策略，推進和諧社會的構(gòu)建進程。對于社會主義和諧社會的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界的專家學(xué)者從不同的角度和側(cè)面進行了較為詳盡的闡述。具有代表性的觀點包括：著名社會學(xué)家、中國社會科學(xué)院陸學(xué)藝教授從8個方面概括了和諧社會的內(nèi)涵和要求。他認(rèn)為，社會主義和諧社會應(yīng)該是一個經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個社會結(jié)構(gòu)合理的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個社會各個階層能夠各盡所能，各得其所。社會各階層互惠互利。各自的利益都能得以基本滿足，各階層間的利益關(guān)系能夠不斷得到協(xié)調(diào)的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個沒有身份歧視，每個階層社會之間相互開放，社會流動暢通的開放社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個公平公正的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個社會事業(yè)發(fā)達、社會保障體系完善的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個各階層人民有共同理想、講誠信、守法度、民風(fēng)醇正的社會；社會主義和諧社會應(yīng)該是一個社會各階層關(guān)系融洽，人民安居樂業(yè)，社會治安良好，社會穩(wěn)定的社會。鄧偉志教授從4點內(nèi)涵定義和諧社會：和諧社會是社會資源兼容共生的社會；和諧社會是社會結(jié)構(gòu)合理的社會；和諧社會是行為規(guī)范的社會；和諧社會是社會運籌得當(dāng)?shù)纳鐣?。郝建國教授的和諧概念固然可以指稱多種關(guān)系，但“社會主義和諧社會”作為一個專用語有其特定所指，即“社會主義和諧社會”的內(nèi)涵應(yīng)特指中國社會內(nèi)部的各種社會關(guān)系，既包括各種利益群體之間的關(guān)系，也包括各個社會成員之間的關(guān)系。它是從中國社會良性運行的要求出發(fā)對中國社會各種社會關(guān)系應(yīng)具有的狀態(tài)和特征所作的概括。
關(guān)于社會主義和諧社會的目標(biāo)，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所的《2005年社會藍皮書》提出中國構(gòu)建和諧社會的總體目標(biāo)是：擴大社會中間層，減少低收入和貧困群體，理順收入分配秩序，嚴(yán)厲打擊腐敗和非法致富，加大政府轉(zhuǎn)移支付力度，把擴大就業(yè)作為發(fā)展的重要目標(biāo)，努力改善社會關(guān)系和勞動關(guān)系，正確處理新形勢下的各種社會矛盾，建立一個更加幸福、公正、和諧、節(jié)約和充滿活力的全面小康社會。
2 構(gòu)建和諧社會的主要著力點。構(gòu)建和諧社會的著力點就是國家各項政策的作用點。認(rèn)識清楚構(gòu)建和諧社會的主要著力點，才能夠做到有的放矢，制定和實施具有針對性的政策，并提高各項政策作用的準(zhǔn)確度、力度和效果。對于構(gòu)建和諧社會的主要著力點，我國學(xué)者從不同的角度加以認(rèn)識和闡述。歸納起來，主要從以下兩個方面加以認(rèn)識：一是從當(dāng)前社會所處的歷史階段以及社會中存在的不和諧問題加以認(rèn)識；二是從和諧社會的主要標(biāo)志及其內(nèi)容加以認(rèn)識。
從我國當(dāng)前所處的歷史階段看，目前我國人均gdp已經(jīng)進入1 000—3 000美元的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。這一時期是社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵階段，是各種矛盾的凸現(xiàn)期。國際發(fā)展經(jīng)驗表明，對于一個經(jīng)濟起飛的國家，轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型、社會利益格局劇烈變化的時期。從國際經(jīng)驗看，這個階段城市化迅速發(fā)展，收入差距不斷擴大，社會矛盾相當(dāng)復(fù)雜。加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、緩解貧富分化已經(jīng)成為我國當(dāng)前亟待解決的重要問題。之所以提出構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)，是基于我們的社會還是一個相對和諧的社會，還存在許多不和諧的現(xiàn)象和因素。和諧社會的本質(zhì)是協(xié)調(diào)與共享，和諧社會所要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的矛盾，應(yīng)該是社會發(fā)展中的突出矛盾。我們在發(fā)展中積累了一系列不和諧的問題：一是居民收入增長不協(xié)調(diào)，貧富差距拉大的幅度過快過大；--是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大；三是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，地區(qū)差距進一步擴大；四是經(jīng)濟發(fā)展“一條腿長”，而社會發(fā)展“一條腿短”，經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題比較突出；五是人與自然發(fā)展不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境、生態(tài)之間的矛盾日趨突出；六是在我國社會總體形勢平穩(wěn)的同時，一些不穩(wěn)定因素還長期存在并有所增加。有學(xué)者指出，當(dāng)前社會最不和諧的，還是收入分配差距的過大。世界銀行公布的最新數(shù)據(jù)顯示，中國居民收入的基尼系數(shù)目前為0.47，已經(jīng)超過國際公認(rèn)的0.4的警戒線。貧富差距日益懸殊，而且很多是由不公平的分配制度所造成的。
有學(xué)者認(rèn)為，構(gòu)建和諧社會的著力點主要有四個：一是整合社會關(guān)系，重點是整合社會階層之間的相互關(guān)系；二是解決社會矛盾，重點是正確處理人民內(nèi)部的利益矛盾；三是關(guān)心困難群眾的生產(chǎn)生活，切實保障所有社會成員分享改革發(fā)展的成果；四是推進社會公平，當(dāng)前重點是解決收入分配差距過大和分配不公的問題。從和諧社會的主要標(biāo)志及其內(nèi)容角度加以認(rèn)識，和諧社會構(gòu)建的著力點或內(nèi)容主要包括以下幾個方面：(1)經(jīng)濟和諧。要處理好一些重大的經(jīng)濟關(guān)系問題，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速增長。(2)階層和諧。重點是整合社會階層之間的關(guān)系。(3)政務(wù)和諧。這直接關(guān)系到政府形象、行政效率、社會穩(wěn)定等大問題。(4)人與自然的和諧。(5)長效治本之策重于臨時控制措施。
二、稅收是促進和諧社會構(gòu)建的重要政策工具
1 稅收的地位決定了稅收在構(gòu)建和諧社會中的重要作用。社會主義和諧社會的構(gòu)建是一項龐大的系統(tǒng)工程，也是一個長期的建設(shè)目標(biāo)，它需要多方面因素、多種手段、多個環(huán)節(jié)和多種途徑的綜合協(xié)調(diào)與作用。稅收以社會成員認(rèn)可的國家為征稅主體，是實現(xiàn)國家職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家所掌握的重要的宏觀調(diào)控手段。稅收集法律、經(jīng)濟為一體，作用于經(jīng)濟與社會，涉及到宏觀、中觀與微觀，涉及面寬、作用點廣泛、作用力度強，是既作用于社會經(jīng)濟資源的配置，又作用于國民收入在社會各階層之間的分布，同時還作用于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調(diào)增長的綜合性調(diào)控工具?；诖?，稅收不僅內(nèi)在于和諧社會建設(shè)的目標(biāo)之中，是和諧社會構(gòu)建的題中之要義，而且是促進和諧社會構(gòu)建的重要政策工具。
隨著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的稅收制度建設(shè)的深入，以及我國經(jīng)濟的高速增長，稅收占國民收入的比重日益提高，在社會經(jīng)濟體系中的地位也日益重要，作用于社會經(jīng)濟的面越來越廣，作用力度亦越來越大。近10年稅收增長大大高于gdp的增長，2004年中國經(jīng)濟增長9.5％，稅收增長高達25.7％；2005年經(jīng)濟增長9.9％，稅收增長為20％；2006年經(jīng)濟增長10.7％，稅收增長為21.9％；2007年經(jīng)濟增長11.4％，稅收增長達到了31.4％。我國宏觀稅負已從1994年的10.84％提高到2007年的20.80％，自1996年以來稅負年均提高1個百分點。正是由于稅收在我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟中的重要地位。使得和諧社會建設(shè)的方方面面都與稅收息息相關(guān)。
2 稅收的實質(zhì)決定了稅收在構(gòu)建和諧社會中的重要作用。和諧社會是安定團結(jié)的社會，是各方面利益能夠得到協(xié)調(diào)的社會，所以說，“切好蛋糕”是實現(xiàn)和諧的客觀要求。稅收的實質(zhì)是對社會經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整，因此，稅收也就成為社會利益分配的重要杠桿。稅收不僅決定著政府取得收入的能力，而且通過對社會利益關(guān)系的調(diào)整來調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為，并調(diào)節(jié)各方面的物質(zhì)利益關(guān)系。通過調(diào)節(jié)收入分配。影響著市場的供給。由于稅收涉及面廣。與各方面的利益直接相關(guān)，因此，較之于其他協(xié)調(diào)機制而言，在利益協(xié)調(diào)方面的效果更為顯著和直接。
和諧社會構(gòu)建的基點就是協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系和矛盾，因為我國當(dāng)今社會的矛盾和沖突集中表現(xiàn)為利益的矛盾和沖突。當(dāng)然這些矛盾絕大多數(shù)是人民內(nèi)部矛盾。構(gòu)建和諧社會的過程就是要使各方面的利益關(guān)系都能得到協(xié)調(diào)，也就是要很好地處理不同階層、不同利益集團的關(guān)系。稅收的實質(zhì)及其所具有的別于其他分配手段的重要特征，使得稅收必然成為政府促進和諧社會構(gòu)建的重要政策手段。
我國正處于重要的轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期內(nèi)復(fù)雜的經(jīng)濟社會矛盾，要求稅收政策和稅制改革要盡可能地兼顧到方方面面的利益，要注意發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)各類利益分配關(guān)系中的作用。我們必須考慮某類稅種改革、增設(shè)和取消可能帶來的社會效應(yīng)和沖擊，必須選擇適當(dāng)?shù)臅r間與方式來推進稅制改革。稅制改革要強調(diào)效率與公平的統(tǒng)一，要特別注重對稅收公正的追求：稅收征管要公正，稅收獎懲要公正，稅收負擔(dān)分布要公正。總之，稅收正義是必不可少的，稅收正義是實現(xiàn)社會正義的必然要求。
3 稅收的征收主體性質(zhì)決定了稅收在構(gòu)建和諧社會中的重要作用。政府在構(gòu)建和諧社會中承擔(dān)著重要的責(zé)任，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，而政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮則以各項政策的制定和運用為載體。政府作為稅收的征收主體，是稅收政策的制定和貫徹者，故政府作用的發(fā)揮離不開稅收這一重要政策工具的運用?；诖?。稅收政策就成為促進和諧社會構(gòu)建的政策體系中的重要組成部分。
從和諧社會構(gòu)建的作用點看，政務(wù)和諧是社會和諧的一項重要內(nèi)容，也成為和諧社會構(gòu)建的一個主要著力點，而稅收征納關(guān)系和諧又是政務(wù)和諧的重要組成部分。政府作為稅收的征收主體，能否公正執(zhí)法、優(yōu)化服務(wù)直接關(guān)系到作為社會關(guān)系重要組成部分的稅收征納關(guān)系的協(xié)調(diào)，也就關(guān)系到占社會公眾比例越來越大的納稅人與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。所以，稅收征納和諧就成為政務(wù)和諧的內(nèi)在組成部分。
當(dāng)然，強調(diào)稅收在和諧社會構(gòu)建中的重要作用并不是盲目擴大稅收的功能作用。稅收并不是萬能的。稅收政策只對解決一些經(jīng)濟問題和矯正一部分社會問題起作用。因此，必須厘清稅收與其他調(diào)節(jié)手段的范圍。在一些經(jīng)濟領(lǐng)域，稅收調(diào)節(jié)有著其他手段無法比擬和不可替代的優(yōu)勢。在解決一些社會問題上，對比其他手段，稅收也有著方法簡單、成本低、效果直接的優(yōu)勢?，F(xiàn)代經(jīng)濟理論不斷拓展稅收政策解決社會問題的空間，為實踐中運用稅收政策解決社會問題提供了理論根據(jù)。
三、促進和諧社會構(gòu)建的稅收政策總體目標(biāo)取向
在和諧社會的構(gòu)建中，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在政策的制定和調(diào)整方面，這意味著在構(gòu)建和諧社會的進程中政策調(diào)整和制定的重大意義。因為，我們今天執(zhí)行的大多數(shù)政策：是在科學(xué)發(fā)展觀的新思想和和諧社會的新目標(biāo)提出之前就制定的，更何況在制定某些政策的時候，沒有能夠擺脫以前發(fā)展模式的制約和干擾。因此，要構(gòu)建和諧社會，政府首先應(yīng)該對所有的經(jīng)濟及社會政策進行重新審視，要以是否有利于和諧社會的構(gòu)建作為政策制定的基點，并據(jù)此調(diào)整現(xiàn)行政策。以稅收政策促進和諧社會的構(gòu)建，要求我們必須調(diào)整稅收政策的作用目標(biāo)和作用方向。要將和諧社會構(gòu)建作為現(xiàn)在乃至今后我國稅收政策制定的重要目標(biāo)。這就要求我們要按照和諧社會的內(nèi)在要求審視和調(diào)整我國現(xiàn)行的稅收政策，要充分體現(xiàn)“和諧”的導(dǎo)向，要朝著“發(fā)展為先，和諧為重”的目標(biāo)去努力。按照和諧社會的要求調(diào)整我國的稅收政策，在稅收制度和政策設(shè)計的總體目標(biāo)取向上要實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變：
1 由關(guān)注收入轉(zhuǎn)向關(guān)注收入與關(guān)注調(diào)節(jié)并重。財政收入是稅收政策的一項重要目標(biāo)，在某些特定情況下，還是處于第一位的實現(xiàn)目標(biāo)。但是基于我國現(xiàn)實的社會經(jīng)濟狀況。推進和諧社會的構(gòu)建，稅收政策的著眼點要有利于協(xié)調(diào)和化解突出的社會矛盾，所以，在稅收政策制定時就應(yīng)該將稅收收入目標(biāo)置于和諧社會目標(biāo)之下去考慮和實現(xiàn)。筆者在此提出的關(guān)注調(diào)節(jié)，主要是指以稅收政策促進各種社會經(jīng)濟矛盾與關(guān)系的協(xié)調(diào)與適當(dāng)。這是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，也就是更加全面協(xié)調(diào)的理念指導(dǎo)下所做出的稅收政策目標(biāo)的調(diào)整。不能否認(rèn)，過去我們在制定稅收政策時，有過過于注重收入目標(biāo)的實現(xiàn)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟社會關(guān)系的失衡。如稅收收入超常規(guī)增長，稅收對經(jīng)濟的取之過度，納稅人的稅收負擔(dān)偏重，對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生了負效應(yīng)。因此，稅收政策目標(biāo)要更加注重各種社會經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)與均衡，將保證收入與促進協(xié)調(diào)的目標(biāo)統(tǒng)一起來。
2 由關(guān)注效率轉(zhuǎn)向關(guān)注效率與關(guān)注公平并重。與我國“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的總體取向一致，稅收政策也一直貫徹著“效率優(yōu)先，兼顧公平”的治稅策略。這就使得現(xiàn)行的稅收制度和政策主要著眼于經(jīng)濟效率的提高，而對貫徹社會公平原則的關(guān)注不夠。體現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)的二元稅制、區(qū)域間失衡的稅收優(yōu)惠政策、征稅環(huán)節(jié)主要是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，以及針對個人收入差距調(diào)節(jié)的稅制建設(shè)滯后，如針對個人財富占有狀況進行調(diào)節(jié)的稅種長期缺位，弱化了稅收對貧富差距的調(diào)節(jié)力度。因此，必須按照和諧社會的構(gòu)建要求調(diào)整治稅方略。應(yīng)在繼續(xù)強調(diào)效率的基礎(chǔ)上，更加注重公平公正的要求。作為和諧社會的核心價值理念，只有實現(xiàn)公平公正，各方面的社會關(guān)系才能融洽協(xié)調(diào)。這要求稅收作為一種重要的分配手段，一方面，注意不能損害初次分配領(lǐng)域的效率導(dǎo)向機制，注意保護經(jīng)濟的增長和發(fā)展；另一方面，要努力提高再分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)力度和社會公正程度。
【關(guān)鍵詞】社會融資總量 中間目標(biāo) 研究
隨著金融深化和發(fā)展，以銀行為主的融資體系將發(fā)生變化，直接融資規(guī)模在社會融資總量中所占比重不斷加大。以廣義貨幣供應(yīng)量（M2）與新增人民幣各項貸款作為貨幣政策調(diào)控的中間目標(biāo)，已不能有效調(diào)節(jié)金融與經(jīng)濟的關(guān)系，以及實體經(jīng)濟的融資規(guī)模，迫切需要確定一個當(dāng)前及今后一段時間都能適應(yīng)統(tǒng)計監(jiān)測和宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)。而社會融資總量與主要經(jīng)濟指標(biāo)相互關(guān)系更緊密，更適合于充當(dāng)貨幣政策中間目標(biāo) 。但另一方面也應(yīng)看到社會融資總量短期成為貨幣政策調(diào)控的中間目標(biāo)，仍存在需要改進的地方。
一、社會融資總量概念提出的現(xiàn)實意義
我國金融規(guī)模正在快速擴張，金融結(jié)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)多元化，證券、保險類非銀行金融機構(gòu)資金逐步加大了對實體經(jīng)濟的支持，同時隨著金融衍生產(chǎn)品和融資工具不斷創(chuàng)新，商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)對貸款也表現(xiàn)出明顯的替代效應(yīng)。
從我國中原大省河南省情況看，社會融資總量呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展的趨勢。2011年上半年，河南省社會融資總量2410億元，雖然銀行貸款仍是對實體經(jīng)濟提供資金的主要方式，但占比明顯下降，上半年本外幣貸款新增1476億元，占全省社會融資總量的43.5%，較去年同期下降12.7個百分點；各類新型融資方式和直接融資渠道占比有所提高，其中，銀行承兌匯票、信托貸款、委托貸款等表外融資方式為實體經(jīng)濟提供資金887.3億元，企業(yè)通過發(fā)債方式獲得資金158億元，小額貸款公司等新型金融機構(gòu)投放信貸資金11.5億元，分別占同期社會融資總量的33.7%、6%和0.4%，較去年同期分別提高3個、6個和0.3個百分點。
從社會融資增速來看，來自央行金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告表明：自2002年到2010年，全國社會融資規(guī)模年均增長為27.8%，比同期人民幣各項貸款的年均增長速度高9.4%。河南省2011年上半年，除人民幣新增貸款之外的其他社會融資規(guī)模增長為18.2%，高于同期人民幣新增貸款4.7%。社會直接融資增速已全面超過間接融資增速，事實說明僅統(tǒng)計人民幣新增貸款已不能準(zhǔn)確、全面的反映社會融資狀況。在此背景下，將社會融資總量作為貨幣政策調(diào)控中間目標(biāo)，納入宏觀調(diào)控、監(jiān)測體系，是具有必然性的：
一是與經(jīng)濟金融運行具有很強的相關(guān)性。社會融資總量指標(biāo)涵蓋了商業(yè)銀行的表內(nèi)外各類信貸資金，能夠直接反映金融機構(gòu)對經(jīng)濟實體的資金支持力度，向?qū)嶓w經(jīng)濟傳遞貨幣政策信號更為效率，與其他經(jīng)濟指標(biāo)的相關(guān)性更為緊密。二是符合金融機構(gòu)審慎性經(jīng)營管理的要求。社會融資總量包含了金融體系中銀、證、保等行業(yè)的各類統(tǒng)計指標(biāo)，有利于金融監(jiān)管機構(gòu)全面監(jiān)測金融機構(gòu)向?qū)嶓w經(jīng)濟融資的總體情況及結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)現(xiàn)和預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
二、目前將社會融資總量作為貨幣政策調(diào)控中間目標(biāo)存在的不足和缺陷
（一）社會融資總量在全面性、可控性、可測性方面仍存在不足
1.全面性方面
一是存在重復(fù)統(tǒng)計的可能。與全國GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)不等同于各地方GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)之和的情況類似，全國社會融資總量與各地方融資總量之和也會存在一定的差異。二是對準(zhǔn)金融機構(gòu)統(tǒng)計仍有不完善之處。再以河南省為例。擔(dān)保機構(gòu)方面，近年來，河南省融資性擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展迅猛，數(shù)量成倍增長，2008、2009年底分別達到318家、762家。截至2010年底，經(jīng)河南省工業(yè)和信息化廳核準(zhǔn)登記的擔(dān)保機構(gòu)已達1387家。由于比較收益較低，多數(shù)擔(dān)保機構(gòu)開展了過橋貸款和委托貸款等信貸業(yè)務(wù)。典當(dāng)行方面，截至2010年末，河南省共有典當(dāng)行154家，在當(dāng)前市場資金較為緊張的情況下，典當(dāng)業(yè)務(wù)資金需求較旺。據(jù)調(diào)查顯示，河南省典當(dāng)業(yè)務(wù)資金需求者多以個人為主，占比67.83%，企業(yè)用戶、個體工商戶占比分別為19.11%和 13.06%；從資金用途來看，資金需求者多把獲得的資金投向了生產(chǎn)經(jīng)營，這一比例高達66.38%。中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心方面，河南省中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心成立于2010年11月12日，是全國5個試點機構(gòu)之一，承擔(dān)者為中部六省和山東、浙江兩省中小企業(yè)搭建產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)交易平臺的重要任務(wù)，首批掛牌企業(yè)41家，對有效拓展中小企業(yè)融資渠道，切實緩解融資困難做出了積極貢獻。上述三類機構(gòu)雖不屬金融機構(gòu)，但充當(dāng)了金融機構(gòu)的角色，并且相對于民間融資更具有可測性。因此，應(yīng)將其納入金融統(tǒng)計監(jiān)測體系之中。
2.可控性方面
相對于新增人民幣貸款而言，央行在有效控制社會融資總量方面仍存在很大的難度。一是多數(shù)直接融資方式受政策性影響很大，較難控制；二是現(xiàn)有的調(diào)控手段和金融監(jiān)管政策，已落后商業(yè)銀行金融衍生品等業(yè)務(wù)創(chuàng)新，需要及時跟進。三是為追求自身發(fā)展，經(jīng)濟主體主動融資的愿望增強，現(xiàn)有貨幣政策工具的實施效果存在時滯和偏差。
3.可測性方面
一是在目前金融體系分業(yè)監(jiān)管的制度要求下，統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于“一行三會”，準(zhǔn)確統(tǒng)計社會融資總量存在困難；二是全面、準(zhǔn)確地統(tǒng)計社會融資總量還沒有明確的制度依據(jù)。
（二）貨幣金融統(tǒng)計體系自身的缺陷
社會融資總量指標(biāo)的引入，為當(dāng)前貨幣金融統(tǒng)計工作提出了新的要求，當(dāng)前人民銀行的統(tǒng)計只能是“銀行統(tǒng)計”而不是“金融統(tǒng)計”，這需要對我國現(xiàn)行的貨幣金融統(tǒng)計制度進行變革，“一行三會”應(yīng)共享資源、相互支持，將股票、債券、基金、期貨、房地產(chǎn)以及其他金融衍生品等都逐步納入金融統(tǒng)計體系，形成一套口徑統(tǒng)一的貨幣金融統(tǒng)計體系。
關(guān)鍵詞：VAR模型；社會融資規(guī)模；貨幣政策中間目標(biāo)；有效性
中圖分類號：F064.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-0007-03
一、引言
中間目標(biāo)是央行貨幣政策作用過程中十分重要的中間環(huán)節(jié)，對它的選擇是否正確，以及選定后能否達到預(yù)期的調(diào)節(jié)效果，關(guān)系到貨幣政策最終目標(biāo)能否實現(xiàn)。長期以來，央行將廣義貨幣供應(yīng)量M2作為我國貨幣政策重點監(jiān)測、調(diào)控和分析的中間目標(biāo)。隨著我國廣義貨幣供應(yīng)量M2增長迅速，其內(nèi)生性也不斷增加，其作為中間目標(biāo)所需的可控性、可測性、相關(guān)性也在不斷下降。同時隨著金融創(chuàng)新不斷深化、融資渠道的拓寬、直接融資比重逐步提高，非銀行金融機構(gòu)融資能力逐漸增強以及商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)大量增加，社會融資結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的改變，如果繼續(xù)以廣義貨幣供應(yīng)量作為中間目標(biāo)，可能會對貨幣政策環(huán)境和宏觀經(jīng)濟形勢進行誤判，不能為宏觀調(diào)控政策的制定提供全面、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。在此背景下，央行提出用社會融資規(guī)模代替M2作為新的貨幣政策中間目標(biāo)。但其概念較新，對其作為中間目標(biāo)的有效性存在疑問。
二、文獻綜述
我國貨幣政策的最終目標(biāo)是，保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟增長。對貨幣政策中間目標(biāo)有效性的論述，主要是在研究貨幣政策中間目標(biāo)與GDP、CPI等數(shù)據(jù)的相關(guān)性。作為貨幣政策中間目標(biāo)的金融變量大致有兩類：（1）價格型變量，如利率；（2）數(shù)量型變量，如M2、社會融資規(guī)模。對利率、M2是否能夠作為中間目標(biāo)，國內(nèi)外學(xué)者已做過眾多研究，而社會融資規(guī)模作為為中間指標(biāo)的研究最近兩年才開始。在定性分析方面，盛松成（2011）總結(jié)了社會融資規(guī)模這一概念的理論基礎(chǔ)與國際經(jīng)驗，并在統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上提出社會融資規(guī)模是符合金融宏觀調(diào)控市場化方向的中間指標(biāo)。張春生（2013）以IS-LM作為模型框架，認(rèn)為外在沖擊來自商品市場時，社會融資規(guī)模作為中間指標(biāo)的效果并不比M2要好，當(dāng)外在沖擊來自貨幣市場時，社會融資規(guī)模適合作為中間指標(biāo)。在定量分析方面，齊曉楠等（2012）運用相關(guān)分析和回歸分析比較了社會融資規(guī)模與GDP、CPI之間的關(guān)系，認(rèn)為將社會融資規(guī)模作為貨幣政策中間指標(biāo)有利于貨幣政策檢測和貨幣政策執(zhí)行。焦琦斌（2012）等通過社會融資規(guī)模的月度估算數(shù)據(jù)建立VAR模型，發(fā)現(xiàn)與M2相比，社會融資規(guī)模對GDP對CPI的波動有更好的解釋。本文在以上研究基礎(chǔ)上加入了新的內(nèi)容：首先，以往的文獻都是研究中間目標(biāo)與最終目標(biāo)之間的關(guān)系，本文加入操作目標(biāo)這一新的變量，因為操作目標(biāo)對中間目標(biāo)的影響效果，會影響整個貨幣政策的最終傳導(dǎo)效果，因此，在選擇出最優(yōu)的中間目標(biāo)時，也要確定與其對應(yīng)的具有最佳傳導(dǎo)效果的操作目標(biāo)，從而確定最優(yōu)的貨幣政策操作方式；其次，本文將操作目標(biāo)和中間目標(biāo)都分為數(shù)量型和價格型兩類，并對兩者的執(zhí)行效果進行比較。
三、實證分析
（一）實證分析方法和數(shù)據(jù)的選取
本文借鑒Stock和Watson（19891的研究，用HP濾波法分離出各變量的趨勢項和波動項，將變量偏離其趨勢的離差作為研究對象，深入挖掘數(shù)據(jù)的縱向動態(tài)變化特征。HP濾波法分離出各變量波動值后，建立vAR模型，并進行脈沖響應(yīng)和方差分解，分析變量波動項之間的動態(tài)影響。
本文研究區(qū)間確定為2002年1月至2013年12月，并選取信貸規(guī)模，基礎(chǔ)貨幣的月度同比增長率作為數(shù)量型操作目標(biāo)的變量，隔夜拆解利率作為價格型操作目標(biāo)的變量，分別用NL、BM，I表示；選取社會融資規(guī)模、廣義貨幣供應(yīng)量的月度同比增長率作為數(shù)量型中間目標(biāo)的變量，短期利率作為價格型中間目標(biāo)的變量，分別用RZ、M2、R表示；GDP的同比增長率作為經(jīng)濟增長的變量，CPI的同比增長率作為幣值穩(wěn)定的變量。由于GDP僅有季度數(shù)據(jù)，考慮到GDP逐月變化情況不大，因此采用簡均內(nèi)插法求GDP的月度增長率。在用HP濾波法分離出各變量波動值趨勢，分別用NLC、BMC、IC、RZC、M2C、RC、GDPC、CPIC表示。數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行網(wǎng)站和中宏統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。
（二）實證結(jié)果
1.時間序列平穩(wěn)性檢驗和Granger因果檢驗
經(jīng)過ADF單位根檢驗，無論是操作目標(biāo)，中間目標(biāo)還是最終目標(biāo)的變量，通過H-P濾波分離趨勢項后的波動值，在5%的顯著性水平下拒絕原假設(shè)，都為時間平穩(wěn)序列。
對操作目標(biāo)與中間目標(biāo)之間的關(guān)系、中間目標(biāo)與最終目標(biāo)之間的關(guān)系進行Granger因果檢驗，結(jié)果顯示：在5%的顯著水平下，操作目標(biāo)中的新增貸款NLC是社會融資規(guī)模RZC和貨幣供應(yīng)量M2C的Granger原因；基礎(chǔ)貨幣BMC是廣義貨幣供應(yīng)量M2C的Granger原因，隔夜拆解利率IC是M2C和短期利率RC的Granger原因。中間目標(biāo)變量RZC，M2C，RC均是GDPC和CPIC的Granger原因。
2.脈沖響應(yīng)分析
根據(jù)Granger因果檢驗，建立VAR模型并進行脈沖響應(yīng)分析，分別考察操作目標(biāo)對中間目標(biāo)的影響，中間目標(biāo)對最終目標(biāo)的影響，確定三者之間最優(yōu)的組合方式，從而判斷社會融資規(guī)模是否比其他變量更適合作為中間目標(biāo)。
（1）NLC與RZC、M2C、RC的動態(tài)關(guān)系
如圖1所示，在NLC的一個標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，RZC對NLC一個標(biāo)準(zhǔn)差沖擊的反應(yīng)要比對M2C和RC更明顯，且持續(xù)時間也較長，說明信貸規(guī)模作為操作目標(biāo)時，社會融資規(guī)模更適合作為對應(yīng)的中間目標(biāo)。
（2）BMC與RZC、M2C、RC的動態(tài)關(guān)系
如圖2所示，BMC對M2C的影響要強于RZC和RC，在第7期到達最大值，說明基礎(chǔ)貨幣作為操作目標(biāo)時，M2更適合作為對應(yīng)的中間目標(biāo)。
（3）IC與RZC、M2C、RC的動態(tài)關(guān)系
如圖3所示，IC對RC和M2C的影響要明顯的強于RZC，RC更是在第2期就達到最大值，說明隔夜拆解利率作為操作目標(biāo)時，短期利率更適合作為對應(yīng)的中間目標(biāo)。
（4）GDPC與RZC、M2C、RC的動態(tài)關(guān)系
如圖4，在RZC、M2C、RC的―個標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，GDPC均具有上升趨勢，但是社會融資規(guī)模對GDP的影響更加顯著且時效最長。這可能與社會融資規(guī)模的構(gòu)成有關(guān)，信貸資金和直接融資是占社會融資規(guī)模比重非常大，這些資金都投放到實體經(jīng)濟發(fā)展中，對實體經(jīng)濟具有帶動和支持的作用，隨著其規(guī)模的增加，實體經(jīng)濟發(fā)展更加活躍，內(nèi)需以及凈出口增長也更加迅速，因此對本國GDP的帶動作用就會更加明顯。
（5）CPIC與RZC、M2C、RC的動態(tài)關(guān)系
如圖5所示，在RZC、M2C、IC的一個標(biāo)準(zhǔn)差沖擊下，CPIC具有顯著的上升趨勢，要明顯的強于GDPC對三個變量的脈沖響應(yīng)，說明貨幣政策對物價水平的波動要強于產(chǎn)出水平的波動，其中M2對物價水平波動影響最大、社會融資規(guī)模次之，而短期利率沒有前兩者的影響大，是因為價格水平的波動主要受貨幣供給所引起的需求變動影響，所以M2對CPI的影響相對更大。
（3）方差分解
表一和表二分別表示中間目標(biāo)和最終目標(biāo)的方差分解情況，從中可以得知，央行若使用價格型變量來實現(xiàn)最終目標(biāo)，效果不太顯著，雖然操作目標(biāo)隔夜拆解利率對中間目標(biāo)短期利率變動的貢獻達到65.83%，但短期利率對最終目標(biāo)GDP和CPI變動的貢獻率只有3.51%和11.21%，所以，通過調(diào)節(jié)隔夜拆解利率，以影響短期利率，最終影響GDP和CPI，這在整個傳導(dǎo)機制中所占比重只有為2.31%和7.37%。相比之下，如果使用數(shù)量型變量來實現(xiàn)最終目標(biāo)，效果會更加顯著一些。通過調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣，影響M2，最終影響GDP和CPI，可以使權(quán)重分別達到5.01%和10.81%。但最優(yōu)的效果是調(diào)節(jié)信貸規(guī)模，以影響社會融資規(guī)模，最終影響GDP和CPI，這樣的組合能使對GDP和c Pl的影響權(quán)重到達8.14%和11.06%。
四、結(jié)論及啟示
為充分發(fā)揮貨幣政策對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控作用，央行應(yīng)依據(jù)操作目標(biāo)對中間目標(biāo)的影響效果，以及中間目標(biāo)對最終目標(biāo)的影響效果，來確定最優(yōu)的貨幣政策中間目標(biāo)和操作方式，所以根據(jù)上述實證研究，可以得出以下三點結(jié)論：
（一）與廣義貨幣供應(yīng)量和短期利率相比，社會融資規(guī)模能夠更好的調(diào)控最終目標(biāo)，并且能夠通過信貸規(guī)模作為操作目標(biāo)對其加以有效的控制，其作為新的中間目標(biāo)的有效性得到了很好的驗證。
（二）廣義貨幣供應(yīng)量對最終目標(biāo)的執(zhí)行效果雖然不及社會融資規(guī)模，但對價格水平的波動仍然具有很強的影響，所以可以作為輔助的中間目標(biāo)加以使用。
（三）數(shù)量型變量對最終目標(biāo)的影響要明顯的優(yōu)于價格型變量，雖然隔夜拆解利率作為操作目標(biāo)對短期利率具有很強的調(diào)控能力，但短期利率對最終目標(biāo)的執(zhí)行效果并不明顯，其作為貨幣政策中間目標(biāo)的時機還未完全成熟。
關(guān)鍵詞：公共政策；制定；政策認(rèn)同
中圖分類號：D60 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0025-02
在公共政策的研究中，政策的認(rèn)同是很重要的一個問題，甚至可以說在政策過程中占有十分重要的地位，一個政策要能夠很好地實施，目標(biāo)群體的認(rèn)同可以說是第一位的，在以往的研究中，大家對政策制定中的決策方法的選擇、政策模型、政策分析等各方面的關(guān)注度一直比較高，但是對于政策認(rèn)同這一問題的研究卻比較少，本文試圖從政策認(rèn)同的界定出發(fā)，對這一問題加以研究。
一、政策認(rèn)同的界定與特征
政策認(rèn)同是指一項政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體認(rèn)可和接受的情況。一項政策被制定出來之后，在實施的過程中，能夠獲得目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受就成了一件十分重要的事情，政策認(rèn)同就指的是政策在制定出來之后獲得目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受的情況。
政策認(rèn)同的特征。從政策認(rèn)同的界定我們可以看出，政策認(rèn)同首先是在政策制定之后的一個重要環(huán)節(jié)，是政策實施的前提和基礎(chǔ)，這是政策認(rèn)同的第一個特征。其次，政策認(rèn)同的關(guān)鍵是目標(biāo)群體，政策認(rèn)同不同于政策制定和政策分析，政策制定的關(guān)鍵主體是政府機關(guān)和參謀咨詢機關(guān)，政策執(zhí)行的主體則是政府工作人員，而政策認(rèn)同的主體則是政策的目標(biāo)群體。第三，政策認(rèn)同是一種心理狀態(tài)，是目標(biāo)群體對公共政策的一種心理感受情況，而不是實際的行為狀態(tài)。在政策制定和政策執(zhí)行方面，一般都有確實可見的外部行為表現(xiàn)，但是政策認(rèn)同卻僅僅是一種心理層面的活動，這是政策認(rèn)同的第三個特征。第四，政策認(rèn)同受到政策內(nèi)容和政策目標(biāo)群體兩方面的影響，政策認(rèn)同雖然是目標(biāo)群體的事情，根據(jù)的觀點，人的意識雖然是人腦的機能，但是也是客觀存在的主觀反映，所以政策認(rèn)同除了受到目標(biāo)群體的影響之外，還受到政策內(nèi)容自身的影響。
二、政策認(rèn)同對公共政策的作用與意義
政策認(rèn)同對公共政策的意義和作用首先體現(xiàn)在對政策執(zhí)行方面，政策認(rèn)同決定著政策執(zhí)行的成敗，其次政策認(rèn)同可以密切政策主體和目標(biāo)群體之間的關(guān)系，實現(xiàn)雙方之間的良好互動，最后政策認(rèn)同對于政策主體的合法化造成影響。
政策認(rèn)同是政策更好執(zhí)行的前提，決定著政策執(zhí)行的成敗。一項政策制定出來之后，要想使政策作用很好地發(fā)揮出來，政策執(zhí)行是必不可少的一個環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)中，目標(biāo)對象對政策的接受和認(rèn)可就成為很重要的一件事情，如果一項政策被制定出來之后，目標(biāo)群體的認(rèn)同程度高，政策執(zhí)行中的阻力就比較少，相反，如果一項政策被制定出來之后，目標(biāo)群體不認(rèn)可和接受，或者認(rèn)為對自己的利益造成了損害，在政策執(zhí)行的過程中必然會造成很大的阻力，使得政策難于執(zhí)行下去，甚至嚴(yán)重的會使得政策執(zhí)行失敗。
政策認(rèn)同也是密切目標(biāo)群體和政策主體之間的關(guān)系，實現(xiàn)雙方良好互動合作的一個重要方式。在政策制定的過程中，如果政策主體能夠重視目標(biāo)群體的政策認(rèn)同，必然會采用各種方式加強同目標(biāo)群體之間的聯(lián)系，而目標(biāo)群體也通過政策認(rèn)同更加了解政策主體在政策制定過程中的各種努力以及各種社會問題的關(guān)鍵和政策目標(biāo)的要求，通過這種認(rèn)同的活動，雙方不但可以增進了解，而且可以加強合作，互相促進。
政策認(rèn)同對政策主體的合法化造成影響。政策是由政策主體為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)而制定的解決問題的方案，在各個政策主體中，政府在政策制定中起到十分重要的作用，是政策制定中決策系統(tǒng)的中樞環(huán)節(jié)，可以說在政策的各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。但是政策主體要想使自己的政策方案得到實施，達成自己的政策目標(biāo)，政策獲得目標(biāo)群體的支持和認(rèn)可接受就是十分關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，如果一個政策主體制定的政策認(rèn)同程度高，能夠得到政策目標(biāo)群體的不斷擁護，那么政策主體的合法性和權(quán)威性必然不斷得到提升和加強，相反，如果一個政策主體制定出來的政策不能得到目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受，政策主體的權(quán)威性就會不斷下降，合法性也會不斷受到質(zhì)疑，嚴(yán)重的情況下可能還會發(fā)生政治危機。
三、影響政策認(rèn)同的因素
我們界定政策認(rèn)同是政策目標(biāo)群體對政策的認(rèn)可和接受情況，那么影響政策認(rèn)同的因素我們也可以從目標(biāo)群體和政策兩個角度來分析，同時我們還可以加上社會環(huán)境的因素。從目標(biāo)群體的角度來看，包括目標(biāo)群體的政治社會化程度的高低，目標(biāo)群體的知識思想文化觀念認(rèn)識情況。而從政策自身來看，包括政策的合理性情況、政府的權(quán)威性、政策對目標(biāo)群體利益的影響。環(huán)境方面包括影響政策環(huán)境的各個方面情況。
（一）影響政策認(rèn)同的目標(biāo)群體因素
在影響政策的目標(biāo)群體因素中，居于首要地位的就是目標(biāo)群體的政治社會化程度，所謂政治社會化指的是一個人接受一個社會政治文化觀念，并且按照這個政治社會文化方式行為的過程，這些政治文化包括社會中對于國家、政黨、制度、權(quán)威意識形態(tài)等各個方面的看法，如果社會成員的政治社會化程度比較高，對于政府認(rèn)可程度高，那么這個社會的政策認(rèn)同情況就必然高。
政策認(rèn)同的目標(biāo)群體因素中居于第二地位的就是目標(biāo)群體的思想認(rèn)識情況。對于同樣的事情，由于不同人的思想認(rèn)識水平不同，必然會產(chǎn)生不同的看法，我們知道，公共政策的對象是社會問題，社會問題是指實際條件與應(yīng)有條件之間的差距，而對于社會問題的差距看法，最主要的就是人的一種主觀認(rèn)識，和人們的價值觀念有很大的相關(guān)性，一項政策制定出來之后，如果政府的看法和目標(biāo)群體的看法一致，那么政策認(rèn)同度就高，反之就低。
（二）政策認(rèn)同的政策因素
政策認(rèn)同的政策因素的第一條是一項政策的合理性情況，政策合理性包括政策的形式合理性和實質(zhì)合理性兩個方面。形式合理包括政策制定的主體權(quán)限范圍、政策制定的程序等各項因素，如果政策主體超越了自己的權(quán)限，或者沒有按照法定的程序行動，政策必然會不被政策的目標(biāo)群體認(rèn)同。實質(zhì)合理性指的是政策對現(xiàn)實社會問題解決方案的情況，看政策是不是抓住了社會問題的關(guān)鍵，是否能夠很好地解決目前的社會問題，能夠給目標(biāo)群體帶來好處，有沒有現(xiàn)實的根據(jù)，政策實質(zhì)合理性更是政策合理性認(rèn)可的關(guān)鍵。
政策認(rèn)同的政策因素的第二個要素是看政策對目標(biāo)群體利益的影響情況。一項政策制定出來之后，在解決社會問題，調(diào)整社會關(guān)系的過程中，總會對社會各個方面的利益造成影響，或者對某些群體的利益造成損害，或者使某些群體的利益得到增加，很顯然，一些能夠?qū)δ繕?biāo)群體利益有益的政策目標(biāo)群體的認(rèn)同度就會較高，例如增加醫(yī)療保障，提高養(yǎng)老金等等，但是當(dāng)一項政策在目標(biāo)群體看來將會對自己的利益造成損害的時候，政策認(rèn)同的困難就很大，即使這些損害只可能是眼前的或者暫時的，目標(biāo)群體的抵觸情緒也一樣很大，典型的例子比如城市的拆遷和改造。
政策認(rèn)同的政策因素的第三個要素是政府的權(quán)威性情況。在公共政策制定和實施的過程中，政府的權(quán)威性一直是一個十分重要的問題，它以合法性為基礎(chǔ)，以政府強制力為后盾，使得任何政策能夠在最終得以實施。在政策認(rèn)同的過程中，政府權(quán)威性首先表現(xiàn)在公眾對政府合法性的認(rèn)同上，這種認(rèn)同一方面是公民長期政治社會化的結(jié)果，另一方面也是政府公共政策在社會發(fā)揮效用方面的結(jié)果。同時政府權(quán)威的另一個表現(xiàn)還在于政府強制力，這種強制力能夠保證政策在實施的過程中遇到困難的時候得以強力推行，對政策的反對者具有一種威懾作用，這種威懾造成了政策認(rèn)同的另一種心理機制。
（三）社會環(huán)境的因素
在公共政策活動的各個環(huán)節(jié)中，社會環(huán)境因素都發(fā)揮著十分重要的作用，這些因素包括政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素、文化要素以及國際要素等各個方面，當(dāng)然，與政策活動的其他環(huán)節(jié)不同的是，政策認(rèn)同的環(huán)境因素的影響主要是通過環(huán)境的改變作用于政策目標(biāo)群體的心理，是目標(biāo)群體的心理和認(rèn)識發(fā)生變化，從而對政策認(rèn)同活動產(chǎn)生影響。例如隨著我國農(nóng)村進入城市打工人口的增多，城市和農(nóng)村人口情況和社會情況都發(fā)生了改變，對于我國實施了很久的戶籍制度，大眾的認(rèn)同程度也越來越低。
四、小結(jié)
通過對政策認(rèn)同的分析，我們可以看出，政策認(rèn)同在政策制定和執(zhí)行過程中間發(fā)揮著十分重要的作用，而政策認(rèn)同的關(guān)鍵在于目標(biāo)群體的認(rèn)識情況以及政策自身，在公共政策的制定中，我們必須從目標(biāo)群體出發(fā)，更多地考慮目標(biāo)群體的利益和需要，這樣的政策才能更好地為目標(biāo)群體接受和認(rèn)同，才能有更好的執(zhí)行效果。
參考文獻：
關(guān)鍵詞 財政政策，政策目標(biāo)，經(jīng)濟增長，充分就業(yè)，和諧社會
黨的十六屆五中全會提出了未來五年內(nèi)構(gòu)建和諧社會的具體要求，其中提出：“要把擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，千方百計的增加就業(yè)?！比绾卫秘斦?，在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，促進就業(yè)實現(xiàn)社會穩(wěn)定，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造一個條件，成為一個很值得研究的課題。筆者擬圍繞財政政策設(shè)計的一個方面——目標(biāo)設(shè)定，對財政政策如何選擇一個正確的目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧進行探討。
一、財政政策目標(biāo)設(shè)定的理論分析
這里所說的財政政策，并非政府的一切財政收支行為，而是特指政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，其職能是穩(wěn)定經(jīng)濟，也就是保證國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，避免失業(yè)和通脹等經(jīng)濟病癥。根據(jù)財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的時間不同，一般可將其分為兩種：穩(wěn)定的財政政策和再穩(wěn)定的財政政策。穩(wěn)定的財政政策旨在將處于穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟保持下去，使其避免偏離穩(wěn)定狀態(tài)，它更多的是事先預(yù)防經(jīng)濟病癥，一般政策力度也不大。再穩(wěn)定的財政政策是將已偏離穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟調(diào)整扶正，一般是事后治療經(jīng)濟病癥，通常力度也較大。我國現(xiàn)在采取的穩(wěn)健的財政政策就類似于穩(wěn)定的財政政策，而過去實施的積極的財政政策則接近于再穩(wěn)定的財政政策。無論是穩(wěn)定的財政政策還是再穩(wěn)定的財政政策，按照美國學(xué)者鮑莫爾的觀點：由于職能相同，因此政策設(shè)定的目標(biāo)也相同。
（一）財政政策的目標(biāo)
首屆諾獎得主丁伯根在其《經(jīng)濟與政策：原理與設(shè)計》一書中指出：政策目標(biāo)的設(shè)定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的。如下圖所示。直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，常用四個目標(biāo)來表示。最終目標(biāo)很難同時實現(xiàn)，究其原因主要有兩個：一是政策目標(biāo)的矛盾性。由于四個目標(biāo)之間相互牽扯，這種沖突最為典型就是充分就業(yè)與物價穩(wěn)定，菲利普斯曲線清楚地揭示了這一點。目標(biāo)間沖突的存在，說明企圖通過一個政策同時實現(xiàn)四個目標(biāo)是不可能的。二是政策作用的有限性。實際上即使四個目標(biāo)不沖突，由于政策作用的經(jīng)濟變量是有限的，一個政策本身也不能同時實現(xiàn)四個目標(biāo)。丁伯根最早認(rèn)識到這一點，他在《關(guān)于政策的理論》一書中指出：你可以安然的接受這樣一個命題，為實現(xiàn)N個目標(biāo)，就必須有N個政策。
（二）財政政策目標(biāo)的設(shè)計
正是政策目標(biāo)的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實現(xiàn)兩個以上的經(jīng)濟目標(biāo)，如此也就存在一個最適目標(biāo)設(shè)定的問題。對此應(yīng)從政策的目的來考慮。
1.財政政策目標(biāo)的設(shè)定要有利于社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，但最終目的還是促進社會進步和發(fā)展，構(gòu)建一個和諧社會。按照德國經(jīng)濟學(xué)家哈德斯的觀點：對于處于經(jīng)濟目標(biāo)之上的社會總目標(biāo)來說，經(jīng)濟穩(wěn)定只具有工具性含義，它只是實現(xiàn)社會總目標(biāo)的階段性目標(biāo)田。因此政府在設(shè)定財政政策目標(biāo)時，一定要選擇一個最能實現(xiàn)社會總目標(biāo)的經(jīng)濟目標(biāo)。四個經(jīng)濟目標(biāo)中各自對社會總目標(biāo)實現(xiàn)的促進作用是不一樣的。從社會總目標(biāo)來說，這些又有利于社會安定、公正和富裕的實現(xiàn)，有利于社會和諧。如果目標(biāo)設(shè)定為經(jīng)濟增長，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長，但這種增長會對政府政策產(chǎn)生強烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數(shù)效應(yīng)也就終止，由于這種增加政府投資的政策不可能長期實施，所以增加投資導(dǎo)致的更多的是GDP短期快速的增長，其長期穩(wěn)定效果并不理想，這期間盡管就業(yè)目的則是促進社會進步和發(fā)展，可用體現(xiàn)社會總目標(biāo)的四個方面來表示。可見考慮到政策的最終目的，作為穩(wěn)定經(jīng)濟的政策本身是肩負著構(gòu)建和諧社會重任的，然而令人遺憾的是：這一點長期以來被我國經(jīng)濟學(xué)者所忽視，在此需要特別注意。由于體現(xiàn)社會和諧的總目標(biāo)能否實現(xiàn)，依賴于經(jīng)濟目標(biāo)能否實現(xiàn)，因此，政策目標(biāo)的設(shè)定非常重要，它決定著政策總目標(biāo)能否實現(xiàn)。
經(jīng)濟穩(wěn)定雖說常用四個目標(biāo)來衡量，但是這四個也會增加，但增加幅度不大，穩(wěn)定性也差。因此，經(jīng)濟增長對社會總目標(biāo)的實現(xiàn)或和諧社會的構(gòu)建，其作用遠不如充分就業(yè)。
2.財政政策目標(biāo)的設(shè)定要有利于經(jīng)濟穩(wěn)定。盡管穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)有四個，但實際上無論是現(xiàn)代經(jīng)濟理論，還是發(fā)達國家經(jīng)濟實踐都表明：決定經(jīng)濟穩(wěn)定的目標(biāo)只有兩個：即充分就業(yè)和物價穩(wěn)定。這不僅因為經(jīng)濟不穩(wěn)定是借用這兩個目標(biāo)來衡量的，而且經(jīng)濟不穩(wěn)定也是根據(jù)這兩個目標(biāo)來調(diào)整的。薩繆爾森就明確的指出：只有它們才是公認(rèn)的穩(wěn)定經(jīng)濟的可調(diào)整目標(biāo)。政府政策的目標(biāo)只有設(shè)定在可調(diào)整目標(biāo)上，政策的調(diào)控作用才能發(fā)揮，經(jīng)濟也才能穩(wěn)定。在一個政策工具只能實現(xiàn)一個目標(biāo)的情況下，為了達到更好的穩(wěn)定效果，就應(yīng)依據(jù)不同政策工具的特性進行政策分工，一般常用財政政策增加就業(yè)，用貨幣政策穩(wěn)定物價。政策若錯誤地以經(jīng)濟增長和國際收支平衡為目標(biāo)，即使目標(biāo)實現(xiàn)了，經(jīng)濟也難以穩(wěn)定。這里國際收支平衡難以成為政策目標(biāo)很好理解，難以理解的是很多人誤以經(jīng)濟增長為政策目標(biāo)。其實經(jīng)濟增長不能成為可調(diào)整目標(biāo)，其原因主要如下：
其一，經(jīng)濟增長只是一個中間目標(biāo)。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋：在國民經(jīng)濟運行中，由于政策手段和經(jīng)濟目標(biāo)之間存在很長的傳輸鏈，產(chǎn)出增加只是經(jīng)濟過程中的一個中間目標(biāo)，它可能會危及經(jīng)濟穩(wěn)定的實現(xiàn)，但其本身絕非可調(diào)整目標(biāo)。所以政策不能以經(jīng)濟增長為目標(biāo)同。
其二，經(jīng)濟增長很難控制。在市場經(jīng)濟體系里，決定經(jīng)濟增長的廠商投資和個人消費決策是分散的，由此政府很難對于經(jīng)濟增長做出一個準(zhǔn)確的預(yù)測。
其三，經(jīng)濟增長被包括在充分就業(yè)中。宏觀生產(chǎn)函數(shù)Y=f（N.K）清楚表明：充分就業(yè)之前，就業(yè)量N增加，產(chǎn)業(yè)Y必然增加，GDP相應(yīng)也會增加。充分就業(yè)之后，產(chǎn)出Y的增加則取決于競爭導(dǎo)致的要素生產(chǎn)率的提高。針對反映增長和就業(yè)關(guān)系的奧肯定理，美國經(jīng)濟學(xué)家凱斯對美國的增長和產(chǎn)出關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)出增加引起的就業(yè)增加之間存在著嚴(yán)重的損耗，兩者關(guān)系并非奧肯定理所言那般。
其四，增長無法說明經(jīng)濟穩(wěn)定。一國經(jīng)濟增長多少或快慢為穩(wěn)定，是4%還是9%？無從判定。任何速度下的增長，只要存在非自然失業(yè)率，經(jīng)濟就難以穩(wěn)定。按多恩布什的觀點：經(jīng)濟穩(wěn)定的過程也就是穩(wěn)定物價和增加就業(yè)的過程。只有在實現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定基礎(chǔ)上的增長才是穩(wěn)定的增長，如果此時增長出現(xiàn)波動，只能說明增長不正常，應(yīng)該調(diào)整的是增長而不是物價和就業(yè)。
其五，經(jīng)濟增長也沒有充分就業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟的效果好。就業(yè)增加，低收入者的收入增加，社會邊際消費傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果：一是邊際消費傾向提高，財政政策的乘數(shù)效應(yīng)大，政策效果好。二是邊際消費傾向提高，消費需求增加，消費需求是總需求中最為主要和穩(wěn)定的部分，它的增加特別有利于總需求的穩(wěn)定和增加，從而保持經(jīng)濟穩(wěn)定。由于經(jīng)濟增長對邊際消費傾向提高的作用不如增加就業(yè)，因而穩(wěn)定經(jīng)濟效果也差。
由此可見，經(jīng)濟穩(wěn)定的可調(diào)整目標(biāo)只有兩個——充分就業(yè)和物價穩(wěn)定，只有實現(xiàn)物價穩(wěn)定和充分就業(yè)，此時經(jīng)濟才可穩(wěn)定的增長，才是適度的增長。
二、我國財政政策目標(biāo)調(diào)整的現(xiàn)實選擇
自從市場化改革以來，我國的財政政策已經(jīng)實施了多年，其間也積累了不少經(jīng)驗，取得了一些可喜成績。然而如果運用經(jīng)濟理論結(jié)合我國現(xiàn)實，對其進行一番審視的話，依然可以發(fā)現(xiàn)一些問題的存在。
（一）我國財政政策目標(biāo)存在的現(xiàn)實問題
在我國財政政策的設(shè)計和實施中，存在的最突出的問題就是目標(biāo)設(shè)定欠合理，政策始終是以經(jīng)濟增長多少為目標(biāo)，結(jié)果經(jīng)濟是增長了，但財政政策的直接目的和最終目的并未完全達到。具體表現(xiàn)在：
1.經(jīng)濟自身并未穩(wěn)定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標(biāo)，而且目標(biāo)值還訂得很高，實際通過政策實施每年的增長也都在7%以上（見表1），增長目標(biāo)確實是實現(xiàn)了，但與此同時失業(yè)率卻呈逐年上升之勢（見表1），一般認(rèn)為由于統(tǒng)計上的原因，實際失業(yè)率可能比上述數(shù)字還要高。這表明增長與就業(yè)脫節(jié)，產(chǎn)出增加并未帶動就業(yè)相應(yīng)的增加，這點也可用描述產(chǎn)出和就業(yè)關(guān)系的就業(yè)彈性變化來證明。據(jù)夏麗的研究：1986-2000年間我國就業(yè)彈性不斷下降。1986-1990年間GDP年均增長為7.9%，就業(yè)彈性為0.308，經(jīng)濟增長1%帶動就業(yè)的增加為360萬人。而1996-2000年間的平均增長8.3%，就業(yè)彈性為0.138，也就是說經(jīng)濟增長帶動的就業(yè)增加僅為97萬人，增長對就業(yè)的貢獻非常有限，這種實證分析也表明增長帶動就業(yè)的增加呈遞減之勢?？梢妸W肯定理在我國也不符合現(xiàn)實。因此企圖單純通過增加GDP來解決就業(yè)問題是不符合理論和實際的。經(jīng)濟增長不僅未能解決失業(yè)問題，而且導(dǎo)致商品市場上80%的商品生產(chǎn)過剩，說明我國經(jīng)濟自身還缺乏穩(wěn)定性。
2.社會整體和諧有待加強?？陀^地說，隨著我國經(jīng)濟高速增長，國民也從中獲益不少，但由于增長與就業(yè)不同步，實際失業(yè)率居高不下，相應(yīng)也引發(fā)許多社會問題，影響到社會安定。財政政策的效果距離社會總目標(biāo)的實現(xiàn)還有較大差距，經(jīng)濟增長并未導(dǎo)致社會全面和諧。
（二）我國財政政策目標(biāo)調(diào)整的現(xiàn)實選擇
基于財政政策目標(biāo)存在的問題，為了更好的發(fā)揮財政政策的作用，我國的財政政策目標(biāo)急需調(diào)整。
首先，從經(jīng)濟理論分析：由于前述經(jīng)濟政策目標(biāo)的矛盾性和作用的有限性，以及政策工具的不同特性，決定了財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)只能設(shè)定在充分就業(yè)——這個可調(diào)整目標(biāo)上，而非經(jīng)濟增長——這個被我國很多學(xué)者誤認(rèn)為政策目標(biāo)的中間目標(biāo)上。
其次，從我國現(xiàn)實來看：由于失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，加之作為一個人口大國，較之其它國家而言，就業(yè)問題無疑顯得更為突出和重要，特別是我們目前正在著手構(gòu)建和諧社會，它的基本要求就是社會安定，而失業(yè)率過高無疑會影響社會安定。因此現(xiàn)實也要求政府應(yīng)給予就業(yè)問題最大可能的關(guān)注，如此既符合國情又滿足民意。
可見，無論是從經(jīng)濟理論還是從我國現(xiàn)實來看，我們都可得出同一結(jié)論：我國的財政政策目標(biāo)應(yīng)從經(jīng)濟增長調(diào)整到充分就業(yè)上來，如此既是經(jīng)濟穩(wěn)定的要求，也是社會和諧的呼喚，需要政府做出大量的工作。那么財政政策工具如何在充分就業(yè)目標(biāo)下，通過具體的財政收支手段來實現(xiàn)這個目標(biāo)呢？
（三）我國財政政策目標(biāo)實現(xiàn)的途徑
實現(xiàn)財政政策目標(biāo)關(guān)鍵是要最大限度的增加就業(yè)，盡管這方面工作難度很大，還有許多問題需要研究，但結(jié)合我國人口多的特點和國外就業(yè)經(jīng)驗，重點還應(yīng)從勞動供求兩方面著手。
一方面，從勞動需求方面來看：在經(jīng)濟不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時，政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進而帶動勞動需求增加。在經(jīng)濟穩(wěn)定時，政府則可通過穩(wěn)健的財政政策努力做好以下三項工作：
一是加強對小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。據(jù)調(diào)查：美國高中生中，想自主創(chuàng)業(yè)當(dāng)老板的占學(xué)生人數(shù)的70%，而英國只占33%.這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業(yè)率比英國低。一個社會愿意當(dāng)老板的入越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營也有利于增加就業(yè)。中外經(jīng)驗都表明：小企業(yè)占一國總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國總就業(yè)中的比重非常大。因此從實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧的角度出發(fā)，增加就業(yè)要求政府應(yīng)“抓小放大”。在美國在小企業(yè)中就業(yè)的人員占整個就業(yè)的70%，美國的《財富》500強企業(yè)自1970年開始，提供的就業(yè)崗位就開始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業(yè)所彌補，因此政府解決就業(yè)的重點就是“抓小放大”，就業(yè)問題并不突出的發(fā)達國家尚且如此，就業(yè)形勢較為嚴(yán)峻的我國，政府更應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念做到“抓小放大”。
二是加強對服務(wù)業(yè)的支持。由服務(wù)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)不明顯，大多也屬勞動密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動，可吸收大量勞力，而且服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期的影響較小，因而對穩(wěn)定一國就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好，因此無論是出于經(jīng)濟穩(wěn)定還是社會和諧，政府都應(yīng)該給予更多的支持。
三是加強制造業(yè)資本的就業(yè)。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會導(dǎo)致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業(yè)解決就業(yè)問題，這一方面是高科技企業(yè)大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業(yè)人數(shù)還不到全部就業(yè)人數(shù)的1／8.而且發(fā)展也不比制造業(yè)快，據(jù)美國芝加哥的《企業(yè)》雜志每年100家盈利最好企業(yè)的評選，一半以上是制造業(yè)，只有不到1／4的是高科技。
（江南大學(xué)人文學(xué)院，無錫214122）
[摘要] 國際社會日益將兒童早期發(fā)展的照顧與教育服務(wù)有機整合，并不遺余力地將其納入國家建設(shè)戰(zhàn)略及公共政策議題的一部分。明確并完善兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)，對于形成全國系統(tǒng)性的兒童早期發(fā)展政策體系具有重要意義。借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)統(tǒng)整中央與地方層級策略架構(gòu)，確立兒童早期優(yōu)先發(fā)展階段計劃與核心目標(biāo)，并從國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)，創(chuàng)新設(shè)計適應(yīng)地方化情境的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)。
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關(guān)鍵詞 ]兒童早期發(fā)展；兒童照顧與教育；政策目標(biāo)；學(xué)前教育稿件編號：201410090005
基金項目：國家社會科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“中國發(fā)展型家庭生活教育的理論與制度創(chuàng)新”（編號：BCA130042）
通訊作者：楊啟光，江南大學(xué)人文學(xué)院教授，博士，主要研究方向為教育原理與比較教育，E-mail:qgyang688@163.com
兒童早期發(fā)展的問題，逐步成為不同國家與地區(qū)高度重視的公共政策議題，并被上升為國家建設(shè)戰(zhàn)略的一部分。許多國家與地區(qū)正日益強化統(tǒng)一而完善的早期兒童發(fā)展政策制度體系的頂層設(shè)計，以著力推進兒童、家庭與社會的共同發(fā)展。由于兒童早期發(fā)展涉及到一系列與兒童有關(guān)的政策，包括教育、兒童保護、經(jīng)濟、環(huán)境、健康、營養(yǎng)、減少貧困及社會公平等，由此形成包括但并不局限于健康、營養(yǎng)、教育、性別賦權(quán)、減少貧困、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、減少災(zāi)難與共建和平的國際社會普遍追求的一攬子政策目標(biāo)。亞太地區(qū)幼兒網(wǎng)絡(luò)組織( ARNEC)的白皮書《促進幼兒的全面發(fā)展——亞太地區(qū)國家發(fā)展的迫切需要》指出，相關(guān)專業(yè)人士、幼兒發(fā)展的擁護者與政策決策者需要共同努力，將上述多重政策目標(biāo)進行整合，對于國際社會而言是機遇的同時也是挑戰(zhàn)。因此，重點檢視國際社會關(guān)于兒童早期發(fā)展政策框架中作為首要問題的政策目標(biāo)的實踐經(jīng)驗，對于進一步深化當(dāng)下我國學(xué)前教育改革具有迫切的現(xiàn)實借鑒意義。
一、整合性的兒童早期發(fā)展政策內(nèi)涵
國際公認(rèn)的“兒童早期發(fā)展”（Early Childhood Development，ECD）一般指0歲到小學(xué)低年級8歲階段的兒童人口群體的生命成長。處于這樣階段的兒童的發(fā)展蘊含著豐富的內(nèi)涵，一方面是作為生命有機體，身心自然成熟與展露的過程；另一方面是個體不斷與環(huán)境相互作用，獲得經(jīng)驗學(xué)習(xí)與增強社會性的成長過程。這一早期生命成長階段為兒童一生的生活及學(xué)習(xí)奠定了重要基礎(chǔ)，因而兒童早期發(fā)展關(guān)注兒童早期的整體發(fā)展，囊括了嬰幼兒童的孕育、營養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會互動等多項基本內(nèi)容，體現(xiàn)了兒童早期發(fā)展多元化的本質(zhì)要求。
“世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”( OECD)率先開展了“兒童早期教育與照顧”(Early Childhood Educa-tion and Care．ECEC)發(fā)展的跨國比較研究與合作實踐。在OECD看來，國家層面針對兒童早期發(fā)展的政策，在功能上必須將兒童早期教育與照顧作為同一專業(yè)領(lǐng)域并列考慮，在內(nèi)容上需要將早期發(fā)展的照顧與學(xué)習(xí)發(fā)展相結(jié)合，同時尊重幼兒的發(fā)展機制和自然學(xué)習(xí)策略。各種相關(guān)政策的研究、制定與機構(gòu)服務(wù)的哲學(xué)價值觀念、法律制度、項目計劃以及經(jīng)營管理等都需要圍繞教育與照顧整合的觀點進行。聯(lián)合國教科文組織( UNESCO)也持相同觀點。該組織在關(guān)于幼兒教育及照顧的政策中指出，早期兒童教育及照顧制度的范式已朝向整合或協(xié)調(diào)移動，并主張兒童早期教育與照顧的政策需要將幼兒教育及照顧服務(wù)整并成單一行政系統(tǒng)或創(chuàng)立相應(yīng)的合作機制。
國際上各國政府普遍將政策觸角延伸到傳統(tǒng)的家庭私人領(lǐng)域，將早期兒童的照顧與教育問題納入公共領(lǐng)域，其根本動力在于兒童的照顧與教育問題將引發(fā)男女機會平等、勞動力市場、人口、兒童發(fā)展、反貧困以及福利改革等諸多社會領(lǐng)域的綜合性變革。具體地講，就是使年幼的子女有人照護，讓父母能夠參與勞力市場，讓兒童及早學(xué)習(xí)，打破貧困與社會不平等的代際循環(huán)，增進其未來公民終身學(xué)習(xí)的能力，形成教育、經(jīng)濟與社會的巨大收益和回報。通過OECD的成本效益分析所獲得的經(jīng)濟性證據(jù)也顯示，公共投資幼兒教育和照護政策（包括父母產(chǎn)假政策在內(nèi)）是受到支持的。正是由于兒童早期發(fā)展方案將給兒童終身發(fā)展帶來巨大的短期與長期惠益，國際上許多國家或地區(qū)都在大力推進兒童早期照顧與教育政策體系的建設(shè)，將完善的合理的兒童早期發(fā)展政策體系作為國家或地區(qū)發(fā)展中具有全局性與根本性的問題加以頂層設(shè)計，以此作為拓展應(yīng)對社會經(jīng)濟發(fā)展與人口變化挑戰(zhàn)的一種更為廣泛的視野。
其中，首要的問題是需要明確建構(gòu)與達成一種與自己國家或地區(qū)實際需要符合的早期兒童發(fā)展政策目標(biāo)，這樣才能在兒童早期發(fā)展涉及的多重目標(biāo)上實現(xiàn)建設(shè)“偉大社會”的理想。正如多年從事美國兒童早期保育與教育政策研究的科克倫( Cochran，M)教授指出的那樣，為了建立一個具有“美國”特色的全國性幼兒教育系統(tǒng)，更具起點意義的應(yīng)該是確立一系列明確的、能夠反映與指導(dǎo)社會根本價值觀的政策目標(biāo)，其作用在于：有助于鞏固政治意愿，從戰(zhàn)略上調(diào)整優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的資源；固定各政府部門間的討論，以便在兒童照顧與教育方面建立更好的領(lǐng)導(dǎo)能力；提升以兒童為中心的服務(wù)在社會與教學(xué)目標(biāo)上的一致性；為兒童教育與照顧的服務(wù)提供者提供指導(dǎo)，為參與的相關(guān)實踐者提供方向以及為父母提出明確的要求。
二、合理統(tǒng)整兒童早期發(fā)展政策的多元目標(biāo)
兒童早期發(fā)展的多元化本質(zhì)，決定了可以將其納入到兒童早期政策框架中的發(fā)展目標(biāo)的多樣性。由于整合式的兒童早期發(fā)展概念涵蓋了兒童的照顧與教育內(nèi)容，使其政策目標(biāo)不僅致力于早期兒童的護理、營養(yǎng)和教育的服務(wù)質(zhì)量的改善，更是延伸到了減少貧困、促進社會接納、家庭幸福及男女平等等復(fù)雜的社會問題，以此形成了多樣化的兒童照顧與教育的政策目標(biāo)群?？瓶藗惤淌谕ㄟ^對國際29個不同國家關(guān)于兒童早期照顧與教育的比較研究后指出，國際上現(xiàn)有全部有關(guān)兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)主要包括：解放婦女；減弱貧困對兒童的影響；為兒童入學(xué)做更好的準(zhǔn)備；為兒童提供健康醫(yī)療服務(wù)；確保照顧好受雇父母的兒童；鼓勵婦女進入勞動力市場；協(xié)助母親們脫離公共援助；刺激出生率增長；使移民兒童社會化；促進政治和社會變革等。細致分析，可以將這些多元化的目標(biāo)主要分為從兒童自身發(fā)展完善到家庭的需要以及勞工與社會福利政策的配合等三個層次。對于兒童，兼顧照顧關(guān)懷與學(xué)習(xí)教育功能的政策在于鼓勵兒童進行有意義的學(xué)習(xí)活動，通過專業(yè)的教育活動以及與伙伴及成人的互動學(xué)習(xí)機會，提供幼兒社會化過程中所需的各種經(jīng)驗，擴大兒童早期發(fā)展經(jīng)驗，豐富其情感、人格與自我概念發(fā)展。對于家庭，它將指向增加父母的參與程度，給予家庭功能有意義的支持，與家庭共同分擔(dān)育兒責(zé)任。對于社會，更多地被視為向職業(yè)母親提供的一種社會化服務(wù)和對處境不利兒童的社會福利，有助于建立促進社會與性別平等的機制，并給貧窮家庭提供更多的機會與支持，以促進社會的和諧。
上述兒童早期發(fā)展的多重政策目標(biāo)，將給兒童、家庭及社會帶來積極而重要的影響，屬于更為廣泛的社會政策框架，涵蓋了兒童政策、家庭政策及教育政策等政策分支研究領(lǐng)域。來自2000年聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃研究所（UNESCO-IIEP）的研究顯示，盡管所有的教育計劃都給予幼兒一定程度的關(guān)注，但絕大多數(shù)沒有采取結(jié)合保育、健康、教育和營養(yǎng)的幼兒保育和教育綜合辦法。在實際運作管理中，依照行政管理部門的不同，一般劃分為社會福利、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、勞工等多個與兒童早期發(fā)展相關(guān)的政策干預(yù)主體，不同部門各自為政，依其所轄范圍立法，提出片面服務(wù)方案，嚴(yán)重撕裂了兒童發(fā)展的整體服務(wù)需要，難以聚合統(tǒng)一的政策目標(biāo)，造成社會資源浪費，導(dǎo)致政策失靈。為此，各種與兒童教育有關(guān)的方案、項目與制度需要謀求在共同的政策目標(biāo)下的統(tǒng)整，體現(xiàn)兒童早期發(fā)展政策的綜合效益與政策效益的最大化。一方面，高品質(zhì)的兒童早期發(fā)展服務(wù)體系應(yīng)該為兒童提供最適宜的照顧與教育，兼顧相關(guān)利益者需求，并將其納入該體系中，形成激發(fā)社會整體變革的連鎖效應(yīng)，使與之相關(guān)的內(nèi)容發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，以便切實改變現(xiàn)實兒童發(fā)展政策體系中將兒童的身體健康、營養(yǎng)攝?。逃龑W(xué)習(xí)及家庭支持割裂的不利狀況。另一方面，有效地將幼兒照顧與兒童學(xué)習(xí)不同階段整合，建立一種集認(rèn)證、監(jiān)管與信息共享于一體的整合式體系，可以為家長提供選擇不同的兒童早期服務(wù)提供者的明晰標(biāo)準(zhǔn)，也將為相關(guān)管理者提供連續(xù)的管理程序。
為了有機整合兒童早期發(fā)展多元目標(biāo)，特別需要重點處理好兩個主要問題：一是國家在兒童早期發(fā)展每一個階段都必須有自己的優(yōu)先發(fā)展計劃。正如OECD對各國幼兒教育及照顧政策主題探查后提出的政策建議所言，完善的政策必須有針對從兒童出生到8歲間的清楚策略著眼點，以及在中央與地方層級上協(xié)調(diào)的策略架構(gòu)。在建立全國性兒童早期發(fā)展制度體系中，首先需要有一個具有管轄權(quán)的單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與各級地方政府機關(guān)，鼓勵政府、教育工作者、社會工作者與父母之間的密切聯(lián)系，提供一種系統(tǒng)性的教育及照顧整合服務(wù)管理體系。二是需要確立國家關(guān)于兒童早期發(fā)展優(yōu)先考慮的核心目標(biāo)——“公平與全納”，因為使所有兒童在他們的生命之初享有平等、強大的幼兒保育和教育帶來的益處，是符合我們所有人的最大利益。2001年經(jīng)合組織與教科文組織共同出版了題為《開始茁壯：幼兒教育與照顧》(Starting Strong: Early Childhood Education and Care)的報告，提出8個關(guān)鍵政策要素以支持一個核心價值，那就是“人人平等享有有質(zhì)量的幼兒教育及照顧服務(wù)”(equitable access to quality ECEC)。美國從20世紀(jì)60年代開始，向貧窮家庭兒童提供免費學(xué)前教育、營養(yǎng)與保健服務(wù)的供給，以對處境不利的子女進行“補償教育”，最大化實現(xiàn)教育機會均等。英國政府實行了“確保開端計劃”( Sure Start)，強調(diào)向貧困家庭兒童、少數(shù)民族兒童以及學(xué)業(yè)表現(xiàn)不良兒童提供特殊支持。對于國際上脆弱國家及沖突中和沖突后的那些后發(fā)國家而言，促進幼兒照顧和教育服務(wù)資源的公平供給目標(biāo)就更具有特殊的挑戰(zhàn)性。其中，最為關(guān)鍵的解決策略是政府要認(rèn)識到，公共投資最能確保全部兒童入學(xué)的公平性及待遇。當(dāng)ECEC被不同公、私資源贊助的同時，大量的政府投資更是不可或缺，因為公共投資將更加確保穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的幼兒教育，包括公共建設(shè)的長期投資計劃及優(yōu)質(zhì)教育的提升。
三、科學(xué)制定動態(tài)的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)
20世紀(jì)以來，國際社會關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)往往是處于持續(xù)變動與發(fā)展之中的，而非一成不變，這反映了社會政策對變動不居的社會變革與家庭變遷的積極能動的回應(yīng)。OECD在為各國政府制定早期兒童教育發(fā)展政策提出的建議中明確指出，對社會經(jīng)濟背景的理解是早期教育政策制定的基礎(chǔ)。兒童發(fā)展本身及相關(guān)領(lǐng)域普遍性地受到特定社會歷史時期社會變革及相關(guān)社會發(fā)展理論的重要影響，這使得兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)呈現(xiàn)一種歷時態(tài)與共時態(tài)交織的演進特征。
首先，影響國家或地區(qū)確立特定社會變革階段政策目標(biāo)的因素是多元而復(fù)雜的。回顧20世紀(jì)國際上關(guān)于兒童早期發(fā)展政策議題的變遷過程，可以看到兒童發(fā)展由一個以家庭為主要制度的私領(lǐng)域議題，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閹в衅毡樾缘墓舱咦h題，“去家庭化”跡象日益明顯。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)是由于20世紀(jì)80年代以來婦女就業(yè)率的增加、人口出生率的下降及老齡化加劇等社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，讓“國家和公共政策如何營造有利于家庭形成和發(fā)展的環(huán)境的作用變得更為重要了。”隨之而起的西方國家婦女社會運動與爭取性別平等的不懈努力，讓與兒童照顧服務(wù)相關(guān)的社會福利政策得到不斷優(yōu)化，提高對家庭兒童的支持成為這時期社會家庭政策的主要目標(biāo)。之后，源于80年代到90年代期間的西方以社會投資為主要導(dǎo)向的新福利主義，尤其是社會投資理論的影響逐步壯大，致使整個西方國家開始競相將兒童照顧與教育政策目標(biāo)追求轉(zhuǎn)移到對兒童未來人力資本的投資上，政策目標(biāo)指向防止與終止處境不利兒童的代際傳遞，積極促進社會公平。同時期不斷修正完善的關(guān)于兒童發(fā)展的理論也在改變著各國家庭政策目標(biāo)。早期階段，母親被視為嬰幼兒發(fā)展中的重要他人而不可或缺，“母親是孩子最佳的照顧者”成為當(dāng)時社會主流觀念。隨后，“優(yōu)質(zhì)的家庭外照顧與教育有助于兒童的社會與認(rèn)知發(fā)展，集體形式的兒童照顧能幫助他們?yōu)榻窈笕谌虢逃w系做好準(zhǔn)備”等新的兒童發(fā)展觀點逐漸受到重視。在這種“群體養(yǎng)育”理論的發(fā)展與影響下，使得國家更為重視對家庭兒童的支持與父母教育能力的關(guān)注，開始大力建設(shè)更為廣泛的、民眾可獲得的、高品質(zhì)公共日托服務(wù)機構(gòu)、保育中心及學(xué)前教育機構(gòu)等，從而減輕了兒童保育對于家庭親屬網(wǎng)絡(luò)的依賴，讓家庭女性從家庭責(zé)任中更好地被解放出來。進入新世紀(jì)，在諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·海克曼( Heckman J)的“兒童早期發(fā)展和教育投資的經(jīng)濟回報率最高”的觀點引導(dǎo)下，國際社會再一次聚焦兒童早期發(fā)展政策，將人力資本投入直接指向幼兒，以獲得國家公共資金更有效的利用與回報。
其次，不同國家或地區(qū)確立的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)總是能動地結(jié)合自己的地方化情境，尊重國家與地區(qū)的文化信念、價值觀及行為規(guī)范，努力形成與不同社會時期相適應(yīng)的具有生機活力的獨特的政策范式。以美國為例，對20世紀(jì)美國早期兒童保育與教育運動的歷史回溯可以發(fā)現(xiàn)，60年代的兒童早期干預(yù)、70年代的兒童保育運動及80年代的家庭資源項目等三次政策變遷，都是源于對經(jīng)濟和社會處境不利兒童的關(guān)懷，都是圍繞著實現(xiàn)兒童健康發(fā)展的基本目標(biāo)而展開，但其中也清晰地反映了不同年代政策目標(biāo)的細微變化。由于60年代以夫妻間不穩(wěn)定性為特征的“后現(xiàn)代家庭”( postmodern family)結(jié)構(gòu)與關(guān)系變革引起的兒童貧困及弱勢地位的社會環(huán)境普遍蔓延，聯(lián)邦政府實施了以“開端計劃”( Head Start)為代表的兒童早期干預(yù)計劃，作為“向貧困開戰(zhàn)”的重要組成部分，反映了預(yù)防取向的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)。“過去的30年而言，關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策目標(biāo)最為關(guān)心的是生活在貧困線以下家庭中孩子的數(shù)量與比例，以及這些生活條件對這些孩子入學(xué)準(zhǔn)備的不利影響?！钡搅?0年代，美國興起了一場兒童保育運動，主要為兒童提供托管與日托的公共服務(wù)，這是為了回應(yīng)兒童母親大量步人職場的需要。20世紀(jì)80-90年代開始了一場為父母提供教育、家庭生活技能、信息及服務(wù)為主要內(nèi)容的家庭資源運動，其政策目標(biāo)重點轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注父母的兒童照顧與教育技能的支持，強調(diào)父母養(yǎng)育子女的能力建設(shè)與家長賦權(quán)方面。促進家長育兒能力的提升，已然成為這個時期美國早期兒童發(fā)展項目的核心目標(biāo)。
可見，為了保證一個國家或地區(qū)兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)的科學(xué)合理，需要綜合動態(tài)評估影響其發(fā)展的各種社會政治、經(jīng)濟與文化變革諸因素帶來的挑戰(zhàn)，為此一方面需要把握歷時態(tài)的思維，不斷回望國家既往歷史傳統(tǒng)，持續(xù)整合兒童、家庭及社會發(fā)展需要，凝練與本國本地區(qū)相適應(yīng)的兒童早期發(fā)展目標(biāo)特質(zhì)及規(guī)律，其中最為可靠的策略是喚起與兒童早期發(fā)展相關(guān)的父母、教育人員及兒童等人士的民主參與意識，提高其相關(guān)知識技能，形成一個強大的利益共同體與學(xué)習(xí)社區(qū)，為兒童早期發(fā)展的綜合性目標(biāo)的實現(xiàn)謀劃不同階段的策略與建議。另一方面，需要通過科學(xué)研判特定階段國家或地區(qū)的人口變化、家庭變遷以及社會與教育改革運動趨勢，全面預(yù)測未來國家或地區(qū)兒童早期照顧與教育政策可能面臨的新情況與新問題，以此確立下一階段政府需要政策干預(yù)的重點領(lǐng)域與方向。對此，OECD明確認(rèn)為成功的ECEC政策需要有具體的程序來收集并分析所有相關(guān)數(shù)據(jù)，同時確認(rèn)并分享在這個領(lǐng)域的現(xiàn)況數(shù)據(jù)，這是世界各國必須共同努力的方面。
四、創(chuàng)新設(shè)計適應(yīng)本土文化情境的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)
從總體上看，國際社會普遍加強了對兒童早期發(fā)展的國家公共干預(yù)力度，并呈現(xiàn)更多的趨同性政策目標(biāo)。但同時也要看到，由于兒童發(fā)展涉及更為廣泛的社會領(lǐng)域問題，并負載更為寬廣的社會價值，不同國家或地區(qū)關(guān)于兒童早期發(fā)展政策的目標(biāo)必然是豐富與多元的。換言之，在具體政策目標(biāo)上將顯示不同國家或地區(qū)社會政治經(jīng)濟制度及歷史文化傳統(tǒng)的影響，體現(xiàn)不同國家社會政治經(jīng)濟意識形態(tài)與文化價值的差異，從而決定其政策工具選擇的不同偏好。
德國社民黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政時期與基民盟和社民黨大聯(lián)盟時期的家庭政策相比，就有所差異，反映了政治與意識形態(tài)是影響兒童早期發(fā)展政策的重要因素之一。同時，在德國的文化傳統(tǒng)里，相當(dāng)重視傳統(tǒng)家庭在兒童照顧與教育中所扮演的角色，這種傳統(tǒng)家庭主義及天主教的影響，使其“去家庭化”政策程度有限，相關(guān)的保守性兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)還是以維持家庭功能為主。在英國，性別和家庭政策也相對保守，其兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)更多趨向于為處于不利地位的學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生與低成就學(xué)生提供特殊支持。在美國，關(guān)于兒童早期照顧與教育的政策目標(biāo)則更多體現(xiàn)了美國以預(yù)防為主和通過社區(qū)支持增強家庭發(fā)展能力的獨特政策價值觀念，是對美國家庭生活的變遷給社會根基帶來的挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。在北歐地區(qū)，以丹麥與瑞典為代表的國家推動高質(zhì)量與可負擔(dān)的家庭以外的兒童照顧與教育服務(wù)的供給，與該地區(qū)作為性別平等文化價值傳統(tǒng)策源地有關(guān)，清楚標(biāo)示其“去家庭化”的政策邏輯，以平衡工作與家庭生活關(guān)系，達到讓兒童的父母更好地參與就業(yè)的政策目標(biāo)。但與此同時，這些北歐國家也積極強化“再家庭化”的政策選擇，主要通過津貼與親職假，讓家長從勞動職場中解放出來，強化家長照顧子女的責(zé)任，讓父母可以放心參與照顧活動。這也反映了當(dāng)下各國在具體政策目標(biāo)建構(gòu)、選擇偏好及策略組合方面顯現(xiàn)的整合性發(fā)展趨向。
全球化背景下，如何推進國家兒童早期發(fā)展政策體系整體建構(gòu)的進程，建立適合本國本地區(qū)社會經(jīng)濟與人口發(fā)展的兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)，需要處理好全球與地方之間的互動關(guān)系。OECD指出沒有普適的、最佳的早期教育政策體系。國家政治、經(jīng)濟的目標(biāo)不同，政府與家庭關(guān)系的文化傳統(tǒng)不同，公共和私立早期教育機構(gòu)在成本和效益評價結(jié)果方面的差異，都會帶來不一樣的早期教育政策。c23]OECD國家關(guān)于ECEC政策的目標(biāo)及政策成果的期望，按照重要性來排序，可以主要分為五類，分別是公平性、政府的公共責(zé)任與投資、工作與家庭的平衡、母親勞動力市場的參與、應(yīng)對人口變化的挑戰(zhàn)。但是，具體到每一個國家，究竟制定哪些兒童早期發(fā)展目標(biāo)，或以何種目標(biāo)為重點，以及如何衡量與測算這些政策目標(biāo)的達成度，都將因國而異，體現(xiàn)著明顯的文化差異性。概言之，需要統(tǒng)籌國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要，尊重本國民族文化傳統(tǒng)，積極借鑒有益的國際經(jīng)驗，及時評估現(xiàn)有政策效果與目標(biāo)達成程度，開展切合實際的關(guān)于兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)的頂層設(shè)計與創(chuàng)造性謀劃，才能建立適合地方化情境與本土文化的全國性兒童早期發(fā)展政策制度體系。
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[關(guān)鍵詞] 政府采購 目標(biāo)體系 經(jīng)濟性目標(biāo) 調(diào)控性目標(biāo)
最早形成于西方市場經(jīng)濟國家的政府采購制度，經(jīng)過200 多年的發(fā)展與完善，已成為西方發(fā)達國家執(zhí)行政府預(yù)算、加強支出管理和實施宏觀調(diào)控的一個行之有效的政策工具，政府采購的功能也由最早的單一目標(biāo)發(fā)展為多重目標(biāo)。我國的政府采購制度建設(shè)雖然起步較晚，但由于該項制度的推出正處在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，又是作為我國公共財政體制建設(shè)的一個重要組成部分，因此，我國的政府采購制度在建設(shè)之初就肩負著多重使命，其功能也同樣表現(xiàn)出多維度并形成一個完整的政府采購功能體系。任何片面、孤立地理解我國政府采購制度的功能，都會對我國政府采購制度建設(shè)的重要意義產(chǎn)生錯誤的認(rèn)識，將不利于或阻礙這項制度的推廣與完善，弱化我國政府采購的系統(tǒng)功能，并最終影響公共財政體制框架的構(gòu)建。所以必須正視我國所處的發(fā)展階段和制度建設(shè)的實際，進一步明確政府采購政策的目標(biāo)體系，確保政府采購始終實事求是地沿著既定方向循序漸進的發(fā)展。
一、科學(xué)的政府采購政策目標(biāo)體系的重要意義
設(shè)定采購政策目標(biāo)是制定政府采購政策的首要步驟和關(guān)鍵內(nèi)容。政策目標(biāo)作為政府采購政策所要實現(xiàn)的目的是針對所要解決的問題提出來的。采購政策目標(biāo)的基本含義，就是要消除產(chǎn)生政策問題的各種原因，滿足各個主體在政府采購政策問題中體現(xiàn)出來的特定利益需求。
首先，政府采購政策目標(biāo)的設(shè)定可以為政策制定指明方向。設(shè)計政府采購政策方案的基本依據(jù)就是采購政策目標(biāo)。政府采購政策方案是實現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑，只有根據(jù)政策目標(biāo)的要求來設(shè)計政策方案，才能保證政策目標(biāo)的充分實現(xiàn)，政策所針對的問題得到有效解決。
其次，科學(xué)設(shè)定采購政策目標(biāo)有利于指導(dǎo)和控制政府采購政策的實施，為政策效果評價提供重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。政府采購政策的執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策的調(diào)整都離不開政府采購政策實施以后問題的實際解決范圍、程度及水平與期望范圍、程度及水平的比較，政府采購政策目標(biāo)恰恰是所對比的期望狀態(tài)，是一個標(biāo)桿。
最后，科學(xué)合理的政府采購政策目標(biāo)體系有利于理清目標(biāo)間的關(guān)系，通過整合不同緯度的政策目標(biāo)來整合和協(xié)調(diào)各個群體的利益訴求。由于政府采購問題具有高度復(fù)雜性，單一目標(biāo)難以保證政策問題的全面徹底解決，多個不同的目標(biāo)才能夠反映出政策問題期望解決的不同方面和程度。
在實踐中，很多時候容易忽視設(shè)定采購政策目標(biāo)這個環(huán)節(jié)，因為人們往往把采購政策目標(biāo)簡單設(shè)定為“把這個政府采購問題解決了”?？墒乾F(xiàn)實的政府采購問題往往不是那么簡單，是多個復(fù)雜體的集合。這就像醫(yī)生遇到復(fù)雜病癥患者，必須先根據(jù)病情嚴(yán)重程度和現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)水平來確定通過治療能夠減輕病癥的程度，然后再開處方、制定醫(yī)療方案。
二、我國政府采購政策的目標(biāo)
我國《政府采購法》指出制定《政府采購法》旨在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，促進廉政建設(shè)。政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟，促進中小企業(yè)發(fā)展等。并且強調(diào)一般情況下政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。
我國政府采購政策有著多重性的目標(biāo)，而不僅僅是單一目標(biāo)，這些多重的目標(biāo)實際上就構(gòu)成了我國政府采購政策的目標(biāo)體系。這個目標(biāo)體系基本上可以劃分為經(jīng)濟性目標(biāo)、政治性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)三種類型。政治性目標(biāo)是指通過政府采購規(guī)范化、法制化，建立“管采分離”、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的管理機制，建立完善的監(jiān)督機制來規(guī)范采購行為，制約腐敗，推動廉政建設(shè)。在完善政府采購制度的進程中，不斷進行政府管理方式的創(chuàng)新、服務(wù)理念的更新。經(jīng)濟性目標(biāo)是在預(yù)算許可的采購資金范圍內(nèi)，使用盡可能少的財政資金，采購到質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程和服務(wù)，最大程度的滿足采購人的需求，節(jié)約財政資金，提高財政資金的使用效率。社會性目標(biāo)是伴隨著政府作用在經(jīng)濟社會生活中的加強，逐步進入政府采購政策視野的。主要包括：保護環(huán)境，綠色采購；促進中小企業(yè)發(fā)展；協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展；促進能源節(jié)約；采購國貨，促進自主創(chuàng)新和保護民族工業(yè)。
政府采購促進廉政建設(shè)的目標(biāo)與提高政府采購資金使用效益的目標(biāo)是統(tǒng)一的。公共資金的使用如果缺乏行之有效的監(jiān)督，極易成為滋生腐敗的“溫床”，并最終降低公共資金的使用效益，甚至根本就無效益可言。政府采購制度的建立使公共資金的使用成為“陽光下的交易”，通過規(guī)范的程序、適當(dāng)?shù)牟少彿绞揭约氨O(jiān)、管、采的分離，可以有效地遏制公共資金使用中的設(shè)租、尋租行為，既促進政府的廉政建設(shè)，又提高了公共資金的使用效益。
經(jīng)濟性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)有一定的沖突。政府采購政策扶持環(huán)保、節(jié)能創(chuàng)新產(chǎn)品，向國內(nèi)企業(yè)和中小企業(yè)傾斜，勢必會提高公共部門獲取產(chǎn)品和服務(wù)的成本，影響到采購人的效用，增加財政資金的支出。
在各個調(diào)控性目標(biāo)之間也存在著沖突。如環(huán)保目標(biāo)和保護國貨之間就有沖突，現(xiàn)階段我國的環(huán)保技術(shù)發(fā)展緩慢，同歐美國家的產(chǎn)品在環(huán)保性能上相比還有一定的差距，這就造成了要采購“綠色產(chǎn)品”就有可能是國外的產(chǎn)品。
三、建立科學(xué)的政府采購政策的目標(biāo)體系
政府采購承載著如此多層次、多功能的目標(biāo)，其眾多錯綜復(fù)雜的目標(biāo)間有一致也顯然存在著差異與沖突，從而增加了確定政策目標(biāo)、制定采購政策的復(fù)雜程度。不同的政策目標(biāo)代表了不同群體的利益訴求，政策目標(biāo)之間的沖突反映了不同群體的利益沖突，而政府作為公共利益的代表就必須采取措施對不同的利益訴求做出整合與平衡。
（一）可操作性強的目標(biāo)優(yōu)先。政府采購政策總是要付諸實施的，要實施就得有可操作性。具有可操作性，是政府采購政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實采購行為的前提，沒有現(xiàn)實可操作性的政策是不可能被認(rèn)真貫徹執(zhí)行的，其所要達到的目標(biāo)也是難以實現(xiàn)的。背離現(xiàn)實的條件與可能，即使再好的政策目標(biāo)，再完善的政策方案也會因為無法實施而始終停留在紙面上沒有實際價值。
（二）針對性強的目標(biāo)優(yōu)先。采購政策目標(biāo)的提出和設(shè)定，要針對政策問題中的實質(zhì)性內(nèi)涵，針對產(chǎn)生問題的根本原因，而不是針對問題的表象。實現(xiàn)該目標(biāo)，會促進社會的進步和發(fā)展，從而從根本上消除采購政策問題產(chǎn)生的環(huán)境，以增強采購政策實施的有效性。在政策目標(biāo)體系中要緊緊抓住主要目標(biāo)，全力以赴地加以實現(xiàn)。任何時候都不要為追求次要目標(biāo)，而放棄了主要目標(biāo)。只有抓住了主要目標(biāo)，才能帶動次要目標(biāo)。
（三）可替代性弱的目標(biāo)優(yōu)先。從公共政策所要解決的社會問題來看，很多社會問題是由多方面的原因造成的，屬于多因一果，或者與其他問題密切聯(lián)系在一起，并不能指望出臺一項政策就徹底解決這個問題。比如，環(huán)境的惡化是一個歷史的、復(fù)雜的問題，我們不能僅僅只依靠或者主要依靠政府采購政策來解決。要選擇最優(yōu)的政策去解決所對應(yīng)的社會問題，避免一個政策涉及到了方方面的問題，可是一個問題都解決不好。
（四）公眾關(guān)注程度高、要求強烈的目標(biāo)優(yōu)先。公共政策就是為了解決社會問題，服務(wù)公眾。政府采購政策的落實、采購政策的目標(biāo)的實現(xiàn)，不是政策制定者和執(zhí)行者的單方行為，它與目標(biāo)群體和社會大眾的態(tài)度有著直接的關(guān)系。所以必須使公眾對政府采購政策了解、認(rèn)同。
經(jīng)濟性目標(biāo)和調(diào)控性目標(biāo)的都以政府采購的規(guī)模效應(yīng)為基礎(chǔ)，規(guī)模效應(yīng)是聯(lián)結(jié)政府采購各項政策目標(biāo)的紐帶和橋梁。政府是市場中最大的消費者，市場經(jīng)濟國家政府采購的規(guī)模一般可以達到GDP的10%，財政收入的30%。這種消費規(guī)模不僅量大而且質(zhì)優(yōu)，表現(xiàn)在政府雄厚的財政資金和優(yōu)良的信用，對供應(yīng)商的給付有保障且批次成交量大，需求穩(wěn)定性強。政府采購如此大的規(guī)模優(yōu)勢使得節(jié)約資金的效果極其顯著，也使得它完全有能力引導(dǎo)市場中其它主體的行為，從而達到預(yù)期的政策目標(biāo)。
擴大政府采購的范圍和規(guī)模，是節(jié)約資金防止腐敗的基礎(chǔ)，也是其它調(diào)控性目標(biāo)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。規(guī)模是實現(xiàn)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮更大的效益，節(jié)約更多的資金。范圍是實現(xiàn)政策功能的條件，只有擴大了范圍，政府采購調(diào)控經(jīng)濟才有更廣闊的空間。
采購物美價廉的貨物、工程和服務(wù)，最大程度的滿足采購人的需求，節(jié)約財政資金，提高財政資金的使用效益是政府采購政策的基本目標(biāo)。在實現(xiàn)這一基本目標(biāo)的過程中，勢必對政府采購政策的規(guī)范化程度和科學(xué)性程度進行改進，這樣就會推進政府管理體制的改革，實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新；也可以在某種程度上“無意識”地涉及到調(diào)控性目標(biāo)。只要進行采購活動，就會涉及到國內(nèi)的還是國外的供應(yīng)商，產(chǎn)品是不是環(huán)境友好型的，是不是節(jié)能等一系列問題。通過明確和制定調(diào)控性目標(biāo)來規(guī)范和引導(dǎo)采購活動，使得政府采購有意識的對這些社會領(lǐng)域加以影響，配合實現(xiàn)政府的總體的長遠的政策目標(biāo)。
采購國貨，推動技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的動力，符合全體人民的根本利益。其難點在于國貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定。現(xiàn)在國內(nèi)的認(rèn)證體系還不健全，財政部會同科技部、商務(wù)部正在對有關(guān)國貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品界定的標(biāo)準(zhǔn)進行研究。只要相應(yīng)的基礎(chǔ)性的制度一出臺，政府采購國貨和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品就可以進入實質(zhì)性階段。
政府采購政策支持中小企業(yè)的目的在于扶持中小企業(yè)，促進就業(yè)。與稅收優(yōu)惠、金融支持等政策相比，政府采購政策的效果沒有其它政策明顯。利用政府采購政策，支持少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，這樣一種傾斜對市場的扭曲較大、政策成本高；它不是支持少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最好的工具。轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)均等化等其它政策工具的效果都比政府采購政策的效果顯著。
