時(shí)間：2024-01-07 16:31:51
序論：在您撰寫(xiě)應(yīng)對(duì)氣候變化的建議時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.積極探索碳排放交易。建立自愿減排交易機(jī)制。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,探索建立溫室氣體自愿減排交易管理辦法,積極開(kāi)發(fā)交易產(chǎn)品,健全配套的登記、結(jié)算、信息等制度,搭建交易平臺(tái),培育交易市場(chǎng),完善交易服務(wù),引導(dǎo)企業(yè)積極參與自愿減排交易。探索碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、區(qū)域主體功能和重大生產(chǎn)力布局,結(jié)合節(jié)能減排任務(wù)目標(biāo),科學(xué)確定各地能源消費(fèi)總量和碳排放總量,合理制定碳排放權(quán)分配方案,選擇減排任務(wù)重或潛力大的地區(qū),開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作,探索建立包括總量目標(biāo)、配額管理、監(jiān)測(cè)報(bào)告核查、交易、政策法規(guī)和市場(chǎng)監(jiān)管等要素的碳排放權(quán)交易基本框架體系。試點(diǎn)地區(qū)要制定配套實(shí)施方案,健全管理機(jī)構(gòu),加快培養(yǎng)專業(yè)人才,確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。
2.鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)產(chǎn)品低碳認(rèn)證。按照中國(guó)環(huán)境標(biāo)志低碳標(biāo)準(zhǔn),積極推動(dòng)低碳認(rèn)證工作開(kāi)展。組織企業(yè)開(kāi)展低碳系列認(rèn)證知識(shí)交流會(huì),開(kāi)展低碳認(rèn)證制度建設(shè)研究工作,以產(chǎn)品為鏈條,吸引整個(gè)社會(huì)在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)參與應(yīng)對(duì)氣候變化,通過(guò)產(chǎn)品低碳認(rèn)證標(biāo)識(shí)向社會(huì)推進(jìn)一個(gè)以顧客為導(dǎo)向的低碳產(chǎn)品采購(gòu)和消費(fèi)模式,以公眾消費(fèi)選擇引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)低碳技術(shù)和產(chǎn)品,向低碳生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變,達(dá)到減少溫室氣體排放效果。
3.提高全社會(huì)參與水平。發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)示范作用。加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、團(tuán)體組織等公共機(jī)構(gòu)的辦公節(jié)能管理,建立健全節(jié)能管理目標(biāo)責(zé)任制,加大設(shè)施低碳化改造力度,推進(jìn)低碳理念進(jìn)機(jī)關(guān)、校園、場(chǎng)館和軍營(yíng)。逐步建立低碳節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)制度,制訂政府采購(gòu)低碳節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品推薦目錄,完善強(qiáng)制采購(gòu)和優(yōu)先采購(gòu)制度,逐步提高低碳產(chǎn)品比重。推動(dòng)行業(yè)開(kāi)展減碳行動(dòng)。制定鋼鐵、化工、石油、建材、煤炭、輕紡、有色金屬、交通、建筑等行業(yè)控制溫室氣體排放行動(dòng)方案,開(kāi)展千家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng),鼓勵(lì)企業(yè)完善促進(jìn)節(jié)能低碳生產(chǎn)的工作機(jī)制,構(gòu)建全員參與的節(jié)能低碳企業(yè)文化,引導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)低碳發(fā)展責(zé)任。選擇全省溫室氣體排放的重點(diǎn)企業(yè),試行“碳披露”和“碳盤(pán)查”,開(kāi)展“低碳標(biāo)兵”創(chuàng)建活動(dòng)。提高公眾參與意識(shí)。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),通過(guò)典型示范、專題活動(dòng)、展覽展示、崗位創(chuàng)建等多種形式,大力倡導(dǎo)綠色低碳、健康文明的生活方式和消費(fèi)模式。組織開(kāi)展家庭、學(xué)校、社區(qū)、農(nóng)村等節(jié)能減排專項(xiàng)行動(dòng),動(dòng)員全社會(huì)參與節(jié)能減排,弘揚(yáng)以低碳為榮的社會(huì)新風(fēng)尚,樹(shù)立綠色低碳的價(jià)值觀、生活觀和消費(fèi)觀,營(yíng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。
二、建立健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系
1.適時(shí)修訂與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法規(guī)。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合應(yīng)對(duì)氣候變化工作要求,適時(shí)修訂已出臺(tái)的節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的法規(guī)、條例、行政規(guī)章。充分發(fā)揮行業(yè)龍頭企業(yè)在行業(yè)管理?xiàng)l例、標(biāo)準(zhǔn)制定中的引領(lǐng)作用,參與國(guó)家相關(guān)法規(guī)制定,同時(shí)對(duì)我省相關(guān)法規(guī)做出補(bǔ)充、修訂和完善,切實(shí)保持各領(lǐng)域政策與行動(dòng)的一致性,發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。
2.及時(shí)制定應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)章、條例、標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我省應(yīng)對(duì)氣候變化工作面臨的形勢(shì)與任務(wù),總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化建章立制的經(jīng)驗(yàn),確定與我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的滿足應(yīng)對(duì)氣候變化需要的政策框架和制度,明確各方職責(zé)和工作要求。在制定和實(shí)施有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化管理辦法等規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)各領(lǐng)域減緩和適應(yīng)氣候變化的技術(shù)與管理要求,制定有關(guān)溫室氣體排放的報(bào)告制度及統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)、核算、考核制度,信息披露和管理制度,以及反映我省特點(diǎn)的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。
3.強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。按照積極應(yīng)對(duì)氣候變化的總體要求,嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律法規(guī),促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的法治化、規(guī)范化。加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè),形成督查工作的長(zhǎng)效機(jī)制。強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法,建立監(jiān)察與幫促服務(wù)相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)各市、重點(diǎn)用能單位法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查,嚴(yán)格落實(shí)第一責(zé)任人制度,強(qiáng)化法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督考核,為落實(shí)相關(guān)激勵(lì)約束政策提供支持。
4.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。加大應(yīng)對(duì)氣候變化的立法宣傳、法律教育力度,提供法律服務(wù),保護(hù)合法權(quán)益,依法明確企業(yè)責(zé)任、政府職責(zé)和公眾義務(wù),增強(qiáng)依法辦事的自覺(jué)性和主動(dòng)性。
三、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)支持體系
綜合運(yùn)用財(cái)稅、投資、金融、價(jià)格和收費(fèi)等多種低碳經(jīng)濟(jì)政策,制定減緩和適應(yīng)氣候變化的投資導(dǎo)向目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄,加大政府引導(dǎo)和調(diào)控力度,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建有利于應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)濟(jì)支持體系。
1.財(cái)稅政策。加大財(cái)政投入。發(fā)揮政府資金投入的主導(dǎo)作用,建立相對(duì)穩(wěn)定的政府資金渠道,確保資金到位和高效使用。設(shè)置應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金,用于支持氣候變化基礎(chǔ)研究和節(jié)能減排重點(diǎn)工程實(shí)施以及在農(nóng)業(yè)、森林、水資源等領(lǐng)域的適應(yīng)與減緩氣候變化的能力建設(shè)。從節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展等財(cái)政資金中安排專項(xiàng)資金,支持低碳技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和推廣。加大財(cái)政專項(xiàng)引導(dǎo)資金,落實(shí)節(jié)能低碳產(chǎn)品惠民政策,大力推廣太陽(yáng)能與建筑一體化等新能源應(yīng)用工程,促進(jìn)太陽(yáng)能集熱系統(tǒng)在工業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、商業(yè)和居民生活領(lǐng)域的大規(guī)模應(yīng)用,支持新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。完善稅收政策。落實(shí)國(guó)家支持節(jié)能減排所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策,對(duì)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目給予企業(yè)所得稅減免,對(duì)節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備投資給予企業(yè)所得稅抵免,對(duì)節(jié)能減排設(shè)備投資給予增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。對(duì)企業(yè)綜合利用資源,生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入,在計(jì)征企業(yè)所得稅時(shí)實(shí)行減計(jì)收入政策。對(duì)節(jié)能環(huán)保型車船、節(jié)能環(huán)保型建筑和現(xiàn)有建筑的節(jié)能實(shí)行稅收優(yōu)惠。積極推進(jìn)資源稅費(fèi)改革,將原油、天然氣和煤炭資源稅計(jì)征辦法由從量征收改為從價(jià)征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平,促進(jìn)資源合理有效利用。完善和落實(shí)資源綜合利用和可再生能源發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。調(diào)整進(jìn)出口稅收政策,對(duì)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備及能源、資源類產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行稅收優(yōu)惠,減征或免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收。健全政府采購(gòu)制度。積極推進(jìn)政府綠色采購(gòu)制度,繼續(xù)實(shí)行《省級(jí)機(jī)關(guān)節(jié)能降耗考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法》,鼓勵(lì)機(jī)關(guān)單位對(duì)空調(diào)系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、用電設(shè)備等進(jìn)行節(jié)能技術(shù)改造。調(diào)整政府采購(gòu)目錄,完善節(jié)能、節(jié)水和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)監(jiān)督制度,定期公布節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)補(bǔ)充清單,實(shí)行節(jié)能產(chǎn)品政府優(yōu)先采購(gòu)和強(qiáng)制采購(gòu),加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品情況的監(jiān)督檢查,確保將有關(guān)政策落到實(shí)處。
2.投資政策。完善投資政策。規(guī)范和完善投資管理政策,嚴(yán)格控制“兩高”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的盲目投資,引導(dǎo)投資更多地投向三農(nóng)、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約、民生和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。嚴(yán)格高耗能、高排放項(xiàng)目的審批程序,對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的低碳產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目,要簡(jiǎn)化投資審批、核準(zhǔn)手續(xù),放寬投資領(lǐng)域,降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)擁有先進(jìn)低碳技術(shù)的企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)投融資促進(jìn)體系,將由政府投資拉動(dòng)為主變?yōu)橐允袌?chǎng)選擇為主。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。合理確定政府投資規(guī)模,科學(xué)界定政府投資范圍,優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu),促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)投資向非化石能源發(fā)電、新能源產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)研發(fā)、城市公共交通設(shè)施以及農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)和農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域傾斜,提高對(duì)低碳試點(diǎn)和低碳產(chǎn)業(yè)的支持力度。鼓勵(lì)冶金、化工、建材等行業(yè)開(kāi)發(fā)利用工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的余能資源,積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),提高資源利用效率。完善政府采購(gòu)制度,增加綠色低碳產(chǎn)品市場(chǎng)需求,有效引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)和公眾的高碳化模式向低碳模式轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新投資機(jī)制。建立政府引導(dǎo)、多元投入的投資機(jī)制。政府引導(dǎo)資金,要靈活運(yùn)用補(bǔ)助、貼息、杠桿基金等手段,探索建立以政策性投資公司、專業(yè)化擔(dān)保公司和發(fā)展基金等為主要形式的投融資新模式,引導(dǎo)并帶動(dòng)社會(huì)資本廣泛參與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)。按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加快建立綠色發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快推行合同能源管理,制定合同能源管理項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用合同能源管理模式實(shí)施重點(diǎn)耗能領(lǐng)域和行業(yè)節(jié)能改造,為用能單位提供節(jié)能診斷、融資、改造等社會(huì)化服務(wù)。
3.金融政策。加大信貸支持。鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)提高能效、節(jié)能減排技術(shù)項(xiàng)目的信貸支持力度,對(duì)低碳高效環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施金融傾斜,大力扶持新能源和清潔能源項(xiàng)目。加快金融創(chuàng)新。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展綠色低碳金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。建立多層次低碳金融保險(xiǎn)市場(chǎng)體系,完善相關(guān)制度,創(chuàng)新服務(wù)方式和手段,增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、水資源、漁業(yè)等行業(yè)的金融保險(xiǎn)服務(wù),增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力,同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。積極利用外資。積極利用中國(guó)清潔發(fā)展基金、外國(guó)政府、國(guó)際組織等雙邊和多邊基金,支持我省開(kāi)展氣候變化領(lǐng)域科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)。
4.價(jià)格和收費(fèi)政策。推進(jìn)資源價(jià)格改革。以市場(chǎng)為主導(dǎo),以政府宏觀調(diào)控為輔助手段,建立和完善能夠反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和溫室效應(yīng)成本的資源價(jià)格機(jī)制,推進(jìn)一次能源的合理開(kāi)發(fā)和高效利用。認(rèn)真落實(shí)國(guó)家關(guān)于資源性產(chǎn)品價(jià)格改革政策,理順煤、電、油、氣、水、礦產(chǎn)等資源性產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系,依法清理取消涉及礦產(chǎn)資源的不合理收費(fèi)基金項(xiàng)目。推進(jìn)水資源價(jià)格改革,健全水資源有償使用制度。完善電價(jià)機(jī)制。完善輸配電價(jià),競(jìng)價(jià)上網(wǎng),以發(fā)電與售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成、輸電和配電價(jià)格按照成本定價(jià)為目標(biāo),兼顧通脹形勢(shì)和不同收入群體的承受能力,穩(wěn)步推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化。鼓勵(lì)冶金、化工、建材等工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的余熱、余氣、余壓等余能資源綜合發(fā)電,完善余熱發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格政策和電價(jià)補(bǔ)貼政策,推進(jìn)可再生能源和清潔能源發(fā)展。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家差別電價(jià)政策,擴(kuò)大差別電價(jià)實(shí)施范圍,適當(dāng)提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)節(jié)能發(fā)電調(diào)度和電力需求側(cè)管理,根據(jù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際,加快高耗能行業(yè)和企業(yè)類別及其耗能水平的評(píng)價(jià)甄別工作進(jìn)程,修訂差別電價(jià)加價(jià)目錄,及時(shí)公布不同行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)政策的企業(yè)名單,對(duì)超過(guò)國(guó)家和省能耗限額的產(chǎn)品和用電單位,依法執(zhí)行懲罰性價(jià)格,嚴(yán)格控制高耗能單位和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)用電。適當(dāng)推行居民用電階梯式電價(jià)。深化供熱體制改革,全面推行供熱計(jì)量收費(fèi)。落實(shí)脫硫電價(jià),研究制定燃煤電廠煙氣脫硝電價(jià)政策。創(chuàng)新收費(fèi)政策。全面實(shí)行國(guó)有資源有償使用制度,落實(shí)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”和“污染者付費(fèi)”原則,科學(xué)設(shè)計(jì)收費(fèi)政策。創(chuàng)新城市交通收費(fèi)政策,建立分區(qū)域、分時(shí)段的差別收費(fèi)政策,研究開(kāi)征道路擁堵費(fèi),促進(jìn)綠色低碳交通。改革垃圾處理收費(fèi)方式,完善生活垃圾分類處理收費(fèi)制度,推行環(huán)衛(wèi)行業(yè)服務(wù)性收費(fèi),減少垃圾處理不當(dāng)導(dǎo)致的碳排放。
氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響
1.氣溫變暖對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響氣象條件影響作物的分布、生長(zhǎng)發(fā)育、產(chǎn)量及品質(zhì)的形成。氣溫升高將緩解本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)光照有余，熱量不足的矛盾，積溫增加，延長(zhǎng)作物的生長(zhǎng)季，減輕霜凍對(duì)作物的危害。同時(shí)，氣候變暖擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，作物的種植北界北推、上界升高。氣候變暖對(duì)蔬菜生產(chǎn)十分有利，有利于保護(hù)地栽培，縮短蔬菜淡季的時(shí)間，豐富人們的菜籃子。但是，隨著氣溫的上升，將大大增加土壤的蒸發(fā)量，加重干旱程度。同時(shí)，暖冬可造成農(nóng)作物病蟲(chóng)越冬基數(shù)增加、越冬死亡率降低，將增加來(lái)年的蟲(chóng)口密度，增加病原菌的繁殖能力，使農(nóng)作物受害的幾率增多，危害期延長(zhǎng),會(huì)加重農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害的危害程度【3】。
2.降水量變化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響根據(jù)氣象與環(huán)境監(jiān)測(cè)資料分析表明,氣候變暖干旱發(fā)生頻次增加。海拉爾地區(qū)干旱化趨勢(shì)在近10年不斷加劇，降水減少和氣溫升高是干旱產(chǎn)生的主要因素。春季（4~5月）干旱，土壤墑情差，影響農(nóng)作物播種與出苗。生長(zhǎng)季（6~8月）降雨量影響農(nóng)作物產(chǎn)量，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。2001年，夏季降水量為最少年，發(fā)生了春夏連旱【4】；2004年入春以來(lái)，氣溫偏低，光照不足，3～5月，海拉爾平均氣溫與歷年同期接近，但階段氣溫偏低，尤其進(jìn)入5月中旬，平均氣溫與歷年同期相比低2.6℃,5月下旬比歷年同期低0.4℃。5月份日照217.8小時(shí)，比歷年同期少80.8小時(shí)，減少27%。低溫和日照嚴(yán)重不足，致使海拉爾區(qū)設(shè)施蔬菜及馬鈴薯等大田作物播種延后半個(gè)月左右，農(nóng)作物生長(zhǎng)期縮短，影響了作物產(chǎn)量。5月26日、6月2日大風(fēng)，致使海拉爾區(qū)189個(gè)大棚被刮壞，6360畝油菜、6230畝小麥田種籽被刮出，兩次風(fēng)災(zāi)共造成經(jīng)濟(jì)損失308.18萬(wàn)元【5】。
農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要困難
根據(jù)氣象與環(huán)境監(jiān)測(cè)資料分析表明,近60年來(lái),海拉爾氣候有明顯變暖的趨勢(shì),尤其20年來(lái)氣溫升高明顯;平均降水量有減少的趨勢(shì)，未來(lái)水分虧缺狀況會(huì)加劇,尤其是生長(zhǎng)季的降蒸差會(huì)更大,水分虧缺是限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要因素。氣候變化引起的作物種植結(jié)構(gòu)和種植制度的變化在很大程度上取決于水分狀況。若本地的水熱變化不同步，熱量資源增加的有利因素很可能由于水分的缺乏而無(wú)法得到有效利用。所以，海拉爾農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨一些瓶頸：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較落后，抗災(zāi)能力不強(qiáng)；二是極端性氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響越來(lái)越多，越來(lái)越重，防災(zāi)避災(zāi)壓力大；三是土地流轉(zhuǎn)滯后于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力素質(zhì)下降，新技術(shù)推廣難度加大；四是免耕播種、座水種、地膜覆蓋、噴灌等旱作節(jié)水技術(shù)等增產(chǎn)效果顯著，推廣勢(shì)在必行，但又因投入不足，推廣面積還不大。
農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的對(duì)策建議
海拉爾區(qū)按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，合理利用氣候資源,及時(shí)調(diào)整作物種植比例和最佳適應(yīng)性布局,減少糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要問(wèn)題。筆者就如何合理開(kāi)發(fā)利用氣候資源，科學(xué)規(guī)劃，調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及防御和減輕自然災(zāi)害的影響，提出了農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的對(duì)策建議：
1.調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，改革種植制度。合理的調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)業(yè)水分利用效率是解決水資源短缺,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,減緩干旱化趨勢(shì),增加農(nóng)業(yè)抗旱能力的重要途徑之一。今后，要適當(dāng)增加玉米等抗旱作物種植面積；采用免耕播種等防災(zāi)抗災(zāi)、穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的技術(shù)措施，合理利用農(nóng)業(yè)氣候資源，防御農(nóng)業(yè)氣候?yàn)?zāi)害，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。
2.選育和推廣適應(yīng)氣候變化的作物新品種。選育優(yōu)良品種是農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化最根本的適應(yīng)性對(duì)策之一。引進(jìn)、培育并大力推廣良種和高新技術(shù)，提高作物自身的抗逆性，以增強(qiáng)農(nóng)作物適應(yīng)氣候變化和抵御自然災(zāi)害的能力。
3.加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)的有力保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，從而提高對(duì)氣候變化的應(yīng)變能力。
4.大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高水資源利用效率。氣候變暖和干旱將使水資源成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此,應(yīng)大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加大節(jié)水滴灌資金投入和政策扶持，優(yōu)化整合國(guó)家農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)資金，加大財(cái)政扶持和政策傾斜，提高農(nóng)業(yè)綜合效益,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
5.建立及強(qiáng)化農(nóng)技推廣體系，提高科研成果的轉(zhuǎn)化率。通過(guò)健全農(nóng)技推廣體系，做好先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)綜合配套的應(yīng)用，加快良種、精量播種、節(jié)水滴灌、測(cè)土配方和病蟲(chóng)害綜合防治等實(shí)用技術(shù)的綜合集成應(yīng)用，確保糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效。
6.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害性天氣的中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)。氣候變化導(dǎo)致氣象災(zāi)害的多發(fā)性、異常性日益突出，因此，提高氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性和災(zāi)害預(yù)警的時(shí)效性成為當(dāng)務(wù)之急。各地政府部門(mén)應(yīng)遵循趨利避害的原則，根據(jù)氣候變化情況合理安排糧食生產(chǎn)；加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)，提前做好預(yù)防工作，提高人們防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)。
一、中德應(yīng)對(duì)氣候變化合作的現(xiàn)狀分析
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化形勢(shì)不斷發(fā)生復(fù)雜深刻變化，中德關(guān)系日益密切和深化，正是在這樣的大背景下，中德兩國(guó)政府通過(guò)諸如雙邊對(duì)話、書(shū)信往來(lái)等各種形式，頻繁進(jìn)行直接對(duì)話和交流，構(gòu)成了中德應(yīng)對(duì)氣候變化關(guān)系發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)。正是通過(guò)這些直接接觸，兩國(guó)政府之間在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的相互了解和政治互信不斷加深，為兩國(guó)的務(wù)實(shí)合作指明了方向，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
目前，中德在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的合作形式主要集中在聯(lián)合研究和能力建設(shè)，項(xiàng)目涉及中德氣候伙伴關(guān)系與可再生能源合作、環(huán)境與氣候領(lǐng)域的干部培訓(xùn)、溫室氣體監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、中國(guó)排放交易體系能力建設(shè)、江蘇省以及省外三個(gè)城市低碳發(fā)展、建筑節(jié)能、土地低碳利用、北京交通需求管理、中德電動(dòng)汽車及氣候保護(hù)、建筑節(jié)能領(lǐng)域關(guān)鍵參與人能力建設(shè)等。合作項(xiàng)目具體情況如下所示：
（一）中德氣候伙伴關(guān)系項(xiàng)目
項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間： 2011年3月―2013年11月；資助金額：200萬(wàn)歐元 項(xiàng)目目標(biāo)：中德氣候伙伴關(guān)系項(xiàng)目通過(guò)專業(yè)交流和分析促進(jìn)雙邊對(duì)話。通過(guò)共同舉辦會(huì)議，開(kāi)展能力建設(shè)，如組織講座、研討會(huì)和信息考察等充實(shí)經(jīng)驗(yàn)交流。
（二）中德環(huán)境伙伴關(guān)系項(xiàng)目
項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間：2012年1月―2016年12月；資助金額：400萬(wàn)歐元 項(xiàng)目目標(biāo)：環(huán)境和氣候政策問(wèn)題是中國(guó)實(shí)現(xiàn)向“綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的基本問(wèn)題。本項(xiàng)目將向國(guó)家環(huán)保部和國(guó)務(wù)院中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（CCICED）提供這方面的咨詢服務(wù)。項(xiàng)目明確以中德戰(zhàn)略環(huán)境對(duì)話的相關(guān)議題（如政府綠色采購(gòu)、空氣質(zhì)量改善和水資源保護(hù)、化學(xué)品安全、減少重金屬污染排放）為重點(diǎn)，直接支持環(huán)境領(lǐng)域的雙邊合作。
（三）環(huán)境與氣候領(lǐng)域的干部培訓(xùn)（項(xiàng)目二期）
項(xiàng)目時(shí)間：2012年1月―2016 年2月；資助金額：160萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：大幅提高各級(jí)黨、政、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)能力，以實(shí)現(xiàn)第十二個(gè)五年計(jì)劃（2011―2015 年）中的環(huán)境和氣候保護(hù)目標(biāo)。
（四）溫室氣體監(jiān)測(cè)能力建設(shè)項(xiàng)目
項(xiàng)目時(shí)間：2011年3月―2013年11月；資助金額：230萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：中國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)擁有開(kāi)發(fā)高效的溫室氣體監(jiān)測(cè)流程和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的能力，為中國(guó)的碳排放交易系統(tǒng)（ETS）的建立預(yù)作準(zhǔn)備。
（五）中國(guó)建立排放交易體系能力建設(shè)項(xiàng)目
項(xiàng)目時(shí)間：2012年7月―2016年7月；資助金額：400萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：中方相關(guān)機(jī)構(gòu)具備在地方層面建立和運(yùn)營(yíng)排放交易系統(tǒng)的能力和政策選項(xiàng)。
（六）江蘇省以及其它外省三個(gè)城市低碳發(fā)展項(xiàng)目
項(xiàng)目時(shí)間：2010年12月―2015年1月；資助金額：300萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：該項(xiàng)目旨在促使江蘇省和其他三座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步脫離溫室氣體排放。
（七）通過(guò)建筑節(jié)能實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)（基準(zhǔn)線調(diào)研）
項(xiàng)目時(shí)間：2011年1月―2013年9月；資助金額：200萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：借助激勵(lì)機(jī)制，例如碳交易平臺(tái)，實(shí)施大規(guī)模的住宅建筑節(jié)能改造，從而為減少建筑行業(yè)的溫室氣體排放做出貢獻(xiàn)。
（八）低碳土地利用（土地利用中的氣候保護(hù)）
項(xiàng)目時(shí)間：2012年3月―2016年2月；資助金額：350萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：為決策者在政策制定過(guò)程中提供農(nóng)業(yè)、林業(yè)和礦區(qū)復(fù)墾領(lǐng)域的減排的行業(yè)方法和手段。
（九）北京交通需求管理
項(xiàng)目時(shí)間：2011年1月―2014年2月；資助金額：200萬(wàn)歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：提出北京實(shí)施高效的交通需求管理（TDM）措施的建議，為北京市政府提供能力建設(shè)培訓(xùn)，使其有能力對(duì)交通需求管理措施在城市中減少溫室氣體排放的效果進(jìn)行建模和量化。以北京項(xiàng)目的成果和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，在中國(guó)另外五個(gè)大城市，推廣高效的交通需求管理措施。
（十）中德電動(dòng)汽車及氣候保護(hù)項(xiàng)目
項(xiàng)目時(shí)間：2009年9月―2016年1月；資助金額：5，623，977歐元
項(xiàng)目目標(biāo)：該項(xiàng)目旨在為相關(guān)政府部門(mén)及研究機(jī)構(gòu)提供電動(dòng)汽車發(fā)展領(lǐng)域相關(guān)理論、技術(shù)及戰(zhàn)略層面的建議，促使電動(dòng)汽車的發(fā)展有利于應(yīng)對(duì)氣候變化，并在國(guó)家及地方范圍內(nèi)開(kāi)展電動(dòng)汽車的推廣示范。
二、中德應(yīng)對(duì)氣候變化合作的成效和特點(diǎn)
近幾年，我方積極與德國(guó)政府、研究機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展雙邊科研項(xiàng)目，取得重要成果。例如：中德氣候伙伴關(guān)系項(xiàng)目，有力地支持了中德氣候變化工作組機(jī)制的順利進(jìn)行，開(kāi)展中德合作新議題實(shí)驗(yàn)實(shí)施，并成為中德間氣候變化快速信息交流的平臺(tái)；中國(guó)排放交易體系能力建設(shè)項(xiàng)目，支持碳交易試點(diǎn)地區(qū)引入市場(chǎng)化減排手段，使中國(guó)擁有高效實(shí)施排放交易系統(tǒng)的能力，該項(xiàng)目自2012年實(shí)施至今，國(guó)內(nèi)7個(gè)碳交易試點(diǎn)均以啟動(dòng)，這與雙方的合作密不可分；江蘇省以及其它外省三個(gè)城市低碳發(fā)展項(xiàng)目，除開(kāi)展低碳發(fā)展規(guī)劃研究、能力建設(shè)項(xiàng)目外，還進(jìn)行了建筑節(jié)能改造、產(chǎn)業(yè)共生平臺(tái)等示范項(xiàng)目，為中德應(yīng)對(duì)氣候變化務(wù)實(shí)合作開(kāi)啟了新篇章。
在兩國(guó)良好政治關(guān)系的推動(dòng)下，特別是隨著中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化信心和決心的增強(qiáng)，中德應(yīng)對(duì)氣候變化未來(lái)的合作將呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。
（一）中德雙邊合作框架下的互利共贏
德國(guó)是中國(guó)在歐洲最重要的貿(mào)易伙伴，且擁有先進(jìn)的低碳理念、技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)低碳環(huán)保市場(chǎng)潛力巨大，兩國(guó)合作的互補(bǔ)性強(qiáng)。通過(guò)近幾年來(lái)的合作，我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒了德國(guó)的低碳環(huán)保最佳實(shí)踐，推進(jìn)了國(guó)內(nèi)低碳環(huán)保事業(yè)向國(guó)際化發(fā)展。與此同時(shí)，我國(guó)也開(kāi)放市場(chǎng)，引進(jìn)德國(guó)的低碳環(huán)保技術(shù)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了中德合作的互利共贏，對(duì)兩國(guó)關(guān)系的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用，將中國(guó)的市場(chǎng)與德國(guó)的技術(shù)結(jié)合起來(lái)，將為雙方創(chuàng)造巨大的發(fā)展動(dòng)力。隨著兩國(guó)政治與經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不斷發(fā)展，應(yīng)對(duì)氣候變化雙邊合作將進(jìn)一步深化。
（二）中德對(duì)話交流機(jī)制下的多層級(jí)參與
在中德應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)話合作機(jī)制下，國(guó)家發(fā)展改革委與德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核能安全部發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，雙方部長(zhǎng)通過(guò)積極溝通，為中德應(yīng)對(duì)氣候變化合作明確了務(wù)實(shí)合作的方向；自2010年，中德應(yīng)對(duì)氣候變化工作組會(huì)議以制度化形式確定下來(lái)，成為雙方重要的合作組織形式，雙方充分利用司局級(jí)中德氣候變化工作組對(duì)話渠道，及時(shí)溝通，目前已舉辦了五次工作組會(huì)議，拓展了全方位務(wù)實(shí)合作領(lǐng)域；此外、國(guó)家發(fā)展改革委和德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部自2006年在中德高科技對(duì)話論壇的框架下成立了中德能源工作組，加強(qiáng)了能源技術(shù)合作與政策交流，為兩國(guó)企業(yè)間交流與合作搭建了很好的平臺(tái)。
（三）中德合作講究規(guī)劃，注重實(shí)際
德國(guó)政府對(duì)氣候變化雙邊項(xiàng)目的管理基本模式，是設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程管理，該機(jī)構(gòu)實(shí)際上是代替政府行使業(yè)主的職能。管理內(nèi)容涉及如下三個(gè)方面：一是具體的項(xiàng)目評(píng)估考核指標(biāo)，包括社會(huì)穩(wěn)定程度、政府利益、專業(yè)技術(shù)考量等；二是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C與批準(zhǔn)程序，一個(gè)項(xiàng)目的確定，除考慮上述因素外，項(xiàng)目申請(qǐng)內(nèi)容要包括：項(xiàng)目執(zhí)行期、資金來(lái)源、經(jīng)濟(jì)效益、知識(shí)含量等；三是嚴(yán)格的組織實(shí)施程序，詳細(xì)核查項(xiàng)目活動(dòng)及資金使用情況。
三、中德應(yīng)對(duì)氣候變化合作的建議
（一）組建專業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)
為深入貫徹國(guó)務(wù)院提出的在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度的要求，深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)；建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。
（二）編制詳細(xì)的項(xiàng)目合作規(guī)劃
注重中德合作的戰(zhàn)略規(guī)劃及對(duì)國(guó)內(nèi)工作的指導(dǎo)作用，建議制定三年期“應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外合作滾動(dòng)計(jì)劃”及“中德氣候變化合作2015―2020戰(zhàn)略規(guī)劃”。
一、氣候變化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨突出問(wèn)題
一是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性增加，產(chǎn)量波動(dòng)加大。據(jù)估算，到2030奶牛、種植業(yè)產(chǎn)量在總體上因全球變暖可能會(huì)減少5％至10％左右，其中小麥、水稻和玉米三大作物均以減產(chǎn)為主。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)變動(dòng)，到2050年，氣候變暖將使三熟制的北界北移500公里，叢長(zhǎng)江流域移至黃河流域。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將改變，農(nóng)業(yè)成本和投資大幅度增加。氣候變暖導(dǎo)致地表徑流、旱澇災(zāi)害頻率和一些地區(qū)的水質(zhì)發(fā)生變化，特別是水源供需矛盾將更為突出。
二、氣候變化對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)發(fā)育的影響
1.氣溫升高使作物生長(zhǎng)發(fā)育加快，對(duì)于有限生長(zhǎng)習(xí)性的谷物，由于生育期縮短而減少產(chǎn)量；而對(duì)于無(wú)限生長(zhǎng)習(xí)性的作物如塊根作物和牧草，則有利于生長(zhǎng)期延長(zhǎng)，增加產(chǎn)量。在我國(guó)，升溫明顯延長(zhǎng)氣候寒冷的東北農(nóng)業(yè)區(qū)生長(zhǎng)季節(jié)，而且減少低溫冷害的威脅，是其有利的方面；對(duì)亞熱帶的農(nóng)業(yè)區(qū)，生長(zhǎng)季節(jié)延長(zhǎng)的同時(shí)將面臨高溫?zé)岷头档牟焕绊憽?/p>
2.氣溫升高對(duì)作物產(chǎn)量的影響很大程度上受降水變化的制約。與此同時(shí)，氣溫升高對(duì)水分有效性也將產(chǎn)生影響。C02濃度增加減小葉片氣孔開(kāi)度，有利于提高水分利用效率，但氣溫升高使蒸發(fā)量增加，又會(huì)減小水分的有效性。如果氣溫升高和水分增加相匹配而且同季，農(nóng)作物將增產(chǎn)；如果氣溫升高而水分減少，農(nóng)作物將減產(chǎn)；如果氣溫升高而水分無(wú)變化，冷涼濕潤(rùn)地區(qū)作物將增產(chǎn)。氣候變化還將影響土壤肥力，改變土壤中的有機(jī)質(zhì)含量，從而改變土壤水平衡、土壤結(jié)構(gòu)和土壤營(yíng)養(yǎng)狀況，大多數(shù)非灌溉耕地受到的影響將更加嚴(yán)重。
3.氣溫升高后，中國(guó)主要作物品種的布局也將發(fā)生變化。華北推廣的冬小麥品種(強(qiáng)冬性)，將被其它類型的冬小麥品種(如半冬性)取代；比較耐高溫的水稻品種將在南方占主導(dǎo)地位，而且還將逐漸向北方稻區(qū)發(fā)展；對(duì)東北地區(qū)，玉米的早熟品種逐漸被中、晚熟品種取代，同時(shí)可以改善目前熱量條件不穩(wěn)定、冷害頻繁發(fā)生的狀況，還可以提高復(fù)種指數(shù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加穩(wěn)定。
4.在氣溫升高而降水量不增加的情況下，將會(huì)使我國(guó)農(nóng)牧交錯(cuò)帶向南擴(kuò)展。東北與內(nèi)蒙古接壤地區(qū)農(nóng)牧交錯(cuò)帶的界限將南移70千米左右，華北北部農(nóng)牧交錯(cuò)帶的界限將南移150千米左右，西北部農(nóng)牧交錯(cuò)帶界線將南移20千米左右。農(nóng)牧交錯(cuò)帶的南移使得草原面積有所增加，同時(shí)也加大了荒漠化的可能。
5.氣候變化引起海平面上升，對(duì)沿海地區(qū)的土地利用造成了嚴(yán)重的威脅。海平面上升還會(huì)推動(dòng)鹽土向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展，土地因海水侵蝕造成嚴(yán)重的鹽漬化和沼澤化，大片沿海及內(nèi)陸臨近區(qū)域土壤發(fā)生嚴(yán)重退化，水資源受海水污染，農(nóng)業(yè)土地利用將大受影響。
6.氣候變化對(duì)水資源的影響也將波及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。氣候變化將導(dǎo)致降水更趨極端化，高緯度地區(qū)氣候變得干熱，沙漠化擴(kuò)大，冰川雪線進(jìn)一步北退和縮小，暴雨洪水經(jīng)常發(fā)生，這些氣候異常變化加劇了全球水資源的不均勻性，區(qū)域水環(huán)境問(wèn)題更加突出，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響是顯而易見(jiàn)的。氣溫升高還會(huì)增大地表水的蒸發(fā)量，土壤有效水分將會(huì)減少，導(dǎo)致危害作物生長(zhǎng)的水分脅迫加重，農(nóng)業(yè)水資源短缺加劇。
7.氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的影響。在氣候變化的大背景下，異常氣候出現(xiàn)的概率將大大增加，尤其是極端天氣現(xiàn)象的增多，勢(shì)必導(dǎo)致世界糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定，巨大損失在所難免。氣候變化可能加重我國(guó)華北、西北地區(qū)土地沙化、堿化和草原退化，引起區(qū)域氣候?yàn)?zāi)害、荒漠化、沙塵暴的加劇，還有可能加重北方一些地區(qū)的干旱趨勢(shì)和長(zhǎng)江流域的洪澇災(zāi)害。受高溫季風(fēng)氣候的影響，東南沿海臺(tái)風(fēng)頻率、強(qiáng)度可能增加，并將加重沿海地區(qū)的風(fēng)災(zāi)和暴雨洪澇災(zāi)害。
三、研究展望
盡管近年來(lái)全球環(huán)境變化研究正逐步深入、綜合，但目前關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)未來(lái)全球環(huán)境變化響應(yīng)機(jī)理的理解與預(yù)測(cè)能力有限，特別在我國(guó)研究尚待重視和加強(qiáng).為了解全球環(huán)境變化對(duì)于農(nóng)業(yè)的影響機(jī)制，提高預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的能力，為制訂國(guó)家政策的科學(xué)行動(dòng)計(jì)劃提供理論依據(jù)，同時(shí)也與國(guó)際全球環(huán)境變化研究接軌，未來(lái)中國(guó)擬加強(qiáng)的研究領(lǐng)域有：
(1)農(nóng)作物對(duì)全球環(huán)境變化響應(yīng)的多因子CO2濃度、溫度、降雨量和環(huán)境脅迫因子等)協(xié)同作用的響應(yīng)機(jī)制研究，以揭示農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)全球環(huán)境變化的響應(yīng)與適應(yīng)機(jī)理；
(2)生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生物地球物理過(guò)程的研究，并與遙感技術(shù)相結(jié)合，了解大氣—植被—土壤系統(tǒng)的水分與熱量循環(huán)過(guò)程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力形成中的作用；
(3)以生產(chǎn)力為核心的生態(tài)脆弱地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生物地球化學(xué)循環(huán)過(guò)程研究；
(4)發(fā)展和建立以生產(chǎn)力為核心的耦合生物地球物理過(guò)程和生物地球化學(xué)循環(huán)于一體的多尺度集成生態(tài)模型；
(5)加強(qiáng)人類活動(dòng)，特別是施肥等人為措施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的研究，探討農(nóng)業(yè)對(duì)于全球環(huán)境變化的適應(yīng)對(duì)策與技術(shù)措施；
日前，“伍連德博士紀(jì)念大會(huì)暨第三屆寒地心臟病學(xué)會(huì)議”在北國(guó)冰城哈爾濱市隆重召開(kāi)。在這次由中華醫(yī)學(xué)會(huì)心血管病學(xué)分會(huì)、中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)心血管內(nèi)科分會(huì)、中國(guó)醫(yī)療保健國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)、馬來(lái)西亞伍連德博士校友會(huì)等單位共同主辦，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院承辦的學(xué)術(shù)會(huì)議上，來(lái)自國(guó)內(nèi)外1000多位專家學(xué)者和與會(huì)代表除了以“紀(jì)念伍連德博士”為人文主旨舉辦了一系列活動(dòng)之外，還以提高寒冷地區(qū)心血管病防治水平為學(xué)術(shù)目標(biāo)，在國(guó)內(nèi)外第一次將寒冷地區(qū)氣候因素，人們的飲食、生活習(xí)慣與心臟病的發(fā)病率有機(jī)結(jié)合，對(duì)嚴(yán)寒天氣乃至極端的氣象條件如何推升高血壓、動(dòng)脈硬化、心房纖顫、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的發(fā)病率、死亡率進(jìn)行了深入探討和廣泛交流；并從此角度出發(fā)，呼吁國(guó)內(nèi)外醫(yī)學(xué)同仁加大關(guān)注氣候變化對(duì)人類健康的其他影響規(guī)律。
本次會(huì)議由哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院心內(nèi)科主任、心血管病醫(yī)院院長(zhǎng)、基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院病理生理學(xué)教研室主任、教育部生物醫(yī)藥工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任田野教授出任執(zhí)行主席。會(huì)后，本刊記者對(duì)他做了深入采訪。
聆聽(tīng)歲月，沿著先驅(qū)的步履重溫歷史
采訪前記者了解到，1879年3月10日出生于馬來(lái)亞（今馬來(lái)西亞）的伍連德博士，不僅是中國(guó)檢疫、防疫事業(yè)的先驅(qū)，還是中華醫(yī)學(xué)會(huì)和《中華醫(yī)學(xué)雜志》的創(chuàng)辦者與奠基者。在伍連德博士的竭力提倡和推動(dòng)下，當(dāng)時(shí)積貧積弱的中國(guó)收回了海港檢疫。他不僅先后主持興辦檢疫所、醫(yī)院、研究所20所，還創(chuàng)辦了哈爾濱醫(yī)科大學(xué)的前身——哈爾濱醫(yī)學(xué)專門(mén)學(xué)校。因此，采訪一開(kāi)始，作為本次“伍連德博士紀(jì)念大會(huì)暨第三屆寒地心臟病學(xué)會(huì)議”大會(huì)執(zhí)行主席之一的田野教授，首先回顧了一段塵封在歲月煙云中的伍連德博士拯救東北人民萬(wàn)千生命的歷史往事——
田野教授介紹說(shuō)，遠(yuǎn)在1910年11月，一場(chǎng)突如其來(lái)的重大瘟疫從俄國(guó)傳入中國(guó)滿洲里，以哈爾濱為中心迅速蔓延，4個(gè)月內(nèi)便波及5省6市，死亡達(dá)4萬(wàn)多人。當(dāng)時(shí)的清政府尚無(wú)專設(shè)的防疫機(jī)構(gòu)，而沙俄、日本均以保護(hù)僑民為由，要求獨(dú)攬防疫工作，甚至以派兵相要挾。迫于形勢(shì)，清政府委派伍連德為全權(quán)總醫(yī)官，到東北領(lǐng)導(dǎo)防疫工作。 在內(nèi)外交困的局勢(shì)下，伍連德博士臨危受命，急赴哈爾濱領(lǐng)導(dǎo)抗擊鼠疫。4個(gè)月后，那場(chǎng)吞噬了6萬(wàn)生靈、被認(rèn)為是20世紀(jì)最大規(guī)模的傳染病終于在伍連德博士的領(lǐng)導(dǎo)下被撲滅。這是中國(guó)有史以來(lái)第一例以科學(xué)防疫專家實(shí)踐與政府行為相結(jié)合、有效控制大型瘟疫的記錄。伍連德博士不但拯救了無(wú)數(shù)生命，還將“防疫”、“公共衛(wèi)生”等先進(jìn)的醫(yī)學(xué)科學(xué)概念首次引入中國(guó)，為中國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。
“我們舉辦這次會(huì)議的目的之一，就是為了弘揚(yáng)伍連德博士赤誠(chéng)的愛(ài)國(guó)精神、崇高的人道主義精神、執(zhí)著的科學(xué)探索精神、忘我的獻(xiàn)身精神，回顧和研討伍連德博士史詩(shī)般輝煌的人生，重溫中國(guó)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的發(fā)展歷史，介紹國(guó)際先進(jìn)的公共衛(wèi)生策略、經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)廣泛、深入地開(kāi)展，提高人類社會(huì)整體健康水平……”田野教授介紹說(shuō)。
田野教授感慨地說(shuō)：“在國(guó)富民強(qiáng)的今天，我們聚集在昔日災(zāi)難的‘漩渦中心’哈爾濱，共同聆聽(tīng)歷史，重溫歷史，分享大師的學(xué)術(shù)理念和人文精神，一起為中國(guó)公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)的發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)，是我們對(duì)先輩最好的紀(jì)念?！?/p>
據(jù)田野教授介紹，在這次會(huì)議召開(kāi)之前，為紀(jì)念伍連德博士的壯舉，由我國(guó)老一輩心血管學(xué)專家、原哈醫(yī)大一院心血管內(nèi)科學(xué)創(chuàng)始人傅世英教授號(hào)召，由29位老教授共同倡議建立伍連德紀(jì)念館的建議書(shū)，獲哈爾濱市首屆“特等優(yōu)秀人民建議獎(jiǎng)”。2008年，這一夙愿成為現(xiàn)實(shí)：由哈醫(yī)大主辦、哈醫(yī)大一院承辦，成立了中國(guó)首個(gè)伍連德紀(jì)念館?！岸趧倓偮淠坏倪@次大會(huì)上，與會(huì)的專家、學(xué)者和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分別以《科學(xué)防疫，萬(wàn)國(guó)景仰：伍連德博士在中國(guó)的工作和生活》、《踏海揚(yáng)波，上下求索：伍連德博士在馬來(lái)西亞和英國(guó)的工作和生活》、《傳承精神，繼往開(kāi)來(lái)：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)發(fā)展歷程與伍連德紀(jì)念館情況介紹》、《全球公共衛(wèi)生管理：伍連德博士傳奇》等為題，對(duì)伍連德博士的業(yè)績(jī)進(jìn)行了追思和緬懷……
繼往開(kāi)來(lái)，
聚焦寒冷地區(qū)心血管病防治研究
緬懷先輩、正視歷史，是為了激勵(lì)今人更好地?fù)?dān)負(fù)起呵護(hù)人類健康、捍衛(wèi)生命安全的重責(zé)。對(duì)此，田野教授介紹說(shuō)：“在伍連德前輩大醫(yī)精神的感召下，‘伍連德博士紀(jì)念大會(huì)暨第三屆寒地心臟病學(xué)會(huì)議’得到了國(guó)內(nèi)外廣大同仁的熱烈響應(yīng)，胡大一教授、霍勇教授、楊寶峰教授欣然出任擔(dān)任大會(huì)主席，大會(huì)執(zhí)行主席分別由我和于波教授、李學(xué)奇教授擔(dān)任。同時(shí)，大會(huì)還聘請(qǐng)到了美國(guó)的Marie Wu教授等16名國(guó)際顧問(wèn)擔(dān)任海外主席團(tuán)。此外，海內(nèi)外的1000余名專家學(xué)者和會(huì)議代表出席了會(huì)議……”
田野教授進(jìn)一步介紹說(shuō)：“在這次會(huì)議上，除開(kāi)展了一系列紀(jì)念和緬懷伍連德博士的活動(dòng)之外，會(huì)議還首次以提高寒冷地區(qū)心血管病防治水平為學(xué)術(shù)目標(biāo)，第一次將寒冷地區(qū)氣候因素，人們的飲食、生活習(xí)慣與心臟病的發(fā)病率有機(jī)結(jié)合，對(duì)嚴(yán)寒天氣乃至極端的氣象條件如何推升高血壓、動(dòng)脈硬化、心房纖顫、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的發(fā)病率、死亡率進(jìn)行了深入探討和廣泛交流?！?/p>
田野教授接著說(shuō)，“世界衛(wèi)生組織曾的一則報(bào)告估計(jì)，近30年內(nèi)，每500萬(wàn)人將會(huì)有超過(guò)15萬(wàn)人死于因氣候改變引起的疾病。全世界每年約有1710萬(wàn)人死于心血管疾病，占全部死亡人數(shù)的29%；特別是在冬季及寒冷地帶，心血管疾病發(fā)病率及死亡率明顯增加。研究證實(shí)，氣溫與心血管病死亡率呈U型關(guān)系，寒冷地區(qū)氣溫每降低1℃，心血管疾病死亡率增加1%。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，大氣溫度每下降10℃，總冠脈事件的發(fā)生率增加13%，冠心病事件和死亡率增加11%，經(jīng)常性事件增加26%。當(dāng)平均每日氣溫低于零下26.2°C時(shí)，急性心肌梗死入院率將增加30% 到70%……”
田野教授進(jìn)一步解釋說(shuō)：“眾所周知，我國(guó)東北地區(qū)冬季漫長(zhǎng)而寒冷，夏季短促而涼爽，南北溫差極大，甚至長(zhǎng)冬無(wú)夏。作為我國(guó)最北部的寒地特大中心城市及世界三大冰城之一，哈爾濱一年之中有5個(gè)月是冰封期，冬季最低溫度經(jīng)常在零下三十七八度。每年深冬氣溫在零下19度以下時(shí)，哈爾濱地區(qū)死亡人數(shù)隨溫度降低而顯著上升，約2.7%的人口的死亡可歸因于低溫寒冷，尤其是冠心病患者受寒冷刺激的沖擊最大。臨床中，由嚴(yán)寒所致的高血壓、心衰、冠心病、心律失常、血栓性疾病在黑龍江已相當(dāng)普遍。其中，高血壓患病率省內(nèi)為25.69%，而全國(guó)平均水平僅在18.81%?！?/p>
那么，為什么在冷空氣過(guò)境或在酷寒的氣候環(huán)境下，心血管疾病人群容易出現(xiàn)“井噴”問(wèn)題呢？對(duì)此，田野教授介紹說(shuō)：“人對(duì)氣象條件的適應(yīng)能力是有一定限度的。當(dāng)遭遇過(guò)冷或過(guò)熱的刺激時(shí)，人體的熱平衡調(diào)節(jié)機(jī)制就將被打亂，進(jìn)而產(chǎn)生不適、疾病甚至死亡。這其中，冠心病、心衰、血栓性疾病患者對(duì)溫度調(diào)節(jié)能力和溫度敏感性都很差，維持自身正常體溫的能力降低，人的血管收縮，血黏度變稠，冠脈血管阻力增加，很容易使血壓升高、心肌缺血缺氧，由此增大心血管疾病惡化的幾率。以寒冷應(yīng)激與心力衰竭為例：心衰是心臟疾病的最后階段，盡管新的治療措施不斷涌現(xiàn)，但其確診后4年病死率仍高達(dá)50%。受寒冷刺激，心力衰竭在北方地區(qū)患病率為1.4%，而在南方僅為0.5%。研究表明，50%的心衰患者死于猝死，這是因?yàn)樵跉夂騽∽儠r(shí)，血流動(dòng)力學(xué)惡化和神經(jīng)內(nèi)分泌激活，誘導(dǎo)心肌缺血或突發(fā)的心律失常。專家推測(cè)，在寒冷應(yīng)激導(dǎo)致心衰猝死的病理生理過(guò)程中，心肌細(xì)胞發(fā)生能量代謝障礙及心肌細(xì)胞凋亡壞死，可能在其中扮演了關(guān)鍵的‘角色’。在此之前，原哈醫(yī)大一院心血管內(nèi)科學(xué)創(chuàng)始人傅世英教授結(jié)合高緯度寒冷地區(qū)的氣候特點(diǎn)、心血管疾病的發(fā)病現(xiàn)狀，于2011年在國(guó)內(nèi)外首先提出了‘寒地心臟病學(xué)’這一新的醫(yī)學(xué)概念，使人們對(duì)寒冷地區(qū)的心臟病預(yù)防治療有了全新的認(rèn)識(shí)?！?/p>
田野教授認(rèn)為：“本次會(huì)議即圍繞寒地環(huán)境因素對(duì)高血壓、動(dòng)脈硬化、心房纖顫、心力衰竭和血栓性疾病等心血管病的影響規(guī)律，以及日趨嚴(yán)重的心血管疾病的防治問(wèn)題，以報(bào)告會(huì)的形式進(jìn)行了全面的交流和討論，受到廣大參會(huì)代表的一致好評(píng)。”
精彩紛呈，
各路專家縱論心血管病防治策略
據(jù)田野教授介紹，在“伍連德博士紀(jì)念大會(huì)暨第三屆寒地心臟病學(xué)會(huì)議”上，我國(guó)心血管領(lǐng)域著名專家胡大一、中華醫(yī)學(xué)會(huì)心血管病分會(huì)主任委員霍勇、總醫(yī)院院長(zhǎng)韓雅玲、南京醫(yī)科大學(xué)教授黃峻等，在研討“寒地心臟病學(xué)”之余，還就心血管疾病防治領(lǐng)域的其他問(wèn)題，分別做了精彩講座。
霍勇教授在“‘中國(guó)急性心肌梗死規(guī)范化救治項(xiàng)目’2012年度總結(jié)”中介紹說(shuō)：“早期再灌注治療能有效降低STEMI患者的死亡率，是STEMI治療的首要原則。與溶栓比較，直接PCI可以更為有效地使梗死的相關(guān)動(dòng)脈早期、持續(xù)、充分地開(kāi)放。然而，由于我國(guó)很多地區(qū)還不能開(kāi)展急診PCI治療，急性心肌梗死患者接受直接PCI手術(shù)的比例與歐美國(guó)家有很大差距。目前溶栓在我國(guó)STEMI救治中仍具有重要地位，在具備條件的地區(qū)實(shí)施溶栓治療聯(lián)合轉(zhuǎn)運(yùn)PCI的策略，將能進(jìn)一步提高STEMI患者早期再灌注治療的成功比例。把握發(fā)病12小時(shí)內(nèi)救治的黃金時(shí)間，將會(huì)大幅降低STEMI患者的死亡率。”
韓雅玲教授則對(duì)“急性ST段抬高型心肌梗死早期再灌注策略的再認(rèn)識(shí)”這一問(wèn)題總結(jié)說(shuō)：“目前對(duì)于溶栓后早期PCI治療仍有許多問(wèn)題需要探討，包括溶栓后PCI的最佳時(shí)間窗，最優(yōu)的溶栓及輔助藥物治療策略，溶栓后早期PCI與直接PCI的優(yōu)劣都需要進(jìn)一步的臨床研究來(lái)回答。再灌注的獲益程度首先取決于時(shí)間，無(wú)論采取的方式如何，快速、持續(xù)、盡早地恢復(fù)梗死區(qū)域的動(dòng)脈血供對(duì)于減少心肌損傷、改善臨床預(yù)后是最重要、最有效的，溶栓可以補(bǔ)償PCI相關(guān)的時(shí)間延誤，為患者贏得早期持續(xù)再灌注的時(shí)間，而PCI可以提高再灌注成功率和持續(xù)再通率，彌補(bǔ)溶栓治療成功率不高及再閉塞率較高的不足。從目前的研究結(jié)果看，溶栓+早期PCI可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、揚(yáng)長(zhǎng)避短，達(dá)到優(yōu)化的較為理想的早期再灌注，為STEMI患者帶來(lái)益處，值得廣泛推廣和進(jìn)一步深入研究?！?/p>
中國(guó)醫(yī)促會(huì)心血管病委員會(huì)副主委李為民教授就“頑固性高血壓的介入治療”問(wèn)題做了精辟的總結(jié)：“目前對(duì)于頑固性高血壓的非藥物治療，主要包括兩種介入治療方法。一種是腎臟交感神經(jīng)射頻消融術(shù)，其能有效控制頑固性高血壓，但其適應(yīng)癥、安全性及遠(yuǎn)期預(yù)后等問(wèn)題仍需大規(guī)模臨床試驗(yàn)進(jìn)一步證實(shí)。另一種辦法是刺激頸動(dòng)脈竇壓力感受器，這種方法對(duì)頑固性高血壓總體來(lái)說(shuō)是一種療效好、副作用低的降壓方案，能有效降低心血管事件的發(fā)生?！崩顬槊窠淌谕瑫r(shí)也指出：“目前的研究證實(shí)，壓力反射激活療法前景非?？捎^。隨著裝置和植入技術(shù)的進(jìn)步，盡管近期仍需外科手術(shù)將其植入，但是此操作是微創(chuàng)的，同安裝永久起搏器一樣安全。系統(tǒng)的自主調(diào)節(jié)效應(yīng)和可逆轉(zhuǎn)性使BAT system在理論上是優(yōu)于腎動(dòng)脈交感神經(jīng)消融術(shù)的?！?/p>
中國(guó)心律學(xué)會(huì)主任委員，中國(guó)心電學(xué)會(huì)主任委員郭繼鴻教授在“充分重視遺傳性心律失常診治”的報(bào)告中呼吁：“近年來(lái)，遺傳性心律失常逐漸成為引發(fā)心臟性猝死的主要病因之一，對(duì)患者、家庭及社會(huì)危害極大，必須給予充分重視?！?/p>
學(xué)科建設(shè)，
率先建立區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)
采訪前記者了解到，2013年1月20日，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院對(duì)外宣布：在黑龍江省衛(wèi)生廳的指導(dǎo)下，聯(lián)合黑龍江省急救中心，該院率先在黑龍江省建立了胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)。當(dāng)天，哈醫(yī)大一院胸痛中心由霍勇教授揭牌。
記者問(wèn)及此話題時(shí)，田野教授介紹說(shuō)，胸痛中心是指采用先進(jìn)的醫(yī)療物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和云技術(shù)，利用“扁鵲飛救”系統(tǒng)將120搶救現(xiàn)場(chǎng)患者的十二導(dǎo)聯(lián)心電圖、血壓、血糖、血氧、肌鈣蛋白、血?dú)獾壬w征數(shù)據(jù)，現(xiàn)場(chǎng)的視頻、救護(hù)車運(yùn)行軌跡信息通過(guò)3G或衛(wèi)星信道實(shí)時(shí)傳到中心醫(yī)院監(jiān)控云中心，實(shí)現(xiàn)患者未到、信息先到，讓中心專家與120搶救現(xiàn)場(chǎng)醫(yī)護(hù)人員，或基層醫(yī)院的醫(yī)生的協(xié)同救治，早期診斷，為院內(nèi)救治準(zhǔn)備贏得時(shí)間。當(dāng)明確診斷時(shí)，立刻啟動(dòng)心內(nèi)科導(dǎo)管室，120救護(hù)車?yán)@行急診科直接將患者送進(jìn)心內(nèi)科導(dǎo)管室。
田野教授進(jìn)一步詮釋說(shuō)：“胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)的建立，實(shí)現(xiàn)了120院前急救與院內(nèi)搶救的無(wú)縫銜接，大大縮短了患者的院前時(shí)間，為患者贏得了黃金搶救時(shí)間，開(kāi)創(chuàng)了黑龍江省胸痛急救的新局面。通過(guò)建立胸痛中心，利用信息化手段，整合院內(nèi)資源，優(yōu)化流程，胸痛中心和區(qū)域協(xié)同胸痛急救網(wǎng)將縮短搶救時(shí)間30分鐘以上，提高區(qū)域整體救治成功率，使患者得到更大獲益，降低總體醫(yī)療費(fèi)用，并將大大改善院前急救與院內(nèi)搶救的銜接，實(shí)現(xiàn)中心醫(yī)院和基層醫(yī)院信息共享，協(xié)同救治，共同提高，這必將提升區(qū)域整體救治水平，更好地服務(wù)于黑龍江人民?！?/p>
另?yè)?jù)田野教授介紹，哈爾濱醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院心血管內(nèi)科是于1952年由著名心血管病專家傅世英教授創(chuàng)建，上世紀(jì)50年代參與建立國(guó)人心電圖正常值數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展心導(dǎo)管檢查技術(shù)；1959年至今進(jìn)行了5次黑龍江省高血壓普查；上世紀(jì)70年代成功研制省內(nèi)第一臺(tái)體外心臟起搏器及直流電除顫器，建立CCU病房； 1981年成為首批國(guó)家博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)。1987年黃永麟教授在國(guó)內(nèi)率先開(kāi)展PTCA；1992年在國(guó)內(nèi)率先開(kāi)展射頻消融術(shù)；1993年開(kāi)展心率變異性分析等無(wú)創(chuàng)電生理工作。1995年孟繁超教授開(kāi)展了先心病、周圍血管病及瓣膜病的介入治療。1997年李為民教授建立了急性心肌梗死介入治療綠色通道；2004年普遍開(kāi)展了經(jīng)橈動(dòng)脈介入治療。該科歷經(jīng)60年的不斷發(fā)展壯大，目前科室已有9個(gè)病區(qū)，387張床位，包括4個(gè)冠心病病房、2個(gè)心臟起搏與電生理病房、1個(gè)先心病與外周血管病病房、CCU及心內(nèi)科綜合病房，年完成PCI例數(shù)3000余例?，F(xiàn)為衛(wèi)生部臨床重點(diǎn)專科、黑龍江省級(jí)重點(diǎn)學(xué)科，國(guó)家級(jí)博士點(diǎn)、博士后流動(dòng)站，黑龍江省心腦血管病防治中心，衛(wèi)生部臨床藥理研究基地，衛(wèi)生部冠心病介入培訓(xùn)基地，心律失常介入培訓(xùn)基地，先心病介入培訓(xùn)基地，衛(wèi)生部黑龍江省冠心病介入質(zhì)控中心，同時(shí)也是黑龍江省心電診斷科醫(yī)療質(zhì)量控制中心以及黑龍江省電生理醫(yī)療質(zhì)量控制中心。
田野教授進(jìn)一步介紹說(shuō)：“近幾年來(lái)，我科的冠心病介入治療例數(shù)逐步增加，2011年完成2623例，總例數(shù)位居全省第一，占全省總手術(shù)例數(shù)的四分之一，在全國(guó)排名第五。我們較早引進(jìn)了非接觸型電生理標(biāo)測(cè)系統(tǒng)，用于房速、房顫及特殊部位室速等復(fù)雜心律失常射頻消融治療，年射頻消融術(shù)近500例，起搏器年植入近200例。在先心病介入治療方面也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，年治療例數(shù)200余例。急性心肌梗死年急診PCI例數(shù)400余例，且90%為經(jīng)橈動(dòng)脈入路完成。2012年衛(wèi)生部開(kāi)展急性心肌梗死規(guī)范化救治項(xiàng)目，我們心內(nèi)科作為全國(guó)首家開(kāi)展單位，數(shù)量一直位居全國(guó)第一位，得到了國(guó)內(nèi)外專家的一致好評(píng)……”
采訪到最后，田野教授的話題又回到了“伍連德博士紀(jì)念大會(huì)暨第三屆寒地心臟病學(xué)會(huì)議”上。他透露說(shuō)：“作為伍連德博士的誕生地，馬來(lái)西亞檳州代表團(tuán)專程赴哈爾濱參加會(huì)議。在此期間，馬來(lái)西亞檳城醫(yī)學(xué)院還與哈爾濱醫(yī)科大學(xué)簽訂了友好合作意向書(shū)，具體內(nèi)容有：兩校公共衛(wèi)生學(xué)院在科研項(xiàng)目、研究生公共衛(wèi)生課程等開(kāi)展全面合作；兩?；ハ嘟邮諏W(xué)生到對(duì)方學(xué)校學(xué)習(xí)本科生課程、研究生課程、選修課程及實(shí)習(xí)；兩校間計(jì)劃聯(lián)合建立全球健康研究中心并共同促進(jìn)東西方醫(yī)學(xué)教育發(fā)展……”
田野教授最后闡述說(shuō)：“傳承和延續(xù)伍連德博士赤誠(chéng)的愛(ài)國(guó)精神、崇高的人道主義精神、執(zhí)著的科學(xué)探索精神、勇于開(kāi)拓的創(chuàng)新精神，重溫中國(guó)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)發(fā)展的歷史，介紹國(guó)際先進(jìn)的公共衛(wèi)生策略、經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)公共衛(wèi)生和心血管病事業(yè)取得更大的進(jìn)步，是本屆大會(huì)的主旋律；會(huì)議也因伍連德博士巨大的感召力而獲得了圓滿成功！”
關(guān)鍵詞：氣候融資；管理體制；政策建議
中圖分類號(hào)：X196
一、氣候融資的內(nèi)涵和范圍
因氣候融資在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中處于至關(guān)重要的地位，首先我們應(yīng)明確氣候融資的根源及其定義。
（一）國(guó)際公約和談判進(jìn)程是氣候融資的基礎(chǔ)
氣候融資的確切定義和治理機(jī)制在國(guó)際社會(huì)仍然處于討論、探索和演變之中，給確切界定中國(guó)氣候融資的范圍和討論資金管理的體制帶來(lái)一定困難。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（簡(jiǎn)稱《公約》）及其它氣候變化國(guó)際談判進(jìn)程和成果是建立國(guó)際氣候融資和資金治理框架的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。
在公共融資方面（見(jiàn)表1），1992 年通過(guò)的《公約》為發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家之間的融資機(jī)制建立了重要的原則：共同但有區(qū)別的責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家承諾為發(fā)展中國(guó)家提供“議定的增量成本”（《公約》條文4.3），以幫助后者從一個(gè)依賴化石能源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡過(guò)渡到一個(gè)低排放的、氣候適應(yīng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡；作為履行聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》的資金機(jī)制，全球環(huán)境基金（Global Environment Facility，GEF）有力地支持了公約的實(shí)施。
在市場(chǎng)融資方面，1997 年簽訂的《京都議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》）和隨后的多次締約國(guó)大會(huì)（Conference of the Parties，COP）達(dá)成的一系列共識(shí)和決定成為建立氣候融資基金機(jī)制的基礎(chǔ)?！豆s》規(guī)定了附件一國(guó)家的減排義務(wù)，這些目標(biāo)大部分成為《議定書(shū)》下確切的、具有法律效力的承諾[1]。2008 年各締約方向《公約》下長(zhǎng)期合作行動(dòng)問(wèn)題特設(shè)工作組（AWG-LCA）提交了履約資金應(yīng)該是發(fā)達(dá)國(guó)家官方發(fā)展援助之外的額外資金的意見(jiàn)，得到了發(fā)展中國(guó)家和歐盟的承認(rèn)。根據(jù) 2009 年《哥本哈根協(xié)議》，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾2010-2012 年提供300 億美元的“快速啟動(dòng)資金”，并在2020 年實(shí)現(xiàn)每年1000 億美元的資金支持目標(biāo)。2010 年坎昆會(huì)議不僅確定了這些內(nèi)容，還決定建立“綠色氣候基金”作為《公約》資金機(jī)制之一，管理這些資金的應(yīng)用。截至目前，“綠色氣候基金”已經(jīng)決定落地韓國(guó)，其管理和治理架構(gòu)正在建設(shè)當(dāng)中，隨著管理體制的建立和資金的逐步到位，該基金將成為聯(lián)合國(guó)氣候變化公約框架下最主要的國(guó)際氣候融資平臺(tái)。
在過(guò)去的幾年里，氣候融資的渠道和數(shù)量在不斷增加，這同時(shí)也增加了受援國(guó)使用這些資金的一些具體挑戰(zhàn)。國(guó)際社會(huì)缺乏有效的工具和體制去監(jiān)督報(bào)告資金來(lái)源、使用及使用效果，給未來(lái)相關(guān)資金的籌集帶來(lái)不利影響。隨著許多現(xiàn)行基金和資金機(jī)制將會(huì)出現(xiàn)新的變化，綠色氣候基金框架的建立及其治理體系正成為國(guó)際氣候融資問(wèn)題關(guān)注的焦點(diǎn)。
（二）中國(guó)氣候融資和資金需求的定義
結(jié)合《公約》和擴(kuò)大的氣候融資定義，考慮到中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化上采取的一些實(shí)際行動(dòng)，本文所討論的氣候融資界定為應(yīng)用于減緩和適應(yīng)項(xiàng)目并直接產(chǎn)生減排和適應(yīng)成果的資金。從來(lái)源上看，它應(yīng)該包括國(guó)家公共資金、國(guó)際合作資金和廣泛的資本市場(chǎng)。
從資金用途上看，根據(jù)中國(guó)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略以及目前國(guó)家“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)確立的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)和目標(biāo)，應(yīng)該包括：
第一，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、新能源發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能等減緩氣候變化活動(dòng)的資金投入；
第二，農(nóng)業(yè)、森林、水資源、更具氣候適應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人體健康等領(lǐng)域采取的適應(yīng)氣候變化活動(dòng)的資金投入[2]；
第三，支持氣候變化應(yīng)對(duì)技術(shù)研發(fā)和提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化意識(shí)和能力方面的資金投入；
第四，與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的氣候變化相關(guān)國(guó)際合作的資金投入。
充足的資金投入是有效應(yīng)對(duì)氣候變化的基本保障。繼在哥本哈根氣候變化大會(huì)提出的2020 年GDP 碳強(qiáng)度比2005 年水平下降40%～45%等控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)后，中國(guó)政府又確定了“十二五”時(shí)期碳強(qiáng)度將比“十一五”末下降17%等階段性系列目標(biāo)。
為實(shí)現(xiàn)上述減排目標(biāo)，同時(shí)增強(qiáng)各領(lǐng)域?qū)夂蜃兓倪m應(yīng)能力，政府需要引導(dǎo)大量的資金投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域。第二次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告中指出，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)提出的減排目標(biāo)，2010-2020 年總共需要新增投資大約10 萬(wàn)億元人民幣[3]。目前已有多個(gè)研究對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的資金需求進(jìn)行了測(cè)算（見(jiàn)表2），雖然各研究對(duì)中國(guó)未來(lái)能源和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)、以及對(duì)低碳情景的設(shè)定不盡相同，但可以確定的是，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的碳減排目標(biāo)對(duì)中國(guó)意味著大量新增的額外投資。
從這些研究機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的近期和中期目標(biāo)所需資金的估算可以看出，潛在的資金需求量巨大，各機(jī)構(gòu)的估算也是差異較大；同時(shí)，無(wú)論是政府還是研究機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)目前和未來(lái)在適應(yīng)方面的資金需求都沒(méi)有能夠做出相應(yīng)的估算，一方面是由于適應(yīng)相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜性，另一方面也是由于整個(gè)國(guó)際社會(huì)對(duì)適應(yīng)問(wèn)題的理解和界定仍然缺乏深度。事實(shí)上，中國(guó)在節(jié)能減排和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)開(kāi)始了大規(guī)模的資金投入。
“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃提出“十二五”時(shí)期僅就實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)工程需投資約2.7萬(wàn)億元[5]。在氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域，中國(guó)政府也給予了大量資金投入。例如，為加強(qiáng)天然林保護(hù)，中國(guó)在過(guò)去十年間投入1078 億元，實(shí)施天然林資源保護(hù)工程[6]。在未來(lái)，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策目標(biāo)，需要拓展資金來(lái)源，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源，利用公共資金和市場(chǎng)的力量，撬動(dòng)更多私營(yíng)資本共同投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域中。
另外，還要對(duì)資金投入的領(lǐng)域和方式進(jìn)行統(tǒng)籌，提高資金使用效率，以最適宜的資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)最大程度的減排目標(biāo)及增強(qiáng)適應(yīng)能力。
二、中國(guó)氣候資金管理現(xiàn)狀和存在的挑戰(zhàn)
本部分重點(diǎn)分析了中國(guó)氣候融資治理體系的現(xiàn)狀以及目前所面臨的各種挑戰(zhàn)。具體內(nèi)容如下：
（一）現(xiàn)狀
實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。中國(guó)政府一向重視氣候變化問(wèn)題，制定了全面的應(yīng)對(duì)氣候變化政策框架，并在“十一五”期間取得了顯著的節(jié)能減排效果?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《綱要》）中把應(yīng)對(duì)氣候變化擺在了更加突出的戰(zhàn)略位置，明確強(qiáng)調(diào)要積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，要求堅(jiān)持減緩和適應(yīng)氣候變化并重，完善體制機(jī)制和政策體系，提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力。
目前，中國(guó)氣候融資資金來(lái)源主要有國(guó)際合作資金、國(guó)家公共財(cái)政資金、金融機(jī)構(gòu)及私營(yíng)資金、碳市場(chǎng)融資⑦四種主要方式。財(cái)政資金作為解決公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵，是我國(guó)目前應(yīng)對(duì)氣候變化的重要資金來(lái)源。
財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的分配去向是基于已有財(cái)政支出科目來(lái)確定的。中央財(cái)政支出科目分為三級(jí)，其中類級(jí)科目綜合反映政府的職能活動(dòng)，款級(jí)科目反映為完成某項(xiàng)職能所進(jìn)行的某方面工作，項(xiàng)級(jí)科目反映為完成某方面工作所發(fā)生的具體支出事項(xiàng)。按照國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化工作的相關(guān)規(guī)劃和工作部署（見(jiàn)圖1），政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)展一些方面的工作，這可以在中央財(cái)政本級(jí)支出科目中得到體現(xiàn)（見(jiàn)表3）。其中，中央增加了節(jié)能監(jiān)管體系建設(shè)補(bǔ)助資金和基本建設(shè)等支出，使得決算中的污染防治、能源節(jié)約利用科目均超額完成預(yù)算，增強(qiáng)了減緩行動(dòng)力度。但是，同時(shí)也可以看到，某些應(yīng)對(duì)氣候變化的工作安排在科目中出現(xiàn)了交叉，或并未在科目中有明確體現(xiàn)。
為補(bǔ)充中央財(cái)政資金的不足，國(guó)家還設(shè)立了多項(xiàng)政府性基金（全國(guó)政府性基金、中央政府性基金和地方政府性基金）支持應(yīng)對(duì)氣候變化的活動(dòng)，如小型水庫(kù)移民扶助基金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、南水北調(diào)工程基金和森林植被恢復(fù)費(fèi)等。財(cái)政預(yù)算外資金獨(dú)立于預(yù)算內(nèi)資金，因而這些支出安排未在財(cái)政科目中直接體現(xiàn)出來(lái)。
目前，中國(guó)通過(guò)財(cái)政資金支持應(yīng)對(duì)氣候變化的途徑主要有：通過(guò)加大財(cái)政資金的投入，建立落后產(chǎn)能淘汰機(jī)制，支持氣候變化的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、研究工作；安排財(cái)政資金對(duì)某些行業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造；通過(guò)在財(cái)政預(yù)算中安排節(jié)能減排支出為經(jīng)常性支出，用財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、政府采購(gòu)等財(cái)政支出手段支持節(jié)能減排項(xiàng)目；通過(guò)政府直接投資支持節(jié)能減排企業(yè)和項(xiàng)目的發(fā)展、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)水改造、水土保持綜合治理工程、加強(qiáng)海洋氣候監(jiān)測(cè)等等。這些資金通過(guò)不同的分配工具，在國(guó)家財(cái)政科目下，被上述各主管部門(mén)從不同渠道分配至各個(gè)具體活動(dòng)和項(xiàng)目，從而發(fā)揮其功能（見(jiàn)表4）。
中央財(cái)政近年來(lái)在氣候減緩方面規(guī)劃了大量預(yù)算，并保證財(cái)政投入穩(wěn)步增長(zhǎng)。從全國(guó)財(cái)政角度來(lái)看，2007-2011 年在節(jié)能減排和可再生能源方面的投資年增長(zhǎng)率高于25%，大大超過(guò)GDP 的平均增速。穩(wěn)定的財(cái)政投入是“十一五”期間基本完成能源強(qiáng)度降低目標(biāo)的重要保障。根據(jù)2011 年中央預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，“十二五”規(guī)劃期第一年，全年中央財(cái)政的節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到1623 億元，主要用于節(jié)能減排方面，包括鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快淘汰落后產(chǎn)能，強(qiáng)化重點(diǎn)節(jié)能工程建設(shè)，推廣成熟先進(jìn)節(jié)能技術(shù)；加大節(jié)能產(chǎn)品惠民工程實(shí)施力度；以及推進(jìn)新型能源建筑應(yīng)用示范工程，加強(qiáng)建筑節(jié)能改造。2012 年中央財(cái)政預(yù)算中的節(jié)能環(huán)保項(xiàng)預(yù)算為1800 億元，在2011年實(shí)際投入金額1600 億元的基礎(chǔ)上繼續(xù)增長(zhǎng)，值得注意的是，相對(duì)于減緩而言，適應(yīng)相關(guān)的項(xiàng)目帶有更鮮明的公共性，財(cái)政投入所占比例更大，也更為分散。通過(guò)專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)助、補(bǔ)貼和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付各種途徑，中央財(cái)政實(shí)施了多項(xiàng)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市增強(qiáng)適應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，資金投入量非常巨大。
氣候變化及其影響是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，為應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的減排和適應(yīng)目標(biāo)，需要建立一個(gè)能有效結(jié)合財(cái)政政策手段與市場(chǎng)手段的框架和長(zhǎng)效機(jī)制。公共資金作為氣候變化融資的一個(gè)主要來(lái)源，具有不可替代的重要地位；另一方面，來(lái)自金融市場(chǎng)、私營(yíng)部門(mén)和碳市場(chǎng)的資金，作為公共資金的補(bǔ)充，漸漸成為氣候變化融資的重要來(lái)源。
（二）存在的挑戰(zhàn)
從中國(guó)情況看，應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)雖已經(jīng)取得初步成效，但作為能源消耗大國(guó)、制造業(yè)大國(guó)、人口大國(guó)，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府對(duì)世界應(yīng)對(duì)氣候變化作出貢獻(xiàn)的承諾，還面臨著許多管理體制和工作措施上的挑戰(zhàn)。
第一，缺乏統(tǒng)一的公共氣候資金管理機(jī)制或總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前用于應(yīng)對(duì)氣候變化各類型資金審核和管理部門(mén)分散在各個(gè)部委，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)氣候融資進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)和管理。應(yīng)對(duì)氣候變化的直接對(duì)口部門(mén)是國(guó)家發(fā)展和改革委的氣候司，作為司局級(jí)部門(mén)，與其他各部委的決策層次不同，在統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)項(xiàng)目安排、調(diào)度財(cái)政撥款和外來(lái)資金、協(xié)調(diào)資金分配及使用等方面，都具有相當(dāng)?shù)木窒扌浴?/p>
第二，現(xiàn)有資金投向領(lǐng)域分散，未能集中體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中已明確應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，根據(jù)減緩相關(guān)的規(guī)劃、目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域，目前財(cái)政科目對(duì)應(yīng)減緩相關(guān)工作有較好的反映，適應(yīng)方面仍處于相當(dāng)分散的局面。整體而言，財(cái)政欠缺氣候變化科目，不能直接和充分反映出政府在“十二五”規(guī)劃和“氣候變化國(guó)家方案”明確提出的目標(biāo)任務(wù)，與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)不相匹配。
第三，氣候融資市場(chǎng)監(jiān)管體制和服務(wù)體系尚不完善，綠色信貸、碳排放權(quán)交易等氣候融資政策及市場(chǎng)工具還未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，撬動(dòng)更多私營(yíng)資本向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域流動(dòng)。目前國(guó)家缺乏對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目的節(jié)能減排信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，金融機(jī)構(gòu)還較難將企業(yè)/項(xiàng)目的節(jié)能減排效益作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)相應(yīng)的信息給予項(xiàng)目資金和政策支持。
第四，中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際進(jìn)程中的下一個(gè)角色還未清晰，相應(yīng)的融資協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)管統(tǒng)計(jì)體系尚未完善。國(guó)際合作可以帶動(dòng)國(guó)內(nèi)更大的資金流，更多利用市場(chǎng)機(jī)制撬動(dòng)私人資本投入；氣候變化領(lǐng)域的“南南合作”將給中國(guó)帶來(lái)更多的國(guó)際市場(chǎng)機(jī)遇，對(duì)共同推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際進(jìn)程具有重要意義。但目前角色和制度的不明確可能會(huì)阻礙中國(guó)獲得更多的市場(chǎng)機(jī)遇和產(chǎn)生更大的國(guó)際影響力。
第五，適應(yīng)氣候變化工作仍處于起步階段，有很大的改善空間。目前中國(guó)在氣候變化方面的工作主要集中在減緩領(lǐng)域，適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)和資金支持方面缺乏完善的管理機(jī)制，這與國(guó)家的應(yīng)對(duì)氣候變化減緩和適應(yīng)兩方面并重的目標(biāo)不符。由于適應(yīng)領(lǐng)域很難在短期內(nèi)給予投資者帶來(lái)顯性收益，目前大部分的氣候資金都投向減緩領(lǐng)域。中國(guó)在適應(yīng)方面的資金投入主要來(lái)自于國(guó)家財(cái)政撥款及國(guó)際贈(zèng)款，投入資金量明顯不足并未能更大規(guī)模地撬動(dòng)私人資本投入市場(chǎng)。適應(yīng)氣候變化的因素也還未明確納入城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖，城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的氣候風(fēng)險(xiǎn)未獲得充分保障。針對(duì)中國(guó)的實(shí)際，最關(guān)鍵的問(wèn)題，是要充分運(yùn)用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立和完善氣候融資管理體制，制定相應(yīng)的政策措施，增加資金供應(yīng)量，拓寬對(duì)外合作的領(lǐng)域，從加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的資金保障上，確保中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)取得新進(jìn)展。
三、建立和完善中國(guó)氣候融資管理體制機(jī)制的政策建議
在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和已有的研究成果基礎(chǔ)上，為完善中國(guó)融資管理體制和機(jī)制提出了以下建議：
（一）中國(guó)發(fā)展氣候融資管理體制機(jī)制的兩個(gè)情景
基于以上分析和結(jié)論，著眼于改進(jìn)中國(guó)氣候融資管理體制和機(jī)制，建議了以下兩個(gè)情景，供國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家財(cái)政部和其他關(guān)鍵國(guó)家部門(mén)參考：
1.近期改進(jìn)情景
改進(jìn)情景是指在中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的行動(dòng)及“十二五”國(guó)家規(guī)劃中已經(jīng)明確了的體制和機(jī)制安排基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改善，包括：在目前現(xiàn)有的管理體制設(shè)置下，建議國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化小組提出清晰的中國(guó)氣候融資總體目標(biāo)及規(guī)劃；建議改善和優(yōu)化氣候資金管理及使用部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制；建議財(cái)政部設(shè)立氣候變化財(cái)政科目并設(shè)其各項(xiàng)子科目，明確應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的財(cái)政資金安排，設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金；建議盡快開(kāi)展適應(yīng)氣候變化試點(diǎn)工作；建議國(guó)家設(shè)立國(guó)家氣候基金，明確財(cái)政部或國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為其管理單位，發(fā)揮國(guó)際國(guó)內(nèi)氣候資金的協(xié)同效應(yīng)；建議設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”專項(xiàng)基金，安排國(guó)家發(fā)改委氣候司主持和管理。
2.中長(zhǎng)期的創(chuàng)新情景
創(chuàng)新情景指難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的、需要納入政府部門(mén)體制機(jī)制改革的一些行動(dòng)，包括：建議國(guó)家盡快出臺(tái)《氣候變化法》和完善的氣候融資管理辦法，以法律的形式明確組織管理氣候融資的相關(guān)部門(mén)及其具體職責(zé)；建議在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中新增國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，設(shè)立氣候變化和能源部級(jí)機(jī)構(gòu)或直屬局；并設(shè)立國(guó)際發(fā)展署專門(mén)負(fù)責(zé)（應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的）國(guó)際合作；建立氣候資金的統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)體系；制定有關(guān)氣候變化資金的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和工具；在國(guó)家氣候基金的基礎(chǔ)上組建或設(shè)立專門(mén)管理氣候融資的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（如中國(guó)綠色投資銀行）并增加其投資銀行和商業(yè)銀行的融資及投資功能，為中國(guó)綠色投資的長(zhǎng)期發(fā)展服務(wù)；建議組建成立碳交易監(jiān)督管理委員會(huì)。
（二）提高應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略地位
提高應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略地位應(yīng)結(jié)合以下兩個(gè)方面：
1.順應(yīng)中國(guó)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，提升氣候融資的決策高度
建議國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組加快制定完善的氣候融資管理辦法，加強(qiáng)氣候融資機(jī)構(gòu)的管理，設(shè)立清晰和系統(tǒng)性的氣候融資管理和政策框架，明確氣候融資的主管單位，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)一監(jiān)管、有效使用。
第一，改善和優(yōu)化資金管理部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制；出臺(tái)氣候變化法律以明確組織管理氣候融資事宜的機(jī)構(gòu)地位和具體職責(zé)，保證以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分的機(jī)構(gòu)職能和管理權(quán)限。
第二，在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，建議新增國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，設(shè)立氣候變化部級(jí)機(jī)構(gòu)或直屬局，履行綜合管理國(guó)家氣候變化相關(guān)工作的職能，負(fù)責(zé)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的實(shí)施、資金的統(tǒng)籌管理和相關(guān)方案、項(xiàng)目的執(zhí)行。
第三，強(qiáng)化“碳減排”和“適應(yīng)效果”在氣候融資的決策、判斷、監(jiān)督、評(píng)估中的關(guān)鍵地位。把“碳減排”和“適應(yīng)效果”納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)際合作的管理體系中，在國(guó)內(nèi)投資、海外投資、援助、合作過(guò)程中設(shè)立氣候要素標(biāo)簽，作為項(xiàng)目選擇和評(píng)估的重要依據(jù)。
2.將氣候變化國(guó)際合作作為中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略的重要組成部分
努力引導(dǎo)國(guó)際合作資金與國(guó)內(nèi)氣候資金相結(jié)合并投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，發(fā)揮資金的協(xié)同效應(yīng)和最大化資金的使用效果，是中國(guó)廣泛開(kāi)展氣候變化國(guó)際合作的目的。建議國(guó)家將應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作上升到國(guó)家的國(guó)際戰(zhàn)略；建議國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行，協(xié)調(diào)政策性及商業(yè)銀行盡快設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大對(duì)外宣傳、疏通對(duì)外融資渠道，專門(mén)負(fù)責(zé)引進(jìn)國(guó)際資本支持中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。
第一，為促進(jìn)中國(guó)更積極地參與國(guó)際進(jìn)程，承擔(dān)好氣候資金的出資者和受援者的雙重角色，建議設(shè)立國(guó)家氣候基金。引導(dǎo)國(guó)際資金與國(guó)內(nèi)財(cái)政資金相結(jié)合支持氣候變化領(lǐng)域的減緩和適應(yīng)項(xiàng)目，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)定期通報(bào)國(guó)際氣候資金的運(yùn)用情況，為國(guó)內(nèi)氣候融資提供參考。
第二，在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，設(shè)立國(guó)際發(fā)展署專門(mén)負(fù)責(zé)（氣候變化相關(guān)的）國(guó)際合作。獨(dú)立的國(guó)際開(kāi)發(fā)署將在協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門(mén)、制定對(duì)外援助計(jì)劃、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略、提高國(guó)家軟實(shí)力、保障資源環(huán)境安全等方面起到重要作用。
第三，搭建氣候變化國(guó)際合作的新平臺(tái)。建議國(guó)家發(fā)改委及相關(guān)部門(mén)會(huì)商G20 集團(tuán)中其他成員，參與并動(dòng)員國(guó)內(nèi)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)參與現(xiàn)有國(guó)際合作平臺(tái)，例如G20 集團(tuán)目前已經(jīng)啟動(dòng)的政府—私營(yíng)部門(mén)有關(guān)增加氣候資金、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力的“全球綠色增長(zhǎng)行動(dòng)聯(lián)盟”。以吸引國(guó)際投資流向中國(guó)，并同時(shí)充分利用相對(duì)中性的國(guó)際合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)際合作的全球戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)促進(jìn)G20 成員國(guó)之間的技術(shù)互利和減排義務(wù)的分擔(dān)。
第四，規(guī)劃完善應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”。建議加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”的戰(zhàn)略性、前瞻性工作部署，建立清晰的指導(dǎo)原則，理清需求和資金的關(guān)系，確切了解達(dá)成目標(biāo)的成本。制定應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”規(guī)劃，出臺(tái)相應(yīng)配套政策和措施，設(shè)立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，選擇重點(diǎn)合作國(guó)家和重點(diǎn)合作領(lǐng)域，集中資源開(kāi)展合作?？煽紤]首先重點(diǎn)開(kāi)展與周邊國(guó)家、非洲、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島國(guó)的“南南合作”。
（三）完善氣候融資的管理監(jiān)督機(jī)制
完善氣候融資的管理監(jiān)督機(jī)制包括，實(shí)行氣候資金統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)及績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制，設(shè)立氣候變化國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)科目和專項(xiàng)資金，撬動(dòng)更多私營(yíng)資本投入應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，積極開(kāi)展適應(yīng)氣候變化相關(guān)的投融資機(jī)制試點(diǎn)工作。
1.實(shí)行氣候資金統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)及績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制
國(guó)內(nèi)財(cái)政資金中還未列入專項(xiàng)的氣候變化資金，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)及私有部門(mén)投向于氣候變化領(lǐng)域的資金也未有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)制度。國(guó)際資金中目前除了來(lái)自國(guó)際碳市場(chǎng)的補(bǔ)償資金可核證與監(jiān)測(cè)外，國(guó)際金融組織的多邊貸款、國(guó)外私有部門(mén)的投資等資金都未進(jìn)行相關(guān)的統(tǒng)計(jì)，不利于我國(guó)對(duì)國(guó)際氣候資金的監(jiān)測(cè)、核算與管理。
國(guó)家財(cái)政對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化投入了大量資金，各地方政府和金融機(jī)構(gòu)也給與了相關(guān)配套資金。要有效保障資金的使用效率和效果，衡量其對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)實(shí)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)，就需要對(duì)資金的使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前中央層面還沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。
第一，建立氣候變化資金相關(guān)的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系，能夠引導(dǎo)更多的社會(huì)資金投入到應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域中，并更合理地配置資金，實(shí)現(xiàn)各分領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，提高資金的使用效益。
第二，建議財(cái)政部在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的框架下，制定有關(guān)氣候變化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的專門(mén)指導(dǎo)方法，建立統(tǒng)一明確的資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。
第三，目前在節(jié)能減排和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的財(cái)政投入已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了快速地增長(zhǎng)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政資金的投向，尤其應(yīng)當(dāng)注重對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、能力建設(shè)、示范帶動(dòng)等方面的投入。
2.設(shè)立氣候變化國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)科目和專項(xiàng)資金
進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政支出對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化資金的導(dǎo)向功能，加大中央財(cái)政的支持力度。建議財(cái)政部會(huì)同相關(guān)氣候資金管理使用部門(mén)，討論建立應(yīng)對(duì)氣候變化的財(cái)政專項(xiàng)科目并明確子科目，創(chuàng)新財(cái)政支持應(yīng)對(duì)氣候變化的工作機(jī)制，加大應(yīng)對(duì)氣候變化工作的財(cái)政支持力度。在目前氣候變化資金大多投入節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)適應(yīng)領(lǐng)域和其他應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的更明確的投入。
第一，建議財(cái)政部設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)政專項(xiàng)科目，并從節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸和海洋管理事務(wù)等財(cái)政項(xiàng)目中，將隸屬于氣候變化領(lǐng)域下的科目歸口；適當(dāng)增加對(duì)應(yīng)于國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的科目。
第二，建議財(cái)政部創(chuàng)新財(cái)政支持應(yīng)對(duì)氣候變化的工作機(jī)制，并加大應(yīng)對(duì)氣候變化工作的財(cái)政支持力度，增設(shè)應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金?？紤]到國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的具體要求，建議國(guó)家財(cái)政規(guī)劃適當(dāng)比例應(yīng)對(duì)氣候變化資金用于此專項(xiàng)，明確中央政府和各級(jí)地方政府每年撥付占可支配收入3%～5%的專項(xiàng)資金，作為國(guó)家和地方應(yīng)對(duì)氣候變化的剛性支出，納入氣候變化專項(xiàng)基金的管理，由發(fā)改委作為氣候融資主管單位和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)聯(lián)合管理，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，并上報(bào)上級(jí)政府備案，國(guó)家發(fā)展和改革委每年組織專項(xiàng)抽查和評(píng)價(jià)。
3.撬動(dòng)更多私營(yíng)資本投入應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域
私營(yíng)資本是氣候融資的最大來(lái)源。其中，綠色信貸政策和碳市場(chǎng)建設(shè)是現(xiàn)階段撬動(dòng)金融及私營(yíng)資本的兩個(gè)重要工具。
銀監(jiān)會(huì)目前已完成綠色信貸指導(dǎo)目錄的設(shè)計(jì)并將在近期公布，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)也積累了多年開(kāi)發(fā)綠色信貸的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)公共資金的放大效應(yīng)卻仍不明顯。建議國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)提供激勵(lì)政策，提高商業(yè)銀行提供綠色信貸的主動(dòng)性和積極性，以刺激綠色信貸的發(fā)展。
第一，加快環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定，為金融機(jī)構(gòu)選擇項(xiàng)目時(shí)提供環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及信貸管理政策指導(dǎo)工具，提高綠色信貸措施的可操作性。建議銀監(jiān)會(huì)會(huì)同發(fā)改委、環(huán)保部、統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門(mén)，建立企業(yè)/項(xiàng)目節(jié)能減排信息庫(kù)，建立信息溝通共享機(jī)制，向銀行提供企業(yè)節(jié)能減排信息查詢服務(wù)，使得銀行金融機(jī)構(gòu)將節(jié)能減排效益作為授信程序中重要的考量指標(biāo)。
第二，設(shè)立綠色信貸擔(dān)?；穑芍醒胴?cái)政和地方財(cái)政公共資金為銀行的節(jié)能環(huán)保貸款提供第一損失的擔(dān)保，以鼓勵(lì)銀行開(kāi)發(fā)更多的支持節(jié)能減排的項(xiàng)目。
第三，建議財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)綠色信貸的融資資金進(jìn)行貼息（1%～3%）并支持其形成綠色信貸產(chǎn)品，提高金融機(jī)構(gòu)的收益率，從而擴(kuò)大綠色信貸的規(guī)模。
京都議定書(shū)確定的碳市場(chǎng)機(jī)制不僅推動(dòng)了節(jié)能減排技術(shù)和項(xiàng)目的發(fā)展和實(shí)施，并為其帶來(lái)了可觀的資金支持。中國(guó)已基本形成了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，但是，目前還沒(méi)有針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化特別是建立碳市場(chǎng)的專門(mén)性法律，缺乏實(shí)施碳交易的法律保障。建議國(guó)家發(fā)改委在建立全國(guó)性碳市場(chǎng)的探索過(guò)程中，考慮以下幾點(diǎn)內(nèi)容：
一是加緊研究頒布明確碳排放權(quán)有償取得和排放交易的法律，制定碳排放總量控制、排放許可證管理、排放權(quán)配額分配、拍賣和排放交易等法規(guī)，規(guī)范碳市場(chǎng)的交易行為。
二是排放權(quán)配額分配要兼顧各行業(yè)的實(shí)際情況。參考 EU-ETS 的配額分配原則，不同的地方自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的差異應(yīng)體現(xiàn)在排放總量的差異上。因此，各地方應(yīng)具有較大的主動(dòng)權(quán)設(shè)立本地區(qū)的排放控制總量和參與交易的產(chǎn)業(yè)、每個(gè)企業(yè)的排放配額等。受控排放源選擇上應(yīng)采取分階段遞進(jìn)式，以確保體系建設(shè)計(jì)劃的順利進(jìn)行和市場(chǎng)向低排放的平穩(wěn)過(guò)渡。
三是開(kāi)放的碳市場(chǎng)能帶來(lái)巨大的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，為所有減少的碳排放和增加的碳排放訂立統(tǒng)一價(jià)格，有助實(shí)現(xiàn)以最低成本達(dá)到指定減排目標(biāo)。參考EU-ETS 有效連接各國(guó)的碳市場(chǎng)，中國(guó)建立可互相交易的區(qū)域性碳排放市場(chǎng)，使中國(guó)的碳價(jià)格趨向統(tǒng)一。在制定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制時(shí)，交易單位應(yīng)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，并采納國(guó)際認(rèn)可的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一測(cè)量、報(bào)告、核查標(biāo)準(zhǔn)，與不同碳市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制接軌，可以為日后連接國(guó)際碳市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。
四是國(guó)家信息通報(bào)作為一項(xiàng)國(guó)家履約活動(dòng)具有重要意義，是 MRV 體系建設(shè)中的重要組成部分，既要與國(guó)際MRV 機(jī)制相銜接，也將為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。盡快完善MRV 的技術(shù)支撐平臺(tái)，包括登記注冊(cè)系統(tǒng)、交易系統(tǒng)等硬性平臺(tái)和排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告核查指導(dǎo)手冊(cè)等軟規(guī)范。
4.積極開(kāi)展適應(yīng)氣候變化相關(guān)的投融資機(jī)制試點(diǎn)工作
目前，中國(guó)適應(yīng)氣候變化的活動(dòng)和資金安排是分散在各個(gè)相關(guān)部委的，缺乏國(guó)家戰(zhàn)略層面的統(tǒng)一部署和各部委的協(xié)同推進(jìn)。因此，國(guó)家發(fā)改委目前著手制定《中國(guó)適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略和試點(diǎn)方案》，根據(jù)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化總體戰(zhàn)略部署，將形成國(guó)家適應(yīng)氣候變化的總體戰(zhàn)略和工作方案，選擇13 個(gè)省開(kāi)展適應(yīng)氣候變化示范試點(diǎn)工程，以點(diǎn)帶面扎實(shí)推進(jìn)，開(kāi)展適應(yīng)氣候變化試點(diǎn)工作。針對(duì)開(kāi)展適應(yīng)氣候變化工作的相關(guān)建議有：
第一，建議國(guó)家發(fā)改委盡快出臺(tái)《中國(guó)適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略和規(guī)劃》用以指導(dǎo)中國(guó)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的活動(dòng)，加強(qiáng)政策扶持力度和資金投入，安排主管機(jī)構(gòu)并歸口、籌措相應(yīng)資金。
第二，建議國(guó)家發(fā)改委協(xié)調(diào)科技部、氣象局等相關(guān)部委開(kāi)展氣候變化影響的脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)分析，評(píng)估已經(jīng)發(fā)生的氣候變化以及全球持續(xù)升溫情景對(duì)各領(lǐng)域和區(qū)域的綜合影響，并開(kāi)展我國(guó)部門(mén)、行業(yè)、區(qū)域適應(yīng)理論與方法學(xué)研究，開(kāi)發(fā)適應(yīng)決策支持系統(tǒng)，評(píng)估適應(yīng)資金與技術(shù)需求，為開(kāi)展相應(yīng)工作提供技術(shù)基礎(chǔ)。
第三，建議國(guó)家把適應(yīng)氣候變化納入城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖，在城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)建設(shè)的選址、規(guī)劃、設(shè)計(jì)過(guò)程中加入對(duì)氣候變化影響的考慮。在評(píng)估城市表現(xiàn)時(shí)，加入對(duì)氣候變化抗御能力的指標(biāo)。
第四，建議國(guó)家發(fā)改委盡快出臺(tái)并實(shí)施適應(yīng)氣候變化的13 省份試點(diǎn)方案。方案應(yīng)從符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特點(diǎn)的氣候變化適應(yīng)具體項(xiàng)目入手，在涉及領(lǐng)域、適應(yīng)方式、資金的來(lái)源和投入、適應(yīng)成效等方面進(jìn)行積極探索，努力體現(xiàn)“一省一策”的個(gè)性化特點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。
（四）實(shí)施關(guān)鍵措施的一些具體建議
實(shí)施關(guān)鍵措施的一些具體建議是：建立國(guó)家氣候基金及其主管單位，建立應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”專項(xiàng)基金以及設(shè)立碳交易監(jiān)督管理委員會(huì)。
1.建立國(guó)家氣候基金及其主管單位
為提高籌集國(guó)際氣候資金總量，統(tǒng)籌管理國(guó)際合作資金，引導(dǎo)流向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，并帶動(dòng)更多國(guó)內(nèi)資本投入，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)資金的管理，建議設(shè)立國(guó)家氣候基金，打破目前?？顚Ｓ玫男问?，引導(dǎo)這些資金與國(guó)內(nèi)財(cái)政安排的資金相結(jié)合，支持國(guó)內(nèi)氣候變化減緩和適應(yīng)項(xiàng)目，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，向國(guó)際社會(huì)公布MRV 信息。建立國(guó)家氣候基金，幫助籌集和分配資金，有利于統(tǒng)籌安排國(guó)際國(guó)內(nèi)同目標(biāo)的資金，發(fā)揮資金的協(xié)同效應(yīng)，更經(jīng)濟(jì)地開(kāi)展實(shí)現(xiàn)國(guó)家減排目標(biāo)的活動(dòng)。
除參考《政府性基金管理辦法》外，結(jié)合該基金的主要功能，考慮其管理體制設(shè)置，給出以下幾點(diǎn)具體建議：
第一，在近期內(nèi)，根據(jù)基金的資金來(lái)源屬性，該基金可由國(guó)家財(cái)政部負(fù)責(zé)管理，或與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作，后者具有豐富的管理國(guó)際資金和政策性項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，可以融合公共、私營(yíng)和來(lái)自國(guó)際的多邊、雙邊資金共同用于應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域項(xiàng)目，發(fā)揮資金的協(xié)同性。在中長(zhǎng)期內(nèi)，該基金可托管于新成立的氣候融資開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，或由后者直接融合該基金的功能。
第二，組建基金指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)該基金的管理、監(jiān)督和資源分配評(píng)價(jià)負(fù)責(zé)。委員會(huì)成員可以來(lái)自政府、國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政策性開(kāi)發(fā)銀行、地方政府、非政府組織、科學(xué)界等領(lǐng)域。委員會(huì)需提供年度預(yù)算提案和工作方案，并向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)公布；基金的金融主管單位負(fù)責(zé)資金的集中管理、分配和評(píng)估。
第三，該基金可有贈(zèng)款和貸款兩種形式的援助。貸款由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行管理；項(xiàng)目贈(zèng)款可以由國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部管理，項(xiàng)目也可依照機(jī)構(gòu)職能經(jīng)由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)和其他國(guó)家部委執(zhí)行。所有的項(xiàng)目活動(dòng)將由指導(dǎo)委員會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。資金的接收者負(fù)責(zé)準(zhǔn)備年度執(zhí)行報(bào)告。
2.建立應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”專項(xiàng)基金
加強(qiáng)在氣候變化領(lǐng)域的“南南合作”是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際戰(zhàn)略所要求的。氣候變化“南南合作”增強(qiáng)了受援國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，也為中國(guó)爭(zhēng)取了氣候談判中發(fā)展中國(guó)家的共同立場(chǎng)和氣候變化領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的廣闊市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的雙贏。建議國(guó)家設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”專項(xiàng)資金，逐漸擴(kuò)大其融資來(lái)源和分配渠道，為充分開(kāi)展相關(guān)工作、加深工作力度和廣度提供持續(xù)的資金保障。
該基金的來(lái)源和用途可以考慮為：
（1）資金來(lái)源。該基金的資金來(lái)源為財(cái)政預(yù)算、私營(yíng)資金、費(fèi)用征收和國(guó)際資金幾種。2011 年，國(guó)家新設(shè)立了“南南合作”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩億元用于能力建設(shè)和節(jié)能產(chǎn)品贈(zèng)送等項(xiàng)目；建議每年新增一定量的（比如5 億）人民幣的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入到“南南合作”專項(xiàng)基金中?；鹜ㄟ^(guò)引導(dǎo)和鼓勵(lì)多樣化渠道的技術(shù)輸出籌集部分資金。該基金還可以向參與項(xiàng)目的相關(guān)技術(shù)提供方收取一定的咨詢費(fèi)用用于相關(guān)技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)。最后，中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家合作執(zhí)行的氣候變化項(xiàng)目，還可以從國(guó)際氣候融資框架中尋找一部分資金支持。
（2）資金用途。此專項(xiàng)基金目的在于提高受援國(guó)的自主發(fā)展能力，除應(yīng)用于促進(jìn)節(jié)能減排氣候友好的技術(shù)轉(zhuǎn)移外，還包含提升受援國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)等適應(yīng)氣候變化方面的能力建設(shè)，向發(fā)展中國(guó)家提供政策規(guī)劃、資源調(diào)查、技術(shù)咨詢等服務(wù)，幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家準(zhǔn)備《國(guó)家適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃》（NAPA），協(xié)助發(fā)展中國(guó)家科研界參加政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）評(píng)估報(bào)告有關(guān)工作等。“南南合作”專項(xiàng)資金的使用方向可主要為國(guó)別交流與合作、國(guó)際科技合作、適用技術(shù)轉(zhuǎn)移、適應(yīng)能力建設(shè)、人才交流與培訓(xùn)等。
3.設(shè)立碳交易監(jiān)督管理委員會(huì)
中國(guó)已經(jīng)在 2012 年初啟動(dòng)了北京、天津、上海、廣州等7 個(gè)地方省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并將在“十三五”期間逐步建立起全國(guó)性碳市場(chǎng)。在此基礎(chǔ)之上，建議設(shè)立中國(guó)碳交易監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中國(guó)碳監(jiān)會(huì)），在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)碳交易市場(chǎng)，并設(shè)立地方碳交易監(jiān)管部門(mén)。碳監(jiān)會(huì)將主要履行以下幾項(xiàng)職能：
關(guān)鍵詞：氣候變化；損失與危害；國(guó)內(nèi)工作；啟示；建議
中圖分類號(hào) P951 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2014）05-0014-05
氣候變化造成的損失與危害（Loss and Damage）已經(jīng)威脅到人類的可持續(xù)發(fā)展。氣候變化每年奪去近40萬(wàn)人的生命，全球變暖的經(jīng)濟(jì)影響也已經(jīng)造成每年超過(guò)1.2萬(wàn)億美元的損失，相當(dāng)于全球GDP的1.6%[1]。在聯(lián)合國(guó)氣候變化多邊治理框架下，應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩與適應(yīng)進(jìn)程進(jìn)展緩慢，因此氣候變化導(dǎo)致的損失與危害急需更加直接的解決方案[2]。小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家遭受海平面上升、極端天氣氣候事件等造成的損失與危害十分嚴(yán)重，為維護(hù)國(guó)家的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，以小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的廣大發(fā)展中國(guó)家正推動(dòng)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（公約）下建立應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的國(guó)際機(jī)制，引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和共鳴[3]。我國(guó)部分區(qū)域?qū)夂蜃兓叨让舾?，加之近年?lái)極端天氣氣候事件頻發(fā)，氣候變化帶給我國(guó)的損失與危害也逐年加劇，應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的損失與危害問(wèn)題已經(jīng)成為關(guān)系國(guó)內(nèi)民生的重大問(wèn)題。因此，研究氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制的背景與內(nèi)涵，尤其是梳理出這種國(guó)際機(jī)制對(duì)于國(guó)內(nèi)相關(guān)工作的啟示，對(duì)于推動(dòng)國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害工作具有借鑒意義。
1 氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制的背景與涵義
1.1 氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制的由來(lái)
氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制是在《公約》下氣候變化損失與危害議題談判中逐步形成和演變而來(lái)。2007年，巴厘行動(dòng)計(jì)劃要求締約方考慮特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化不利影響相關(guān)損失與危害的方法與策略[4]。2008年在波茲南會(huì)議（COP14）上，小島國(guó)聯(lián)盟首次提出應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的多窗口機(jī)制[5]。2010年第十六屆締約方大會(huì)（COP16）的《坎昆協(xié)議》中決定建立一項(xiàng)旨在考慮特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化不利影響相關(guān)的損失與危害方法的工作計(jì)劃[6]。2011年第十七屆締約方大會(huì)（COP17）的《德班協(xié)議》中提出締約方之間開(kāi)展討論以加深對(duì)損失與危害問(wèn)題的認(rèn)識(shí)[7]。2012年，由于IPCC《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》特別報(bào)告的推動(dòng)[8]，以及發(fā)展中國(guó)家利用發(fā)達(dá)國(guó)家急于關(guān)閉巴厘路線圖授權(quán)的有利機(jī)遇，小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家在損失危害問(wèn)題上提高要價(jià)、尋求突破，使損失與危害問(wèn)題突然升溫，在多哈舉行的第十八屆締約方大會(huì)（COP18）上，成為影響大會(huì)能否成功的關(guān)鍵議題之一。最終，《多哈協(xié)議》決定在第締約方大會(huì)（COP19）上建立應(yīng)對(duì)損失與危害的機(jī)構(gòu)安排[9]。
1.2 氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制的涵義
學(xué)術(shù)界尚未對(duì)損失與危害問(wèn)題形成統(tǒng)一的定義，但基本認(rèn)同氣候變化的損失與危害是人類通過(guò)減緩或適應(yīng)未能避免的氣候變化的不利影響[10]，包括三個(gè)方面：一是由于政治決策與行動(dòng)遲緩、資金技術(shù)缺乏等限制導(dǎo)致減緩或適應(yīng)行動(dòng)不能完全消除氣候變化帶來(lái)的不利影響，存在“殘余的損失與危害”；二是某些氣候變化的不利影響是當(dāng)前人類無(wú)法采取適應(yīng)行動(dòng)的，如海洋酸化；三是按照應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)“成本-效益”的原則，采取行動(dòng)的成本大于收益而放棄應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)形成的損失與危害。由于當(dāng)前人類應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)踐的現(xiàn)狀決定了氣候變化的損失與危害已不可避免，因此建立專門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的機(jī)制就成為必然選擇。目前，最具代表性的應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的國(guó)際機(jī)制――多窗口國(guó)際機(jī)制主要通過(guò)保險(xiǎn)、恢復(fù)與賠償、風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)損失與危害：保險(xiǎn)部分支持小島國(guó)聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其他特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家，通過(guò)創(chuàng)新性的保險(xiǎn)工具，幫助管理、傳播、對(duì)沖、減少和轉(zhuǎn)移與氣候變化相關(guān)災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；謴?fù)與賠償部分用于應(yīng)對(duì)漸變事件的不利影響，比如海平面上升、溫升、海洋酸化。由發(fā)達(dá)國(guó)家出資建立“國(guó)際保險(xiǎn)基金”補(bǔ)償小島國(guó)聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其他特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家因漸變事件造成的損失與危害。風(fēng)險(xiǎn)管理部分通過(guò)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，加強(qiáng)減少風(fēng)險(xiǎn)措施的實(shí)施，增加技術(shù)和資金支持來(lái)減少與氣候變化極端事件和漸變事件相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)[5]。
2 國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害相關(guān)工作的現(xiàn)狀
目前，我國(guó)沒(méi)有建立針對(duì)氣候變化損失與危害的應(yīng)對(duì)機(jī)制。但現(xiàn)有的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制為應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害提供了基礎(chǔ)，主要有三種：一是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是社會(huì)捐助制度，三是自然災(zāi)害保險(xiǎn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國(guó)家在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國(guó)家政權(quán)及其財(cái)政合法性的基礎(chǔ)和來(lái)源。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排。自1994年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)補(bǔ)助主要用于特大自然災(zāi)害的救濟(jì)費(fèi)用。如汶川地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1 000億元，財(cái)政部、民政部下?lián)転?zāi)后重建補(bǔ)助資金300億元。同時(shí)，通過(guò)地方政府對(duì)口支援建設(shè)的形式，實(shí)質(zhì)上形成地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付[11]。
社會(huì)捐助是慈善的一種最常見(jiàn)的表現(xiàn)方式，是我國(guó)遭受重大自然災(zāi)害恢復(fù)重建過(guò)程中的重要資金和物資來(lái)源機(jī)制，汶川地震災(zāi)區(qū)接受的社會(huì)直接捐助超過(guò)100億元。目前，我國(guó)的社會(huì)捐助制度尚在發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)常性的社會(huì)捐助制度正在建設(shè)。
逐步由一種零散被動(dòng)的行動(dòng)演變?yōu)榻?jīng)?；?、規(guī)范化和制度化的活動(dòng)，創(chuàng)新型的社會(huì)捐助制度
正在建設(shè)。目前已經(jīng)建立運(yùn)行的是經(jīng)常性社會(huì)捐助公示制度。但與先進(jìn)國(guó)家對(duì)比，仍存在捐
贈(zèng)與需求之間信息不對(duì)稱，社會(huì)捐贈(zèng)的市場(chǎng)化程度較低，捐助來(lái)源單一，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)
制等問(wèn)題。在進(jìn)一步發(fā)揮民間組織在社會(huì)捐助中的作用，明確社會(huì)的稅收優(yōu)惠政策以及社會(huì)
捐助違法行動(dòng)的法律責(zé)任，提高捐贈(zèng)款、捐物管理和使用的透明度等方面仍待提高
[12]。
自然災(zāi)害保險(xiǎn)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)和個(gè)人對(duì)自然災(zāi)害承受能力的良好做法。在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展較好的國(guó)家普遍應(yīng)用于包括氣候變化在內(nèi)的自然災(zāi)害損失與危害的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。
減輕政府救濟(jì)和居民自救壓力。我國(guó)習(xí)慣運(yùn)用行政手段進(jìn)行災(zāi)害管理和救助，但政府在重大
自然災(zāi)害補(bǔ)償中的比例不高，大約在3.5%左右，居民自我負(fù)擔(dān)比例約為90%以上。同時(shí)，
盡管社會(huì)存在對(duì)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的強(qiáng)烈需求，但國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的自然災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品極度匱乏。
一般保險(xiǎn)公司不提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)均將洪水等自然災(zāi)害作為免責(zé)條款，被保險(xiǎn)人無(wú)法從
保險(xiǎn)公司獲得相應(yīng)賠償。如汶川地震后獲得保險(xiǎn)業(yè)的賠付只占全部經(jīng)濟(jì)損失的0.21%。因此，
進(jìn)一步加強(qiáng)和推廣自然災(zāi)害保險(xiǎn)，建立全國(guó)性的自然災(zāi)害市場(chǎng)化應(yīng)對(duì)機(jī)制對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的
損失與危害具有重要意義。目前，在宜興、蘇州等地區(qū)正在開(kāi)展農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的試點(diǎn)，
嘗試適應(yīng)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害不平衡發(fā)生的規(guī)律，具有自我調(diào)節(jié)、自我平衡的功能，在補(bǔ)償災(zāi)害損
失、恢復(fù)生產(chǎn)、保障災(zāi)民生活、保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，并且為全國(guó)自然災(zāi)害
保險(xiǎn)機(jī)制的建立積累經(jīng)驗(yàn)[13]。
3 氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)工作的啟示及建議
3.1 構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與損害框架系統(tǒng)
我國(guó)氣候?yàn)?zāi)害涉及面很廣，受災(zāi)程度較深，僅依靠個(gè)人、家庭和企業(yè)難以應(yīng)對(duì)氣候變化的損失與危害，若借鑒應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制，建立我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的系統(tǒng)將可能極大的推動(dòng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。借鑒氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制的框架，將氣候?yàn)?zāi)害損失與危害通過(guò)商業(yè)模式、政府分擔(dān)和社會(huì)力量援助等形式，損失與危害實(shí)行分級(jí)、分層分擔(dān)，有助于受災(zāi)人群和地區(qū)的快速重建。我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害的機(jī)制尚未成形，建議從三個(gè)方面進(jìn)一步探索：一是適度調(diào)整政府過(guò)度承擔(dān)的災(zāi)后重建模式，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由災(zāi)后應(yīng)急的、臨時(shí)的和隨機(jī)的模式轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前系統(tǒng)的、穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的災(zāi)害防治機(jī)制；二是探索制度化、規(guī)范化的災(zāi)害捐助制度，加強(qiáng)捐助過(guò)程的公開(kāi)、透明、高效和公平，引導(dǎo)社會(huì)資源有效的參與到自然災(zāi)害的重建和恢復(fù)過(guò)程；三是逐步建立和擴(kuò)大自然災(zāi)害的保險(xiǎn)制度，通過(guò)公共和私營(yíng)資金的合作，減少自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的沖擊，最大化的減少氣候變化導(dǎo)致的損失與危害。最終，形成應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害相關(guān)的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、救災(zāi)捐贈(zèng)體系和農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)等的整合機(jī)制。
3.2 充分利用氣候變化損失與危害機(jī)制中的保險(xiǎn)工具
保險(xiǎn)工具是應(yīng)對(duì)極端氣候事件損失與危害機(jī)制的核心作用點(diǎn)，在損失與危害國(guó)際機(jī)制設(shè)計(jì)中充分突出保險(xiǎn)作用的創(chuàng)新性模式，給國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)相關(guān)領(lǐng)域潛力開(kāi)發(fā)帶來(lái)啟示。氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制中的保險(xiǎn)部分包括無(wú)法采用符合成本/效益原則的行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)的中等或很高氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，分為兩條線：對(duì)中等頻度和低影響程度的氣候風(fēng)險(xiǎn)，氣候保險(xiǎn)援助機(jī)制通過(guò)公共或私人保險(xiǎn)，以及其他社會(huì)保障體系支持脆弱的地區(qū)。比如，對(duì)農(nóng)業(yè)的宏觀保險(xiǎn)、國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)基金。對(duì)低頻度高影響程度的氣候風(fēng)險(xiǎn)，提供金融安全網(wǎng)來(lái)應(yīng)對(duì)[14]。國(guó)內(nèi)氣候保險(xiǎn)、特別是農(nóng)業(yè)災(zāi)害險(xiǎn)已經(jīng)初具規(guī)模，在近年氣候?yàn)?zāi)害的應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮了一定的作用。但仍面臨機(jī)制創(chuàng)新不足、市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分、參與程度有限等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)應(yīng)該通過(guò)借鑒氣候變化損失與危害國(guó)際機(jī)制中創(chuàng)新的保險(xiǎn)機(jī)制，如加勒比海地區(qū)颶風(fēng)災(zāi)害基金、慕尼黑氣候保險(xiǎn)計(jì)劃等[15]，發(fā)展具有我國(guó)特色的氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮我國(guó)氣候保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害、維護(hù)農(nóng)民生計(jì)、社會(huì)穩(wěn)定方面的獨(dú)特作用。建議針對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展巨災(zāi)類保險(xiǎn)產(chǎn)品的研究與開(kāi)發(fā)。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)災(zāi)害險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)展氣象災(zāi)害保險(xiǎn)/再保險(xiǎn)，建立完善的保險(xiǎn)產(chǎn)品體系系統(tǒng)設(shè)置，適度增加政府的引導(dǎo)和財(cái)政支持力度，不斷擴(kuò)大氣候?yàn)?zāi)害保險(xiǎn)的覆蓋度和受益度。
3.3 加強(qiáng)國(guó)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)管理可有效減少氣候變化帶來(lái)的損失與危害，啟示國(guó)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理以更高效地應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的不利影響。氣候變化變化損失與危害國(guó)際機(jī)制中風(fēng)險(xiǎn)管理模塊主要通過(guò)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理工具，加強(qiáng)減少風(fēng)險(xiǎn)措施的實(shí)施，增加技術(shù)和資金支持來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)。如英國(guó)應(yīng)對(duì)海平面上升和洪水風(fēng)險(xiǎn)的泰伍士河大壩、荷蘭綜合管理洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和淡水供給的三角州地區(qū)治理機(jī)制、歐盟的城市地區(qū)綜合應(yīng)對(duì)熱浪、洪水和水資源短缺風(fēng)險(xiǎn)的組合行動(dòng)等，均有效減少氣候變化對(duì)區(qū)域和領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)[16]。國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)等領(lǐng)域，城市、海岸帶等區(qū)域面臨較高的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)減少措施，特別是增加技術(shù)和資金投入，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的管理。建議加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)城市、海岸帶等氣候?yàn)?zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域加強(qiáng)管理，通過(guò)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估、災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中救助和災(zāi)后恢復(fù)等機(jī)制，有效降低重點(diǎn)區(qū)域的氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
3.4 開(kāi)展氣候變化損失與危害機(jī)制的科學(xué)基礎(chǔ)研究
氣候變化損失與危害機(jī)制存在科學(xué)不確定性，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害工作也面臨著同樣的問(wèn)題，相關(guān)科學(xué)基礎(chǔ)也急需加強(qiáng)。首先，由于《公約》下氣候變化的定義是狹義的，特指工業(yè)革命以來(lái)由于直接或間接人類活動(dòng)排放溫室氣體改變地球的大氣組成導(dǎo)致的氣候變化，不包含氣候的自然變率?，F(xiàn)有科學(xué)認(rèn)識(shí)無(wú)法準(zhǔn)確的區(qū)分氣候自然變率和人類活動(dòng)導(dǎo)致氣候變化在遭受的損失與危害中的貢獻(xiàn)[17]。其次，與氣候變化相關(guān)的損失與危害的空間范圍巨大，涉及的類型和種類多樣，幾乎全球所有國(guó)家都面臨與氣候變化相關(guān)的損失與危害，廣義上包括人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、文化和社會(huì)傳統(tǒng)等[18]。國(guó)內(nèi)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害工作也需要加強(qiáng)損失與危害的定義和范圍等基礎(chǔ)理論研究。第三，氣候變化損失與危害機(jī)制需要堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同樣，國(guó)內(nèi)也需要建立具有共識(shí)的氣候變化損失與損害的科學(xué)評(píng)估方法，還需要收集、獲得全國(guó)范圍內(nèi)準(zhǔn)確的損失與危害的數(shù)據(jù)開(kāi)展評(píng)估。建議系統(tǒng)開(kāi)展氣候變化損失與危害應(yīng)對(duì)機(jī)制的研究，探索氣候變化損失與危害的歸因，深入分析損失與危害問(wèn)題的內(nèi)涵，加強(qiáng)損失與危害評(píng)估理論、方法和數(shù)據(jù)獲取等方面的研究，增強(qiáng)氣候變化損失與危害問(wèn)題的科學(xué)基礎(chǔ)。
3.5 警惕氣候變化損失與危害機(jī)制帶來(lái)的出資壓力
氣候變化損失與危害的機(jī)制仍在設(shè)計(jì)與談判過(guò)程中，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和溫室氣體排放量增長(zhǎng)，存在為損失與危害補(bǔ)償方面出資的壓力。雖然，《公約》第4.3條中關(guān)于氣候變化不利影響的責(zé)任認(rèn)定是非常明確的，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任[17]。但近年來(lái)，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家竭力逃避和轉(zhuǎn)嫁自身責(zé)任，強(qiáng)調(diào)包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的所有國(guó)家在氣候變化面前都是脆弱的，在國(guó)家驅(qū)動(dòng)的原則下，損失與危害是各國(guó)自己的問(wèn)題，應(yīng)該由各國(guó)對(duì)自身的損失與危害負(fù)責(zé)[19]。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家向新興的發(fā)展中大國(guó)施壓，讓與發(fā)達(dá)國(guó)家“具有同等能力”的發(fā)展中國(guó)家在損失與危害補(bǔ)償方面出資，承擔(dān)出資義務(wù)[20]。小島國(guó)聯(lián)盟在損失與危害機(jī)制中提出“污染者付費(fèi)”原則，也不符合《公約》由發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)歷史責(zé)任的宗旨，有向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。建議應(yīng)對(duì)氣候變化損失與危害談判工作需要早做準(zhǔn)備，明確我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的定位，不能承擔(dān)與發(fā)達(dá)國(guó)家“具有同等能力”的責(zé)任，并制定損失與危害機(jī)制談判中“污染者付費(fèi)”責(zé)任的應(yīng)對(duì)策略。
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