時間：2023-12-18 15:25:19
序論：在您撰寫傳統(tǒng)公共行政理論時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
[關(guān)鍵詞]經(jīng)理人；收入分配；動態(tài)股權(quán)；產(chǎn)權(quán)；人力資本 ；激勵
一、企業(yè)人才激勵—— 一個由來已久的激勵難題
杰出的人才，包括杰出的經(jīng)理人、技術(shù)人才和營銷人員，他們無疑是企業(yè)最重要的人力資本。他們不應(yīng)當是企業(yè)的雇員，確切的說，應(yīng)該是合作者。邁克爾波特曾說，如果大家在同一變量下競爭，那么水準都會提高，但不會有公司走到前頭。走到前頭并保持領(lǐng)先優(yōu)勢——創(chuàng)建競爭的優(yōu)勢——是戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。戰(zhàn)略是要使你自己從競爭中脫穎而出。這并非只是把正在做的事做得更好，而是要把正在做的事做得與眾不同。這件最應(yīng)當值得做的事是什么呢？就是發(fā)掘企業(yè)獨特的人力資源，創(chuàng)建企業(yè)獨特的竟爭優(yōu)勢。以經(jīng)理人為例，界對經(jīng)理人的激勵的已經(jīng)比較多了。有人認為，這可以通過高工資、低分享來實現(xiàn)。但學(xué)認為人是“理性”的人，人的行為是為了追求個人效價的最大化，這也是人之所以被激勵的原因。委托-理論告訴我們，企業(yè)往往被“內(nèi)部人”所控制，是由于所有者和經(jīng)營者雙方對市場、經(jīng)營、財務(wù)等信息掌握的不對稱?！案吖べY、低分享”是有弊病的，在這種體制下，企業(yè)家沒有創(chuàng)造高業(yè)績的動機，而且?guī)砹速Y本和勞動的非合作性博弈，將會出現(xiàn)一系列問題，比如靈活的經(jīng)理人可能會利用職權(quán)調(diào)控信息以獲得更高利潤分享，或攜商業(yè)秘密而另覓高枝，這都將對所有者極為不利。查爾斯?jié)h迪認為，新的財富源泉是才智，而不是土地、金錢、原材料或技術(shù)。它是人的頭腦和技能。所謂公司屬于向其投資的資本家，公司的職員僅僅是這些所有者的工具的模式在當今已經(jīng)不適用了，在將來也決不會適用。它根本不是正確的概念。如果我們不修改公司法，我們將看到股票交易變成大的賭場，而不是任何經(jīng)濟的合理基礎(chǔ)。我們必須修改，從而使資本家真正成為資本家，而不是所有者。即，他們就像抵押權(quán)人，他們對公司的資產(chǎn)擁有某種最終擔保，但是他們無權(quán)告訴人們該做什么。他們有權(quán)要求自己的投資獲得合理的回報，這是他們僅有的權(quán)利。過于強調(diào)資本雇用勞動顯然不可取，如同方竹蘭所預(yù)測的，人力資本的所有者擁有企業(yè)的所有權(quán)是一個必然的趨勢，相同的觀點還見北大教授王躍生的文章《論當代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)融合的趨勢》。國內(nèi)固定年薪制使業(yè)績對經(jīng)營者的激勵接近為零，除非道德因素和個人特性使然，純粹理性的經(jīng)理人是得不到激勵的。從西方企業(yè)實踐來看，似乎期股制是解決的好方法，還有黃金降落傘退休計劃，但它們都過于著眼于長期，短期激勵力度不足，甚至連寶潔公司的總裁埃德阿爾茲特都曾對此表示失望。筆者認為，應(yīng)當基于對經(jīng)理人經(jīng)營業(yè)績的考核，實行浮動年薪制和股份期權(quán)相結(jié)合，以解決短期激勵和長期激勵方式各自的弊端。但進一步，除非是企業(yè)的所有者，真正的經(jīng)營者能擁有多大股份呢？企業(yè)的所有者和經(jīng)營者應(yīng)當形成一種合作性博弈，而在傳統(tǒng)按股分配方式下，經(jīng)營者不擁有股權(quán)或擁有很少股權(quán)，一種激勵方式的真正奏效恐怕應(yīng)依賴于主觀的認定（情感、態(tài)度、價值觀以及對經(jīng)濟刺激的敏感程度），這取決于當事雙方——經(jīng)理人和所有者所進行的友好博弈，這里夾雜著更多的和不確定性。對傳統(tǒng)按股分配而言，棘手的是經(jīng)理人的股權(quán)份額何以增長，特別是在經(jīng)理人擁有股權(quán)份額較小的前提下，他對企業(yè)獨創(chuàng)性的貢獻仍不能得到體現(xiàn)而受到較少激勵。此外，經(jīng)營者年薪雖然浮動，但業(yè)績（指群體業(yè)績比方說公司的利潤）和分紅不直接掛鉤（分紅所得與業(yè)績之間沒有一個直接的乘數(shù)）也是一個問題，這也將促使經(jīng)營者采取其他不利于企業(yè)的手段以彌補其損失。本模型也即基于此而提出，其目的不是為替代現(xiàn)有激勵組合方案，而只是試圖能夠?qū)μ囟ㄇ榫诚碌募钭鞒鲆环N補充和修正。
二、動態(tài)股權(quán)激勵模型的提出
2.1 兄弟公司案例 兄弟公司股權(quán)設(shè)置如下：哥哥97%，弟弟3%。近兩年，哥哥經(jīng)營男裝一直不景氣，弟弟的女裝卻盈利了200多萬。以前不管經(jīng)營好壞，哥哥和弟弟都恪守彼此股權(quán)比例按股分紅，誰也不多拿，誰也不少拿。但又過了一年，眼看哥哥的盈利還是沒有好轉(zhuǎn)，弟弟說要么根據(jù)他的貢獻提高分紅比例，要么就分開，二人為此鬧僵。在公司股份設(shè)置的實際操作中，有這么兩種傾向：一是公司高管通過職權(quán)便利，與普通員工包括前面所提的優(yōu)秀技術(shù)人員和營銷人員的持股差距過大，根據(jù)公平理論，后者的積極性不易調(diào)動起來，也容易產(chǎn)生一股獨大，使公司成為家天下，侵犯其他內(nèi)部和外部股東利益；二是高管和普通員工的股權(quán)比例都很小，甚至沒有股份，公司股份完全由外部股東持有。在股利的分配上，按股分紅，紅利不與實際業(yè)績掛鉤，大家同股同權(quán)。可以認為，這種按預(yù)先出資額的分配實際上是一種新的平均主義，在此意義上，紅利已經(jīng)不是激勵，而是與不同個人地位相稱的待遇，是一種按級分配，而非按績，其不合理性顯而易見，如同上面兄弟公司的案例一樣。
2.2 動態(tài)股權(quán)激勵模型 動態(tài)股權(quán)激勵模型即是在預(yù)先劃定每位員工所享有的靜態(tài)股權(quán)比例（初始股權(quán)比例）的基礎(chǔ)上，按照其所負責業(yè)務(wù)（項目）給公司帶來的稅后貢獻率超過其初始股權(quán)的部分進行的直接計算，是一種按資分配與按績分配相結(jié)合的方法。這種動態(tài)股權(quán)分配比例每年都根據(jù)所有員工當年的貢獻計算一次，是一種直接對當年業(yè)績的回饋，而不能延續(xù)到下一年使用。該模型分配的計算公式如下：①動態(tài)股權(quán)比例=[（負責項目的凈利潤\公司所有項目的凈利潤-該員工的靜態(tài)股權(quán)比例）×所做貢獻的分配率+靜態(tài)股權(quán)比例]\全體員工動態(tài)股權(quán)比例之和。②某員工應(yīng)享有的凈利潤=公司凈利潤×該員工當年的動態(tài)股權(quán)比例。③公司凈利潤=公司當年各項目的總凈利潤-當年發(fā)生的期間費用。如果用R/
n 表示某員工動態(tài)股權(quán)比例，Rn表示某員工靜態(tài)股權(quán)比例，Pn表示該員工當年負責項目的凈利潤，∑Pn表示公司當年所有項目的凈利潤，∑R/
n 表示全體員工當年動態(tài)股權(quán)比例的總和，r表示股東大會通過的當年貢獻分配率，則為：R/
n =[（Pn\∑Pn — Rn ）×r+ Rn ]\ ∑R/
n ，∑R/
n 和 ∑Rn 均為常數(shù)1，則動態(tài)股權(quán)比例 R/
n 的計算公式為：R/
n =（Pn\∑Pn — Rn ）×r + Rn 。還按上例計算如下：在弟弟的當年業(yè)績分別是0萬、10萬、50萬、100萬四種情況下，弟弟的股權(quán)為3%，假設(shè)所有項目的凈利潤∑Pn為100萬元，r經(jīng)兄弟協(xié)商為30%，則弟弟、哥哥二人的動態(tài)分配比例為如下集合：（2.1%，97.9%），（5.1%，94.9%），(17.1%，82.9%)，(32.1%，67.9%)。而此前不論何種情況，即無論弟弟和哥哥是否努力，他們的分配比例始終為（3%，97%）。由此可知，如果股東之間只是簡單按股分配，明顯是股份份額大者獲益，對于作出杰出業(yè)績但股份份額小的經(jīng)營人員則不能實現(xiàn)有效激勵。由此產(chǎn)生的結(jié)果可能是大股東樂于“搭便車”，沒有激勵，而作為經(jīng)營者的小股東因其業(yè)績不能充分與其分配掛鉤，也沒有激勵，這便形成“三個和尚沒水喝”的局面。但實行動態(tài)激勵以后，作為經(jīng)營者的一方盡管出資額小，但其利益仍可以得到較大保障，并且直接與其業(yè)績掛鉤，從而可以實現(xiàn)較大短期激勵，這一強化效應(yīng)還會對公司第二年的業(yè)績產(chǎn)生積極。下面我們再將兄弟二人的靜態(tài)股權(quán)比例調(diào)整為（40%，60%），其他條件不變，則在以上假定的四種情況下，弟弟和哥哥的動態(tài)分配率又變?yōu)椋?8%，72%），（31%，69%），（43%，57%），（58%，42%）。與調(diào)整前相比，調(diào)整后的激勵力度更有較大改善，“效率優(yōu)先、兼顧公平”以及按資本分配的原則得以較好地體現(xiàn)。但關(guān)鍵是，在客觀現(xiàn)實中經(jīng)營者的股權(quán)份額并不可能實現(xiàn)“掠奪式”地劇烈增長，人力資本所有者和物質(zhì)資本所有者能“溫和的”雙贏嗎?本文以下的論述將回答這一疑問。
2.3 應(yīng)付股利轉(zhuǎn)增股本 為了縮小經(jīng)營者和所有者對合理股權(quán)配置認識的差距，在企業(yè)利潤分配方面，可以構(gòu)建經(jīng)營者更高股權(quán)比例激勵的自動轉(zhuǎn)化機制，來縮小二者在此方面的分歧并使經(jīng)營者對未來的期望發(fā)生改變而更能感受到公平。原則上，公司當年實現(xiàn)的凈利潤皆應(yīng)分配給員工，確因流動資金不足等原因只能分配部分利潤的，未分配的部分也應(yīng)留待以后年度再分配，以維護員工應(yīng)享有的權(quán)益。值得一提的是，公司營運資金的來源應(yīng)當是員工投入的資本金，而非應(yīng)歸屬員工的利潤，因而在會計上可以作為負債處理，但應(yīng)在規(guī)定時間里予以償還，還可以將應(yīng)分而未分的利潤按面值轉(zhuǎn)作員工股本，使其靜態(tài)股權(quán)比例發(fā)生改變。通過計算不難得出：若經(jīng)營者業(yè)績率上升（即Pn\∑Pn大于Rn）時，靜態(tài)股權(quán)比例上升；若業(yè)績率下降（Pn\∑Pn小于Rn）時，靜態(tài)股權(quán)比例下降；若業(yè)績率保持應(yīng)有水平（Rn）不變，則靜態(tài)股權(quán)比例維持不變。這便仿佛一道“軟約束”，巧妙解決了經(jīng)營者“溫和奪權(quán)”的問題，有利于構(gòu)建經(jīng)營者長期激勵機制，大股東還可通過調(diào)節(jié)利潤轉(zhuǎn)增比例來解決現(xiàn)通和防止股權(quán)過分震蕩。三、動態(tài)股權(quán)激勵模型的適用范圍、優(yōu)點及尚待
3.1 適用范圍 動態(tài)股權(quán)激勵模型不是作為一個單獨的模型而被提出的，它是建立在傳統(tǒng)按股分紅基礎(chǔ)上的分配模型，是一種對傳統(tǒng)分配模式的改良。正基于此，動態(tài)股權(quán)激勵模型的存在有其廣泛的意義。它不光適用于股份制等意義上的大公司，而且適用于合伙企業(yè)、個體企業(yè)等傳統(tǒng)意義上的小公司；不僅對企業(yè)經(jīng)理人的考核和分配激勵可以使用，而且對于企業(yè)的其他人員的激勵，例如技術(shù)人員、營銷人員也同樣適用。一個實際的例子如海爾對其技術(shù)開發(fā)人員的激勵。為了鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，海爾給予其技術(shù)人員的工資并不高，但尤為有意義的是，當海爾的技術(shù)人員研制的新產(chǎn)品上市后，從其銷售利潤中，技術(shù)人員可以獲得約10％ 的提成。如果某產(chǎn)品的銷售利潤有幾千萬，那從事該項產(chǎn)品研制的技術(shù)人員或攻關(guān)小組的收入就可以達到幾百萬。這種利潤共享且分配額與工作業(yè)績直接掛鉤的做法極大地促進了海爾技術(shù)水平的革新。據(jù)有關(guān)媒體報道，海爾每年推出的新產(chǎn)品、新技術(shù)高達數(shù)百項，而其集團內(nèi)的百萬富翁也已達到數(shù)百人，并且還有不斷增長的趨勢，其中的相當部分是其一線的技術(shù)人員和營銷經(jīng)理?，F(xiàn)在海爾的這種做法也已被越來越多的企業(yè)所采用。盡管這種利潤的提成方式與動態(tài)股權(quán)激勵的原型并不完全相符，但它從另一個側(cè)面——即讓員工通過工作業(yè)績參與企業(yè)利潤分享的角度，驗證了動態(tài)股權(quán)激勵模型的正確性。動態(tài)股權(quán)激勵的本質(zhì)特征就是企業(yè)經(jīng)營者和所有者的雙贏，通過不斷的動態(tài)合作性博弈實現(xiàn)企業(yè)業(yè)績和個體效價的持續(xù)良性。另外，動態(tài)股權(quán)激勵模型還可適用于行政、事業(yè)等單位的附屬企業(yè)，甚至虛擬股份制，在現(xiàn)代企業(yè)制度的進一步深化改革中也有廣闊的空間。
3.2 優(yōu)點 動態(tài)股權(quán)激勵模型的優(yōu)點是克服了傳統(tǒng)按股分紅不能和員工股東業(yè)績掛鉤而帶來的激勵弱化的缺憾，其原因是傳統(tǒng)的按股分紅實際上是一種待遇而不是激勵。股份制能把所有的人凝合成一個群體，但是卻并不能保證群體中的每個人都能盡力地去工作。盡管人能成為企業(yè)的股東，如果其經(jīng)營業(yè)績不能很好地與其收益掛鉤的話，即使只是部分地掛鉤（如實行效益工資），他也不能得到很好的激勵，相反，他更可以通過對企業(yè)經(jīng)營情況全盤的掌控，從各種途徑而得到成本更低的更好的報償，即使是針對大股東而言采取的非法手段，但比較他所獲取的業(yè)績，他認為這也是一種相對的公平?；诮艹鼋?jīng)理人對企業(yè)非凡的重要性，有時企業(yè)的外部股東也就只有寄希望于經(jīng)理人的職業(yè)道德了。這樣就在內(nèi)外股東之間形成了零和博弈，委托人仍然是委托人，人仍然是人，這種合作困局如果無法自動破除，企業(yè)真正的所有者——控股股東不得不花費大力氣來監(jiān)控內(nèi)部人，從而導(dǎo)致高昂的監(jiān)督成本，甚至不得不親自過問企業(yè)的是是非非，這便給經(jīng)理人正常的生產(chǎn)經(jīng)營決策帶來了障礙，由此也給他們之間的信任關(guān)系蒙上了陰影。如何能夠促進職業(yè)經(jīng)理人自動自發(fā)，為實現(xiàn)企業(yè)的最高目標奉獻自已的一切，特別是在已實行管理層參股的企業(yè)，引入動態(tài)股權(quán)激勵模型讓其能夠分享自己的貢獻也許是一種不錯的選擇。
3.3 待研究的問題 在知識的今天，動態(tài)股權(quán)激勵模型所改進的只是傳統(tǒng)的單純按股分配不盡的方式，它雖有助于形成對企業(yè)和各種類型組織的各類人才更為合理的激勵，但是沒有確切的研究表明它能夠根治管理層信息作假等敗德行為。對于任何實行產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)而言，信息資源的共享和健全的內(nèi)外監(jiān)控制度始終是讓正確的激勵措施發(fā)揮作用的保障。此外，它的局限性在于，其關(guān)于業(yè)績的定義是指那些能夠被量化的以貨幣計量的經(jīng)濟指標，是一種現(xiàn)金衡量上的凈流量，而非對績效所定義的一般標準。關(guān)于項目的定義則是指那些細分得不能再細分的項目，是不可以被重復(fù)的。其最適用的情境是對單個具體項目的分割研究和操作，而對于那些層級較多、項目嵌套而管理層和技術(shù)層又普遍參股的大公司其具體操作的可行性還需進一步加以研究。
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我們知道公共行政學(xué)誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調(diào)事實和價值的分離，主張在公共行政學(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題。可見，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。
在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科
公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題。”所以，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。
三、倡導(dǎo)價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運動。登哈特認為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務(wù)以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。
[關(guān)鍵詞]西方公共行政理論 范式 科學(xué)研究綱領(lǐng)方法 價值取向
[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0009-02
自從1887年威爾遜開創(chuàng)公共行政學(xué)以來，對于公共行政理論的變遷，不同的學(xué)者有不同的分類方法。當我們仔細回顧不同學(xué)者劃分方式的時候，不難發(fā)現(xiàn)，每一種分類方法都有其合理和不足之處。如何找到一種工具去驗證公共行政發(fā)生的實質(zhì)性改變，值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>
一、西方公共行政理論變遷的既有研究
陳振明認為西方政府管理研究領(lǐng)域在發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次“范式”轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。這一觀點是陳振明在1999年提出的。張國慶的《公共行政的典范革命及其啟示》中認為，從20世紀60年代后期開始，公共行政研究領(lǐng)域亦相應(yīng)開始了質(zhì)疑傳統(tǒng)公共行政典則的進程。他認為公共行政領(lǐng)域經(jīng)歷了三次典范革命，依次是：①60年代的新公共行政運動，這一時期理論最主要的觀點是社會公平；②70年代到80年代的新公共管理運動；③90年代的重塑政府運動。楊宏山提出主義、管理主義與政策主義三種公共行政范式。主義以民主、公民參與和分權(quán)為原則，強調(diào)正義、自由和責任等價值目標。管理主義以管理效率為取向， 關(guān)注組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理和組織效率等問題。政策主義強調(diào)政策產(chǎn)出和質(zhì)量。政策主義能否作為一個和主義、管理主義相并列的階段，這也是值得探究的問題。
由以上不同學(xué)者劃分觀點可以看出，其實每一種劃分都有它的可行之處，但同時也不能否認的是，或多或少，這些劃分方法并不能讓人完全信服。如何找到一種標準，讓所有人都能夠接受，什么樣的“大事件”才能作為公共行政的節(jié)點，將是以下內(nèi)容著重探討的部分。
二、科學(xué)研究綱領(lǐng)方法理論的基本內(nèi)容、研究架構(gòu)及其適用性
（一）科學(xué)研究綱領(lǐng)方法的基本內(nèi)容
拉卡托斯的哲學(xué)思想主要有1963―1964年出版的《證明與反駁》和1970年出版的《證偽與科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論》，拉卡托斯吸取波普爾和庫恩學(xué)說中的合理成分，從而提出了科學(xué)研究綱領(lǐng)方法。拉卡托斯將波普爾的證偽主義稱為“樸素證偽主義”而提出精致證偽主義，即：原始假說――證實與證偽――改進了假說。庫恩認為范式的取舍主要是由社會的、歷史的、心理的等非理性因素確定，拉卡托斯反對庫恩的科學(xué)發(fā)展的非理性。拉卡托斯認為研究綱領(lǐng)包括硬核、保護帶和啟發(fā)法三部分。拉卡托斯認為不同學(xué)科理論之間最本質(zhì)的區(qū)別是硬核，硬核是科學(xué)研究綱領(lǐng)的基礎(chǔ)理論部分或者是核心部分，是“不容反駁的”。保護帶是由一系列的理論假說構(gòu)成，其任務(wù)和功能是保護“硬核”，它是研究綱領(lǐng)可反駁的彈性地帶。當出現(xiàn)一些反例，我們首先是修正它的保護帶，改變保護帶的一些假說，從而保護硬核。保護帶的調(diào)整可以將反例消化，從而消除對內(nèi)核的否證。這就是內(nèi)核和保護帶的關(guān)系。
（二）科學(xué)研究綱領(lǐng)方法在公共行政理論變遷中應(yīng)用的適應(yīng)性
科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論的特征與公共行政理論變遷的特征相符合。⑴科學(xué)研究綱領(lǐng)是一個理論群而不是單一的理論。公共行政理論作為一門年輕的學(xué)科，是由多種不同理論構(gòu)成的有機整體，不可能從任何單一的理論主觀性地認為是公共行政理論的范式。所以，以范式為分析單位難免眾口難調(diào)。以科學(xué)研究綱領(lǐng)研究為分析單位，比較符合公共行政理論的實際。而且任何一門學(xué)科都存在反例，波普爾的樸素證偽法則是單一反例就可以將理論，不符合公共行政理論漸進演進的趨勢。⑵拉卡托斯的科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論承認多種科學(xué)研究綱領(lǐng)并存。相對于庫恩強調(diào)主導(dǎo)范式，拉卡托斯的科學(xué)研究綱領(lǐng)方法承認多種研究綱領(lǐng)同時存在，科學(xué)研究綱領(lǐng)方法符合公共行政理論的反復(fù)性的特點，也符合社會科學(xué)的一般特征。⑶科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論認為理論的發(fā)展不是不斷舍棄的過程，而是科學(xué)研究綱領(lǐng)之間不斷競爭、不斷完善的過程?？茖W(xué)研究綱領(lǐng)是通過不斷修正保護帶，不斷吸收新理論來支持內(nèi)核的，這與公共行政理論發(fā)展的過程性相符。
三、將科學(xué)研究綱領(lǐng)方法應(yīng)用于西方公共行政理論的研究
（一）西方公共行政學(xué)理論的硬核與保護帶分析
1.科學(xué)研究綱領(lǐng)中的硬核與保護帶
硬核是一個研究綱領(lǐng)最重要的部分，是一組理論的集合，是基本假設(shè)和基本理論，如果硬核遭到反駁或否定，整個研究綱領(lǐng)就會被新的研究綱領(lǐng)所取代，這也是科學(xué)發(fā)展的途徑。驗證西方公共行政理論的變遷，必然要找到公共行政理論的硬核。結(jié)合公共行政理論的研究對象和研究范疇，筆者認為公共行政理論的基本假設(shè)是對公共行政人員的人性假設(shè)。這一假設(shè)和公共行政理論的價值取向共同構(gòu)成公共行政理論的內(nèi)核?？茖W(xué)研究綱領(lǐng)認為如果一組理論有相同的內(nèi)核，那么它們屬于同一研究綱領(lǐng)。否則，內(nèi)核不同，研究綱領(lǐng)不同。公共行政理論的保護帶則包括政府職能、政府的管理方法、管理范圍、管理過程等相關(guān)的理論。
2.確定公共行政理論的硬核
人性假設(shè)是任何一門社會學(xué)科的邏輯起點，從而構(gòu)建學(xué)科的相關(guān)理論。作為公共行政理論的前提假設(shè)和理論基礎(chǔ)，如果人性假設(shè)不同，那么公共行政理論的推導(dǎo)和構(gòu)建必然不同。因此，作為公共行政理論的一個基本前提，必然是公共行政理論的硬核。目前，在公共行政理論中一共有三種較為流行的人性假設(shè)：行政人、經(jīng)濟人和公共人。行政人是履行國家行政職能，對公共事務(wù)進行管理的工作人員。在我國，最常見的行政人就是公務(wù)員。行政人是介于理性經(jīng)濟人和公共人之間的，有許多學(xué)者認為成為行政人是美好的愿望，而行政人是經(jīng)濟人則是現(xiàn)實，希望每一個行政人都能成為公共人。經(jīng)濟人則是經(jīng)濟學(xué)中常用的一個概念，這一思想來源于當?斯密的《國富論》，是由帕累托提出的。簡而言之，經(jīng)濟人在市場上，就是追求自身利益的最大化，在面對不同的決策前，選擇對自己最有利的方案。公共人就是我們經(jīng)常提到的“公仆”，他是指運用公共權(quán)力追求社會利益最大化，承擔公共責任，受到公眾監(jiān)督的一種角色。這一直是行政道德和行政倫理學(xué)所追求的“理想人”。
公共行政之所以成為一門獨立的學(xué)科是因為公共行政獨特的學(xué)科屬性。公共行政與私人管理的本質(zhì)區(qū)別在于他們的價值目標不同。同時，公共行政也不同于政治學(xué)。管理主義認為“管理就是管理”，排斥或者是忽視了公共行政的價值，將公共行政簡單等同于一般管理，完全忽視了公共行政理論的公共性價值，這樣會改變公共行政的研究范疇。主義認為，由于公共行政擁有公共權(quán)力，公共權(quán)力具有壟斷性、不對稱性和強制性，公共行政人員擁有大量的自由裁量權(quán)，權(quán)力與責任相對應(yīng)，因此，公共行政必須承擔公共責任。公共性是公共行政理論的價值基石，而效率并不是公共行政理論最重要的價值，只是公共行政的手段性價值，這也是管理主義和主義的核心差異。對于公共行政這門學(xué)科，或許正是它不斷變化的價值取向才是這門學(xué)科研究的存在意義。公共行政理論的價值取向是公共行政理論最核心、最本質(zhì)的要點。
（二）對四種公共行政理論范式的重新審視
1.傳統(tǒng)公共行政理論對公共行政人員的基本假設(shè)是行政人
這一時期公共行政理論的價值取向是效率。威爾遜認為要采用集權(quán)方式來提高效率，泰勒科學(xué)管理的中心問題就是效率，包括采用一流的工人和標準化的操作方法等都是為了提高效率。韋伯的機械式官僚制組織，通過完全程序化和模式化組織以及法約爾的一般管理論，作出明確的分工等等，他們的價值取向或者說是目的都是效率。
2.新公共行政理論對公共行政人員的基本假設(shè)是公共人
此處公共人的概念并不是相對于“自然人”而言的，而是相對于“經(jīng)濟人”而言的。該理論認為作為一種不同于社會上其他職業(yè)的公共人，它要求公共行政人員承擔更多的社會責任。這一時期公共行政理論的價值取向是社會公平、社會責任、公共利益和社會責任等。弗雷得里克森在《新公共行政學(xué)》中倡導(dǎo)公共行政的社會公平不僅是表面上的一視同仁，更是運用政治權(quán)力對那些缺乏資源支持的人在政治和經(jīng)濟上給予更多的幫助。從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共行政理論，內(nèi)核發(fā)生了變化，傳統(tǒng)公共行政理論的內(nèi)核是效率，而新公共行政理論的內(nèi)核是公平。因此，它們屬于不同的研究綱領(lǐng)。也就是這一時期公共行政理論發(fā)生了實質(zhì)性的變遷。
3.新公共管理理論對公共行政人員的基本假設(shè)是理性經(jīng)濟人
這在布坎南的政府失敗論中體現(xiàn)得最為明顯。這一理論的前提假設(shè)就是經(jīng)濟人假設(shè)，將政府和市場納入同一假設(shè)。這一時期公共行政理論的價值取向是經(jīng)濟和效率。相對于傳統(tǒng)的公共行政理論認為集權(quán)有利于提高效率，新公共管理理論認為，授權(quán)更能提高效率。新公共管理理論主張引入多元主體，認為應(yīng)將部分政府承擔的職能轉(zhuǎn)移到私人企業(yè)，從而提高效率?！靶鹿补芾磉\動”運用多種私人部門的方法，其本質(zhì)就是為了改變政府低效的現(xiàn)狀。由此可見，這一時期的基本假設(shè)和價值取向同傳統(tǒng)公共行政理論基本相同。公共行政理論更多地引入了管理方法。標桿管理，績效管理，目標管理，全面質(zhì)量管理等，這些威爾遜行政集權(quán)的變化是保護帶的內(nèi)容。透過這些保護帶的改變，我們應(yīng)該看到實質(zhì)還是效率。
4.新公共服務(wù)理論對公共行政人員的基本假設(shè)是公共人
登哈特認為公共行政應(yīng)該以公民為中心，構(gòu)建一個有回應(yīng)力，以公共利益為目標的政府，從這些觀點中我們不難看出這一時期公共行政理論的價值取向是民主、公平等。這一時期不僅要求政府工作人員是公共人，而且要求所有的公民也是利他主義者，超越個人的利益，去關(guān)注他人和社會的利益。它要求服務(wù)對象發(fā)生改變，從而政府職能也發(fā)生改變，要求政府更加關(guān)注與公民之間的對話協(xié)商，更加關(guān)注公民的公共利益。但是，這也是改變之后的保護帶的內(nèi)容。從本質(zhì)而言，新公共服務(wù)理論和新公共行政理論屬于同一個研究綱領(lǐng)，因為它們的基本假設(shè)和價值取向相同。
【參考文獻】
[1]陳振明.從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)――西方政府管理研究領(lǐng)域的“范式”變化[J].政治學(xué)研究，1999（01）.
[2]張國慶.公共行政的典范革命及其啟示[J].北京大學(xué)學(xué)報，2005（05）.
[3]唐興霖.公共行政學(xué)： 歷史與思想[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2000.
[4]楊宏山.主義、管理主義和政策主義――公共行政研究的幾種不同理論范式[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2004（01）.
[5][美]丹尼爾?A.雷恩.管理思想的演變[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1986.
[6]夏書章主編.行政管理學(xué)[M].太原：山西人民出版社，
1985.
[7]張潤書.行政學(xué)[M].臺北三民書局，1986.
[8][英]伊姆雷?拉卡托斯.科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論[M].上海：上海譯文出版社，1999.
[9][美]托馬斯?庫恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.
[摘要]傳統(tǒng)公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治——行政兩分法基礎(chǔ)上的，這種行政理論既主張價值祛除又迷信效率。但公共行政學(xué)作為一門以人的行為為研究對象的社會科學(xué)，不可能規(guī)避人的偏好和價值的影響。對這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領(lǐng)域引入價值的維度。為此，新公共行政學(xué)和新公共服務(wù)理論都作了不同的嘗試和努力。
[關(guān)健詞]效率價值中立新公共行政新公共服務(wù)
一、價值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論
我們知道公共行政學(xué)誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調(diào)事實和價值的分離，主張在公共行政學(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題。可見，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。
在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科
公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼?，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。三、倡導(dǎo)價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運動。登哈特認為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務(wù)以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。
參考文獻：
［1］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.
［2］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學(xué)出版社,2003.142.
［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.
[關(guān)健詞]效率 價值中立 新公共行政 新公共服務(wù)
一、價值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論
我們知道公共行政學(xué)誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治―行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調(diào)事實和價值的分離，主張在公共行政學(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想――古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢?，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。
在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值――效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科
公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼裕诠残姓难芯亢蛯嵺`中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。
三、倡導(dǎo)價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特?達爾也認為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運動。登哈特認為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命――“為公民服務(wù)以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素――例如人的尊嚴、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。
參考文獻：
［1］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.
［2］喬治?弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學(xué)出版社,2003.142.
［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.
［4］張成福.論公共行政的“公共精神”――兼對主流公共行政理論及其實踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.
【關(guān)鍵詞】 后現(xiàn)代公共行政 后現(xiàn)代公共行政理論 政府治理現(xiàn)代化
【基金項目】 本文系中央高?；究蒲谢痦椖俊吧綎|半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中的政治協(xié)同機制研究”（項目編號：24720144025B）的階段性成果。
【作者簡介】 魯彥平，中國石油大學(xué)（華東）公共管理系講師，國家行政學(xué)院2014級教育經(jīng)濟與管理博士研究生，主要研究方向為：社會性別與公共政策、公務(wù)員教育培訓(xùn)等;卓惠萍，山東省委黨校管理學(xué)教研部講師，管理學(xué)博士，研究方向：社會性別、公共治理。
【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）04-0014-02
后現(xiàn)代公共行政理論誕生以來，對當代公共行政理論和實踐的發(fā)展均產(chǎn)生了重要影響。然而，要厘清人們對后現(xiàn)代公共行政理論的理解并不是一件易事?；趯庀嚓P(guān)文獻和國內(nèi)認知現(xiàn)狀的簡要述評，本文對后現(xiàn)代公共行政理論的內(nèi)容結(jié)構(gòu)做了一種簡約化的分析與概括，并在此基礎(chǔ)上提出其對我國政府治理現(xiàn)代化的幾點啟示。
一、眾說紛紜的后現(xiàn)代公共行政理論
后現(xiàn)代公共行政理論本質(zhì)上是“后現(xiàn)代主義”在公共行政領(lǐng)域的具體化，而后現(xiàn)代主義又是和“現(xiàn)代性”聯(lián)系在一起的。理解后現(xiàn)代公共行政理論的困難恰恰在于，在“現(xiàn)代性――后現(xiàn)代主義――后現(xiàn)代公共行政理論”這個邏輯鏈條上，要明晰每個概念的內(nèi)涵和外延都非常困難。拿后現(xiàn)代主義來說，僅就其與現(xiàn)代性之間的關(guān)系維度而言，就涵蓋了以格里芬為代表的“反現(xiàn)代”、“超現(xiàn)代”，以吉登斯為代表的“高度現(xiàn)代”、“晚期現(xiàn)代”、“反思現(xiàn)代”，以及利奧塔為代表的“反元敘事”。而且極端后現(xiàn)代主義者從根本上就認為我們對任何事情都無法認知，能夠講清楚的就不再是后現(xiàn)代主義。對這種近乎不能言說之物，清晰與共識性的界定自然是種奢望，異議與爭鳴成為常態(tài)。
從文獻回溯角度看，后現(xiàn)代公共行政理論濫觴于上世紀80年代后期。1992年美國學(xué)者White在《美國公共行政評論》上發(fā)表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被認為是最早的相關(guān)著述。該文主要論述了行政語言對于公共行政理論建構(gòu)的重要性，認為理論是這些旨在描寫事實的語言式的命題而形成的網(wǎng)絡(luò)。此后，后現(xiàn)代公共行政理論的研究開始蓬勃發(fā)展，并形成一種潮流。這些學(xué)者在對以美國為背景的公共行政理論與實踐進行批判性考察和反思的基礎(chǔ)上，以新的視角看待現(xiàn)代公共行政無法解釋或解決的難題，基于后現(xiàn)代主義發(fā)展出了一種區(qū)別于現(xiàn)代公共行政傳統(tǒng)的新范式。
從國內(nèi)相關(guān)文獻對后現(xiàn)代公共行政理論這一術(shù)語的使用看，其內(nèi)容絕大多數(shù)都來自?？怂古c米勒的《后現(xiàn)代公共行政――話語指向》以及法默爾的《公共行政的語言：官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》兩本書。某種程度上，后現(xiàn)代公共行政理論已經(jīng)被等同于“?？怂?、米勒的后現(xiàn)代公共行政理論”或“法默爾的后現(xiàn)代公共行政理論”，再或是二者的綜合。也有少數(shù)研究者，是從一個更寬泛的角度，將后現(xiàn)代公共行政理論理解為“后現(xiàn)代的公共行政理論”或“后現(xiàn)代主義的行政理論”。由于后現(xiàn)代主義內(nèi)部流派紛呈，這種廣義的后現(xiàn)代公共行政理論自然有更廣闊的內(nèi)容。這種理解更符合“后現(xiàn)代公共行政理論”的字面含義，遺憾的是，這方面有限的一些著述卻又常常陷入后現(xiàn)代主義的概念泥潭，而未能有效地對之加以整體性勾勒與呈現(xiàn)。
二、后現(xiàn)代公共行政理論的核心主張
有人認為，關(guān)于后現(xiàn)代公共行政理論，存在所謂以解構(gòu)為中心和以建構(gòu)為中心兩種不同研究路徑：解構(gòu)路徑代表人物是法默爾，強調(diào)對任何假定的“唯一正確的解釋”都提出質(zhì)疑與否定，后現(xiàn)代公共行政理論應(yīng)聚焦在摧毀傳統(tǒng)的、封閉的、過于簡化的、僵化的行政理論思維模式;建構(gòu)路徑則以?？怂购兔桌諡榇?，強調(diào)通過話語分析、公共能量場理論框架作為公共行政新視角和新語言，建構(gòu)新的公共行政范式。這種分類看到了最具影響力的兩位后現(xiàn)代公共行政理論學(xué)者在研究主旨和側(cè)重點上的差異，自有一定道理。然而，解構(gòu)和建構(gòu)本就難以完全區(qū)分開來，對既有之物的解構(gòu)本身亦是一種未有之物的建構(gòu)，而對未有之物的建構(gòu)也往往意味著對既有之物的解構(gòu)。?？怂购兔桌諏材芰繄隼碚摽蚣艿慕?gòu)，同樣也是以對現(xiàn)代公共行政理論的批判和解構(gòu)為前提的，而法默爾在解構(gòu)現(xiàn)代公共行政理論基礎(chǔ)上，也在進行后現(xiàn)代治理框架的建構(gòu)。（如果說《公共行政的語言――官僚制、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》側(cè)重的是對現(xiàn)代公共行政理論的解構(gòu)的話，那么其后來的《殺死國王――后傳統(tǒng)治理與官僚制》和《多視角的公共行政通過多透鏡的理論與實踐》兩本書，則主要從事的乃是對后現(xiàn)代公共行政理論與實踐的探索和建構(gòu)工作。）可以說，二者在哲學(xué)基礎(chǔ)以及對現(xiàn)代公共行政理論的批判和解構(gòu)上是一致的，其差異更多是在對作為現(xiàn)代公共行替代物的后現(xiàn)代公共行政理論和實踐的探索與建構(gòu)上?；谶@種認識，筆者認為，在一種簡約化層面上，我們不妨將整個后現(xiàn)代公共行政理論的內(nèi)核結(jié)構(gòu)歸結(jié)三個組成部分，即作為共性的后現(xiàn)代主義哲學(xué)基礎(chǔ)和對現(xiàn)代公共行政的批判，以及作為個性的各具特色的后現(xiàn)代公共行政解決方案。具體而言，后現(xiàn)代公共行政理論的核心主張包括：
1. 要實現(xiàn)公共行政理論建構(gòu)之哲學(xué)基礎(chǔ)的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向
后現(xiàn)代主義從現(xiàn)實背景上講，緣自對現(xiàn)代工業(yè)文明負面效應(yīng)的反思與回應(yīng)，其理論緣起則是對現(xiàn)代主義純粹工具理性的否定和對西方傳統(tǒng)哲學(xué)的本質(zhì)主義、基礎(chǔ)主義、邏輯中心主義的解構(gòu)。作為一種精神和價值模式，后現(xiàn)代主義具有解構(gòu)、去中心、非同一性、多元論、反對元話語和元敘事、不滿意現(xiàn)狀、不屈服于權(quán)威和專制、不贊成既定的制度、不沿襲陳規(guī)舊俗、擺脫權(quán)威、突破舊范式和不斷創(chuàng)新等特征。不同學(xué)者眼中的后現(xiàn)代公共行政理論各有差異，但之所以都能納入后現(xiàn)代公共行政這一范疇或曰標簽之下，說到底乃是由于其都認同和堅持后現(xiàn)代主義這一共同哲學(xué)基礎(chǔ)。其中反對以邏輯中心主義為基礎(chǔ)的實證科學(xué)理性、主張小型敘事和建構(gòu)日常語言的公共行政理論，更是后現(xiàn)代公共行政理論哲學(xué)基礎(chǔ)的核心內(nèi)容。
2. 要對現(xiàn)代公共行政理論進行質(zhì)疑、批判、解構(gòu)
基于后現(xiàn)代主義哲學(xué)基礎(chǔ)，對現(xiàn)代公共行政理論的合法性、理論基礎(chǔ)和核心內(nèi)容進行質(zhì)疑、批判和解構(gòu)，是整個后現(xiàn)代公共行政學(xué)說大廈得以建構(gòu)的邏輯起點和理論基石。威爾遜和古德諾的政治――行政二分理論、韋伯的官僚制組織體制、工具理性主義的效率取向價值觀、企業(yè)家政府精神、乃至環(huán)式民主治理模式甚至權(quán)威性話語等，無不是后現(xiàn)代公共行政理論要批判和解構(gòu)的標靶。在后現(xiàn)代公共行政理論看來，正是現(xiàn)代公共行政理論的這些內(nèi)容和特質(zhì)，應(yīng)該為現(xiàn)代公共行政實踐中的財政危機、管理危機、信任危機、價值危機和合法性危機等一系列問題來負責。
3. 要尋求公共行政問題的后現(xiàn)代解決方案
尋求公共行政問題的后現(xiàn)代解決方案是后現(xiàn)代公共行政理論的最終目的和價值歸宿，也正是這方面的差異造就了后現(xiàn)代公共行政理論內(nèi)部的流派。麥克懷斯特在回顧公共行政理論簡史后，在質(zhì)疑其合法性的基礎(chǔ)上，提出以話語分析來突破和超越現(xiàn)代公共行政理性留下的狹隘空間。法默爾將后現(xiàn)代主義理解為一種心靈模式，從行政語言角度出發(fā)，在從特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)等方面對現(xiàn)代公共行政理論的局限性進行了闡釋基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建后現(xiàn)代解決方案的四個基本關(guān)注點即想象、解構(gòu)、非地域化和他在性，后來他又提出后現(xiàn)代治理的概念，并主張從復(fù)合學(xué)科視角審視公共行政。?？怂购兔桌談t以行政話語理論為基礎(chǔ)，在對環(huán)式民主、主義和社群主義進行批評基礎(chǔ)上，提出了公共能量場框架，強調(diào)公共行政話語的正當性和話語方式。而弗雷德里克森和登哈特夫婦，則分別注重通過對公共行政精神的反思和新公共服務(wù)模式的建構(gòu)來解決當下公共行政問題。
三、對我國政府治理現(xiàn)代化的啟示
1. 在政府改革理論基礎(chǔ)中加入后現(xiàn)代主義思維
后現(xiàn)代公共行政理論主張的公共行政理論哲學(xué)基礎(chǔ)之后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，賴以產(chǎn)生的土壤是以美國為代表的西方工業(yè)文明社會結(jié)構(gòu)的后現(xiàn)代化，而我國無論是社會發(fā)展階段還是政府改革所面臨的問題都與之有很大的不同。但國情的差異絕不意味著我們可以無視后現(xiàn)代主義哲學(xué)的影響。事實上，與西方社會的平面多元化不同，社會轉(zhuǎn)型期和發(fā)展不均衡使得我國社會結(jié)構(gòu)上同時具有前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代的特質(zhì)。我們能夠也應(yīng)當站在（下轉(zhuǎn)第41頁）（上接第15頁）后現(xiàn)代的高度，對我國當代的公共行政模式進行深刻的審視、反思和重構(gòu)，后現(xiàn)代主義思維應(yīng)成為我國政府改革指導(dǎo)理論不可或缺的組成部分。
2. 增進政府現(xiàn)代性的同時認識到公共行政現(xiàn)代性的限度
我國政府改革有自身的特殊性，我國的政府改革在相當程度上仍是要解決政府現(xiàn)代性不足的問題，這決定了現(xiàn)代公共行政理論仍是指導(dǎo)我國政府改革的主要思想武器。但正如后現(xiàn)代公共行政理論所述，很多公共行政問題在現(xiàn)代公共行政框架內(nèi)是無法解決的。我們在增進政府現(xiàn)代性建設(shè)的同時，也應(yīng)對公共行政現(xiàn)代性的限度有清醒的認知。
3. 借鑒后現(xiàn)代解決方案推進我國政府治理現(xiàn)代化
借鑒后現(xiàn)代的解決方案推進我國政府治理現(xiàn)代化的說法，乍聽之下未免給人一種時空錯亂之感。其實這只是不同語境概念的使用帶來的錯覺，因為我國政府治理現(xiàn)代化所謂的“現(xiàn)代化”，并非后現(xiàn)代哲學(xué)語境中的“現(xiàn)代化”概念，它是對我國政府治理改革要實現(xiàn)的良治狀態(tài)的一種指代而已。我國政府治理現(xiàn)代化需要借鑒各種理論資源，其中自然也包括后現(xiàn)代公共行政理論?；蛟S我們可以從后現(xiàn)代解決方案中汲取如下靈感：以多元的思維、質(zhì)疑的建構(gòu)、微觀的敘事背景，來重構(gòu)民主、自由、公正等政府治理價值維度;深化人本主義價值理念，尊重多元價值和多樣生活，強調(diào)個人自由選擇;摒棄封閉禁錮的話語思維，改變單向傳達的話語途徑和直線式的官僚話語控制，規(guī)范公共話語場域，以公共能量場思維模式來改革和重塑我國政策網(wǎng)絡(luò)和政策議程;重視和重塑政府管理的公共性本質(zhì);改革公共服務(wù)供給模式，建立服務(wù)型政府等。
參考文獻：
[1] 洪曉楠.當代西方社會思潮及其影響[M].北京：人民大學(xué)出版社，2009.
我們知道公共行政學(xué)誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調(diào)事實和價值的分離，主張在公共行政學(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標準和尺度。
在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調(diào)有效率和經(jīng)濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科
公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題?！彼?，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現(xiàn)實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現(xiàn)”。
三、倡導(dǎo)價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運動。登哈特認為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務(wù)以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規(guī)范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。
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［5］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.2.
