時間：2023-11-16 10:36:03
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第一條為進(jìn)一步完善我市社會保障體系，提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)失業(yè)保險保障功能和抗風(fēng)險能力，確保失業(yè)人員各項待遇的按時足額支付，維護(hù)社會穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》、國務(wù)院《失業(yè)保險條例》、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》和《省失業(yè)保險條例》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。
第二條凡在市本級及所轄六個縣(市、區(qū))的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、股份制企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工，社會團(tuán)體及其專職人員，國家機(jī)關(guān)中的工勤人員，民辦非企業(yè)單位及其職工，依照本辦法參加失業(yè)保險，繳納失業(yè)保險費(fèi)。
第三條市人力資源和社會保障行政主管部門負(fù)責(zé)全市失業(yè)保險市級統(tǒng)籌工作。市本級和各縣(市、區(qū))失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)失業(yè)保險登記、基金征管、個人繳費(fèi)記錄以及失業(yè)保險待遇的支付等工作。
第二章失業(yè)保險基金的籌集
第四條用人單位及其職工按照《中華人民共和國社會保險法》、《省失業(yè)保險條例》的有關(guān)規(guī)定參加失業(yè)保險，按時足額繳納失業(yè)保險費(fèi)。用人單位按照本單位應(yīng)參保職工上年度月均工資總額的2%按月繳納失業(yè)保險費(fèi)，職工按照本人上年度月均工資的1%按月繳納失業(yè)保險費(fèi)。沒有工資基數(shù)或繳費(fèi)工資基數(shù)無法確定的，按全市上年度職工平均工資計算。繳費(fèi)工資基數(shù)低于全市上年度職工平均工資60%的，按60%計算。
第五條國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體應(yīng)繳納的失業(yè)保險費(fèi)納入本單位支出預(yù)算，在社會保障費(fèi)中列支。
第三章失業(yè)保險待遇的申領(lǐng)和發(fā)放
第六條全市失業(yè)保險待遇的申領(lǐng)和發(fā)放按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則辦理。失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)期限按《省失業(yè)保險條例》規(guī)定執(zhí)行，由當(dāng)?shù)厥I(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付，實(shí)行社會化發(fā)放。
第七條用人單位應(yīng)當(dāng)及時為失業(yè)人員出具終止或者解除勞動關(guān)系的證明，并將失業(yè)人員的名單自終止或者解除勞動關(guān)系之日起15日內(nèi)告知失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。
失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)持本單位出具的終止或者解除勞動關(guān)系證明，及時到指定的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記。失業(yè)人員憑失業(yè)登記證明和個人身份證明，到失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核并辦理失業(yè)保險金領(lǐng)取手續(xù)。
第八條失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間，按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險，享受基本醫(yī)療保險待遇。在此期間應(yīng)繳納的基本醫(yī)療保險費(fèi)從失業(yè)保險基金中列支，個人不繳納基本醫(yī)療保險費(fèi)。
第九條失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間，按規(guī)定參加就業(yè)培訓(xùn)。失業(yè)人員的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)原則上實(shí)行屬地管理。
具備資質(zhì)的職業(yè)培訓(xùn)與公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對失業(yè)人員開展職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)的，應(yīng)按照國家、省、市有關(guān)政策規(guī)定的辦法、標(biāo)準(zhǔn)申請職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼。
第十條市本級及各縣(市、區(qū))要建立失業(yè)保險金發(fā)放預(yù)測預(yù)警機(jī)制，實(shí)行失業(yè)動態(tài)分析監(jiān)測，并制定相應(yīng)的預(yù)案和措施。
第四章失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌調(diào)劑
第十一條建立失業(yè)保險市級統(tǒng)籌調(diào)劑金，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用。
失業(yè)保險市級統(tǒng)籌調(diào)劑金由市失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照失業(yè)保險相關(guān)規(guī)定管理使用，主要用于上解省級失業(yè)保險調(diào)劑金，以及對市本級和各縣(市、區(qū))失業(yè)保險基金出現(xiàn)缺口時進(jìn)行調(diào)劑，提高全市失業(yè)保險抗風(fēng)險能力。
第十二條自年10月1日起，市本級和各縣(市、區(qū))按當(dāng)年實(shí)際征收失業(yè)保險費(fèi)50%(含5%上解省級調(diào)劑金)的比例提取上解失業(yè)保險市級統(tǒng)籌調(diào)劑金。市政府可根據(jù)全市失業(yè)保險基金收支和市級統(tǒng)籌調(diào)劑金結(jié)余情況，適時調(diào)整失業(yè)保險市級統(tǒng)籌相關(guān)政策。市級統(tǒng)籌調(diào)劑金按季度上解，設(shè)立縣(市、區(qū))明細(xì)帳，專戶儲存和管理。
各縣(市、區(qū))須于每季度次月15日前，將市級統(tǒng)籌調(diào)劑金上解到市級失業(yè)保險基金收入專戶，由市失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)匯總后統(tǒng)一繳入市社會保障基金財政專戶。
第十三條本辦法實(shí)施前歷年滾存結(jié)余的失業(yè)保險基金，暫全額留存原基金統(tǒng)籌地，按規(guī)定管理使用。
第十四條市本級和各縣(市、區(qū))失業(yè)保險基金支付出現(xiàn)缺口，具備下列條件的，可申請使用市級統(tǒng)籌調(diào)劑金:
(一)失業(yè)保險基金的支出項目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序符合《中華人民共和國社會保險法》、《省失業(yè)保險條例》等法律法規(guī)的規(guī)定。
(二)全面完成省、市下達(dá)的年度失業(yè)保險擴(kuò)面、征繳、清欠目標(biāo)任務(wù)。
(三)全額預(yù)算撥款事業(yè)單位2%繳費(fèi)納入財政預(yù)算，并撥付到位。
(四)按時足額上解失業(yè)保險市級統(tǒng)籌調(diào)劑金。
第十五條失業(yè)保險基金支付出現(xiàn)缺口時，首先使用本級歷年滾存結(jié)余基金支付;支付后有缺口的，可申請市級統(tǒng)籌調(diào)劑金定額調(diào)劑，最高調(diào)劑金額不超過當(dāng)年上解市級統(tǒng)籌調(diào)劑金的200%;調(diào)劑后仍有缺口的，申請省級失業(yè)保險調(diào)劑金給予補(bǔ)助;仍然不足的，由同級財政予以補(bǔ)貼。
第十六條規(guī)范失業(yè)保險市級統(tǒng)籌調(diào)劑金的申請程序。符合市級統(tǒng)籌調(diào)劑金使用條件的，由縣(市、區(qū))人力資源和社會保障、財政部門共同向市人力資源和社會保障局和市財政局提出申請，經(jīng)市失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)初審，市人力資源和社會保障局、市財政局審核同意后，于15個工作日內(nèi)由市財政部門將調(diào)劑金下?lián)苤潦惺I(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金支出戶，由其及時撥付相關(guān)縣(市、區(qū))。
第五章失業(yè)保險基金管理和監(jiān)督
第十七條市本級和各縣(市、區(qū))失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要建立健全失業(yè)保險基金內(nèi)部控制制度，規(guī)范基金管理使用，加強(qiáng)內(nèi)部審計。市失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要定期不定期對各縣(市、區(qū))失業(yè)保險基金的使用情況進(jìn)行檢查和指導(dǎo)。
第十八條市人力資源和社會保障、財政、審計、監(jiān)察等部門要加強(qiáng)對失業(yè)保險基金和市級統(tǒng)籌調(diào)劑金的管理、使用情況的監(jiān)督、檢查、審計，發(fā)現(xiàn)問題立即糾正和處理。
第十九條市、縣(市、區(qū))要高度重視失業(yè)保險擴(kuò)面征繳工作，建立失業(yè)保險擴(kuò)面征繳目標(biāo)管理責(zé)任制，市政府每年將市本級和各縣(市、區(qū))的失業(yè)保險擴(kuò)面征繳目標(biāo)任務(wù)納入目標(biāo)考核。建立完善失業(yè)保險基金征繳獎懲機(jī)制，具體辦法另行制定。
第二十條失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)，按規(guī)定列入財政預(yù)算。
第二十一條加快失業(yè)保險信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)全市聯(lián)網(wǎng)。建立健全個人繳費(fèi)紀(jì)錄，完善全市統(tǒng)一的失業(yè)保險信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦和管理服務(wù)制度化、規(guī)范化、信息化。
第六章附則
【關(guān)鍵詞】社會保障 醫(yī)療保障 失業(yè)保障
一、美國完善的社會保障體系
（一）醫(yī)療保障制度
美國沒有覆蓋全民的醫(yī)療保障項目，醫(yī)療保障主要包括兩大類：一是國家健康保險，主要由政府資助承辦；二是私人健康保險，主要由私人或社會組織承辦，可分為非營利性和營利性兩種。美國實(shí)施了范圍有限的社會醫(yī)療保險制度和針對窮人的醫(yī)療救助制度，體現(xiàn)了效率前提下的兼顧公平。
（二）養(yǎng)老保險制度
美國的養(yǎng)老保障體系是一個包括政府、企業(yè)和個人參加的復(fù)合體系。美國的退休養(yǎng)老保障體系基本上由三個部分收入組成，即以社會保障稅為基礎(chǔ)的公共養(yǎng)老保障收入、企業(yè)養(yǎng)老保障收入和以個人退休賬戶為基礎(chǔ)的個人儲蓄的退休收入。政府社會保障制度只保障基本生活條件。因此，私人養(yǎng)老金計劃成為美國普通百姓非常重要的退休收入來源.社會保險制度和私有退休金制度都不能單獨(dú)提供足夠的退休收入，這兩個制度相輔相成，相互彌補(bǔ)。
（三）失業(yè)、工傷和住房保障制度
美國政府為了建立更為完善的失業(yè)保險制度，針對一些特殊的人群和特殊行業(yè)分別制定了有針對性的失業(yè)保險方案。而美國的工傷保險，以補(bǔ)償不究過失原則、個人不繳費(fèi)用原則及保障與賠償相結(jié)合原則最為明顯。美國的住房保障則是法制化和多元化的。
二、中國目前社會保障制度存在的問題
（一）社會保障的相關(guān)法制不夠健全
社會保障制度自改革以來，雖然國家和各級政府都先后出臺了一些有關(guān)社會保障的法律法規(guī)，但是迄今為止國家還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，由各部門制定相應(yīng)的部門規(guī)章。只是出臺了較為規(guī)范的社會保險法，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋社會保障制度的方方面面，我國目前迫切需要國務(wù)院等相關(guān)部門，能盡早出臺規(guī)范的社會保障法以落實(shí)社會保障工作使人民的生活得到保障。
（二）預(yù)算不足，資金使用效率不高
目前中國的社會保障資金籌集還不規(guī)范，缺乏相應(yīng)的法律保障同時國家給予社會保障的預(yù)算資金嚴(yán)重不足，而且各地區(qū)的分配不均衡?，F(xiàn)行社會保障資金在籌集上主要由各行業(yè)、各部門、各地區(qū)自行制定具體的籌資辦法與比例。因此，有必要用新的籌資方式來代替原先相對分散的投資方式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會保障制度改革的需要。不僅如此，到目前為止我們還沒有形成有效的資金管理機(jī)制。仍有很大一部分的社會保障基金游離于國家財政之外，得不到充分有效的利用，這樣便使資金的使用效率不高。
（三）覆蓋面窄，內(nèi)容不健全
雖然國務(wù)院于2009年9月頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著我們的社會保障體制已在制度上實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。但是在實(shí)際生活中，社保要實(shí)現(xiàn)全民覆蓋還有很長的路要走。譬如社會保險，區(qū)縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)職工和個體企業(yè)的社會保險就還都很不健全。同時我國的社會保障主要注重醫(yī)療保險，缺乏對失業(yè)保險、住房保險等的關(guān)注。
三、對我國現(xiàn)行社會保障制度的建議
（一）實(shí)現(xiàn)社會保障制度的法制化，建立相應(yīng)完備的法律制度
美國社會保障法的實(shí)施和修改都有其相應(yīng)的法律依據(jù)。而中國目前的社會保障立法存在著以下一些問題：一是法律、法規(guī)偏少；二是有關(guān)福利問題與其他社會政策混在一起；三是現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)政策在社會福利事務(wù)的管理、監(jiān)督等方面存在著模糊性等等。因此，目前我們急需完善社會保障方面的法律法規(guī)，這是推動我們社會保障事業(yè)向前發(fā)展的關(guān)鍵。首先就是要加快社會保障的立法，國務(wù)院等相關(guān)部門要盡早出臺法律法規(guī)，以改善社會保障的法律不健全局面，做到有法可依。
（二）加快失業(yè)保障制度的建立與完善
美國建立失業(yè)保險在失業(yè)保障方面的成功之處對于我們解決失業(yè)保險中存在的問題、進(jìn)一步完善我國失業(yè)保障制度有著積極意義。首先，要加強(qiáng)失業(yè)保險的法制建設(shè)。我國家要盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套法律，明確有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款。同時，要完善失業(yè)保險金支付制度。從美國的經(jīng)驗看，失業(yè)保險在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時延長給付時間，以幫助大批被動失業(yè)人員渡過難關(guān)，減輕經(jīng)濟(jì)危機(jī)對宏觀經(jīng)濟(jì)和職工生活的沖擊。我國也應(yīng)當(dāng)借鑒這一做法，在全國或部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)危機(jī)，特別是高失業(yè)率的情況下，應(yīng)延長失業(yè)金的給付時間，維護(hù)失業(yè)職工的基本生活，缺口資金由各級財政承擔(dān)。
（三）結(jié)合中國國情改革社會保障制度
目前我國人口老齡化程度正在加劇，養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)不斷加大，而我國所實(shí)行的企業(yè)改制提前退休、計劃生育政策和養(yǎng)老保險擴(kuò)大惠及人群等多項措施交錯影響，并指向我國社保制度的健全及社保基金的運(yùn)作。在改革開放之前很多人沒有儲蓄養(yǎng)老金的習(xí)慣，認(rèn)為養(yǎng)兒防老是最好的選擇。但隨著計劃生育政策的落實(shí)，當(dāng)代勞動力主體所要承擔(dān)的來自上一輩的壓力明顯加大?？梢?，社保制度的建立健全應(yīng)以提高人民生活滿意度和工作積極性為改革方向。所以我國要結(jié)合本國國情和社會的發(fā)展改革社會保障制度。
（四）完善醫(yī)療保障體系和養(yǎng)老保險制度
對于醫(yī)療保險體系，首先，要建立一個政府主導(dǎo)的社會保險型醫(yī)療保障體系；其次，要建設(shè)一個多樣化、分層次、網(wǎng)絡(luò)化的醫(yī)療服務(wù)體系。再次，要加強(qiáng)政府對弱勢群體的醫(yī)療扶持。同時還要加大對不發(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)療保障資金的轉(zhuǎn)移支付，使各地區(qū)的醫(yī)療保障資金能實(shí)現(xiàn)縱向與橫向的均衡，在此資金的運(yùn)作期間也要做好監(jiān)督以提高資金的使用效率。
而對于養(yǎng)老保險制度，美國的三大養(yǎng)老金體系是分別由政府、雇主和個人作為行為主體實(shí)施的。這種制度暗含著，包括養(yǎng)老在內(nèi)地社會保障不是政府保障，不能由政府包攬一切，而是政府、雇主和個人的共同責(zé)任。較之于美國的養(yǎng)老金制度，中國的養(yǎng)金制度明顯缺乏層次。因此，我國應(yīng)通過有效的制度設(shè)計，鼓勵建立由不同行為主體組織實(shí)施的多層次養(yǎng)老金體系
參考文獻(xiàn)：
《失業(yè)保險條例》1999年頒布實(shí)施16年來，一方面是失業(yè)保險基金滾存結(jié)余越來越多，另一方面卻是失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能發(fā)揮不充分，從其中的緊張關(guān)系可以窺見失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)能力顯著不足，因而帶來了一系列負(fù)面影響。
1.增加政府公共事務(wù)財政支出。
實(shí)踐中，失業(yè)保險保障生活功能已經(jīng)得到較好發(fā)揮，促進(jìn)就業(yè)功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，而失業(yè)預(yù)防這一功能卻還明顯缺位。如果失業(yè)保險中沒有失業(yè)預(yù)防這一環(huán)節(jié)，用人單位在遇到暫時的困難時就會不得不裁減人員，造成勞動者失業(yè)，這不僅對勞動者本身是較大傷害，對于政府及失業(yè)保險基金也是不小的負(fù)擔(dān)。如果失業(yè)保險基金幫助用人單位支付擬裁減人員以一定的補(bǔ)貼，政府財政及失業(yè)保險基金對這筆支出則是可以承受的。而一旦勞動者失業(yè)，失業(yè)保險基金不僅要按月支付給失業(yè)人員失業(yè)保險金，同時還要支付醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金、撫恤金、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼等其他失業(yè)保險待遇。這筆支出數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支付給企業(yè)的不裁員或少裁員補(bǔ)貼與對勞動者的培訓(xùn)補(bǔ)貼之和。
2.潛在地威脅到社會穩(wěn)定。
大量的失業(yè)勞動者流入社會，其與所在的家庭構(gòu)成了一個龐大的“失業(yè)相關(guān)者”人群，他們在遭受物質(zhì)損失的同時也承受著巨大的精神壓力，極易產(chǎn)生煩躁、悲觀、仇官仇富等負(fù)面情緒，增加了暴力犯罪的幾率，成為威脅社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險點(diǎn)。
3.用人單位的參保積極性受到影響。
當(dāng)長期繳納失業(yè)保險費(fèi)的用人單位面臨外部風(fēng)險時，比如人民幣升值壓力、外貿(mào)摩擦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)效率提高等，失業(yè)保險制度就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助用人單位抵御風(fēng)險，穩(wěn)定就業(yè)崗位，防止規(guī)模性失業(yè)，而當(dāng)前的失業(yè)保險制度沒有對其予以支持的功能。還有一些用人單位長期繳費(fèi)而不裁減人員，也得不到失業(yè)保險的支持，這也影響了用人單位參保繳費(fèi)的積極性。
4.勞動者合法權(quán)益受到損害。
用人單位參保繳費(fèi)積極性受挫，使得勞動者依法應(yīng)當(dāng)享有的社保、在職培訓(xùn)等權(quán)利得不到有效保障，損害了勞動者合法權(quán)益，一定程度上阻礙了在崗職工技能的提升。
二、多重因素造成預(yù)防失業(yè)功能弱化
失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能沒有得到充分發(fā)揮，與失業(yè)保險制度理論儲備不足、頂層制度設(shè)計缺失、立法缺位、經(jīng)辦人員工作創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多密切相關(guān)。
1.理論儲備不足。
在我國現(xiàn)行的五項社會保險制度中，失業(yè)保險是最早開展失業(yè)（待業(yè)）保險經(jīng)辦工作的。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府和民眾對社會保險事業(yè)高度重視，與民生息息相關(guān)、社會成員關(guān)注度較高的養(yǎng)老、醫(yī)療保險事業(yè)得到長足發(fā)展，社保領(lǐng)域的專家學(xué)者往往言必稱養(yǎng)老、醫(yī)療保險，推動該領(lǐng)域的研究向縱深處發(fā)展，而對失業(yè)保險等領(lǐng)域的研究則相對薄弱，造成失業(yè)保險相關(guān)制度的理論儲備明顯不足。
2.頂層制度設(shè)計缺失。
《失業(yè)保險條例》1999年頒布實(shí)施、《河南省失業(yè)保險條例》2001年頒布實(shí)施以來，一直未進(jìn)行修訂，對新形勢下對失業(yè)保險制度的需求未進(jìn)行有效呼應(yīng)，頂層制度設(shè)計和立法的缺位導(dǎo)致失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作只能在既有的制度框架內(nèi)進(jìn)行，失業(yè)保險基金支出只能按照嚴(yán)格的規(guī)定執(zhí)行，否則便于法無據(jù)，得不到法律的允許和保障。
3.經(jīng)辦人員創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多。
多年來，失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多，囿于傳統(tǒng)的經(jīng)辦模式和經(jīng)辦方法，對《社會保險法》等賦予的權(quán)力不敢、不想行使，在觀念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新等方面較為匱乏，也使得失業(yè)保險保障生活、促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)三大功能的發(fā)揮極不均衡。
三、促進(jìn)失業(yè)保險更加積極地預(yù)防失業(yè)
針對存在的問題，筆者以為，可以從以下幾個方面采取措施，促進(jìn)失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能的積極發(fā)揮。
1.充分重視失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能。
各級決策者、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位要高度重視失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能作用，切實(shí)增強(qiáng)穩(wěn)定就業(yè)的緊迫感和使命感，充分評估因失業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，把穩(wěn)定就業(yè)與擴(kuò)大就業(yè)放在同等重要的地位來謀劃工作、開展工作。
2.促進(jìn)失業(yè)保險相關(guān)政策進(jìn)一步完善。
現(xiàn)行的失業(yè)保險法律法規(guī)規(guī)定了失業(yè)保險保障生活、促進(jìn)就業(yè)的功能，未對預(yù)防失業(yè)作出明確規(guī)定。盡管黨的文件對預(yù)防失業(yè)有最新規(guī)定（黨的十八屆三中全會指出，要“增強(qiáng)失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能”），但尚需進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計，并細(xì)化、轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)。所以，要從以下幾方面完善失業(yè)保險制度頂層設(shè)計：一是將支付給勞動者的工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼等預(yù)防失業(yè)經(jīng)費(fèi)從失業(yè)保險基金中列支以立法形式固定下來；二是建立全國統(tǒng)一的失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警制度；三是對連續(xù)參保繳費(fèi)且未規(guī)模性裁員的用人單位給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；四是修訂當(dāng)前的失業(yè)保險法規(guī)。
3.著力經(jīng)辦工作機(jī)制方法創(chuàng)新。
各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要克服等、靠、庸、懶思想，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式方法，對失業(yè)保險基金的使用統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排，在經(jīng)辦工作中既重視具體操作的合理性，在確保基金安全的前提下充分顧及用人單位困難、為用人單位著想，開展失業(yè)預(yù)防試點(diǎn)工作，探索增加社會保險費(fèi)補(bǔ)助或工資補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼、失業(yè)人員就業(yè)安置補(bǔ)貼、失業(yè)預(yù)防費(fèi)用支出等項目，并將這些項目列入失業(yè)保險基金支出，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險基金支出的保障生活支出、促進(jìn)就業(yè)支出、預(yù)防失業(yè)支出預(yù)算化管理、據(jù)實(shí)列支、比例控制和總額控制。
4.強(qiáng)化失業(yè)預(yù)警和動態(tài)監(jiān)測工作。
2001年國家勞動力總量是5200萬，實(shí)際可以解決就業(yè)有4000多萬個，國有企業(yè)失業(yè)職工每個月人數(shù)大約是650萬，一年需求的基礎(chǔ)生活保險金293億元，資金的欠缺度為400多億元。顯然，處理當(dāng)前的失業(yè)問題已迫在眉睫。因此，在“十五”時期，國家指出，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)展速度為7%，倘若這個增長速度可以達(dá)到的話，就業(yè)基于增多2.30億個，除了完全接納新供應(yīng)的勞動力外，還可以接納2000年滾存的國有單位剩余人員及農(nóng)村富裕勞動力0.3億。此外，當(dāng)年力爭實(shí)業(yè)率掌控到5%以下的要求也會完成。而要完成這些目標(biāo)，改善事業(yè)保險制度是基礎(chǔ)。因此，需要按照“十五”的高層次統(tǒng)籌，管理社會化，資金源泉多元化的策略改善我國的失業(yè)保險制度。
二、我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度存在的問題
1.失業(yè)保險制度立法層面比較低，制度不完善
我國至今為止沒有一致的失業(yè)保險法律，最高級別的法規(guī)是國務(wù)院在1999年1月22日的《失業(yè)保險條例》。但是，按照當(dāng)目前的法規(guī)，是難以按期、迅速處理目前存在的重大失業(yè)問題。而各自治區(qū)、省、直轄市盡管有調(diào)和管轄區(qū)的法規(guī)的權(quán)利，可是卻以無隊形的基本法律為立法根據(jù)，并且，的法規(guī)及條例，具有濃烈的相對獨(dú)立性，進(jìn)而導(dǎo)致了立法上的混雜格局。另外，在國家立法層面上，失業(yè)保險的多數(shù)核心法規(guī)比如失業(yè)保險基金會計，審計監(jiān)督等領(lǐng)域的法規(guī)還沒有或還未完善，執(zhí)行起來相對艱難，也至于導(dǎo)致某種程度上的亂雜，常常會纏上無法遵循的情形。
2.管理機(jī)構(gòu)混亂，監(jiān)督落后
因為失業(yè)保險事務(wù)具有較高的社會化程度，所以，提升管制的效率是緊要問題。當(dāng)前，國家失業(yè)保險基金的運(yùn)作管制，欠缺高效率和完備的監(jiān)督管理機(jī)制，及配套法律法規(guī)的規(guī)范與束縛。截止現(xiàn)在，僅有某些相關(guān)的地方性法律、條例還缺少全國性一致的法規(guī)制度。而地方性法規(guī)、法律又進(jìn)展不力，況且對應(yīng)的行政干預(yù)舉措?yún)s時有時無，從而引發(fā)了保障性基金管制混雜。此外，我國失業(yè)保險機(jī)構(gòu)重復(fù)，權(quán)責(zé)不分，管制混雜，導(dǎo)致了條條管制與塊塊管束互相交錯，分級式保險與行業(yè)性保險各自為政，萬如果出了差錯，單位間便互相推脫責(zé)任。某些地區(qū)還浮現(xiàn)出出貪污、擠占、挪用的情形。近些年，來失業(yè)保險基金的管理費(fèi)用開支占據(jù)了基金綜述的兩位百分率，高額管理費(fèi)導(dǎo)致了定量的失業(yè)保險基金白白損耗。
3.我國失業(yè)保險基金來源單調(diào)，征繳艱難
失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度的關(guān)鍵，當(dāng)中資金源泉又是第一個問題。我國當(dāng)前主要運(yùn)用企業(yè)事業(yè)單位、個人、政府三者承擔(dān)的“三三制準(zhǔn)則“，以企業(yè)事業(yè)單位及在職員工為主要征收對象，政府財政府補(bǔ)助為主要的基金源泉。但是這種征集模式，依舊不無法迎合廣泛的救濟(jì)，失業(yè)保險費(fèi)征繳艱難的主要成因是失業(yè)保險費(fèi)的征繳缺少合規(guī)化以及強(qiáng)迫力度不足。
三、完善我國失業(yè)保險制度的構(gòu)想
1.健全和改善失業(yè)保險基金的管制及監(jiān)督制度
失業(yè)保險制度是我國立法被迫執(zhí)行的社會保險制度之一，其基金管理和監(jiān)督體制的改善，不但牽扯到眾多勞動人民的利害，而且波及到國家的穩(wěn)固和成長，要充分開發(fā)此項制度的功效，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督及管理，規(guī)范和整合失業(yè)保險制度中的管制和監(jiān)督體制，統(tǒng)一失業(yè)保險基金的管理機(jī)構(gòu)，遵循設(shè)立分隔于行政部門的失業(yè)保險基金統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，對失業(yè)保險基金進(jìn)行社會化管制的宗旨。
2.提升失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層面
[關(guān)鍵詞]中小學(xué)教師;教師社會保障;社會保障制度
社會保障作為“社會保護(hù)系統(tǒng)”，是現(xiàn)代國家最重要的一種社會經(jīng)濟(jì)制度。學(xué)習(xí)借鑒西方國家中小學(xué)教師社會保障的成功經(jīng)驗，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的教師社會保障體系，是全面深化我國經(jīng)濟(jì)社會改革和發(fā)展的必然要求，是維護(hù)社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證，是建設(shè)人力資源強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的強(qiáng)力支撐。
一、中小學(xué)教師社會保障的目標(biāo)定位
西方發(fā)達(dá)國家雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使其社會保障具有較高的一體化水平。雖然這些國家社會保障在目標(biāo)定位、制度設(shè)計等方面有所差異，但其教師社會保障基本上都是與國家公務(wù)員或公務(wù)雇員一起納入整個社會保障系統(tǒng)中，保障教師各方面的現(xiàn)實(shí)需求，切實(shí)維護(hù)教師的基本權(quán)益。在此，我們以美、英、德、日四國為例，分析其國外中小學(xué)教師社會保障的目標(biāo)定位。
（一）美國教師社會保障的目標(biāo)定位
美國社會保障制度以向社會成員提供基本的經(jīng)濟(jì)安全保障為根本目標(biāo)，以勞動者為核心，對不同的社會成員采用不同的保險標(biāo)準(zhǔn)，其社會保險費(fèi)由雇主和雇員共同繳納，國家通過免稅優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等措施確保社會保障制度的實(shí)施和運(yùn)行，通過大規(guī)模的統(tǒng)籌互濟(jì)分散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，維持公民必要的生活條件。美國中小學(xué)教師都是國家公務(wù)雇員身份，地方教育委員通過與教師簽訂聘用合同形成雇傭關(guān)系。與其他職業(yè)一樣，中小學(xué)教師的社會保障同樣是納入到整個社會保障體系中，國家、地方和教師共同承擔(dān)強(qiáng)制性社會保障義務(wù)。到二十世紀(jì)九十年代中期，除科羅拉多、緬因、馬薩諸塞、內(nèi)華達(dá)及俄亥俄等州的州政府公務(wù)雇員沒有加邦社會保障外，其余州都已加邦社會保障系統(tǒng)中。在未加邦社會保障的州內(nèi)，實(shí)行雇員津貼計劃，這些計劃在一些方面比聯(lián)邦社會保障具有更高的自由度，但在某些方面有待進(jìn)一步完善。[1]隨著美國社會保障制度的不斷發(fā)展、擴(kuò)大和完善，中小學(xué)教師社會保障現(xiàn)已成為一項巨大的系統(tǒng)工程，逐步建立起以解決養(yǎng)老和失業(yè)問題為主、公共幫助為輔的教師社會保障體系，并得以順利實(shí)施和有效運(yùn)行。
（二）英國教師社會保障的目標(biāo)定位
英國社會保障作為一種社會服務(wù)，以政府為支配主體，以“全民保障，全面保障”為目標(biāo)，保證全體社會成員的基本生活需求，逐步建立起從“搖籃到墳?zāi)埂钡母采w全體國民的社會保障體系。英國社會保障制度以基本養(yǎng)老和疾病保障為主要保障范圍，以福利水平為基本保障，堅持平等原則，實(shí)行廣泛而優(yōu)厚的公共津貼制度，政府通過國家的一般性稅收獲得社會保障資金，為全民提供保障。與美國一樣，英國公立中小學(xué)教師也是國家公務(wù)雇員身份，教師的聘用由地方教育委員會負(fù)責(zé)，校長無權(quán)干涉。教師的雇傭和解雇是以學(xué)校雇員法律為依據(jù)，而不是一般的勞工關(guān)系法，教師是基于法規(guī)而不是合同向雇主提供教育服務(wù)。[2]英國社會保障制度主要經(jīng)歷了貧民救濟(jì)階段、社會保險階段和社會福利階段，發(fā)展至今已經(jīng)形成了一套完整的制度框架體系，教師社會保障費(fèi)由政府、雇主和教師共同繳納。社會保障項目的完整性，為教師提供了從“搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ?，在整個生命過程中，教師都能從社會福利制度中受益。
（三）德國教師社會保障的目標(biāo)定位
德國社會保障以維護(hù)社會安全和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及均衡發(fā)展為主要目標(biāo)，堅持社會保障水平適度的方針，實(shí)行資金資助原則，在鼓勵社會自助的前提下，更加強(qiáng)調(diào)社會公正與社會安全。德國根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，及時修改、調(diào)整社會保障的政策和法規(guī)，增加或壓縮社會保障項目，其社會保障資金采取國家、個人共同承擔(dān)的辦法，突出強(qiáng)調(diào)個人在社會保障方面應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，使社會保障具有較高的支出水平，并在個人自助的基礎(chǔ)上，為國民提供了較高的保障水平。德國中小學(xué)教師經(jīng)過嚴(yán)格篩選和考核后，就是國家公務(wù)員身份，享有與公務(wù)員相同的社會保障和福利，他們只要不觸犯國家法律，就能終身享受公務(wù)員的福利待遇和優(yōu)厚的醫(yī)療保險。例如：教師的養(yǎng)老保險費(fèi)由政府全部承擔(dān)；政府為教師支付不低于50%的醫(yī)療保險費(fèi)，其配偶和未成年子女也享受相同的待遇；教師根據(jù)自己的工齡每年可享受全薪休假，時間為26~30天。對于退休后亡故的教師，其配偶和未成年子女享受先前同樣的醫(yī)療保險待遇，并給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。德國社會保障制度充分保障了教師在年老、失業(yè)、工傷、疾病、生育、子女教育等方面現(xiàn)實(shí)需求，維護(hù)了教師的權(quán)益。
（四）日本教師社會保障的目標(biāo)定位
日本社會保障通過國家救濟(jì)的方式，向陷入困境的國民提供最低限度的生活保障，努力提高教育、文化、公共衛(wèi)生、社會福利和社會保障，讓全體國民都享有最低限度的健康與文化生活的權(quán)利，逐漸建立以社會保險為主體的多元的社會保障體系。在架構(gòu)和完善社會保障制度過程中，政府作為社會保障制度的責(zé)任主體，通過立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)，對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行制定或修改，以保證社會保障制度的順利實(shí)施和高效運(yùn)行。社會保障資金由政府、雇主和個人等多方共同承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)個人和家庭在社會保障制度中的作用。日本教師的身份是國家或地方公務(wù)員，并統(tǒng)一納入公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中。教師適用本國的公務(wù)員法，其工資福利待遇按公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，社會保障與公務(wù)員相同，教師的社會保障由國家、地方政府和個人共同承擔(dān)。教師在不觸犯法律或其他政策法規(guī)的前提下，能夠終身享受公務(wù)員身份。日本社會保障制度雖然起步較晚，但現(xiàn)已形成比較全面、完整的教師社會保障體系，為教師提供了可靠的基本生活和發(fā)展保障，促進(jìn)了教師社會保障水平的提升。
二、中小學(xué)教師社會保障的制度架構(gòu)
國外教師社會保障制度的架構(gòu)堅持以公開、公正、公平為原則，以法律法規(guī)為依據(jù)，在充分尊重個人多種需要的基礎(chǔ)上，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會平衡，其內(nèi)容一般由社會保險制度、社會福利制度和社會救助制度等構(gòu)成。
（一）中小學(xué)教師的社會保險制度
社會保險制度是發(fā)達(dá)國家教師社會保障制度的重要組成部分，其主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險，保障教師不因失業(yè)、傷殘等意外情況而影響基本的生活。
1.養(yǎng)老保險。許多國家根據(jù)法律、法令，按照年齡、層次、閱歷的不同，對教師的退休條件、退休方式和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定。根據(jù)各國不同的規(guī)定，教師的退休年齡大體上在60~65歲之間，個別國家根據(jù)特殊需要可提前或推后。[3]其退休方式有：自愿退休、強(qiáng)迫退休、傷殘退休和延遲退休，教師在正式退休后即可享受養(yǎng)老保險。各國采取的養(yǎng)老保險模式也不盡相同，美國采取選擇性政策，只對勞動者實(shí)施養(yǎng)老保險，英國是社會保險和社會救援相結(jié)合的雙重養(yǎng)老保險制度，日本實(shí)行與投保自助型老年社會保險相近的年金制度。國外教師的養(yǎng)老金主要來源于政府的財政撥款和教師退休前交納的保險金。國外教師養(yǎng)老金由教師的工齡和基本工資決定，一般按年或按月定期發(fā)放，也有少數(shù)國家是一次性發(fā)放，其養(yǎng)老金額為個人原工資的65%~85%。美國以家庭為保障單位，對因傷殘而退休的教師，給予其未成年子女和配偶一定的保險費(fèi)。英國的基本養(yǎng)老金采用絕對金額的給付方式，根據(jù)教師的不同情況，采取不同標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。日本教師的養(yǎng)老退休金主要是公共年金和個人儲蓄養(yǎng)老金。國外健全的教師養(yǎng)老保險制度，完善的管理體制以及運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，促使教師盡職盡責(zé)的工作，有力地維護(hù)了教師隊伍的穩(wěn)定。
2.醫(yī)療保險。在醫(yī)療待遇方面，美國教師醫(yī)療保險以醫(yī)療關(guān)懷、醫(yī)療幫助和各種商業(yè)保險制度等三個不同層次的國民醫(yī)療保障為基礎(chǔ)，實(shí)行私人醫(yī)療保險制度，并按一定比例向教師提供醫(yī)療費(fèi)用，其中超出的醫(yī)療費(fèi)用可由保險金支付。英國實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)助和醫(yī)療補(bǔ)助相結(jié)合的制度，政府承擔(dān)約85%的醫(yī)療費(fèi)用，教師和雇主承擔(dān)的比例參照養(yǎng)老保險繳費(fèi)。德國的醫(yī)療保險制度以法定保險為主、私人保險為輔，對符合參加法定醫(yī)療保險的教師，其家庭和未成年子女可自動視為被保險人，不需另繳保險費(fèi)即可享受同等的醫(yī)療保險服務(wù)。對不符合參加私人保險的公民實(shí)行強(qiáng)制的法定保險，醫(yī)療保險費(fèi)約占個人納稅前工資額的13.6%。日本實(shí)行社會統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度，教師醫(yī)療保險的范圍不僅包括教師本人也包括其家屬，其醫(yī)療保險費(fèi)由政府、雇主和教師共同承擔(dān)，其中政府負(fù)擔(dān)13.4%的醫(yī)療保險費(fèi)，雇主為教師交納工薪總額的4.2%，教師按相應(yīng)的工資等級交納收入的4.2%，教師在國民健康保險提供的醫(yī)療服務(wù)范圍內(nèi)只需交納全部費(fèi)用的30%。
3.失業(yè)保險。在歐美地區(qū)，絕大多數(shù)國家都建立了教師失業(yè)保險制度。美國是以聯(lián)邦和州的雙重立法為基礎(chǔ)建立的強(qiáng)制性失業(yè)保險制度，有18個州規(guī)定雇員需工作滿15~20周才能享受失業(yè)保險，失業(yè)保險的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每周30~59美元，最高補(bǔ)償額為平均周工資的一半，有35個州規(guī)定失業(yè)補(bǔ)償期為26周，9個州超過26周，在失業(yè)高峰期間，失業(yè)期可延長13周。英國也是采取強(qiáng)制失業(yè)保險制度，以周收入在46英鎊及以上的個人為保險對象，失業(yè)保險基金由政府、雇主和個人共同承擔(dān)，教師在失業(yè)期間，每周可領(lǐng)取37.35英鎊的失業(yè)補(bǔ)償金，領(lǐng)取期限不超過52周，其配偶每周可獲得23.05英鎊補(bǔ)助金，一年后仍未就業(yè)者，將轉(zhuǎn)為領(lǐng)取社會救濟(jì)金。德國實(shí)行強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的失業(yè)保險制度，保障在近兩年內(nèi)工作時間達(dá)到360天及以上的人員，失業(yè)保險資金由雇主、雇員和政府共同繳納，雇主按教師工資總額的2.05%繳納，教師按收入的2.05%繳費(fèi)，政府給予一定的補(bǔ)貼并承擔(dān)失業(yè)救濟(jì)費(fèi)用，為失業(yè)者繳納失業(yè)保險費(fèi)，失業(yè)教師享受失業(yè)前稅后收入的68%，并向其支付16~52周的失業(yè)保險金。日本的失業(yè)保險金包括求職者保險金、促進(jìn)就職保險金和繼續(xù)就業(yè)保險金，失業(yè)保險基金由雇主、教師和政府共同承擔(dān)，雇主繳納工資總額的0.9%，教師繳納工資收入的0.55%，政府每年實(shí)際支出25%的失業(yè)保險費(fèi)，在近一年內(nèi)參保半年并在公立職業(yè)保險所登記者，可享受失業(yè)保險，失業(yè)教師在7天等待期后，每隔4周就可以收到一次基本失業(yè)保險金，約為教師失業(yè)前半年平均工資的60%~80%。
4.工傷保險。西方國家大多都是通過立法來保證工傷保險的實(shí)施和運(yùn)行，但其具體做法有所差異。美國大部分州都實(shí)行強(qiáng)制性工傷保險，由雇主承擔(dān)全部保險費(fèi)，為工資總額的2%，按照傷殘程度制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，暫時性傷殘每月可領(lǐng)取收入的66.6%，塵肺病患者享受每月338美元的撫恤金，永久性完全傷殘者每周可領(lǐng)取最高限額為175~1155美元的撫恤金,其中有4/5的州規(guī)定，根據(jù)傷殘程度給予患者傷殘期間或終身的傷殘金，其余各州為208~700周。在英國，只要是因職業(yè)事故受傷的教師都可以享受工傷津貼，對合格期限沒有具體要求，臨時性傷殘者可享受28周的疾病補(bǔ)助金，對28周后仍未康復(fù)者，按永久殘疾標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，永久性完全殘疾者每周可領(lǐng)取不高于76.6英鎊的補(bǔ)助金，永久性部分喪失勞動能力者，可享受每周15.32~68.94英鎊，因工傷或職業(yè)病死亡者，其遺屬可領(lǐng)取遺屬撫恤金，直至遺屬死亡或改嫁。日本傷殘保險由國家負(fù)責(zé)，以保險形式給予勞動災(zāi)害的就業(yè)者及其家屬“生活保險”和“勞動災(zāi)害補(bǔ)償”，工傷保險基金由雇主按工薪總額的0.61%~4.9%繳納，不足部分由政府給予補(bǔ)貼，教師的工傷保險不受時間限制，直到康復(fù)為止。
（二）中小學(xué)教師的社會福利制度
發(fā)達(dá)國家通過設(shè)立各種福利制度，保障教師的基本生活需要，提高教師的物質(zhì)文化生活水平，穩(wěn)定教師隊伍，激勵他們更加努力地工作，增強(qiáng)教師隊伍的凝聚力和吸引力。福利制度一般包括假期制度、社會補(bǔ)助和公共福利設(shè)施等。
1.津貼制度。為了彌補(bǔ)基本工資制度的不足，平衡地區(qū)間、崗位間教師因勞動消耗和生活消費(fèi)造成的差別，發(fā)達(dá)國家大多采用津貼制度，提高教師的福利待遇和生活水平。歐美各國普遍根據(jù)工作性質(zhì)、生活地區(qū)、工作年限等向教師發(fā)放津貼，如地區(qū)津貼、崗位津貼、工齡津貼等，這些津貼大多都與職務(wù)、工資等級掛鉤，帶有濃厚的等級色彩，津貼數(shù)額按一定的比例發(fā)放，職務(wù)級別越高，津貼額額也越多。德國教師除享有較高的工齡工資補(bǔ)貼外，還享有職務(wù)津貼、崗位津貼、特殊負(fù)擔(dān)津貼、額外工作報酬、地區(qū)補(bǔ)貼、年休度假費(fèi)、進(jìn)修費(fèi)補(bǔ)助等。日本教師的津貼有撫養(yǎng)補(bǔ)貼、交通津貼、地區(qū)津貼、初任職調(diào)整津貼、住房津貼、加班津貼、管理職務(wù)津貼、特殊勤務(wù)津貼等。對撫養(yǎng)沒有生活來源親屬的教師，給予撫養(yǎng)家屬津貼，這些津貼補(bǔ)貼充分體現(xiàn)了教師工資保障的全面性。
2.假期制度。西方國家教師的假期制度主要包括事假、病假、產(chǎn)假等。教師除享受法定的節(jié)假日外，還享有寒暑假帶薪休假。帶薪事假按教師工齡進(jìn)行區(qū)分，工齡每增加1年，帶薪事假隨之增長1天。教師病假是根據(jù)醫(yī)院出具的教師病情證明來決定教師的假期，分為一般病假、長期病假和重病病假。在病假期間可照常領(lǐng)取工資，當(dāng)病假超過規(guī)定的期限后，開始按天數(shù)扣發(fā)薪金，直至扣完全部工資。教師在產(chǎn)假期間，享有領(lǐng)取全部工資的權(quán)利，各國產(chǎn)假的時間長短不一，為了方面撫育子女，部分國家還有產(chǎn)后假，大多數(shù)國家的產(chǎn)后假不帶薪，只有少數(shù)國家可享受全薪或半薪休假。法國的產(chǎn)假共16周，其中產(chǎn)前6周，產(chǎn)后10周，未正常妊娠或分娩者，產(chǎn)假可延長到22周，產(chǎn)假及產(chǎn)假延長期工資照發(fā)。女教師還可以享受兩年的產(chǎn)后假，撫育子女，假期內(nèi)保留一半晉級的權(quán)利，女方不能享受或放棄享受產(chǎn)后假，男方可以享受此假。日本女教師的產(chǎn)假共有12周，產(chǎn)前產(chǎn)后各為6周；男教師的配偶生孩子時，他也可以享受14天的產(chǎn)假。
（三）中小學(xué)教師的社會救濟(jì)制度
社會救助是一項積極的福利措施，能夠保障貧困教師的最低生活水平，有效緩解教師的生存壓力，滿足教師的精神文化生活需求，促進(jìn)教師的身心健康發(fā)展。美國通過政府的財政撥款，以失業(yè)救助、醫(yī)療救助和其他形式救助等方式，向生活在最低或低于生活水平線的教師提供救助和援助。其中，失業(yè)救助包括失業(yè)津貼和解雇補(bǔ)貼金；醫(yī)療援助由政府撥款資助醫(yī)療及衛(wèi)生事業(yè)，主要針對老人、政府贍養(yǎng)和需要給予護(hù)理的人；其他形式的社會救助有向貧困學(xué)生提供早午餐、發(fā)放食品券補(bǔ)貼、補(bǔ)充家庭收入、撫養(yǎng)兒童家庭的補(bǔ)助等。在英國，只要是年齡在16歲以上，收入來源難以滿足最低生活需要的公民，都可以申請社會救助，并經(jīng)社會救助當(dāng)局核實(shí)后才能領(lǐng)取救助金，政府通過低收入家庭救助、老齡救助和失業(yè)救助等形式給予救助。其中，對有全日制工作或子女但收入低于國家貧困線的家庭給予低收入家庭救助；向只有少量補(bǔ)助金的老年人提供老齡救助；對那些領(lǐng)取失業(yè)保險金期滿后仍繼續(xù)失業(yè)者給予失業(yè)救助。在德國，只要是生活在德國的居民遇到《德國聯(lián)邦生活救助法》中所提到的各種困難，都可以向政府申請給予社會救助，社會救助主要包括日常生活困難救助和特殊困難救助，社會救助資金由政府財政撥款。日本的社會救助項目涉及范圍較廣，主要包括生活救助、謀生救助、醫(yī)療救助、生育救助、住宅救助、教育救助和安葬救濟(jì)等，用以維持所有貧困國民的最低生活。
三、中小學(xué)教師社會保障的制度特征
綜觀當(dāng)今世界各國，特別是發(fā)達(dá)國家教師社會保障制度，雖然各國具體做法有所不同，但在其身份地位、法律保障、籌資方式以及管理體制等方面，存在著一些共同特征。
（一）明確教師的法律身份，構(gòu)建教師社會保障制度
歐美國家較為發(fā)達(dá)的教育，使其教師社會保障制度具有鮮明的特色。在探討中小學(xué)教師社會保障或相關(guān)待遇問題時，各國在明確中小學(xué)校法律地位的基礎(chǔ)上，厘清了教師的法律身份，并根據(jù)教師法律身份的不同，納入到相應(yīng)的社會保障體系和管理序列中。[4]歐美國家的教師大多都是公務(wù)雇員或公務(wù)員身份，各國根據(jù)教師不同的身份定位，構(gòu)建與之相配套的社會保障制度，使教師享有較高的社會地位，享受較全面的社會保障。在美國，中小學(xué)教師的公務(wù)雇員身份決定了其在社會保障體系中的參照標(biāo)準(zhǔn)和保障模式。除少數(shù)幾個州外，教師都納入到整個社會保障系統(tǒng)中。美國現(xiàn)行社會保障制度主要是以社會保險為主、以企業(yè)保險和私人保險為重要補(bǔ)充的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，具體包括社會保險、社會福利和社會救濟(jì)，此外，針對教師這一特定職業(yè)，設(shè)立了公共部門養(yǎng)老金計劃。德國中小學(xué)教師是國家公務(wù)員，納入到公務(wù)員管理系統(tǒng)中，其社會保障參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，享有與公務(wù)員相同的福利待遇。德國的社會保障體系以社會保險為主，教師終身受國家雇傭，不參加法定養(yǎng)老保險。
（二）建立教師社會保障法律體系，依法實(shí)施保障管理
教師社會保障制度的建立和實(shí)施需要有健全完善的法律體系予以保障，這不僅能夠避免政府的行政干預(yù)，還能使教師社會保障制度的實(shí)施有法可依，規(guī)范其制度運(yùn)行。西方國家都是以法律法規(guī)形式，通過建立完備的社會保障法律體系，推進(jìn)教師社會保障的法制建設(shè)，確保教師社會保障工作的順利實(shí)施。現(xiàn)代社會保障的法制建設(shè)始于德國。1883年，德國政府頒布的《勞工疾病保險法》成為世界上第一部社會保險法。自此，德國開始了社會保障立法的建立和完善。目前，德國已形成了規(guī)模龐大、內(nèi)容完善的社會保障法律體系，主要包括：《疾病保險法》、《工傷保險法》、《老年、殘疾、死亡保險法》、《失業(yè)保險法》、《家庭津貼法》、《官員供養(yǎng)法》、《職員工人保險法》等。美國社會保障法律體系包括《工傷保險法》、《緊急救濟(jì)法》、《社會保障法》、《住房法》、《老年健康保險法》、《殘疾人健康保險法》、《社會保險修訂案》、《就業(yè)培訓(xùn)合作法》、《聯(lián)邦公務(wù)員退休金法》等。[5]英國社會保障法律體系有《工傷保險法》、《老人年金保險法》、《疾病與生育保險法》、《失業(yè)保險法》、《住房法》、《家庭津貼法》、《國民保健法》、《國民保險法》、《國民救濟(jì)法》、《公務(wù)員退休年金法》等。日本的社會保障法律包括：《健康保險法》、《工傷保險法》、《國家公務(wù)員互助會法》、《地方公務(wù)員互助會法》、《私立學(xué)校教職員互助會法》、《社會福利法》、《生活保障法》、《家庭津貼法》、《就業(yè)保障法》、《國民年金法》、《護(hù)理保險法》等。這些社會保障法的制定在很大程度上確定了各國社會保障的收入、營運(yùn)及監(jiān)管的方式，明確了政府和教師的權(quán)利和義務(wù)，推動了教師社會保障事業(yè)的法制化發(fā)展。
（三）實(shí)行政府、雇主、教師共同承擔(dān)社會保障資金
隨著人口老齡化、通貨膨脹以及社會福利消費(fèi)需求增長等因素的影響，部分發(fā)達(dá)國家的社會保障支出負(fù)擔(dān)日益沉重。為了減輕政府的財政支出壓力，提高社會保障金的使用效率，部分發(fā)達(dá)國家采取補(bǔ)充性社會保障措施，主要包括雇主繳納的職業(yè)年金和個人參加的保險，這兩大補(bǔ)充性社會保障與政府社會保障融合在一起，成為發(fā)達(dá)國家教師社會保障體系的三大支柱。在英國，補(bǔ)充性社會保障所占比重較高，占全國社會保障總支出的40%~50%。在德國，社會保障資金由政府、雇主和教師共同承擔(dān)，政府占30%，雇主占40%，教師占30%。在日本，保險費(fèi)占社會保障資金體系的57%，其中雇主繳納30.1%，教師繳納6.9%。發(fā)達(dá)國家這種由政府、雇主、教師共同支撐的教師社會保障體系，在一定程度上減輕了國家負(fù)擔(dān)，更好地體現(xiàn)了教師的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)了教師的自我保障意識。[6]p263~264另外，在極少數(shù)的富裕國家，如北歐的瑞典、丹麥、挪威等，他們未實(shí)行補(bǔ)充性社會保障，教師的社會保障資金基本上由政府財政全額支出。
四、中小學(xué)教師社會保障制度建設(shè)的啟示
發(fā)達(dá)國家的社會保障經(jīng)歷一百多年的發(fā)展，現(xiàn)已形成較為全面、完善的教師社會保障體制。比較分析國外教師社會保障的目標(biāo)定位、制度架構(gòu)和發(fā)展特征，對深化我國中小學(xué)教師社會保障體制改革具有重要的啟示和借鑒意義。
（一）確立教師“準(zhǔn)公務(wù)員”身份
夸美紐斯曾經(jīng)說過，“教師是太陽底下最光輝的職業(yè)”。為了充分體現(xiàn)教師職業(yè)的重要性，保障教師的權(quán)利，提高教師的社會地位，西方發(fā)達(dá)國家把中小學(xué)教師的身份定位為公務(wù)雇員或公務(wù)員，比如，在美、英等國，中小學(xué)教師是公務(wù)雇員，而德、法等國的中小學(xué)教師是公務(wù)員身份。各國都強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性，強(qiáng)調(diào)政府和教師的公法關(guān)系，并把教師管理納入政府的管理職能中。然而，在我國，中小學(xué)教師的身份定位模糊不清，與公務(wù)員相比，教師的社會地位不高。因此，我國應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，確立教師“準(zhǔn)公務(wù)員”身份。中小學(xué)教師作為國家教育的代表者和執(zhí)行者，他們嚴(yán)格按照國家教育計劃和培養(yǎng)目標(biāo)開展教育教學(xué)工作，肩負(fù)著培育國家棟梁人才的重任。教師的資格認(rèn)定有專門的法律規(guī)定，職務(wù)由政府的教育行政部門聘任，工資收入、福利待遇等由國家財政承擔(dān)，這使得教師帶有明顯的“準(zhǔn)公務(wù)員”或“公務(wù)雇員”色彩。為了規(guī)范教師保險關(guān)系，維護(hù)教師合法權(quán)益，促進(jìn)教師隊伍建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展，在我國事業(yè)單位的社會保障體制改革中，1156.71萬中小學(xué)教師這一龐大的特殊群體，其社會保障問題應(yīng)像《軍人保險法》一樣，與其他事業(yè)單位有所區(qū)別，根據(jù)《教師法》相關(guān)規(guī)定，教師的福利待遇、社會保障等參照公務(wù)員執(zhí)行，從而保證教師的合法權(quán)益，提升教師職業(yè)的吸引力。
（二）加強(qiáng)教師社會保障法制建設(shè)
一個國家社會保障制度的成熟是以完備的法律規(guī)范為基本標(biāo)志，教師的社會保障工作必須依靠法律來保證實(shí)施。針對教師這一特定人群，我國頒布了《教師法》，但至今尚未制定相應(yīng)的教師社會保障法律法規(guī)，多以政策代法或借助政府頒布的行政法規(guī)維系，缺乏強(qiáng)制性、規(guī)范性、權(quán)威性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和前瞻性，難以滿足教師對養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等方面的現(xiàn)實(shí)需要，嚴(yán)重影響著教師隊伍的穩(wěn)定。在教師社會保障制度的實(shí)施過程中，存在著大量違規(guī)和監(jiān)管不力現(xiàn)象，不利于教師社會保障的健康發(fā)展。因此，必須體現(xiàn)教師職業(yè)特點(diǎn)，與社會保險制度相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，加快教師社會保障制度建設(shè)，積極推進(jìn)教師社會保障法制建設(shè)進(jìn)程，適時出臺《教師保險法》，對教師社會保障的內(nèi)容、適用范圍、籌資模式、管理體制、運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制等予以明確規(guī)定，使教師社會保障工作有法可依，有章可循，做到法制化、規(guī)范化。[7]近年來，隨著教育領(lǐng)域綜合改革的全面鋪開和深入推進(jìn)，教師社會保障的法制建設(shè)時機(jī)己日漸成熟。在推動社會保障法制建設(shè)的過程中，2011年我國頒布實(shí)施了《社會保險法》和一些行政法規(guī)，但我國所頒布的法律法規(guī)，其法律約束力有限，覆蓋范圍小，保障程度低，有待盡快制定和實(shí)施國家層次的社會福利法、社會救濟(jì)法，以及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各個單項法規(guī)。就教師社會保障而言，其社會保障的立法工作仍處于滯后狀態(tài)，缺乏強(qiáng)有力的法律體系作支撐。當(dāng)然，教師社會保障的法制建設(shè)是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，非一日之功，應(yīng)借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，并在實(shí)踐中逐步加以完善，真正建立起全社會的安全網(wǎng)，推動教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，促進(jìn)社會的文明進(jìn)步。
（三）完善教師社會保障管理體制
在教師社會保障管理體制的建設(shè)上，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)一步調(diào)整和完善相應(yīng)的管理體制，建立有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)處理機(jī)制，以適應(yīng)中國特色社會保障制度的發(fā)展。首先，把公立學(xué)校、私立學(xué)校以及各類企事業(yè)單位黨政機(jī)關(guān)的職員納入統(tǒng)一的社會保障制度中，統(tǒng)一繳費(fèi)比例、社保資金的籌集、個人社會保險帳戶以及社保資金的營運(yùn)和管理等，為中小學(xué)教師的聘任和自由流動搭建社會保障平臺。其次，成立社會保障管理委員會，通過研究和制定社會保障的規(guī)劃方案，對社會保障工作進(jìn)行全面監(jiān)督、管理；成立社保局，對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育和住房公積金實(shí)行一體化管理，負(fù)責(zé)教師在參加社會保障后的資格認(rèn)證、注冊、檔案記錄及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的審查認(rèn)定等；成立社會救助中心，將社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置三者統(tǒng)一起來，其資金來源于政府的財政支出，主要用于傳統(tǒng)的社會救助事業(yè)，從而有效分離出民政部門的相關(guān)職能；成立社會保障資金管理中心，對社會保障資金的籌資渠道、支取方式、運(yùn)營模式等進(jìn)行綜合管理，提高社會保障基金的保值增值功能。第三，在社會保障機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，按照政、事、企分離的原則，建立由社會保障的行政管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的管理組織系統(tǒng)，明確分工，各盡其責(zé)。[8]第四，實(shí)行退休人員、失業(yè)人員由社區(qū)統(tǒng)一管理，充分剝離他們與學(xué)校的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)的社會化，促進(jìn)教師人力資源的優(yōu)化配置。
注:
[1]孫錦明，謝小連.英美日三國教師社會保障體制比較及其借鑒意義[J].外國中小學(xué)教育，2006（3）．
[2]黃崴，孟衛(wèi)青.英、美、法、德、日中小學(xué)校教師法律地位的比較[J].比較教育研究，2002（6）．
[6]蘇明.財政支出政策研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1999．
[7]李化樹.建立健全我國中小學(xué)教師社會保障體系的制度架構(gòu)[J].教育研究與實(shí)驗，2012（2）．
【關(guān)鍵詞】大學(xué)生失業(yè) 就業(yè)保障 失業(yè)保險 法律規(guī)范
【中圖分類號】F840.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
近年來，大學(xué)生就業(yè)難的問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，它關(guān)系著教育的發(fā)展乃至社會的穩(wěn)定，大學(xué)生就業(yè)保障制度的研究迫在眉睫。然而，我國目前尚沒有關(guān)于大學(xué)生就業(yè)保障的法律法規(guī)，大學(xué)生就業(yè)保障的政策措施也缺乏統(tǒng)一性和連貫性。失業(yè)大學(xué)生失去了經(jīng)濟(jì)來源，應(yīng)當(dāng)成為社會保障法律制度所覆蓋的群體之一。失業(yè)保險制度保障目標(biāo)的擴(kuò)大，是救濟(jì)失業(yè)大學(xué)生、完善社會保障制度的必要途徑。本文著重于探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建，從建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性和可行性入手，探討大學(xué)生失業(yè)保險費(fèi)用的繳納、失業(yè)保險金的給付等問題，從而對大學(xué)生失業(yè)保險法律進(jìn)行初步的制度設(shè)計。
大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的必要性分析
之所以探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化，是因為目前隨著高校不斷擴(kuò)招，大學(xué)生逐漸增多，同時大學(xué)生面臨著各種就業(yè)難問題。在實(shí)踐中，即便一些大學(xué)生短期內(nèi)獲得工作，但也未必長久，不適應(yīng)工作環(huán)境辭去工作、工資待遇低被迫離職、單位倒閉等因素都會導(dǎo)致大學(xué)生再次失業(yè)，因此大學(xué)生急需失業(yè)保險制度保障。本文將從以下三個方面探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的必要性，即大學(xué)生應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)難、失業(yè)率高；大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的缺失；大學(xué)生失業(yè)保障政策性措施缺乏穩(wěn)定性。
應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)難、失業(yè)率高。我國大學(xué)畢業(yè)生的人數(shù)逐年增多，就業(yè)困難、失業(yè)率高的現(xiàn)狀不可小覷。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國高校畢業(yè)生畢業(yè)時初次就業(yè)率是71.9%。從學(xué)歷層次來看，初次就業(yè)率呈現(xiàn)兩頭高、中間低的特點(diǎn)，其中?？粕鸀?9.7%，本科生為67.4%，碩士生與博士生均為86.2%。①從年齡結(jié)構(gòu)上看，21歲到25歲之間的青年勞動者失業(yè)率居高不下。近年來，我國應(yīng)屆高校畢業(yè)生的初次就業(yè)率基本維持在70%左右，畢業(yè)六個月后仍未就業(yè)的大學(xué)生約占12%，大學(xué)生失業(yè)率明顯高于城鎮(zhèn)居民失業(yè)率。大學(xué)畢業(yè)生的高人力資本存量得益于政府、社會、家庭和個人長期的人力資本投資。②這部分高素質(zhì)人力資源的失業(yè)不僅是人力資源的巨大浪費(fèi)，更會對家庭、學(xué)校乃至社會都產(chǎn)生諸多不利影響。未就業(yè)大學(xué)生的生活往往得不到最基本的保障，這不僅會加重學(xué)生個人和家庭的負(fù)擔(dān)，更會引起許多社會問題，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，許多大學(xué)生畢業(yè)后未能及時找到工作，存在著求職過程中的失業(yè)期，然而求職過程是要付出一定經(jīng)濟(jì)成本的，大學(xué)生一般沒有任何的經(jīng)濟(jì)來源，承擔(dān)這一求職成本十分困難。失業(yè)保險是最基本的社會保險之一，也是大學(xué)生失業(yè)的基本保障，大學(xué)生失業(yè)保險制度的建立勢在必行，是符合我國現(xiàn)實(shí)國情的必然要求和選擇。
大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的缺失。我國的失業(yè)保險制度尚不完善，現(xiàn)行失業(yè)保險立法的保障范圍過于狹窄。失業(yè)保障法律制度中既沒有關(guān)于大學(xué)生失業(yè)保障的相關(guān)規(guī)定，又沒有關(guān)于“青年失業(yè)人群”這一特殊群體的專門立法，缺乏與失業(yè)大學(xué)生相關(guān)的法律保障制度?！吨腥A人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》中所稱的失業(yè)保險，是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助進(jìn)而保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)的制度。能夠享受失業(yè)保險金的人員必須符合三個必要條件：第一，非因本人意愿中斷就業(yè)；第二，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求；第三，按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年。由此可見，失業(yè)保險是工作滿一年以上的勞動者所參加的社會保險，尚未參加過工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，即使被確定為失業(yè)人員也無法享受失業(yè)保險的相關(guān)待遇。大學(xué)生失業(yè)保障問題尚屬于法律的空白地帶，形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，是切實(shí)保障大學(xué)生就業(yè)權(quán)益的前提和基礎(chǔ)，更是社會保障制度化、規(guī)范化的必然要求。
大學(xué)生失業(yè)保障政策性措施缺乏穩(wěn)定性。為了保障大學(xué)生就業(yè)權(quán)益，國家和地方政府都了一系列就業(yè)保障政策，例如：大學(xué)生失業(yè)登記、自主創(chuàng)業(yè)的貸款貼息、中小企業(yè)招收失業(yè)大學(xué)生的政策獎勵以及對大學(xué)生進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)等。大學(xué)生就業(yè)保障政策在一定程度上緩解了大學(xué)生就業(yè)難的問題，但存在不同行政部門所制定的政策出現(xiàn)了政策區(qū)域差異大、地方保護(hù)嚴(yán)重，政策之間不能銜接以及執(zhí)行效果不佳等問題。并且，很多政策的臨時性因素較多，難以作為長期促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)和調(diào)節(jié)各方關(guān)系的法律依據(jù)。在配套法律制度沒有建立的情況下，政府財政投入、職責(zé)定位和分工等問題最終難以得到有針對性地解決。法律的設(shè)立和執(zhí)行具有穩(wěn)定性和長效性，對政策的制定提供了必要的依據(jù)和指引。任何政策的順利實(shí)施都有賴于法律的制定和完善，建立大學(xué)生失業(yè)保障制度的前提就是制定和完善大學(xué)生失業(yè)保險的相關(guān)立法。形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，是切實(shí)保障大學(xué)生就業(yè)的前提和基礎(chǔ)，更是社會保障制度化、規(guī)范化的必然要求。
大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的可行性分析
有關(guān)大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的探討不是無病，它以中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)，是對大學(xué)生失業(yè)保障所作的前瞻性探討。同時，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化也具有可操作性。本文認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的可行性包括國外的社會保障制度為我國大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建提供了大量的經(jīng)驗；現(xiàn)有的政策和法律為構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和可能等兩個方面。
國外的社會保障制度為我國大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建提供了大量的經(jīng)驗。首先，國外的社會保障制度法律制度中多針對特殊群體進(jìn)行了專項立法。青年、高齡者、殘疾人和婦女都是特殊失業(yè)群體，這些特殊失業(yè)群體占據(jù)著失業(yè)者總?cè)藬?shù)的絕大部分，為了實(shí)現(xiàn)社會公平，一些國家針對這些群體的就業(yè)問題制定了專門的法律。例如：荷蘭自1992年就開始實(shí)施了《青年就業(yè)保障法》，規(guī)定在學(xué)校教育中設(shè)立帶工資的實(shí)習(xí)課等就業(yè)保障制度；法國1997年開始實(shí)施《青年就業(yè)法案》，規(guī)定在公共部門、半公共部門和非營利性部門為失業(yè)青年提供5年期的不續(xù)期合同；德國制定了《青年人勞動保護(hù)法》和《大學(xué)法》，為高校畢業(yè)生待遇規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)以及提供貸款來鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。③
其次，為了保障失業(yè)者的權(quán)益，體現(xiàn)法律的權(quán)威性，發(fā)達(dá)國家的社會保障立法大多具有較高的立法位階。尤其在實(shí)施強(qiáng)制性失業(yè)保險模式的國家，其失業(yè)保險立法都是國家最高層次的立法，如美國的“社會保障法”、德國“就業(yè)促進(jìn)法”、日本的“雇傭保險法”和韓國的“就業(yè)保險法”等。④從法律淵源上看，高位階的立法不僅能更好地體現(xiàn)法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，更能夠避免法律沖突，從而更加切實(shí)有效地維護(hù)就業(yè)保障制度的實(shí)施和貫徹。
現(xiàn)有的政策和法律為構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和可能。我國現(xiàn)有的法律制度中雖然沒有針對大學(xué)生就業(yè)保障的法律規(guī)定，但是現(xiàn)有的政策和立法可以成為進(jìn)行大學(xué)生就業(yè)保障立法的基礎(chǔ)，從而構(gòu)建符合我國國情的、具有可操作性的法律制度。
首先，從政策層面上來說，2006年中央組織部等14部委下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，開始推行應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度，高校畢業(yè)生見習(xí)期間由見習(xí)單位和地方財政部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對其提供基本生活補(bǔ)助。但是，在實(shí)踐中還存在著諸如政策宣傳不到位、補(bǔ)助范圍小、補(bǔ)助資金少等問題，導(dǎo)致畢業(yè)生不知道或者不愿意去進(jìn)行失業(yè)登記，地方財政部門一般也僅對貧困家庭的失業(yè)大學(xué)生提供失業(yè)補(bǔ)助金。盡管應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度的實(shí)施還有待完善。但是，失業(yè)登記制度作為一種經(jīng)驗和嘗試，已經(jīng)為將高校畢業(yè)生納入失業(yè)保險相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整范圍提供了基礎(chǔ)和可能性。
其次，從立法層面上來說，現(xiàn)有的法律中雖然沒有關(guān)于大學(xué)生失業(yè)保險的相關(guān)立法，但是，已有的《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會保險法》等法律規(guī)范可以作為制定大學(xué)生失業(yè)保險法律規(guī)范的基礎(chǔ)和參考?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》是指導(dǎo)人才配置、促進(jìn)就業(yè)的導(dǎo)向性法律規(guī)定，對開拓就業(yè)崗位和人力資源配置提供了宏觀指導(dǎo)。制定《就業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施辦法和配套性法律，提高《就業(yè)促進(jìn)法》的可操作性，是保障大學(xué)生就業(yè)的前提?！妒I(yè)保險條例》和《社會保障法》是失業(yè)人群社會保障的基本立法。雖然現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》的調(diào)整對象不包括高校畢業(yè)生，但是筆者認(rèn)為，可將大學(xué)生群體納入失業(yè)保險的調(diào)整對象當(dāng)中，以減輕其經(jīng)濟(jì)壓力，促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)。
構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的核心內(nèi)容
失業(yè)保險是最基本的社會保險之一，也是大學(xué)生失業(yè)的基本保障。通過制定法律的形式，設(shè)置合理的、穩(wěn)定的大學(xué)生失業(yè)救濟(jì)制度，是保障大學(xué)生就業(yè)、促進(jìn)人才合理流動的最基本、最重要的途徑。失業(yè)保險制度的改革，首要問題是擴(kuò)大失業(yè)保險的就業(yè)保障目標(biāo)。本文認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的核心內(nèi)容應(yīng)該主要包括大學(xué)生失業(yè)保險適用法律規(guī)范的選擇；大學(xué)生失業(yè)保險適用對象的確定；大學(xué)生失業(yè)保險費(fèi)用的繳納；大學(xué)生失業(yè)保險金的給付等諸多方面。
大學(xué)生失業(yè)保險適用法律規(guī)范的選擇。大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建主要可以通過兩種方式來完成：第一種方式是通過制定專門的《大學(xué)生就業(yè)保障法》，來規(guī)定應(yīng)屆畢業(yè)生的失業(yè)救濟(jì)制度；第二種方式是將大學(xué)生群體納入到《失業(yè)保險條例》的調(diào)整范圍，適用失業(yè)保險條例和社會保險法的相關(guān)規(guī)定構(gòu)建畢業(yè)生的失業(yè)保險制度。
筆者認(rèn)為，第二種方式是現(xiàn)行條件下更為理性的選擇。其原因是：第一，如上文所述，我國已有關(guān)于應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度的實(shí)施，可作為一種制度上的一種過渡，容易與《失業(yè)保險條例》相銜接。第二，從我國現(xiàn)實(shí)國情來看，制定專門的就業(yè)保障立法，從立法技術(shù)、法律環(huán)境、財政預(yù)算等角度來講都尚未成熟。第三，大學(xué)生適用《失業(yè)保險條例》的瓶頸在于其未參加過工作也未繳納過保險。但筆者認(rèn)為此問題可以通過適當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)整加以解決。例如：規(guī)定大學(xué)生從入學(xué)時即視為參加工作，學(xué)生可以自行決定是否參加失業(yè)保險并繳納國家法律明文規(guī)定的針對大學(xué)生群體的失業(yè)保險費(fèi)用。已繳納失業(yè)保險費(fèi)用的大學(xué)生，根據(jù)其繳納時間的不同，可以比照失業(yè)保險條例中關(guān)于失業(yè)保險費(fèi)用交納年限與失業(yè)保險金領(lǐng)取時間的相關(guān)規(guī)定，得到相應(yīng)的法律保障和失業(yè)保險金的救濟(jì)。綜上所述，筆者認(rèn)為適用《失業(yè)保險條例》不失為解決大學(xué)生失業(yè)救濟(jì)問題的合理之選。
大學(xué)生失業(yè)保險適用對象的確定。筆者認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)保險的對象應(yīng)當(dāng)至少滿足五個基本條件：第一，失業(yè)人員為普通高等學(xué)校全日制畢業(yè)生；第二，取得高等學(xué)校畢業(yè)證書未滿12個月；第三，畢業(yè)前本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費(fèi)滿一年的；第四，非因本人意愿失業(yè)的；第五，已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求的。
首先，失業(yè)保險所針對的對象必須是有就業(yè)愿望而未能就業(yè)的非自愿失業(yè)人群。因此，按照我國《社會保險法》中關(guān)于失業(yè)保險適用對象的一般規(guī)則，大學(xué)生失業(yè)保險的適用對象必須滿足非因本人意愿失業(yè)和已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并由求職要求這兩個條件。
其次，大學(xué)生失業(yè)保險應(yīng)針對普通高校統(tǒng)招的全日制畢業(yè)生。這是針對非全日制的成人高等教育而言的。筆者認(rèn)為，成人教育的對象主要是已經(jīng)走上工作崗位的人員，其大多都已經(jīng)實(shí)際繳納了失業(yè)保險，如果將其也納入到大學(xué)生失業(yè)保險的保障范疇，會導(dǎo)致成人高等教育畢業(yè)生適用失業(yè)保險法律規(guī)范時的法律沖突問題。另外，成人教育的對象一般是為了提高專業(yè)技術(shù)或資質(zhì)而繼續(xù)參加教育，因此，成人教育的主要學(xué)習(xí)形式是函授、遠(yuǎn)程教育等。這種教育模式從前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都與普通高等教育有著很大區(qū)別，一味納入大學(xué)生失業(yè)保障范疇，亦不符合大學(xué)生失業(yè)保險制度構(gòu)建的初衷。
最后，筆者認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)保險的保障對象應(yīng)為取得高等學(xué)校畢業(yè)證書未滿12個月的大學(xué)生。原因在于，大學(xué)生畢業(yè)后的一年內(nèi)為大學(xué)生找工作的主要時間，在這段時間之內(nèi)，大學(xué)生既無經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又無經(jīng)濟(jì)來源，是需要救濟(jì)的主要時間段。如果將救濟(jì)時間無限擴(kuò)大，既會加大社會保險支付的負(fù)擔(dān)，又不利于促進(jìn)大學(xué)生盡快就業(yè)。
大學(xué)生失業(yè)保險費(fèi)用的繳納。保險費(fèi)用的繳納可分為強(qiáng)制繳納和自愿繳納兩種。針對大學(xué)生的失業(yè)保險，筆者認(rèn)為可采用自愿繳納的方式。因為，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)需求各有不同，有的想直接就業(yè)，有的想繼續(xù)深造還有的可能選擇出國深造等其他途徑。如果一概強(qiáng)制所有大學(xué)生必須繳納失業(yè)保險，對于本身不想直接選擇就業(yè)的大學(xué)生而言無非是一種負(fù)擔(dān)而不是一種福利。
筆者認(rèn)為，大學(xué)生上學(xué)期間繳納失業(yè)保險應(yīng)實(shí)行年繳制。大學(xué)生繳費(fèi)者不同于普通勞動者，普通勞動者是以每個月的工資為繳納失業(yè)保險金的資金來源和計算標(biāo)準(zhǔn)，因此采用月繳制。而大學(xué)生參保者知識擬制的勞動者，實(shí)行年繳制更為簡便易行。由大學(xué)生本人每年按照國家規(guī)定的金額，繳納一定的失業(yè)保險。是否繳納和繳納期限的長短可以由大學(xué)生自行選擇。
大學(xué)生失業(yè)保險金的給付。筆者認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)保險不應(yīng)為一種強(qiáng)制性保險，所以失業(yè)保險金的給付的長短應(yīng)與失業(yè)保險費(fèi)用的繳納時間的長短相對應(yīng)。畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)一年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為兩個月；畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)兩年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為四個月；畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)三年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為六個月；畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)四年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為八個月；畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)五年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十個月；畢業(yè)生在校時累計繳費(fèi)六年以上，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十二個月。
（作者分別為河北聯(lián)合大學(xué)講師，河北聯(lián)合大學(xué)副教授；本文系2014年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“大學(xué)生就業(yè)保障相關(guān)法律制度研究”的研究成果，項目編號：2014030108）
【注釋】
①21世紀(jì)教育研究院：《中國教育發(fā)展報告（2014）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。
②呂志勇，韓鑫：“我國大學(xué)生失業(yè)保險制度設(shè)計研究”，《山東財政學(xué)院學(xué)報》，2010年第3期，第22頁。
③何卉兵：“西方青年就業(yè)保障計劃”，《中國青年研究》，2004年第3期，第128～129頁。
［關(guān)鍵詞］失業(yè)保險制度 失業(yè)保險金
［中圖分類號］F249.2［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）09－0031－01
引言
失業(yè)保險制度的定位和價值取向的異同關(guān)系到社會的穩(wěn)定與發(fā)展，我國的失業(yè)保險制度目前還存在很多問題，在改革失業(yè)保險制度過程中，積極制定法律法規(guī)是完善失業(yè)保險制度的保障，加強(qiáng)基金管理是確保制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在條件，強(qiáng)化失業(yè)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能是制度發(fā)展的必然趨勢。
一、我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度的評析及存在的問題
我國失業(yè)保險制度的逐步完善具體來說有以下變化：1.改“待業(yè)保險”為“失業(yè)保險”，與國際接軌。2.確立了保障基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。3.失業(yè)保險覆蓋范圍得到擴(kuò)大。4.建立了國家、單位、職工三方面負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。5.合理界定支出范圍，確保資金使用效益。6.健全管理體制和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督，確?；鸢踩c完整，對違反規(guī)定的行為制定了處罰措施。7.保障失業(yè)人員的生活，防止失業(yè)，促進(jìn)就業(yè)三位一體。[1]
我國失業(yè)保險制度對社會經(jīng)濟(jì)秩序確實(shí)起到了一定作用，但也暴露出一些問題：
（一）城鎮(zhèn)失業(yè)保險主體范圍仍有缺陷
我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度名義包括了所有的城鎮(zhèn)企事業(yè)單位，但目前參加失業(yè)保險的人員絕大部分是國有企業(yè)的職工，相當(dāng)一部分非國有企業(yè)并沒有參加失業(yè)保險。[2]在社會各行業(yè)中，所有具有勞動關(guān)系的行業(yè)并非都能享受到失業(yè)保險，沒有達(dá)到權(quán)利的平等。
（二）在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合地缺乏失業(yè)保險的有關(guān)法律規(guī)定
我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村保險可以有效地轉(zhuǎn)移和應(yīng)對農(nóng)村各種災(zāi)害風(fēng)險的機(jī)制，在我國，卻沒有發(fā)揮其在分散風(fēng)險、補(bǔ)償損失、提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力等方面應(yīng)有的作用。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，對農(nóng)村保險的加快發(fā)展與制度創(chuàng)新提出了新的要求。[3]
城鄉(xiāng)結(jié)合地是農(nóng)村和城市結(jié)合的地區(qū)，它既不屬于農(nóng)村也不屬于城市，故對這一區(qū)域的管理就更為困難，我國對這一地區(qū)的失業(yè)保險，還沒有具體有效的規(guī)定。
（三）失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低，互濟(jì)功能難以實(shí)現(xiàn)
我國失業(yè)保險基金目前大部分由縣市統(tǒng)籌，而多數(shù)國家都是實(shí)現(xiàn)州級，甚至國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險承受能力與基金的統(tǒng)籌層次成正比，統(tǒng)籌層次越高，失業(yè)保險的互濟(jì)性就越有保障。[4]在我國，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)形勢較好，失業(yè)保險基金結(jié)存量也較大，相反，一些困難地區(qū)的失業(yè)保險基金卻嚴(yán)重不足，這樣便出現(xiàn)了基金總量結(jié)存和區(qū)域基金短缺并存的局面。
二、我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度改革思路探討
（一）積極推出《社會保險法》，為失業(yè)保險奠定基礎(chǔ)
我國應(yīng)當(dāng)在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上，充分論證做好理論研究，認(rèn)真聽取社會各界的意見，建立基本完善的體制，在此基礎(chǔ)上才能繼續(xù)進(jìn)行社會保險立法。此外，必須普及人們的保險意識。還應(yīng)注意以下問題，如企業(yè)是否能夠承擔(dān)起應(yīng)有的保險標(biāo)準(zhǔn)？社會保險的標(biāo)準(zhǔn)能否保障參保人的基本需求等。在《社會保險法》設(shè)立完善的基礎(chǔ)上，失業(yè)保險制度的立法才有法可依。
（二）制定《失業(yè)保險法》，同時加強(qiáng)與其他法律制度的銜接
我國要立足國情，借鑒國際通行的做法，在《社會保障法》的基礎(chǔ)上，制定我國的《失業(yè)保險法》，用法律的形式確定失業(yè)的界限，基金的籌集、運(yùn)營和使用以及用人單位、勞動者和保險機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)等。提高立法層次，以促進(jìn)全國統(tǒng)一勞動力市場的形成，促進(jìn)勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動。同時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定與之配套的一系列法規(guī)，還應(yīng)該做好失業(yè)保險制度與其他法律制度的銜接，以保障失業(yè)保險制度的有效實(shí)施。
（三）出臺對農(nóng)村失業(yè)保險保障方面的法律
對農(nóng)村的失業(yè)保障，要加強(qiáng)對農(nóng)村失業(yè)人口的統(tǒng)計，把農(nóng)村勞動力就業(yè)列入政府的宏觀調(diào)控指標(biāo)，加快調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加新的就業(yè)崗位，大力發(fā)展城鎮(zhèn)企業(yè)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)施有利于農(nóng)村失業(yè)者再就業(yè)的農(nóng)村社會政策，進(jìn)一步立法以給予農(nóng)民工權(quán)益的保障。進(jìn)一步完善農(nóng)民工失業(yè)保險制度，一是要擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋面，讓大多數(shù)農(nóng)民工能夠參加失業(yè)保險。二是農(nóng)民工領(lǐng)取失業(yè)保險金，讓失業(yè)農(nóng)民工既可以在務(wù)工地申領(lǐng)，也可以在原籍申領(lǐng)；三是逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的并軌管理，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
三、結(jié)語
綜上所述，我們要制定完善的法制，全面統(tǒng)籌。引導(dǎo)企業(yè)和個人改變理念和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)他們樹立符合市場就業(yè)規(guī)模需求的價值觀念，以促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)，變被動失業(yè)生活保障為主動的失業(yè)保險制度，從而適應(yīng)我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。
【參考文獻(xiàn)】
[1][4]宋戰(zhàn)奇.論失業(yè)保險制度的再完善[J].中國勞動保障,2010(2):35-36.
