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Connotation and Basic Characteristics of Brand Specialty of Higher Vocational Schools
LIU Zhi-feng
（Qinhuangdao Institute of Technology， Qinhuangdao Hebei 066100， China）
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關(guān)鍵詞：地方政府 公共服務(wù) 治理 績效評估
引言
地方政府承擔著大量地方性公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質(zhì)上要求地方政府治理應(yīng)加強公共服務(wù)職能、建立多中心的治理結(jié)構(gòu)、提高地方治理的效率等?？梢哉f，地方政府治理績效不僅影響地方公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，同時影響地方公眾的生活質(zhì)量、地方公眾對政府的信任、和諧社會建設(shè)與社會穩(wěn)定。因此，加強地方政府治理績效的評估對于提高地方政府治理能力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高地方政府治理績效具有重要的理論與現(xiàn)實意義。
到目前為止，我國在公共部門的績效評估方面，主要集中政府目標、政府網(wǎng)站及一些職能部門工作績效與公共服務(wù)的評價，對于地方政府治理績效評估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國績效評估中存在地方治理過程與績效評估脫節(jié)、對績效評估的整體設(shè)計和系統(tǒng)過程考察不夠、多種方法的應(yīng)用尚欠整合、缺乏原創(chuàng)性研究等問題。
地方政府治理的內(nèi)涵與基本特征
（一）地方政府治理的內(nèi)涵
自從1989年世界銀行正式使用“治理危機”以來，治理一詞頻繁出現(xiàn)在行政學、政治學和管理學等學科領(lǐng)域，但是對于治理內(nèi)涵的界定目前還是模糊且不統(tǒng)一的。例如，Kooiman（2003）認為治理旨在解釋社會問題或創(chuàng)造社會機會，建立一套社會規(guī)則，為管理活動建立一套標準。我國學者毛壽龍（1998）認為治理是指政府對公共事務(wù)管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認為治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個既定的范圍內(nèi)政府與市場、第三部門、公民社會實現(xiàn)合作、協(xié)調(diào)，以達到合理分配資源、適當處置各種利益、圓滿處理各種關(guān)系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場、政府與第三部門、政府與公民社會的多重伙伴關(guān)系”。楊雪冬（2008）指出治理關(guān)注的是權(quán)力如何行使，并指出從全球到國家，再到地方以及社區(qū)都可以發(fā)生治理現(xiàn)象，涉及國家、私人部門以及公民社會等眾多主體。民主、法治、透明、責任、服務(wù)、公平、效率、有競爭力等被認為是治理的基本準則。
對于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會之間的互動更為頻繁，治理關(guān)系也更為復雜。英國學者Bovaird和Loeffler（2007）對把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結(jié)果，地方利益相關(guān)者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關(guān)利益者的意見基礎(chǔ)上形成的協(xié)商管理地方公共事務(wù)的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內(nèi)部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關(guān)者認可價值的管理模式。鑒于此，本文認為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進行地方性決策、實施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過程。
（二）地方政府治理的基本特征
1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，復雜的地方公共事務(wù)僅憑借公共機構(gòu)難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會公共機構(gòu)、公眾、企業(yè)、第三組織等。
2.地方政府治理的內(nèi)容具有復雜性。凡是與地方政府有關(guān)的事務(wù)都在其治理范圍之內(nèi)，如地方公共服務(wù)供給、經(jīng)濟增長、地區(qū)穩(wěn)定、相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)等。并且在不同國家的不同時期，地方政府治理的內(nèi)容可能具有一些差異。
3.地方政府治理要求具有回應(yīng)性。地方政府治理要達到共建和諧社會的目標，在客觀上要求應(yīng)具有回應(yīng)性，及時了解、回應(yīng)公眾多樣化的需求。一個具有回應(yīng)性的政府，應(yīng)具有透明性、責任性、效率性和公平性等基本特征。
4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個部門各司其職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行公共服務(wù)職責，維護公眾的合法權(quán)益。
地方政府治理績效評價的指標體系構(gòu)建―以公共服務(wù)為例
地方政府治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所取得的成績和效益。地方政府治理績效評估，就是根據(jù)治理的目標、采用科學的方法，對各級地方政府治理的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優(yōu)罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量（倪星，2007）。
對于地方政府治理的績效評價，目前文獻不多，并且不同的文獻從不同角度進行評價，例如透明國際的腐敗指數(shù)，世界銀行的責任與行政執(zhí)行能力指標，英國國際發(fā)展部從人事和民主方面評估治理績效。對于公眾而言，最關(guān)心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質(zhì)量以及是否克守透明、公平的治理規(guī)則。英國學者Bovaird（2006）以英國康沃爾（Cornwall）市Carrick區(qū)議會公共住房服務(wù)為例，從公眾生活改善與治理規(guī)則的執(zhí)行兩個方面對地方政府治理的質(zhì)量進行了評估，這對于我國地方政府治理績效評估具有較強的借鑒意義。借鑒Bovaird的評價方法，本文從結(jié)果評估和過程評估兩個維度設(shè)計我國地方政府治理績效評估指標體系。
（一）地方政府治理績效―結(jié)果評估
從結(jié)果角度評估政府治理，是對政府治理實施一段時間后效果的評價。近年來興起的政策科學評估，即是從結(jié)果緯度評估公眾對于政策執(zhí)行結(jié)果的滿意度，進而判斷政策是否合理。地方政府治理績效的結(jié)果評估，主要從公眾對公共服務(wù)與生活質(zhì)量的滿意程度方面來評價。表1給出了地方政府治理結(jié)果評估的緯度及內(nèi)容解釋。
需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達到所想要的治理效果，如經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務(wù)滿意，而不是對公共服務(wù)本身的質(zhì)量進行評價。如健康和社會福利項中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標設(shè)計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經(jīng)濟發(fā)展水平相似國家標準？
（二）地方政府治理績效―過程評估
對地方政府治理績效從結(jié)果緯度進行評估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評估指標及其內(nèi)容解釋如表2所示。
結(jié)論與應(yīng)用前景分析
地方治理在我國的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準則與基本特征的基礎(chǔ)上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結(jié)經(jīng)驗、監(jiān)督治理過程、激勵治理創(chuàng)新的目的。在我國，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。
雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。
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關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 整體性治理 監(jiān)督機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
區(qū)域公共管理是我國解決政治、經(jīng)濟、社會三者之間公共問題的手段，通過對區(qū)域內(nèi)進行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經(jīng)濟、社會三者之間的公共問題，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的共同發(fā)展。在進行區(qū)域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行，就要構(gòu)建完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制，通過對區(qū)域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。
一、我國政府區(qū)域公共管理的相關(guān)概述
（一）我國政府區(qū)域公共管理的發(fā)展現(xiàn)狀
從現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理的發(fā)展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)、區(qū)域公共管理的方向等[1]，都是影響區(qū)域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區(qū)域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發(fā)揮區(qū)域公共管理的效果，就要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，建立完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)管體制，為區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進行提供保障。
（二）我國政府區(qū)域公共管理的基本特征
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理中的一個分支，只有將基礎(chǔ)理論與實踐經(jīng)驗相結(jié)合才能促進其發(fā)展。區(qū)域公共管理彌補了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的劣勢，是解決社會、政府、經(jīng)濟之間的公共問題的基本手段。區(qū)域公共管理不僅傳承了現(xiàn)代公共管理中的優(yōu)點，還具有自己的基本特征，一般情況下，區(qū)域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區(qū)域公共治理是社會發(fā)展到一定時期的必然產(chǎn)物，是應(yīng)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟環(huán)境的需求而形成的。隨著世界經(jīng)濟形勢的不斷變化，為了適應(yīng)時代的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟環(huán)境也要做出相應(yīng)的改變，才能應(yīng)對復雜的國際形勢，拓寬市場經(jīng)濟發(fā)展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關(guān)系[2]。
2.從政治治理的價值導向的角度來看
現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理的價值導向是公共問題與公共事務(wù)，與傳統(tǒng)的公共區(qū)域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發(fā)展。在政府進行區(qū)域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)都作為區(qū)域公共管理的內(nèi)容，從而實現(xiàn)社會、政府、經(jīng)濟三者之間公共問題細化治理的目標。區(qū)域公共管理的主體具有多元化的性質(zhì)，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區(qū)域公共管理的范圍內(nèi)，在區(qū)域公共管理的實際運行中，其覆蓋范圍遠比我們看到的要多很多。
3.從公共權(quán)力的運行向度的角度來看
區(qū)域公共管理將“合作治理”作為基本原則進行發(fā)展，而“合作治理”的本質(zhì)在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進行區(qū)域公共管理的過程中，面對復雜的跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)的時候，并不是所有的問題都能夠通過區(qū)域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的單一化，向多元化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，只有這樣才能達到雙贏甚至多贏的目標[3]。
二、我國區(qū)域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創(chuàng)新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環(huán)境保護等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發(fā)展中的應(yīng)用非常廣泛，尤其是在我國區(qū)域公共管理方面。區(qū)域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、政府三者之間的關(guān)系，來推動市場經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，既要改善政府內(nèi)部各自為政的現(xiàn)象，也要促進市場與政府的合作[4]。
三、區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制的作用
（一）監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)
監(jiān)督機制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在社會的發(fā)展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結(jié)果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現(xiàn)實生活中卻很少有人能夠認識到這一點，才會造成經(jīng)濟、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構(gòu)建區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制十分重要。區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機制是政府行為、社會行為、經(jīng)濟行為的保障，在區(qū)域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規(guī)的落實方面也更加完善，推動了我國國民經(jīng)濟水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復雜的國際競爭中脫穎而出。
[關(guān)鍵詞]回應(yīng)型政府 回應(yīng) 合作共治 治理
[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05
回應(yīng)(response)，即回答、答應(yīng)或響應(yīng)，是所有社會形態(tài)及其政府運作模式下，政府管理公共事務(wù)、解決公共問題、謀求政府與社會間穩(wěn)定、和諧關(guān)系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應(yīng)程度不同地回應(yīng)社會。當代社會，經(jīng)濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應(yīng)性與回應(yīng)效能，有必要研究和把握回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵和特征。
一、理論基礎(chǔ)
“回應(yīng)型”一詞最早出現(xiàn)于當代西方法學理論中。對回應(yīng)型政府問題的研究，發(fā)端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創(chuàng)始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領(lǐng)域的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。他強調(diào)，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現(xiàn)，其主體也未必是政府。之后，有關(guān)治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統(tǒng)治(government)的不同涵義。如果說傳統(tǒng)政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統(tǒng)治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發(fā)展則是強調(diào)了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構(gòu)與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協(xié)商，共同對社會公共事務(wù)進行管理。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的政府權(quán)力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用?？傊?，從根本上說，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態(tài)，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”?；貞?yīng)，是善治的基本要素。沒有對政府回應(yīng)性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應(yīng)型政府建設(shè)問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府的善治。因此，回應(yīng)型政府問題，理應(yīng)成為公共治理理論研究的重要內(nèi)容。同樣，公共治理理論也為回應(yīng)型政府問題的研究提供理論支撐，是回應(yīng)型政府的重要理論基礎(chǔ)。
與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關(guān)政府回應(yīng)社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設(shè)全方位服務(wù)或回應(yīng)社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設(shè)“顧客驅(qū)使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業(yè)化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅(qū)使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應(yīng)社會的要求。。引新公共服務(wù)理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應(yīng)公民或社會。新公共服務(wù)理論倡導以結(jié)果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務(wù)的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務(wù)，形成真正體現(xiàn)以民為本、“服務(wù)，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關(guān)系，以確保政府的回應(yīng)性。在這里，新公共服務(wù)理論把新公共管理理論的政府服務(wù)范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調(diào)政府回應(yīng)社會的必要性和必然性?？傊?，比之于傳統(tǒng)的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應(yīng)是權(quán)力的惟一所有者，而應(yīng)在與社會的互動中，創(chuàng)造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應(yīng)。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，同樣是研究回應(yīng)型政府問題的理論指導。
還應(yīng)強調(diào)，科學社會主義理論從本質(zhì)上也要求，政府必須具有對于社會的回應(yīng)性，政府應(yīng)不斷提高其回應(yīng)力。社會主義經(jīng)濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設(shè)以人為本、以社會為本，能夠全方位回應(yīng)社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經(jīng)濟、文化等方面需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會利益、政府利益與個人利益的統(tǒng)一。無疑，科學社會主義理論是回應(yīng)型政府問題研究的重要指導思想。
二、基本內(nèi)涵
迄今為止，在中國學術(shù)界，尚無對回應(yīng)型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應(yīng)型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應(yīng)問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“回應(yīng)型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過于籠統(tǒng)；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應(yīng)型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來闡述體現(xiàn)對政府自覺、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)回應(yīng)社會要求的回應(yīng)型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應(yīng)和政府回應(yīng)性等概念的研究成果，對準確把握回應(yīng)型政府的內(nèi)涵是必要的。
關(guān)于政府回應(yīng)和回應(yīng)性問題的研究，散見于中外學者有關(guān)政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應(yīng)型政府的內(nèi)涵打下了基礎(chǔ)。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調(diào)政府的回應(yīng)性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時、負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應(yīng)定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應(yīng)型政府內(nèi)涵的明晰化?；貞?yīng)，“從某種意義上說是責任性的延伸”。回應(yīng)型政府，首先是責任型政府，表現(xiàn)為政府的一種責任性(accountabmty)，強調(diào)政府公務(wù)員及管理機構(gòu)由于其承擔的職務(wù)，必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有或不適當?shù)芈男衅鋺?yīng)當履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應(yīng)型政府。
可見，回應(yīng)型政府的內(nèi)涵要素至少應(yīng)包括：回應(yīng)型政府的價值理念；回應(yīng)型政府的基本責任；回應(yīng)
型政府體制或機制的特點；回應(yīng)型政府與社會之間的關(guān)系，等等。可以認為，所謂回應(yīng)型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機制，以及有效回應(yīng)社會所需的回應(yīng)力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應(yīng)”和作為特征的“政府回應(yīng)性”不同， “回應(yīng)型政府”實質(zhì)上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務(wù)或社會事務(wù)的治理職能，是確保政府回應(yīng)性穩(wěn)定有效、政府回應(yīng)力可持續(xù)提高的體制性安排，是對傳統(tǒng)政府管制體制下政府對社會集權(quán)式管理的革命。
應(yīng)該指出，政府回應(yīng)是政府對于社會的回答、答應(yīng)或響應(yīng)，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態(tài)度；政府服務(wù)，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動?；貞?yīng)型政府是有別于服務(wù)型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區(qū)別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯(lián)系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務(wù)能力與質(zhì)量的提升?；貞?yīng)型政府治理理念的確立，可以為建設(shè)服務(wù)型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應(yīng)型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現(xiàn)其服務(wù)性職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。準確把握回應(yīng)型政府的科學內(nèi)涵，對于推進服務(wù)型政府建設(shè)是有益的。
三、基本特征
研究回應(yīng)型政府的基本特征，實際上是在回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)之上，對其內(nèi)涵的進一步解讀?；貞?yīng)型政府要體現(xiàn)公共治理的理念，具有穩(wěn)定、自覺、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性和回應(yīng)機制，以及回應(yīng)社會所需的回應(yīng)能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應(yīng)體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導向、合作共治、及時反應(yīng)、依法治理的特征或?qū)傩浴?/p>
(一)以民為本
政府回應(yīng)的本質(zhì)，就是回應(yīng)公眾利益，處理公共事務(wù)，解決公共問題，這也是回應(yīng)型政府的主要要求之一?！?P64)在傳統(tǒng)政治學者看來，政府與社會、公眾的關(guān)系，主要通過選舉投票和多數(shù)決定的民主原則來實現(xiàn)。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應(yīng)的時效與質(zhì)量，直接決定了在政府回應(yīng)社會的過程中，政府與社會之間關(guān)系的優(yōu)劣。這一關(guān)系的優(yōu)劣，是政府體現(xiàn)其回應(yīng)性、回應(yīng)能力、回應(yīng)的穩(wěn)定性或可持續(xù)性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政府與社會間的關(guān)系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構(gòu)要求在進行服務(wù)時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務(wù)對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應(yīng)當與企業(yè)中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調(diào)，“受顧客驅(qū)使的政府”應(yīng)滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統(tǒng)政府體制缺乏回應(yīng)性的批評，也是對回應(yīng)型政府須以民為本的又一重要提示。
新公共服務(wù)理論在批評和發(fā)展新公共管理理論的基礎(chǔ)上，進一步提出了政府應(yīng)服務(wù)于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關(guān)于政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉(zhuǎn)述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強調(diào)的重點不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應(yīng)社會訴求，就理應(yīng)成為以民為本的回應(yīng)型政府，向公民提供滿意的公共產(chǎn)品。總之，以民為本是回應(yīng)型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應(yīng)型政府的首要特征。
(二)服務(wù)導向
以民為本的邏輯結(jié)果，是對回應(yīng)型政府須以服務(wù)為導向的要求。持續(xù)至今的新公共管理運動，實質(zhì)上是從官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現(xiàn)的就是一種公共服務(wù)精神。新公共服務(wù)理論在對將政府服務(wù)對象看成顧客提出批評的同時，十分強調(diào)的就是服務(wù)。對此，登哈特夫婦在轉(zhuǎn)述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務(wù)的驅(qū)動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產(chǎn)品或服務(wù)；為公民服務(wù)的驅(qū)動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產(chǎn)品或服務(wù)的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務(wù)”；為作為主人的公民服務(wù)的驅(qū)動力則是利害關(guān)系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現(xiàn)的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應(yīng)，在結(jié)束這筆交易時，也就結(jié)束了服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。而在第二種情況下，政府所服務(wù)的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關(guān)系。政府不僅要關(guān)注、服務(wù)每一個人的自身利益，而且必須服務(wù)于更大的公共利益，并為公共利益的實現(xiàn)與社會進行持續(xù)的對話。
總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅(qū)使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務(wù)理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業(yè)對于顧客、仆人對于主人，以服務(wù)為導向，全面回應(yīng)“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務(wù)為導向的要求，有著廣泛的理論基礎(chǔ)。以服務(wù)為導向的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負責、有效地協(xié)調(diào)各類社會利益主體的關(guān)系，解決各類公共問題和社會問題，實現(xiàn)公共利益，才能成為回應(yīng)型政府。
(三)合作共治
公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結(jié)善治問題時強調(diào)，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發(fā)育創(chuàng)造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應(yīng)性和回應(yīng)力得到穩(wěn)定、有效、持續(xù)的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。
新公共服務(wù)理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業(yè)家政府理論的基礎(chǔ)上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也強調(diào)了政府與社會間合作的重要性。它強調(diào)，“諸如公
正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應(yīng)方式應(yīng)進行徹底變革。傳統(tǒng)的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”，或者說“不，我們不能提供那種服務(wù)”，來回應(yīng)社會、公眾的種種需求。而新公共服務(wù)理論則要求，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的官員和公共管理者，應(yīng)該不只通過說“是”或者“否”來回應(yīng)公民的需求，而應(yīng)該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權(quán)的社會里，公務(wù)員不僅將日益扮演一種調(diào)解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經(jīng)紀人、協(xié)商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。
公眾、社會作為公共事務(wù)管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現(xiàn)合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務(wù)的管理的基礎(chǔ)上，形成政府與社會間“回應(yīng)一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現(xiàn)過程，推動公共利益的最大化，在實現(xiàn)善治的過程中挖掘政府回應(yīng)的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應(yīng)能力。總之，政府與社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務(wù)導向的政府回應(yīng)機制的建立，是形成回應(yīng)型政府體制的重要基礎(chǔ)，是回應(yīng)型政府的核心要求和主要的運行特征。
當然，強調(diào)政府與社會間的合作共治，強調(diào)政府對社會主體力量的尊重和發(fā)揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術(shù)界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現(xiàn)實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設(shè)想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態(tài)，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態(tài)下，社會也仍然需要“非國家機構(gòu)的政府”的治理?？梢哉J為，回應(yīng)型政府職能實現(xiàn)的過程，是伴隨國家權(quán)力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發(fā)揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續(xù)、有效供給，政府仍然是回應(yīng)型政府治理模式的主導方面。
(四)及時反應(yīng)
顧名思義，回應(yīng)型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應(yīng)，也不可久拖不(回)應(yīng)，而必須及時、有效地予以回應(yīng)，否則，就是失職，就不能稱之為回應(yīng)型政府。政府及時反應(yīng)社會訴求，強調(diào)的是政府對于社會的回應(yīng)必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”。“快速”，是指在回應(yīng)社會的有效期內(nèi)，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應(yīng)，并在與社會積極合作的基礎(chǔ)上解決問題?！坝行А?，是指政府回應(yīng)社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現(xiàn)方向；內(nèi)容有效――政府具體解決問題的內(nèi)容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內(nèi)解決準確反應(yīng)社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應(yīng)該是“正當其時”?？傊焖?、有效地回應(yīng)社會需求。是對回應(yīng)型政府的基本要求。及時反應(yīng)是回應(yīng)型政府主要特征之
(五)依法治理
回應(yīng)型政府要求建立一個與威權(quán)和絕對統(tǒng)治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現(xiàn)已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務(wù)和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權(quán)，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應(yīng)，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務(wù)導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應(yīng)的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎(chǔ)上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內(nèi)予以及時反應(yīng)。總之，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應(yīng)制度化、體制化的基本保證，因而是回應(yīng)型政府的又一重要特征。
總之，以民為本、服務(wù)導向、合作共治、及時反應(yīng)、依法治理，既是回應(yīng)型政府的內(nèi)在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應(yīng)性，回應(yīng)的體制、制度，回應(yīng)的目標、速度，回應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應(yīng)型政府的理論脈絡(luò)、基本內(nèi)涵，厘清建設(shè)回應(yīng)型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。
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基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目“基于關(guān)系嵌入的民營企業(yè)委托問題研究”（12YBA103）；國家自然科學基金項目“基于有限注意的資本市場有效性研究”（71071166）；湖南省教育廳青年項目“基于社會網(wǎng)絡(luò)的旅游飯店職業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)績效研究”（12B031）
作者簡介：劉曉霞（1981-），女，湖南湘鄉(xiāng)人，講師，博士研究生，主要從事公司治理研究。Email： lxiaoxia19@163com
摘要：本文利用2007—2010年滬深民營上市公司的A股數(shù)據(jù)，將所有者與經(jīng)營者的關(guān)系嵌入分成親人、熟人和外人三類，并實證檢驗了這種關(guān)系嵌入對能力和成本的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)所有者聘用外人關(guān)系的經(jīng)營者比親人和熟人關(guān)系的經(jīng)營者能顯著提高能力，而其成本和聘用熟人關(guān)系的經(jīng)營者沒有顯著差別，聘用親人關(guān)系的經(jīng)營者比非親人關(guān)系的經(jīng)營者能顯著降低成本。從實證結(jié)果我們還發(fā)現(xiàn)，民營上市公司現(xiàn)行的公司治理制度沒有發(fā)揮有效作用。
關(guān)鍵詞：關(guān)系嵌入；能力；成本
中圖分類號：F272文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2013）01001707
一、引言
自從20世紀30年代美國學者Berle 和 Means提出所有權(quán)與控制權(quán)分離命題以來，所有者與經(jīng)營者之間的沖突一直是眾多學者研究的熱點，并成為現(xiàn)代公司治理問題研究的起點。傳統(tǒng)的委托理論（以下簡稱理論）假設(shè)人是完全理性和完全自利的，研究的中心任務(wù)是在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵人，使得人的行為能最大化委托人的利益。理論經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在Jensen、Mecking、Demsetz、Wilson、Spence、Mirrless 、Ross 和Hart等許多學者的研究下，在理論上取得了豐碩的成果，并在實踐當中廣泛應(yīng)用。我國公司治理制度引進了監(jiān)事會和獨立董事制度，以監(jiān)督人的行為，就是這一理論的應(yīng)用。然而李維安和王世權(quán)＼[1＼]等很多學者研究發(fā)現(xiàn)，獨立董事和監(jiān)事會制度在中國的成效甚微。獨立董事不獨立，董事不懂事，監(jiān)事不監(jiān)視，公司治理效果差。是機制本身的不恰當還是理論源頭的失誤？
Coleman曾指出：“經(jīng)濟理論存在一種失誤，即使在新制度經(jīng)濟學中也不例外。這種失誤表現(xiàn)在，忽視個人的關(guān)系及其社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對產(chǎn)生信任、建立期望以及確定和實施規(guī)范的重要影響?！币虼?，“經(jīng)濟人”假設(shè)的理論受到質(zhì)疑，基于“管家”假設(shè)的管家理論興起，它認為理論對經(jīng)營者內(nèi)在機會主義和偷懶的假定是不合適的，經(jīng)營者會自律和努力工作，以達到自身尊嚴、信仰以及內(nèi)在工作滿足的追求[2]，所以它假設(shè)人是利他的和忠誠可信的，從理論的對立角度揭示了經(jīng)理人和委托人之間存在的另一種關(guān)系。
不同的人性假設(shè)必然導致不同的治理結(jié)構(gòu)和治理機制，產(chǎn)生不同的公司治理理論。陳仕華和李維安＼[3＼]認為理論對委托人和人持有低度社會化觀，而管家理論對人性的假設(shè)則過度社會化。針對兩種理論的不足，Granovetter提出了社會嵌入理論，以解釋經(jīng)濟行為人在中度社會化情景中的行為理論，這種理論將人性假設(shè)為嵌入社會網(wǎng)絡(luò)的社會人，既不是完全理性的經(jīng)濟人，也不是完全無自主性的管家，因而更符合現(xiàn)實＼[4＼]。本文將從關(guān)系嵌入的角度實證分析民營企業(yè)所有者與經(jīng)營者的關(guān)系嵌入強度對能力及權(quán)益成本的影響，以期從更理想的理論角度來實證分析民營企業(yè)普遍存在的用人機制難題，給發(fā)展困境中的民營企業(yè)家選擇經(jīng)營者和治理模式提供現(xiàn)實參考，也給研究家族企業(yè)以及委托問題的學者提供新的思路。
本文研究結(jié)構(gòu)分成五個部分，第一部分是引言，第二部分是理論與假設(shè)，第三部分是研究設(shè)計，第四部分是實證檢驗與結(jié)果分析，最后是結(jié)論與啟示。
二、理論與假設(shè)
最先提出“嵌入”概念的是Polanyi，他認為經(jīng)濟作為一個制度過程是嵌入在經(jīng)濟和非經(jīng)濟制度之中的。Granovetter與Uzzi等進一步發(fā)展了該理論，強調(diào)社會關(guān)系、家庭關(guān)系等社會情境結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟行為的制約與影響，當一個“連帶”的社會關(guān)系影響到企業(yè)的經(jīng)濟活動時，“嵌入”就存在了，且“連帶”之間的相互作用主要不是由經(jīng)濟利益驅(qū)動，而是基于個人的關(guān)系、社會資本等長期的聯(lián)結(jié)驅(qū)動＼[5＼]。因此將“嵌入”定義為基于社會關(guān)系的、非商業(yè)化的契約來進行商業(yè)交易的程度。Smelser 和Swedberg指出嵌入是新經(jīng)濟社會學的核心議題。我國學者彭正銀認為關(guān)系嵌入是指單個主體的經(jīng)濟行為與其他主體的互動，是對主體間相互聯(lián)系內(nèi)容的研究，是交易雙方相互理解、信任和承諾的達成程度及過程＼[6＼]。
Granovetter和Swedberg將社會嵌入分為關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入。關(guān)系嵌入指單個主體的經(jīng)濟行為嵌入與他們直接互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，是對網(wǎng)絡(luò)中人際社會二元關(guān)系的結(jié)構(gòu)和特征（如關(guān)系疏密和關(guān)系質(zhì)量等）的刻畫。而結(jié)構(gòu)嵌入指主體的經(jīng)濟行為嵌入其所在的社會網(wǎng)絡(luò)中，是對行為主體嵌入關(guān)系構(gòu)成的各種網(wǎng)絡(luò)的總體結(jié)構(gòu)描述。唐艷和唐國平＼[7＼]、黃中偉＼[8＼]等認為關(guān)系嵌入是對嵌入網(wǎng)絡(luò)的微觀解構(gòu)，而結(jié)構(gòu)嵌入是對嵌入網(wǎng)絡(luò)的中觀解構(gòu)。本文研究的重點是嵌入企業(yè)委托人和人之間的微觀關(guān)系，并討論這種關(guān)系嵌入對委托問題的影響，更好地契合理論和管家理論，為公司治理的研究提供新的思路。
關(guān)系嵌入的特征主要包括關(guān)系強度（如強關(guān)系、弱關(guān)系）以及關(guān)系的質(zhì)量（如信任程度等）＼[9＼]。Granovetter提出了“弱關(guān)系強度”假說，認為弱關(guān)系能夠跨越不同的群體，跨越了更多的社會界限，能夠獲得更多的信息，弱關(guān)系比強關(guān)系的作用更大[10]。在現(xiàn)代企業(yè)管理中，委托人聘用職業(yè)經(jīng)理人作為人就是這個道理，職業(yè)經(jīng)理人比家族成員（強關(guān)系）有更寬的外部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，信息或知識的冗余度低，創(chuàng)新性強，能應(yīng)對更復雜的經(jīng)營環(huán)境。他們能通過自己的網(wǎng)絡(luò)以及自身的知識和經(jīng)驗結(jié)構(gòu)，解決企業(yè)的融資、銷售和管理等諸多問題，從而提高企業(yè)績效，獲得更好的成長和發(fā)展。
我國學者邊燕杰通過對中國社會關(guān)系的研究，認為在中國社會強關(guān)系發(fā)揮的作用更大[11]。曹興等認為強關(guān)系所帶來的人際信任為經(jīng)濟活動提供必要的信任，減少交易成本，所以很多民營企業(yè)采用家族化或泛家族化的經(jīng)營模式[12]。然而強關(guān)系也有不少的負面作用：一是在中國社會強關(guān)系所提供的道德要求，給人帶來很多的制約（如既要考慮企業(yè)的目標，也要考慮家族的目標），造成決策過程的低效率。二是強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的閉合，會導致信息的閉塞和排斥外來人，信息或知識的新穎性不足將難以滿足突破性創(chuàng)新的需要，這是很多家族企業(yè)發(fā)展的瓶頸，也是李新春所提出的家族主義困境，即強關(guān)系嵌入治理不能同時實現(xiàn)基于信任基礎(chǔ)之上的成本與基于專家能力之上的能力的帕累托最優(yōu)，而人發(fā)揮專家的知識和能力創(chuàng)造交易過程的帕累托效率問題理解為“能力”。強關(guān)系嵌入帶來的低能力制約了企業(yè)的發(fā)展和壯大，因此企業(yè)需要打開強關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)限制，向弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。由此，本文提出如下假設(shè)：
假設(shè)1：民營企業(yè)所有者與經(jīng)營者的關(guān)系嵌入越弱，能力越強。
Granovetter的關(guān)系嵌入理論更多的是強調(diào)弱關(guān)系的作用，然而弱關(guān)系存在的致命缺陷是導致不信任，在市場體系不發(fā)達、正式制度約束不強、信任缺失的國家更易顯現(xiàn)。因為弱關(guān)系中人際聯(lián)結(jié)并不是很強，多次反復的交往不多，所以這種關(guān)系不可靠，與不穩(wěn)定、風險、投機聯(lián)系在一起。嵌入在弱關(guān)系中的委托人和人，彼此信任度不高，如果只靠道德的約束，就很容易產(chǎn)生投機行為。加上外部環(huán)境信任缺失，法律等正式約束不足，人投機行為的幾率更明顯，比如說謊、偷懶、欺騙、中飽私囊、卷款而逃等損害股東利益的行為，造成成本很高。因此，在弱關(guān)系下，委托人只有設(shè)計更優(yōu)的合同，加強監(jiān)督和激勵人，使人的行為最大化委托人的利益。
而在強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，委托人和人交往密切，彼此了解熟悉，有更多的互惠以及利他行為，容易產(chǎn)生信任，并給企業(yè)的發(fā)展提供資金、技術(shù)、人才等各種實質(zhì)性的幫助。情感的內(nèi)在制約、利他行為以及中國人注重面子和人情的問題，道德違約成本小，監(jiān)督和激勵人的成本較弱關(guān)系下偏低。所以在創(chuàng)業(yè)初期，幾乎所有的私營企業(yè)的資金都是通過家人、親戚或者好朋友籌集，生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售也是家族成員把關(guān)。隨著企業(yè)的成長，規(guī)模逐漸增大，越來越多的外部人進入企業(yè)，強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破，委托人可以選擇更有能力和知識的外部職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營企業(yè)，弱關(guān)系嵌入加強。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：
假設(shè)2：民營企業(yè)委托人與人的關(guān)系嵌入越弱，成本越高。
三、研究設(shè)計
（一）主要變量說明
1成本和能力
目前學者用來衡量股權(quán)成本的尺度最常用的是由Ang等提出的管理費用率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率，也得到了我國學者大量的借鑒和運用，如曾慶生和陳信元采用管理費用率、營業(yè)費用率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等來衡量成本[13]。本文認為銷售管理費用率能較好地反映成本，故作為成本的變量。而總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率體現(xiàn)了人發(fā)揮專家知識和能力創(chuàng)造交易過程的帕累托效率，衡量的是經(jīng)營效率的一種，反映的是人的經(jīng)營能力，故本文采用總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率作為能力的變量。
2關(guān)系嵌入強度
自從Granovetter與Rowley等社會學家將關(guān)系嵌入強度從互動頻率、感情強度、親密程度和互惠交換等不同維度進行分析，魏江和鄭小勇采用訪談、案例分析以及問卷調(diào)查來衡量關(guān)系嵌入的強度和質(zhì)量[14]。本文借鑒提出的中國人的差序格局關(guān)系以及楊國樞[15]對中國社會關(guān)系劃分的方法，將委托人與人關(guān)系嵌入從強至弱分為親人（血緣、姻緣、親緣關(guān)系）、熟人（同學、同鄉(xiāng)、同事關(guān)系）、外人（除親人和熟人以外的其他關(guān)系）。并給親人、熟人、外人三種關(guān)系分別賦值1、2、3。
3公司治理結(jié)構(gòu)
公司治理結(jié)構(gòu)是為解決委托沖突而做的一種制度安排，必定會影響委托關(guān)系。Jensen和Meckling就提出管理層持股是影響股東——管理層委托沖突的重要因素， Collier等則沒有發(fā)現(xiàn)股權(quán)成本與審計委員會活動之間沒有關(guān)聯(lián)的證據(jù)。Belden等發(fā)現(xiàn)董事會中外部董事比利越高，越容易支付股利[16]。在國內(nèi)，很多影響權(quán)益成本的公司治理因素也得到了實證檢驗，如宋力和韓亮亮[17]認為是股權(quán)集中度和股權(quán)制衡度，曾慶生和高雷等認為董事會結(jié)構(gòu)，肖作平等認為是董事會規(guī)模，李明輝認為兩職分離，黃福廣等證明高管薪酬，能夠影響權(quán)益成本。本文設(shè)置了股權(quán)結(jié)構(gòu)特征（股權(quán)集中度、股權(quán)制衡度）、董事會特征（董事會規(guī)模、獨立董事比例）、監(jiān)事會特征（監(jiān)事會規(guī)模）、管理層特征（高管薪酬、高管持股比例）來控制公司治理結(jié)構(gòu)對成本的影響。
4公司基本特征
李明輝證明了公司的基本特征會影響股權(quán)成本，如公司規(guī)模越大，對管理層進行監(jiān)督的難度越大，從而監(jiān)督成本越大，管理層進行不當消費的權(quán)力也增大[18]。提高負債率可以加強外部監(jiān)督從而降低成本。成長機會低的公司，管理層對自由現(xiàn)金流的濫用會提高成本。除了控制公司規(guī)模、資產(chǎn)負債率、成長性的影響，還要控制行業(yè)因素導致的成本的差異。
5人基本素質(zhì)
在研究能力的影響因素時，人的學歷越高、年齡越大、從業(yè)經(jīng)驗越豐富，則人的經(jīng)營能力越強。本文用人學歷、年齡作為影響能力的控制變量。
（二）研究方法與模型設(shè)計
本文采用多元回歸分析方法檢驗關(guān)系嵌入對成本和能力的影響。借鑒Ang等，及李明輝的模型，本文分別對成本和能力回歸模型設(shè)計如下：
能力模型：
在能力模型中，我們先檢驗?zāi)芰εc關(guān)系嵌入的單因素關(guān)系，再逐步加入人基本素質(zhì)變量和公司基本特征變量以控制它們對被解釋變量的影響。在成本模型中，同樣先檢驗被解釋變量和解釋變量的單因素關(guān)系，再逐步加入公司基本特征變量和公司治理結(jié)構(gòu)變量。各控制變量如表1所示，各回歸模型結(jié)果如表4所示。
（三）樣本與數(shù)據(jù)
本文選擇2007—2010年滬深兩市A股民營企業(yè)共3 185個年度樣本數(shù)據(jù)，依次刪除以下數(shù)據(jù)：（1）實際控制人為非自然人的樣本439個；（2）2007—2010年度經(jīng)特殊處理的S、ST、*ST股票454個；（3）上市時間小于365天的樣本596個；（4）刪除沒有披露管理費用率、銷售費用率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率的樣本9個，且銷售管理費用率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率變異大的極端值17個；（5）刪除頻繁更換實際控制人或總經(jīng)理以及找不到關(guān)系的樣本31個；（6）總經(jīng)理由實際控制人自己擔任的公司，所有者與經(jīng)營者是一體的，理論上沒有沖突，故刪除此樣本334個。最終得到年度樣本總數(shù)為1 305個。除關(guān)系嵌入數(shù)據(jù)通過百度、新浪網(wǎng)等手動搜集整理，其他數(shù)據(jù)均來自國泰安金融數(shù)據(jù)庫。
四、實證檢驗與結(jié)果分析
（一）樣本的描述性統(tǒng)計
表2對2007—2010年的年度樣本進行了基本的統(tǒng)計分析。從表2中可以看出，雖然四個年度樣本數(shù)據(jù)不同，但各年度不同的關(guān)系嵌入樣本占當年樣本的比例變化很小，基本處于一個穩(wěn)定的狀態(tài)。因變量能力（ABILITY）和成本（ACOST）的均值和標準差在各年度變異也不大，相對來說，能力的年度變異更大（標準差大）。從總體樣本來看，關(guān)系嵌入類型為熟人的比例占到了58%，親人占14%，外人占28%，民營企業(yè)聘用熟人的比例偏高。
（二）回歸分析與假設(shè)檢驗
為了檢驗本文的理論假設(shè)，下面利用最小二乘法對變量進行層級回歸分析，結(jié)果分析如表4所示。模型1—3檢驗假設(shè)1，模型4—6檢驗假設(shè)2。模型1和4只檢驗解釋變量GE1和GE2對因變量的影響，模型2和5則分別加入了人基本素質(zhì)變量和公司治理變量，模型3和6還控制了公司基本素質(zhì)變量。
在檢驗假設(shè)1的模型中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)系嵌入變量GE2在模型1—3中都顯著為正，說明委托人和人關(guān)系為外人時，比親人和熟人能顯著提高能力；GE1在控制了公司基本特征變量后也顯著為正，說明運用熟人和外人關(guān)系的人比親人關(guān)系的人能力更強，實證結(jié)果支持了假設(shè)1。另外，我們發(fā)現(xiàn)能體現(xiàn)能力的學歷因素影響不顯著，可能是我國學歷教育魚龍混雜，文憑不能體現(xiàn)人的能力。用人的年齡變量代表的經(jīng)驗因素對能力的影響也不顯著，年齡越大，經(jīng)驗越豐富，但也可能剛愎自用，固步自封。性別因素在模型2中顯著為正，男性人比女性人的能力更強，但加入了公司特征變量后結(jié)果不顯著了。
在檢驗假設(shè)2的模型4—6中，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)系嵌入變量GE1都顯著為正，GE2不顯著，說明委托人聘用自己的親人比熟人和外人人能顯著降低成本。但比較外人人和非外人（親人和熟人）人時，結(jié)果不顯著，說明聘用熟人和外人關(guān)系的人對成本沒有顯著的差別。實證結(jié)果部分支持了假設(shè)2，也和大部分學者關(guān)于家族企業(yè)治理能降低成本的結(jié)論一致。此外，公司治理結(jié)構(gòu)變量除了股權(quán)集中度（OWNCON1）顯著為負外，其他指標都沒有顯著影響。說明股權(quán)越集中，成本越低，而獨立董事、董事會和監(jiān)事會的規(guī)模以及總經(jīng)理的持股和薪酬都沒有起到監(jiān)督和激勵的作用，沒能降低成本。公司基本特征變量中，資產(chǎn)負債率（LEVERAGE）越高，對人的約束越強，成本越低；公司規(guī)模（TOTASS）越大，成本越低，說明規(guī)模優(yōu)勢能有效控制成本；公司的成長性對成本沒有顯著影響。
（三）穩(wěn)健性檢驗
為了檢驗所有者與經(jīng)營者的關(guān)系嵌入對能力和成本的影響是否穩(wěn)健，我們采取了兩個方法。一是對樣本進行重新篩選，分別對因變量進行首尾1%的刪除，并從2007—2010年樣本中選擇任意兩年和三年度的樣本進行回歸分析，結(jié)果和前面的分析無異。二是對變量進行重新選擇，以應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、存貨周轉(zhuǎn)率、流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等營運能力指標衡量能力，計量結(jié)果沒有什么變化；在成本變量的選擇上，本文借鑒廖理和羅煒的方法采用管理者持股比例，以及權(quán)小峰等方法采用在職消費，即用管理費用減去機體的壞賬準備、存貨跌價準備及當年無形資產(chǎn)攤銷額來衡量，結(jié)果沒有實質(zhì)性變化。
五、結(jié)論與啟示
本文從關(guān)系嵌入的視角，研究了民營上市公司所有者和經(jīng)營者關(guān)系嵌入強度對能力和成本的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)文憑、年齡、性別這些經(jīng)營者個人素質(zhì)并不能很好地體現(xiàn)人的能力，而關(guān)系嵌入?yún)s能很好地體現(xiàn)。在經(jīng)濟高速發(fā)展的中國，知識和信息更新?lián)Q代快，過去的經(jīng)驗不代表未來的能力，倚老賣老的行為帶來的可能是經(jīng)營短視，不加強學習就會固步自封。文憑和學歷過去在中國很重視，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，教育系統(tǒng)弊端重重，造成各種文憑滿天飛，含金量直線下降，企業(yè)也不再以文憑的高低衡量人的能力。同時，也有很多學者發(fā)現(xiàn)女性經(jīng)理并不比男性經(jīng)理差，女性的特質(zhì)能讓女性經(jīng)理在經(jīng)營過程中具備獨特的優(yōu)勢。
我們的研究結(jié)果讓人能直觀地從總經(jīng)理與實際控制人的關(guān)系中判斷經(jīng)營者的能力。如果企業(yè)實際控制人使用自己的親人來經(jīng)營企業(yè)，委托人和人都處在一個強關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，即使能如我們的實證結(jié)論一樣降低成本，其代價是信息和知識的閉塞，也就是大多數(shù)學者認可的家族企業(yè)的發(fā)展瓶頸。
我們的統(tǒng)計中，民營上市公司中聘用親人經(jīng)營者的比例最低，熟人經(jīng)營者的比例最高。不是民營企業(yè)不愿意用親人做經(jīng)營者，而是親人經(jīng)營者資源太有限，只能退而求其次選擇自己熟悉的同鄉(xiāng)、同學、同事等來經(jīng)營企業(yè)。而我們的實證研究發(fā)現(xiàn)聘用職業(yè)經(jīng)理人這樣的外人產(chǎn)生的成本并不比聘用熟人高，反而能提高能力。
因此在我國，企業(yè)要真正走上現(xiàn)代化的管理之路，首先，要加強誠信社會的建設(shè)，讓所有者能放心大膽地將經(jīng)營權(quán)外放給有能力的經(jīng)營者。其次，要提高我國公司治理的水平，使獨立董事、監(jiān)事能真正發(fā)揮監(jiān)督的作用，股權(quán)和薪酬制度能真正發(fā)揮激勵的作用，不再是形似而神不似的舶來品。外在環(huán)境和內(nèi)在制度的完善，是我國企業(yè)管理現(xiàn)代化的必然之路。
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關(guān)鍵字；公共行政；公共管理；區(qū)別與互動；
【中圖分類號】D035
公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領(lǐng)域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，二者有著一定的區(qū)別，又有著本質(zhì)的關(guān)聯(lián)。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區(qū)別與互動。
一、公共行政與公共管理的區(qū)別。
第一，內(nèi)涵區(qū)分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎(chǔ)的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎(chǔ)，將管理學、經(jīng)濟學一級政治學的相關(guān)理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務(wù)。而公共行政則是把剛性規(guī)范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關(guān)的政治統(tǒng)治工作，是國家行政機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定開展相關(guān)社會公共事務(wù)的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規(guī)等授權(quán)組織機構(gòu)作為主體，把國家、社會以及自身的相關(guān)事務(wù)作為客體，根據(jù)法律法規(guī)展開相關(guān)決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內(nèi)在本質(zhì)。
第二，主客體區(qū)分。首先，主體區(qū)分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現(xiàn)多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對責權(quán)范圍內(nèi)的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，享有法律范圍內(nèi)的權(quán)限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權(quán)的相關(guān)組織，主要依靠政府代表的相關(guān)機構(gòu)。大多數(shù)主要把政府作為單一的主體。其次，客體區(qū)分?？腕w對象主要就是指主體行為的主要內(nèi)容。公共管理主要重視社會性，對公共服務(wù)、公眾的參與性以及政府的行政事務(wù)的公開化等責任與義務(wù)的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權(quán)力與利益的執(zhí)行與維護較為重視，主要有著工具性。權(quán)威性以及規(guī)范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態(tài)性的特點，主要針對社會發(fā)展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領(lǐng)域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現(xiàn)。
第三，內(nèi)在區(qū)分。首先，管理目標區(qū)分。公共行政對機構(gòu)、過程以及程序的管理較為重視，屬于內(nèi)部取向；而公共管理則對項目、結(jié)果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區(qū)分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。
二、公共行政與公共管理的互動關(guān)系
公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發(fā)展歷史中，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統(tǒng)的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發(fā)展中有著密不可分的關(guān)系。
第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務(wù)進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現(xiàn)的。而公共龐合作系統(tǒng)中的組織要通過核心的、關(guān)鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權(quán)利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)的將行政管理模式，根據(jù)公共管理組織的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、社會治理的實際需求等因素構(gòu)建行政模式，將公共服務(wù)與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關(guān)管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現(xiàn)，可以通過合作管理模式的表現(xiàn)出來；公共管理行政有著科學化、技術(shù)化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優(yōu)化、完善公共管理活動的開展。
第三，公共管理與公共行政有著規(guī)范性的本質(zhì)特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執(zhí)行著相關(guān)的規(guī)章制度，有著一定的規(guī)范性特征。把管理機構(gòu)作為基本的、主要的活動機構(gòu)；
第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執(zhí)行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務(wù)行政范疇之內(nèi)。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質(zhì)的聯(lián)系，都屬于服務(wù)型社會治理模式范疇。
結(jié)束語：
公共行政與公共管理二者在歷史的發(fā)展過程中有著密切的聯(lián)系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內(nèi)在的無法割舍的必然聯(lián)系，二者之間的區(qū)別與互動等錯綜復雜的關(guān)系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。
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