時(shí)間：2023-10-10 10:40:26
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關(guān)鍵詞：最低生活保障制度 一體化
十報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。
河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農(nóng)村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個(gè)城鄉(xiāng)有別的二元最低生活保障體系。雖然經(jīng)過十五年的發(fā)展，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度都有所發(fā)展，但是農(nóng)村低保制度發(fā)展明顯落后于城鎮(zhèn)低保，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)壁壘，不利于社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
1 河北省最低生活保障制度城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀
1.1 制度差異
最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標(biāo)的社會(huì)救助制度，是社會(huì)救助制度中最基礎(chǔ)的部分。河北省非常注重低保制度的依法運(yùn)行，頒布了一系列相關(guān)的規(guī)范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省了《關(guān)于適當(dāng)提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助水平有關(guān)問題的通知》，提高了城鎮(zhèn)居民低保的保障水平，切實(shí)保障了低保對(duì)象的基本生活。有農(nóng)村低保方面，2005年5月河北省政府了《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著河北省農(nóng)村居民最低生活保障制度全面建立并實(shí)施。2007年頒布了《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》，為全省農(nóng)村低保制度的運(yùn)行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財(cái)政廳聯(lián)合制定了《河北省農(nóng)村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農(nóng)村低保戶標(biāo)準(zhǔn)的確定提供了可行依據(jù)。
1.2 覆蓋率差異
河北省是2005年開始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，當(dāng)年的覆蓋人數(shù)是34.8萬人，經(jīng)過幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬人，年均增長(zhǎng)24.8%。截止2013年1月，河北省的農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為207.8萬人，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為77.3萬人。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度在發(fā)展過程中，在覆蓋人數(shù)和覆蓋率方面存在一定差異和特點(diǎn)。
河北省低保制度剛建立的幾年，發(fā)展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農(nóng)村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮(zhèn)低保相比，農(nóng)村低保制度的覆蓋率在2005年時(shí)遠(yuǎn)低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮(zhèn)低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢(shì)仍在持續(xù)（見表1）。
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1.3 保障水平差異
河北省最低社會(huì)保障制度建立以來，發(fā)展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對(duì)城鄉(xiāng)低保群眾的投入，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。但是受我國(guó)長(zhǎng)期以來的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達(dá)到了全國(guó)平均水平。到了2012年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)又提高到1847元/年。城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補(bǔ)差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到335元/月。
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從上表可以看出，雖然近年來，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的低保水平都有所增長(zhǎng)，但兩者依然差距明顯，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)都在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的兩倍以上。
2 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的可行性
2.1 制度基礎(chǔ)
黨的十報(bào)告明確提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，把全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，明確了推進(jìn)社會(huì)保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的基本方針和重大舉措。
河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設(shè)， 河北省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃指出要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，要全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，不斷完善社會(huì)保障制度，穩(wěn)步提高社會(huì)保障水平，初步實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障。城鄉(xiāng)低保的一體化適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會(huì)政策的支持，其發(fā)展的速度必會(huì)大大推進(jìn)。
2.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，需要大量的資金投入，其資金來源主要是國(guó)家財(cái)政。各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力的充沛是低保城鄉(xiāng)一體化的必要條件。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了改革開放三十多年的全面、高速發(fā)展，已經(jīng)積累了建設(shè)全面小康社會(huì)的雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2012年河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，經(jīng)初步核算，全省生產(chǎn)總值26575億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)9.6%。2012年，河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20543元，同比增長(zhǎng)12.3%，農(nóng)村居民人均純收入8081元，增長(zhǎng)13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)目標(biāo)是9%，全國(guó)有24個(gè)省區(qū)將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)定在10%及以上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)起穩(wěn)回升跡象明顯。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，社會(huì)保障制度的投入必定要增加。而且城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)，也有利于他們積極參與社會(huì)保障制度一體化的建設(shè)。
3 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的具體措施
3.1 完善低保法律法規(guī)
法制化是現(xiàn)代社會(huì)保障制度運(yùn)行的重要特征和原則?？v觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展演變，我們可以看到這些國(guó)家在社會(huì)保障制度的發(fā)展過程中，都十分重視相關(guān)法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發(fā)展也是在一系列的法律法規(guī)的指引下進(jìn)行的，但是已出臺(tái)實(shí)施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來看都屬于相關(guān)部門的規(guī)章或者政府文件，并不是嚴(yán)格意義上的法律。雖然從實(shí)施主體上來講，最低生活保障制度都是由地方政府負(fù)責(zé)的，但是國(guó)家層面的相關(guān)法律可以起到權(quán)威的規(guī)范作用，也有助于我國(guó)社保制度一體化的推進(jìn)和最終完成。所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)立法，如制訂《社會(huì)求助法》以促進(jìn)最低生活保障制度的發(fā)展。
3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金
低保資金尤其是農(nóng)村低保資金的不充足是制約城鄉(xiāng)低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進(jìn)行的必備條件。首先，應(yīng)該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導(dǎo)，其主導(dǎo)作用的體現(xiàn)之一就是其財(cái)政主導(dǎo)作用。不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村低保制度，政府都發(fā)揮著不可或缺的作用，沒有政府的財(cái)政投入，低保制度就是無本之木，低保一體化也根本不能實(shí)現(xiàn)。但是由于歷史的原因，我國(guó)社會(huì)保障制度一直存在著重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的不當(dāng)發(fā)展模式，使得農(nóng)村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距拉大、城鄉(xiāng)不和諧的重要因素。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化，加快農(nóng)村低保的發(fā)展、提高農(nóng)村低保水平是其應(yīng)有之義，也是必須要進(jìn)行的重要工作，這就需要加大政府對(duì)農(nóng)村低保的投入力度。而且在城鄉(xiāng)低保一體化的改革發(fā)展過程中，不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村都需要政府有力的財(cái)政支持，尤其是中西部的不發(fā)達(dá)地區(qū)。再次，應(yīng)當(dāng)拓寬低保資金的來源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。
3.3 搭建社區(qū)管理平臺(tái)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)
城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，本行政區(qū)域內(nèi)的最低生活保障制度的管理工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的民政部門負(fù)責(zé)。由縣級(jí)政府的民政部門、街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城鎮(zhèn)最低生活保障制度的日常管理和服務(wù)工作。農(nóng)村最低生活保障制度的管理體制在規(guī)范性方面與城鎮(zhèn)最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)工作的人員，而且大多數(shù)農(nóng)村基層經(jīng)費(fèi)和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現(xiàn)大量的人情保等不合規(guī)的現(xiàn)象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規(guī)范化和制度化方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)，在一體化的背景之下，更應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一低保的管理方法和制度。
城鄉(xiāng)一體化的低保制度的建立，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層組織的建設(shè)和管理。基層組織對(duì)于本區(qū)居民的實(shí)際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對(duì)象的準(zhǔn)確界定，使低保資金達(dá)到理想的發(fā)放效果。而且一旦低保家庭的收入發(fā)生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來督促低保對(duì)象退出，優(yōu)化低保資金配置。
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失地農(nóng)民是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化過程的必然產(chǎn)物。人們用“失地農(nóng)民”這一稱呼指謂他們，標(biāo)志著他們作為一個(gè)過渡性社會(huì)群體的實(shí)際生活狀態(tài)。朝前看，他們轉(zhuǎn)“化”為城市居民的行程頗費(fèi)周折；往后望，他們重返農(nóng)民生活的可能微乎其微。城市化是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然歷史發(fā)展過程，這一過程為人們所呈現(xiàn)的是總體上社會(huì)在發(fā)展、在前進(jìn)，而局部上有不足、有缺失的表征。這就是說全國(guó)每年有300萬農(nóng)民失去土地、河南全省每年有20萬農(nóng)民失去土地的現(xiàn)象實(shí)乃不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)之使然。從本質(zhì)上看，失地農(nóng)民問題屬于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，要幫助他們盡快擺脫身份認(rèn)同上的困惑和盡早解決他們特定環(huán)境條件下的生活困難，則需要在經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，以城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系解除失地農(nóng)民的生活之憂。
這是一個(gè)知易行難的問題。一些地方和部門的決策者都懂得農(nóng)民進(jìn)城依然是目前解決“三農(nóng)”問題的捷徑，并且相信妥善安置失地農(nóng)民是保持社會(huì)安定團(tuán)結(jié)局面以尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展的必然選擇。然而，一旦他們?cè)庥鲶w制、傳統(tǒng)偏見的重壓、狹隘利益的誘惑等復(fù)雜因素的干擾時(shí)，便謹(jǐn)小慎微和瞻前顧后而不敢在落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面大膽改革創(chuàng)新，以致目前失地農(nóng)民群體所能享受到的社會(huì)保障程度在實(shí)然與應(yīng)然之間還存在著較大的差距。首先，有一些地方的失地農(nóng)民群體在失去土地保障且在家庭保障呈淡化態(tài)勢(shì)的情況下，依然處于城市社會(huì)保障體系進(jìn)不去、農(nóng)村社會(huì)保障體系回不來的兩腳踏空的尷尬處境。其次，有一些失地農(nóng)民能享受到的社會(huì)保障待遇依然處于殘缺不全的“半城市化”狀態(tài)，即他們與原城鎮(zhèn)居民相比，不能得到以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系全方位的覆蓋和關(guān)照。再次，有一些地方的失地農(nóng)民雖然名義上被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，但實(shí)際上得到此種體系惠顧的層次較低，比如大額醫(yī)療開支只能報(bào)三分之一左右，并且最低生活費(fèi)用不足百元等。這種杯水車薪的狀態(tài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決他們所實(shí)際面臨的經(jīng)濟(jì)困難。當(dāng)然也不能讓他們產(chǎn)生安全感和滿足感。最后，一些失地農(nóng)民中的獨(dú)生子女戶和雙女戶在計(jì)劃生育優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策方面被打入另冊(cè)，他們既不能享受到農(nóng)村計(jì)劃生育戶應(yīng)該得到的獨(dú)生子女補(bǔ)助費(fèi)和計(jì)劃生育養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，也不能在城鎮(zhèn)獲得與此有關(guān)的社會(huì)補(bǔ)貼；他們?cè)卩l(xiāng)下人眼中被當(dāng)成城里人，而在城里人眼里卻被當(dāng)成還未完全脫去泥土味的半個(gè)鄉(xiāng)下佬。
以城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系解除失地農(nóng)民的生活之憂，還需要具體情況具體分析,努力做到因地制宜。一是要在經(jīng)濟(jì)貧困及欠發(fā)達(dá)的地方加大對(duì)失地農(nóng)民在基本生活需求方面的社會(huì)救助及慈善救濟(jì)力度，并應(yīng)優(yōu)先將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度，其中按照以土地?fù)Q低保的原則，他們的最低生活保障費(fèi)用理應(yīng)全部由政府埋單。二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)及較發(fā)達(dá)的地方，除了使失地農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)居民同樣的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活的社會(huì)保障，還應(yīng)不斷提高對(duì)他們?cè)诰蜆I(yè)、生育、住房、工資補(bǔ)貼、勞動(dòng)保護(hù)、衛(wèi)生保健等多方面的社會(huì)保障程度及對(duì)多元社會(huì)福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原則整合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，并且賦予失地農(nóng)民一定的自由選擇權(quán)。四是要將及早解決與從長(zhǎng)計(jì)議有機(jī)結(jié)合起來，不斷提高城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的統(tǒng)籌層次，并且逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差異，以使不同的失地農(nóng)民群體之間能夠獲得一個(gè)相對(duì)公平的社會(huì)保障待遇。
關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)； 保護(hù)； 農(nóng)民； 權(quán)益
中圖分類號(hào)： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1009-8631（2011）01-0011-01
城鄉(xiāng)一體化，從政策和實(shí)踐層面看，涉及三個(gè)根本性的問題――錢從哪里來，人往哪里去，農(nóng)民的土地權(quán)益怎么保護(hù)。筆者認(rèn)為，不僅要不斷增加財(cái)政“三農(nóng)”資金投入總量，保持較高增速，而且要逐步提高比重，把財(cái)政支農(nóng)的蛋糕做大；不僅要保障中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增量部分主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而且要保障各級(jí)政府土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；不僅要強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政“三農(nóng)”資金投入，而且要重視引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，要讓農(nóng)民吃下一顆長(zhǎng)效定心丸，不能再折騰農(nóng)民了。
一、“十二五”期間農(nóng)民工市民化進(jìn)程會(huì)更快
農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)?！笆濉逼陂g，農(nóng)民工市民化進(jìn)程會(huì)更快。第一，它是解決“三農(nóng)”問題的需要，如果我們不徹底轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，就不能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)基本的條件。第二，如果不推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，城鎮(zhèn)化就不可能健康發(fā)展?，F(xiàn)在統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)常住人口當(dāng)中，每四個(gè)里面就有一個(gè)是外來的流動(dòng)人口，主要是農(nóng)民工群體，這些人在城市沒有歸屬感，也沒有人真正認(rèn)為他們就是城市人。這說明中國(guó)的城鎮(zhèn)化不徹底，是夾生的，質(zhì)量不高。第三，農(nóng)民工這么龐大的群體，如果不能夠融入城市，甚至受到一些歧視，享受不到同等的權(quán)利，會(huì)積累很多的矛盾。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型，是一個(gè)順應(yīng)億萬農(nóng)民工意愿和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。從我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)和就業(yè)的一些重要特征看，推進(jìn)農(nóng)民工市民化已經(jīng)有了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯。完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工比例已經(jīng)占到較大比重。目前，上世紀(jì)80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過1億人。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，不會(huì)再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民，但他們中的多數(shù)人，在城市成長(zhǎng)、甚至出生在城市，融入城市的意愿強(qiáng)烈。
農(nóng)民工的市民化不僅關(guān)系到內(nèi)需，更關(guān)系到民生。城鎮(zhèn)化要真正體現(xiàn)以人為本，必須把解決農(nóng)民工這個(gè)龐大群體的民生問題放在一個(gè)更加重要的位置上。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組最近對(duì)6300多位農(nóng)民工的問卷調(diào)查，農(nóng)民工迫切需要解決的問題排序是這樣的：第一位是提高工資收入水平，其次是健全社會(huì)保險(xiǎn)問題，第三是解決住房問題，第四位是解決在城市看病難問題，其他問題有：改善勞動(dòng)條件、子女享受平等教育等。
近年來，各地各部門高度重視，將農(nóng)民工工作擺在重要位置，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了很多有益的探索。但總的來看，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成；農(nóng)民工進(jìn)得了城，但留不下的問題仍很突出；農(nóng)民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，我們現(xiàn)在的政策與農(nóng)民工的需求相比還有很大的距離。
去年以來，對(duì)戶籍制度改革多有討論，有13個(gè)省已經(jīng)宣布改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，并統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍。但根據(jù)去年對(duì)五個(gè)進(jìn)行戶籍制度改革的城市的調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，戶籍是統(tǒng)一了，但沒有一個(gè)城市在統(tǒng)一戶口以后，做到讓這些外來的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正實(shí)現(xiàn)均等化。
農(nóng)民工變市民，不是簡(jiǎn)單地改寫戶口本。農(nóng)民工市民化的過程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。在這個(gè)過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。市民化是一個(gè)長(zhǎng)期過程，服務(wù)的完善不可能一蹴而就。對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。筆者建議，城市應(yīng)該以開放和包容的胸襟，對(duì)農(nóng)民工由排斥到接納，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，逐漸改變他們這種邊緣人的社會(huì)地位。
二、只有地政穩(wěn)定，社會(huì)才能安定
農(nóng)民與土地是唇齒相依，只有土地定權(quán)，農(nóng)民才能夠定心。只有讓每個(gè)農(nóng)民拿到一個(gè)像結(jié)婚證一樣有法律效力的土地權(quán)利證書，農(nóng)民心里才踏實(shí)。只有地政穩(wěn)定，社會(huì)才能安定。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三農(nóng)”問題目前的核心是土地問題，焦點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問題上。
土地問題現(xiàn)在大家最關(guān)注的就是農(nóng)民工在城市落戶定居后，農(nóng)村的承包地、宅基地怎么辦？有的專家提出，給農(nóng)民工城市戶口，讓他們享受公共服務(wù)，他們卻不放棄土地，這不公平、不合理。
首先要講清土地是哪里來的，土地不是國(guó)家無償給農(nóng)民的一種福利，土地對(duì)農(nóng)民來講意味著什么呢？土地是一種生產(chǎn)要素，土地是農(nóng)民的生存保障，更重要的是，土地是農(nóng)民祖祖輩輩積攢下來的一種財(cái)產(chǎn)。所以說我覺得不能老惦記農(nóng)民這塊地，老是去跟農(nóng)民比不公平。實(shí)際上我們這么多年以來，對(duì)城市比對(duì)農(nóng)村，我們的政策要優(yōu)惠多了。如果農(nóng)民工平等享受公共服務(wù)的權(quán)利，要以放棄土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)才能獲得，這是對(duì)農(nóng)民更大的不公平。
在我們對(duì)6300多位農(nóng)民工的調(diào)查中，回答“你如果在城市落戶定居以后，怎么處置自己承包地？”這一問題時(shí)，80%的人希望保留，自己種，或者出租；6.6%的人認(rèn)為，戶口換土地，若有償，可以放棄；只有2.6%的人認(rèn)為有戶口以后，就可以無償放棄。
在城市落戶定居以后，農(nóng)村宅基地怎么辦？66.7%的人選擇要保留；12.3%的人說要有償轉(zhuǎn)讓；若給戶口是可以有償放棄的，只占到4.7%；有11.4%的人認(rèn)為可以拿著宅基地置換城市的住房。
上述數(shù)據(jù)表明大多數(shù)農(nóng)民工不愿意為一紙戶口輕易放棄農(nóng)村的承包地、宅基地，他們是理性的。
在中國(guó)，任何一個(gè)政策，如果違背農(nóng)民的意愿，肯定要失敗，各個(gè)地方搞戶籍制度改革，如果就盯讓農(nóng)民放棄承包地和宅基地上，肯定走不通，農(nóng)民也不會(huì)答應(yīng)。農(nóng)村的改革最重要的一個(gè)成果就是不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，如果農(nóng)民工在城市落戶硬與農(nóng)民放棄土地權(quán)利掛鉤，可能會(huì)對(duì)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益造成更大的損害。
近年來，宅基地整理與村莊整治在不少地區(qū)推進(jìn)很快，明顯的好處是節(jié)約了用地，為城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)建設(shè)爭(zhēng)取了用地指標(biāo)。但工業(yè)和城市發(fā)展缺地，不能主要靠“拆村騰地”來解決，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地也有很大潛力；城市建設(shè)缺錢，更不能靠開發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體建設(shè)用地來籌措，必須最大限度地讓農(nóng)民分享開發(fā)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地帶來的收益，真正能夠造福農(nóng)民。
現(xiàn)在許多地方建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，城市拆遷的成本越來越高，搞城市化缺地怎么辦？就是讓農(nóng)民上樓？筆者認(rèn)為，在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)可能有它的合理性，如果農(nóng)民住到樓上去務(wù)農(nóng)，而我們的目的只是為了要地，這肯定要出問題。另外，現(xiàn)在很多城市發(fā)展的資金來源是靠經(jīng)營(yíng)土地，下一步可能會(huì)把城鄉(xiāng)的土地一塊經(jīng)營(yíng)，把農(nóng)村的建設(shè)用地拿過來出讓，抵押貸款，錢全部用于城市建設(shè)，這不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
摘 要 城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)對(duì)覆蓋江西城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)具有先導(dǎo)和基礎(chǔ)性意義。十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。城鄉(xiāng)低保體系的建設(shè)成為我黨的施政綱領(lǐng),這表明了對(duì)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè),對(duì)于江西城鄉(xiāng)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性作用。本文從兩城鄉(xiāng)低保的必然性和可行性來分析江西城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)。
關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)低保制度 一體化 可行性
一、江西省城鄉(xiāng)低保一體化必然性
1.江西省城鄉(xiāng)低保一體化是實(shí)現(xiàn)江西進(jìn)位趕超、跨越發(fā)展的必然要求
2009年《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)去規(guī)劃》上升為國(guó)家戰(zhàn)略,江西省人民堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),全面貫徹落實(shí)總書記視察我省時(shí)提出的“三保一弘揚(yáng)”總體要求,全力以赴保增長(zhǎng),千方百計(jì)保民生,加大力度保穩(wěn)定,大力弘揚(yáng)偉大的井岡山精神,全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展。也是江西省著力保障和改善民生,社會(huì)保持和諧穩(wěn)定的必然要求。
2.城鄉(xiāng)低保一體化對(duì)江西實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義
首先,城鄉(xiāng)低保一體化體現(xiàn)了社會(huì)保障制度的公平理念。公平、平等是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障制度的基本理念,既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障制度建設(shè)的思想基礎(chǔ),也是構(gòu)建城鄉(xiāng)低保一體化的基本原則,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度應(yīng)該是以城鄉(xiāng)居民平等的享受社會(huì)保障的制度發(fā)展的成果為基礎(chǔ),以維護(hù)社會(huì)公平、正義為目的的,最終實(shí)現(xiàn)江西人民共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
其次,城鄉(xiāng)低保一體化是著力保障民生、構(gòu)建和諧江西的關(guān)鍵一環(huán)。
扎實(shí)推進(jìn)和諧平安江西建設(shè),推動(dòng)江西城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展,截至2010年7月,江西省城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為982102人,城鎮(zhèn)居民最低生活保障戶數(shù)447035戶,農(nóng)村最低生活保障人數(shù)1497525人,農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)612523戶,基本覆蓋江西城鄉(xiāng)居民。城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)是構(gòu)建和諧穩(wěn)定江西的關(guān)鍵環(huán)節(jié),目前江西城鄉(xiāng)低保在城鄉(xiāng)的差距正在逐步縮小,江西城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì),特別是以縣域這個(gè)環(huán)節(jié)來看,江西實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化,對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定、緩解城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾和對(duì)立情緒起著至關(guān)重要的作用。
二、江西省推行城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的可行性
一是江西省城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)的成就為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。
江西省已有城鄉(xiāng)低保制度雖然不夠完善,但是制度建設(shè)的框架已經(jīng)基本建立起來,江西省城市低保制度,初建于1996年,經(jīng)省政府批準(zhǔn),在南昌、新余開展試點(diǎn),2000年在全省基本建立,我省農(nóng)村低保制度是在農(nóng)村特困戶救助制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。2003年我省在全國(guó)率先開展了農(nóng)村特困戶救助,將全省100萬農(nóng)村特困群眾納入了救助范圍。2008年江西農(nóng)村低保在全省覆蓋,做到應(yīng)保盡保。
經(jīng)過十四年的努力,江西省城鄉(xiāng)低保在發(fā)展過程中形成了比較科學(xué)的低保標(biāo)準(zhǔn)確定、調(diào)整方法,并在實(shí)踐和實(shí)施過程中制定了符合我省省情和城鄉(xiāng)居民生活水平要求的低保標(biāo)準(zhǔn);形成了由省財(cái)政、市縣財(cái)政參與的完善的城鄉(xiāng)低保資金供給制度,建立了較完善的工作程序和篩選真正需要低保的城鄉(xiāng)低保對(duì)象的甄別方法。并成功實(shí)施了對(duì)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制;因此,我省還形成了比較完善的城鄉(xiāng)低保管理機(jī)制,建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的完善的低保工作機(jī)構(gòu),有一支政治素養(yǎng)較高的低保工作隊(duì)伍?？偠灾?江西省城鄉(xiāng)低保制度在為江西的和諧社會(huì)發(fā)展、為江西在中部地區(qū)率先崛起,為維護(hù)江西社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。
二是城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)存在著某些相似和相通的地方。由于我省也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,初期是以農(nóng)補(bǔ)工的較為特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。導(dǎo)致我省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展,也直接滯后了農(nóng)村低保工作的開展,也直接滯后了本該一體化的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。在農(nóng)村和城市形成了二元結(jié)構(gòu)的程序低保制度的格局。雖然農(nóng)村和城市低保制度建設(shè)在兩個(gè)不同的領(lǐng)域,但是并不是兩個(gè)領(lǐng)域的低保制度建設(shè)沒有相通之處。城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)內(nèi)容、程序、原則等都有相通之處。比如城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)需要遵循與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力相適應(yīng)的基本原則,城鄉(xiāng)低保對(duì)象都必須通過個(gè)人申請(qǐng)審核批準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)管理,低保水平還需要政府的財(cái)政支持等因素。所以,江西省城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)也是融合城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的相通之處,化城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)為一體,實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)過程中城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn),低保程序,低保機(jī)構(gòu)等相關(guān)因素的高度整合。
三、我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)提供較好的經(jīng)濟(jì)后盾
在城鄉(xiāng)低保建立之初,由于低保制度受制于城鄉(xiāng)二元體系,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)低保建設(shè)的發(fā)展,國(guó)家及省級(jí)的財(cái)政實(shí)力也作繭自縛,自1999年以來,我省向城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)投入了大量的財(cái)力,但是低保制度的建設(shè)大部分還是依賴地方財(cái)政,各個(gè)地市的財(cái)政良莠不齊,不同地區(qū)的財(cái)力導(dǎo)致了城鄉(xiāng)低保千差萬別,我省南昌、新余、九江的城鄉(xiāng)低保發(fā)展較好,但是在一些貧困縣,革命老區(qū)的城鄉(xiāng)低保就較為落后,近幾年來,江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,特別是2006年以來,我省財(cái)政大幅度增加對(duì)城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)的支持力度,2009年,中央和省級(jí)共投入社會(huì)救助資金42.5億元,其中:城市低保資金19.76億元,比2008年增加2.63億元,增長(zhǎng)15.3%。農(nóng)村低保資金14.21億元,比2008年增加4.86億元,增長(zhǎng)52%。
參考文獻(xiàn):
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；社會(huì)保障；城鄉(xiāng)一體化
土地是農(nóng)民勞動(dòng)和生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)，來自土地的收入是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源，土地也是國(guó)家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的載體，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，許多農(nóng)村集體土地特別是城郊農(nóng)民的土地大量被征用，眾多農(nóng)民正從傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移到城市社區(qū)。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國(guó)城市化率將達(dá)到或超過50%。這就意味著在未來十余年中，我國(guó)將有總數(shù)近2億的農(nóng)民將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｍ瑫r(shí)，按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的規(guī)劃，從2000～2030年的30年間，我國(guó)城市建設(shè)占用耕地將超過5450萬畝，即有5450萬畝耕地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，這意味著將有更多的農(nóng)民失去賴以生存和養(yǎng)老的土地，同時(shí)也將喪失其遭遇各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的最基本的社會(huì)保障。完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，緩解因征地而產(chǎn)生的各種矛盾，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中必須解決的問題。
一、我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)狀況
據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)，1996～2008年，我國(guó)耕地面積共減少1.25億畝，據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)6000萬人，未來10年還將至少形成4000萬失地農(nóng)民。在全國(guó) 6000萬失地農(nóng)民中至少有超過2000萬是“種地?zé)o田，上班無崗，社保無份”的三無農(nóng)民。
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償不到位
目前，我國(guó)各地大多采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是1988年制定的《土地管理法》，該法規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計(jì)算倍數(shù)等不一樣會(huì)有較大差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門的調(diào)查，沿海省市失地農(nóng)民的失地補(bǔ)償一般略高于西部省市，但即使按最高補(bǔ)償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，其補(bǔ)償也只有3萬元，而近年來，物價(jià)一直上漲，比起往日種地的穩(wěn)定收入，低額且有限的補(bǔ)償費(fèi)根本無法保證失地農(nóng)民長(zhǎng)期的生活。
（二）就業(yè)安置難，失業(yè)農(nóng)民多
由于各方面原因，絕大多數(shù)農(nóng)民受教育程度較低，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍都不高，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力較弱。一旦他們失去熟悉的長(zhǎng)期賴以生存的土地，需要自己去另謀生活，無論在自身心理、生理還是在技術(shù)、技能和客觀外部環(huán)境上都難以適應(yīng)。尤其是一些年齡偏大、文化水平較低、沒有專業(yè)技能的人更難以找到新的就業(yè)方式，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況實(shí)在堪憂。
（三）安置方法單一，忽視了失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障
目前國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，大多數(shù)只考慮了短期最低現(xiàn)金補(bǔ)償，暫時(shí)解決了眼前利益，而把大多數(shù)失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)保障之外，使農(nóng)民既失去了擁有土地所能帶來的社會(huì)保障權(quán)利，且同時(shí)又無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。即使一部分已建立社會(huì)保障體系的地方，社會(huì)保障覆蓋面小，保障程度低，也很難使農(nóng)民生產(chǎn)、生活得到長(zhǎng)期保障。
二、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的意義
城市化的推進(jìn)必然要占用大量耕地，必然會(huì)產(chǎn)生失地農(nóng)民。在全面正式的農(nóng)村社會(huì)保障體系尚難以建立的情況下，土地實(shí)際擔(dān)負(fù)著農(nóng)民基本的生活保障功能，具有無可替代的地位。因此，加快建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系意義重大。
（一）有助于維護(hù)失地農(nóng)民切身利益
農(nóng)民失去土地，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)是歷史的進(jìn)步和必然，因此，必須高度重視和正確處理好城市化與農(nóng)民利益之間的關(guān)系。農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者，也理應(yīng)成為城市化的受益者，而不能以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益來降低工業(yè)化、城市化的開發(fā)成本，更不能作為提高工業(yè)化、城市化水平的前提。城市化過程中，農(nóng)民并不熱衷于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，其原因在于農(nóng)民對(duì)這一政策有后顧之憂，擔(dān)心既失去土地，又無權(quán)分享城市化的成果，終將被城市化拋棄，所以建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度有助于維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益。
（二）有利于城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障制度的構(gòu)建
我國(guó)長(zhǎng)期以來存在城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，社會(huì)保障體系的建設(shè)同樣具有這種特性。社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化是歷史的必然趨勢(shì)，把失地農(nóng)民納入道社會(huì)保障制度中來，只有失地農(nóng)民的未來生活得到了全面、有效的保障，我們才有可能實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)保障與農(nóng)村接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。
（三）有利于加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變
加快城市化是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在需求。積極推進(jìn)城市化發(fā)展主要目的是為了解決長(zhǎng)期困擾社會(huì)發(fā)展的“三農(nóng)’問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國(guó)城市化滯后的一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障體系不健全。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，能夠使他們更好的融入城鎮(zhèn)生活與生產(chǎn)環(huán)境，減少因生活缺乏保障而給城市擴(kuò)張帶來的壓力，使城市化水平得到較快提高。
三、當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問題分析
（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障體系不健全
現(xiàn)有的為失地農(nóng)民提供的有關(guān)社會(huì)保障政策，主要是提供一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能稱之為“生活保障”制度，教育、醫(yī)療和失業(yè)等其他保障方式鮮有涉及或有涉及執(zhí)行效果不明顯，與以社會(huì)性、平等性、福利性和互為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相比還存在很大的差距。可見，對(duì)失地農(nóng)民來說，健全有效地社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)沒有建立起來。社會(huì)保障制度的不健全使農(nóng)民在失去土地后無法通過社會(huì)保障制度緩解因失去土地而遭受的損失。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民處在弱勢(shì)地位. 生活生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)也將日益增加，社會(huì)保障制度仍然還沒有發(fā)揮“減震器 ”和“安命網(wǎng)”的基礎(chǔ)作用。
（二）救助機(jī)制缺失
失地土地后的農(nóng)民必然成為社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們的經(jīng)濟(jì)能力和文化水平有限，當(dāng)其權(quán)利受到侵犯時(shí)，是無法尋求公力救濟(jì)的，加之目前我國(guó)還沒有針對(duì)農(nóng)民而建立的專項(xiàng)法律救援機(jī)制。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度體制改革的不到位，導(dǎo)致公平性缺失、低水平保障等問題不可避免?？傮w上來看，全國(guó)農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平不高，同時(shí)區(qū)域性差距日益拉大東部地區(qū)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)。同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度和國(guó)家的相關(guān)政策執(zhí)行乏力，盡管國(guó)家政策有具體規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中確實(shí)存在不到位的現(xiàn)象。國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入的資金嚴(yán)重不足，使得城鄉(xiāng)之間存在非常大的差距，造成全社會(huì)公共資源的不合理配置。失地農(nóng)民即使進(jìn)城，也始終無法擺脫自己是“農(nóng)民”的身份，從而造成了事實(shí)上的城鄉(xiāng)不平等。
（三）配套保障制度不健全
由于“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的長(zhǎng)期存在，我國(guó)的相關(guān)社會(huì)保障法律從立法開始，就主要是針對(duì)城市的，而針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障制度法律規(guī)定幾乎是空白。隨著新醫(yī)改、新社保的頒布，盡管各地政府相應(yīng)出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)民社會(huì)保障的制度，但是這些法規(guī)效率層次低、制度設(shè)計(jì)漏洞大，對(duì)于農(nóng)村居民的社會(huì)保障權(quán)益基本上沒有太大的保護(hù)作用。我國(guó)長(zhǎng)期將農(nóng)民和市民按照兩種不同的模式和水平安排就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力被人為的排斥在城市之外，進(jìn)城的失地農(nóng)民當(dāng)然也不例外。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，政府在生產(chǎn)公共品方面遠(yuǎn)比私人生產(chǎn)公共品更富有效率，特別是在制度這個(gè)公共品方面。農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的形成和發(fā)展，在一定程度上取決于制度設(shè)計(jì)的完善與否。作為社會(huì)制度的重要組成部分，只有在政府的全力推動(dòng)和積極支持下，社會(huì)保障制度才能更好的形成和發(fā)展。由于政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)重的缺位，致使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民游離于制度之外，其中的失地農(nóng)民更是無法得到相應(yīng)的法律保障和制度保障。
（四）征用耕地機(jī)制不夠健全，失地農(nóng)民養(yǎng)老資金籌集困難
目前征用農(nóng)村土地，地方各級(jí)政府直接授權(quán)委托國(guó)土資源管理部門，在完成年度征地計(jì)劃和任務(wù)時(shí)，其他相關(guān)部門基本上不參與，難以形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制和工作合力。雖然根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系無法得到法律的保證，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠健全。如何按照有償、依法、自愿的原則，按規(guī)范的程序?qū)嵤┩恋剞D(zhuǎn)流，充分調(diào)用市場(chǎng)力量，同時(shí)在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，專門立法，適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包期，完善農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)能機(jī)構(gòu)，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，這些問題還有待進(jìn)一步的解決。大部分失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后，除將土地補(bǔ)償安置費(fèi)主要用于日常生活補(bǔ)貼外，很難用于支付養(yǎng)老費(fèi)用。
四、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的對(duì)策
（一）建立失地農(nóng)民最低生活保障制度
作為邊緣性群體和弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民享受最低的生活保障，是每一個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。喪失土地意味著在一定程度上也就喪失了其最基本的生活保障，更應(yīng)該讓失地農(nóng)民享受最低生活保障，將其納入完整的全社會(huì)保障體系：一是要采用通行的“最低生活消費(fèi)實(shí)算法”，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，來確定失地農(nóng)民的最低生活保障水平；二是對(duì)于失地農(nóng)民，只要符合條件就應(yīng)享受最低保障待遇，最大程度保障失地農(nóng)民的切身利益。
（二）健全失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律法規(guī)體系建設(shè)
應(yīng)加快對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障立法，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律地位、經(jīng)營(yíng)方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、農(nóng)民參與形式、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等，通過法律手段調(diào)整參與失地農(nóng)民社會(huì)保障各方的利益關(guān)系，引導(dǎo)失地農(nóng)民社會(huì)保障的健康發(fā)展。國(guó)家在法制宣傳上，要適當(dāng)向農(nóng)民傾斜，大力宣傳關(guān)系到農(nóng)民利益的相關(guān)法律法規(guī)。中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)率明顯偏低，由于目前中國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化升級(jí)，因此要進(jìn)一步突破制度瓶頸，充足的、高素質(zhì)的人力資本，同時(shí)推進(jìn)健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，無疑是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一個(gè)強(qiáng)有力的基本支撐。
（三）進(jìn)一步完善政府職能，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障投入
建立全方位立體化的失地農(nóng)民社會(huì)保障資金投入體系，根據(jù)農(nóng)村實(shí)際發(fā)展，綜合研究有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境、外匯、投資、外貿(mào)等政策，密切關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不斷縮小發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民社會(huì)保障的發(fā)展差距，從根本上改善對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作資金的供給。
（四）幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)
由于長(zhǎng)期在農(nóng)村環(huán)境下中生活，社會(huì)組織能力差、文化程度低，使得失地農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏組織的保護(hù)，自然使其成為與用人單位抗?fàn)幍牧觿?shì)群體，加之自身受教育機(jī)會(huì)少，不具備專業(yè)技能，只能從事體力勞動(dòng)，使得其工資水平被壓的很低，導(dǎo)致日常生活非常困苦。因此，應(yīng)為失地農(nóng)民提供受教育、培訓(xùn)和再就業(yè)的機(jī)會(huì)，全面推行市場(chǎng)化就業(yè)，幫助失地農(nóng)民樹立全新的就業(yè)觀念。
建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，既可以使農(nóng)民獲得基本的生存和發(fā)展的權(quán)利，又可以推進(jìn)工業(yè)化和城市化順利地進(jìn)行。對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、緩解征地矛盾、維護(hù)農(nóng)民利益、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)揮著積極的作用。
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［關(guān)鍵詞］ 失地農(nóng)民； 社會(huì)保障； 就業(yè)安置
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041
［中圖分類號(hào)］ D422.7 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1673 - 0194（2012）07- 0080- 02
近些年來，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，在全國(guó)各地都出現(xiàn)了用地需求量猛增的情況，大量城市周邊的農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。這些的農(nóng)民在失去土地后，也隨之失去了他們生存發(fā)展的基礎(chǔ)，成為了城市中新的弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民的利益遭受了很大的損失。
作為的首府城市，呼和浩特這些年城市擴(kuò)張進(jìn)程不斷加快，城市周邊農(nóng)村土地被大量征用，失地農(nóng)民的總量不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在呼和浩特城市建設(shè)規(guī)劃的250平方千米內(nèi)，共有76個(gè)行政村，有近10萬農(nóng)業(yè)人口。在近些年的城市發(fā)展中，已出現(xiàn)失地農(nóng)民約46 000人，其中完全失去土地的農(nóng)民約22 000人，并且，未來這一數(shù)字還將不斷擴(kuò)大。
在土地被征用后，失地農(nóng)民大多就地搬進(jìn)了村民住宅小區(qū)，生活環(huán)境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴隨著失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，各種各樣的問題、矛盾也隨之凸顯出來，特別是在社會(huì)保障方面，失地農(nóng)民遭受了很大的利益損失。因此，重視呼和浩特地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，使他們能夠享受到本地區(qū)改革與發(fā)展的豐碩成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是失地農(nóng)民家庭全面實(shí)現(xiàn)小康的需要。
1 失地農(nóng)民在享受社會(huì)保障時(shí)存在的問題
1.1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留，失地農(nóng)民利益受損
在征地過程中，各地政府都對(duì)被征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有著較為明確的規(guī)定。在呼和浩特地區(qū)，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償主要由以下3個(gè)部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，在征用土地時(shí)會(huì)根據(jù)每畝土地前3年平均產(chǎn)值的6~10倍來進(jìn)行補(bǔ)償；二是青苗及其地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，這類項(xiàng)目的補(bǔ)償是按照其成本或市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行補(bǔ)償；三是對(duì)勞動(dòng)力安置的補(bǔ)償費(fèi)，一般是按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的4~6倍對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。在執(zhí)行過程中，土地補(bǔ)償和勞動(dòng)安置補(bǔ)償加總的和最高不可超過前3年平均產(chǎn)值的30倍。
總體上來說，在呼和浩特地區(qū)執(zhí)行的這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一種政策性價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，具有非常濃厚的計(jì)劃色彩。在實(shí)際的征地補(bǔ)償過程中，被征地補(bǔ)償支出的費(fèi)用遠(yuǎn)低于該土地可能帶來的收益，不能夠很好地反映被征土地的位置、區(qū)域環(huán)境、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素，所以失地農(nóng)民也就沒有分享到土地出讓所帶來的價(jià)值增值。并且，發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于作為一個(gè)城市居民所需要的生活保障費(fèi)用，說明這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。
不僅如此，在征地補(bǔ)償?shù)倪^程中同時(shí)顯現(xiàn)出來的另一個(gè)問題是，由于失地農(nóng)民缺乏參與權(quán)和決策權(quán)，甚至有些時(shí)候連知情權(quán)都無法保障，這就導(dǎo)致在土地補(bǔ)償?shù)倪^程中，分配混亂、暗箱操作、弄虛作假等情況時(shí)有發(fā)生，土地補(bǔ)償被層層盤剝截留，最后到達(dá)失地農(nóng)民手中的只有很少一部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，被征用土地的收益分配比例為：地方政府占20％~30％，企業(yè)占40％~50％，村級(jí)組織占25％~30％，農(nóng)民僅占5％~10％。從這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料中我們可以看到，被征用土地所帶來的收益大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而失地農(nóng)民從中所得到的收益僅占非常少的部分。
1.2 失地農(nóng)民技能單一、擇業(yè)渠道狹窄，就業(yè)問題突出
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，通過行政手段為失地農(nóng)民在國(guó)有企業(yè)安排工作的可能性越來越小。與此同時(shí)，隨著呼和浩特外來打工人員和城市內(nèi)失業(yè)人員增加，城市中的勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)越來越激烈。然而，失地農(nóng)民在土地被征用前，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，他們中絕大部分文化素質(zhì)偏低，勞動(dòng)技能也較為單一，很難在短時(shí)間內(nèi)完成從農(nóng)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)技能的轉(zhuǎn)化。所以，在失地農(nóng)民的再就業(yè)過程中，擇業(yè)渠道非常狹窄，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)可謂難上加難。
1.3 社會(huì)保障落后，養(yǎng)老、醫(yī)療保障無法滿足失地農(nóng)民的基本需要
在土地被征用后，政府發(fā)放給失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款基本無法滿足大多數(shù)失地農(nóng)民以后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)需要。盡管呼和浩特各級(jí)政府也在積極為失地農(nóng)民安排養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會(huì)保障，但針對(duì)失地農(nóng)民的社保、醫(yī)保制度的完善卻依然任重道遠(yuǎn)。2009年，呼和浩特符合條件的失地農(nóng)民每月可以領(lǐng)到的養(yǎng)老金為480元，這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前呼和浩特的最低生活水平。不僅如此，高昂的續(xù)保費(fèi)用也在無形中增加了失地農(nóng)民的支出負(fù)擔(dān)。
與此同時(shí)，在失去土地轉(zhuǎn)化為城市居民后，很多失地農(nóng)民不能再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而城市中的醫(yī)療保障體系又沒有完全地拓展到失地農(nóng)民領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了失地農(nóng)民先失土地又失醫(yī)保的情況出現(xiàn)。而一部分加入了醫(yī)療保障體系的失地農(nóng)民表示，所參加的醫(yī)保范圍小，額度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情況在失地農(nóng)民群體中并沒有得到很好的改善。
1.4 教育支出增加，失地農(nóng)民子女上學(xué)負(fù)擔(dān)沉重
望子成龍是每個(gè)家庭的心愿，子女的前途問題是所有家長(zhǎng)關(guān)心的大事。我國(guó)目前實(shí)行九年制義務(wù)教育，孩子上小學(xué)、初中免掉了學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)等許多費(fèi)用，但進(jìn)入高中和大學(xué)階段，就會(huì)使許多失地農(nóng)民家庭力不從心。再加上近幾年來教育支出的項(xiàng)目越來越多，教育支出的費(fèi)用也不斷攀升，使得失地農(nóng)民家庭的子女上學(xué)成為家庭生活中的重要負(fù)擔(dān)。所以，征用土地的低補(bǔ)償以及社會(huì)保障的不完善，不僅會(huì)影響到失地農(nóng)民自身的發(fā)展，也會(huì)影響到失地農(nóng)民子女未來的發(fā)展。
2 改善失地農(nóng)民社會(huì)保障的建議
2.1 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償發(fā)放行為
為了確保失地農(nóng)民利益不受損失，必須結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際需要來制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，應(yīng)該從全局的角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮失地農(nóng)民所面臨的基本生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等迫切需要解決的問題。要盡力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在土地被征用后生活水平不降低，并且有較穩(wěn)定的生活來源，從而使失地農(nóng)民能夠得到公正、合理的補(bǔ)償。
在征地過程中，不僅要制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該變革征用土地收益分配制度。在當(dāng)前的征地補(bǔ)償發(fā)放過程中，存在著分配混亂、弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象。被征用土地開發(fā)所帶來的巨大收益，只有很少的一部分發(fā)放到了失地農(nóng)民的手中，而其中的很大部分被都開發(fā)商和地方政府所獲取。在征地收益分配過程中應(yīng)該堅(jiān)持向失地農(nóng)民適度傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。這樣不但可以妥善地解決征地過程中產(chǎn)生的各種矛盾，更好地保護(hù)失地農(nóng)民的利益，而且能夠有效地減少弄虛作假、暗箱操作等現(xiàn)象，和諧社會(huì)關(guān)系。
2.2 拓寬就業(yè)途徑，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)
對(duì)于失地農(nóng)民來說，解決他們的再就業(yè)問題，就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問題。政府應(yīng)該針對(duì)失地農(nóng)民制定相應(yīng)的就業(yè)政策和措施：通過對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育轉(zhuǎn)變他們?cè)械木蜆I(yè)觀念，積極破除失地農(nóng)民頭腦中的“等、靠、要”思想；為了鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在稅收、貸款等方面出臺(tái)相應(yīng)的傾斜政策；把失地農(nóng)民的再就業(yè)盡快納入全市的再就業(yè)工程范疇，加強(qiáng)針對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力等。
2.3 建立、完善多層次的醫(yī)療保障制度
在完善失地農(nóng)民的醫(yī)療保障過程中，應(yīng)該倡導(dǎo)國(guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式，努力建立多種形式、多個(gè)層次的醫(yī)療保障制度。首先，應(yīng)該針對(duì)失地農(nóng)民建立有效的醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)民間與政府結(jié)合，努力引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助體系的資金。其次，努力將商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展成可以為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障的另一種重要的方式，例如：為失地農(nóng)民在某個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)公司投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。最后，要繼續(xù)積極建立完善新型的合作醫(yī)療保障制度。
2.4 制定、完善針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
在完善失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，要盡快納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范疇，而尚未找到工作的失地農(nóng)民，應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。對(duì)于養(yǎng)老資金的籌集，應(yīng)該建立多種渠道來解決，例如：政府承擔(dān)的部分可以從年度財(cái)政中提取或從被征土地出讓金中按比例提取；村集體所需承擔(dān)的部分可從征地補(bǔ)償費(fèi)中提取；個(gè)人所需承擔(dān)的部分可以從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中提取等。此外，在土地被征用所獲得的土地出讓金中，應(yīng)該將其中一部分資金用來建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。
主要參考文獻(xiàn)
［1］ 萬朝林． 失地農(nóng)民權(quán)益流失與保障［J］． 經(jīng)濟(jì)體制改革，2003（6）.
內(nèi)容摘要:本文認(rèn)為在制度適應(yīng)的視角下,由于征地補(bǔ)償制度,現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的問題,導(dǎo)致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)出現(xiàn)困難,因此應(yīng)該相應(yīng)改革或者改進(jìn)現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權(quán)政策制度,確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化 失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 制度適應(yīng)
城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物
在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元和人類聚落空間在一個(gè)相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生,而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計(jì),1999年到2004年初,共有失地農(nóng)民59萬人。其中,完全失地的農(nóng)民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬人,占全市農(nóng)民總數(shù) 10%左右,約占全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù) 1/ 70。
絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個(gè)尷尬的境地。在“進(jìn)路”上,由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進(jìn)入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農(nóng)民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補(bǔ)償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計(jì),在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)不到30%,而江蘇省無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民,嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。
城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析
(一)征地補(bǔ)償安置制度不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律
1.補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)過低。現(xiàn)有的補(bǔ)償是一種即期性、非可持續(xù)性的補(bǔ)償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與飛漲的房地產(chǎn)價(jià)格形成了強(qiáng)烈反差,與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補(bǔ)償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補(bǔ)償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區(qū)勞動(dòng)力可得1.8萬元,18歲以下 0.6萬元,女50歲,男60歲以上為 1.6萬元,補(bǔ)償款主要用于生活補(bǔ)償。按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)(劉家強(qiáng)等,2007)。
2.補(bǔ)償安置金額分配不明確。我國(guó)征地補(bǔ)償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分配比例,集體組織支配著土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農(nóng)民的價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個(gè)主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農(nóng)村集體25%-30%,而農(nóng)民只占5%-10%,從絕對(duì)量來看,農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對(duì)征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏細(xì)則,造成各地對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配混亂,這也直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益受損。
(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化
我國(guó)戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計(jì)戶籍的綜合形式?，F(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看,城市的社會(huì)保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會(huì)優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項(xiàng)目的廣覆蓋、多層次的社會(huì)保障體制。但在農(nóng)村,社會(huì)保障卻存在整體性的制度缺失,社會(huì)保障項(xiàng)目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個(gè)尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會(huì)保障。此外,城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個(gè)合理的回應(yīng)。
(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會(huì)主體地位低下
我國(guó)法律規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民擁有使用權(quán),這從法律上剝奪了農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)(劉永佶,2004)。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實(shí)際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實(shí)際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢(shì)階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對(duì)征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)用進(jìn)行定價(jià)和討價(jià)的權(quán)利。此外,農(nóng)民不擁有土地所有權(quán),就喪失了對(duì)土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲?guó)有后,政府成為土地所有權(quán)主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無關(guān)。因此,法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定,使農(nóng)民失去了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的索取權(quán),更失去了對(duì)土地出讓金的索取權(quán),不能享受土地增值收益,導(dǎo)致了在土地補(bǔ)償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重?fù)p失(公維才,2007)。
城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)
(一)完善征地補(bǔ)償機(jī)制,提升制度的替代性和績(jī)效性
現(xiàn)存補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計(jì)量的,但若土地的價(jià)值補(bǔ)償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價(jià)值的差異,應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。土地賠償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的多少?zèng)Q定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),以相當(dāng)補(bǔ)償為原則,提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn),一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。其次以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),科學(xué)合理地確定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系,建立科學(xué)的土地利益分配機(jī)制。
(二)改革現(xiàn)行戶籍制度,完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制
失地的現(xiàn)實(shí)只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進(jìn)入城市,因此為了社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)該改革現(xiàn)行的戶籍制度,取消城鄉(xiāng)差異,建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應(yīng)該建立起專門針對(duì)城郊失地農(nóng)民為參保對(duì)象的險(xiǎn)種,以失地農(nóng)民自愿為前提,將所得補(bǔ)償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由政府的專門社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理,專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友,2004)。
(三)明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán),保護(hù)農(nóng)民各種權(quán)益
根據(jù)我國(guó)產(chǎn)權(quán)理論,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán),應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán),使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。所以,應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度,切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益。農(nóng)民集體土地權(quán)利其實(shí)質(zhì)意義上是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán),分割到農(nóng)民自然人即為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家實(shí)行土地征用時(shí),應(yīng)以平等的姿態(tài)與農(nóng)民對(duì)等洽談,不應(yīng)再以“居高凌下”的國(guó)家意志作出征地“強(qiáng)制性”行為,而應(yīng)充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值,確保被征地農(nóng)民的利益(陳彬文,2009)。
(四)構(gòu)建保障機(jī)制,確保制度的操作性和持續(xù)性
政府應(yīng)該更多地承擔(dān)起保障失地農(nóng)民基本生活的責(zé)任。首先,中央應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設(shè)立“農(nóng)地交易特別稅”,實(shí)行累進(jìn)制,將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國(guó)家手里,建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源。其次,地方各級(jí)政府適當(dāng)提高承擔(dān)比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應(yīng)適當(dāng)提高承擔(dān)比例,減輕失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)(林黎,2009)。
參考文獻(xiàn):
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2.章安友.土地征用制度創(chuàng)新與失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建.臺(tái)州論壇,2004(3)
