時(shí)間：2023-10-07 15:44:57
序論：在您撰寫(xiě)城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的基本因素
1.1 城鄉(xiāng)人口發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化
過(guò)去各地將城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模和城市化發(fā)展水平盡量做大,以滿(mǎn)足在國(guó)家控制人均用地標(biāo)準(zhǔn)審查情況下實(shí)現(xiàn)做大城市規(guī)模,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目的,對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地則不管不問(wèn)?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為一個(gè)整體,發(fā)展城鎮(zhèn)用地必須將農(nóng)村人口減少和農(nóng)村建設(shè)用地減少統(tǒng)籌考慮,這就要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)分解時(shí)要統(tǒng)籌考慮區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)體系、各城鎮(zhèn)的功能、人口規(guī)模和農(nóng)村人口及由此引發(fā)的城鎮(zhèn)用地規(guī)模與農(nóng)村村莊的用地規(guī)模的可能變化情況。
1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化
在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,由于土地是重要的生產(chǎn)要素,城鄉(xiāng)建設(shè)用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要平臺(tái),因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大關(guān)聯(lián)性,各地也是盡量發(fā)展建設(shè)城鎮(zhèn)工礦用地來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì);與此同時(shí),由于農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾存在一定難度,于是出現(xiàn)城鎮(zhèn)存在閑置土地,農(nóng)村建設(shè)用地粗放的城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用狀況。為實(shí)現(xiàn)在控制本區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的同時(shí)保障本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo),必須將各地預(yù)期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)模作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分解的依據(jù),以推動(dòng)各次區(qū)域挖掘現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量,增強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境承載力。
1.3 提高節(jié)約集約用地水平的難度
由于各次區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件不同,城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約水平的提高難度差異較大,因此需要從區(qū)域人口發(fā)展變化和城鄉(xiāng)建設(shè)利用現(xiàn)狀的集約狀況、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑,根據(jù)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平和人口發(fā)展態(tài)勢(shì),分別采用不同的節(jié)約集約用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),再根據(jù)人口的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模,因地制宜地確定該區(qū)域可能控制的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。
2.分解方法
2.1 初步分配系數(shù)測(cè)算
初步分配系數(shù)采用比例法和分類(lèi)法兩種方法分別測(cè)算出相對(duì)合理的分配比例,并以?xún)煞N方法綜合確定。
即α=(α1+α2)/2
其中α1為比例法測(cè)算的分配系數(shù),α2為分類(lèi)法測(cè)算的分配系數(shù)。
2.1.1 比例法測(cè)算的分配系數(shù)
α1為依據(jù)現(xiàn)有的各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP和常住人口規(guī)模占全區(qū)域比重與各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模占全區(qū)域的比重關(guān)系,以規(guī)劃的2020年各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP 和常住人口規(guī)模 占全區(qū)域比重為基數(shù),測(cè)算得出的2020年各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)占全區(qū)域分配比例。
即α1=(α11+α12)/2
其中α11=各次區(qū)域2020年二三GDP占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年二三產(chǎn)GDP占全區(qū)域比重;
α12=各次區(qū)域2020年常住人口占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年常住人口占全區(qū)域比重
2.1.2 分類(lèi)法測(cè)算的分配系數(shù)
測(cè)算方法:依據(jù)各次區(qū)域現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地、農(nóng)村常住人口人均農(nóng)村建設(shè)用地和土地集約利用水平,結(jié)合人均用地可調(diào)整幅度(城鎮(zhèn)有國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn))和規(guī)劃預(yù)測(cè)的2020年各次區(qū)域城鎮(zhèn)常住人口、農(nóng)村常住人口分別確定各次區(qū)域2020年的城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模;根據(jù)各次區(qū)域上述兩項(xiàng)城鄉(xiāng)用地規(guī)模之和,測(cè)算得出的各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重。
即α2=Ci/∑Ci
其中Ci為按照不同次區(qū)域節(jié)約集約用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(可能控制的人均用地標(biāo)準(zhǔn))可能控制的2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模
Ci=2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地*規(guī)劃相應(yīng)農(nóng)村人口;各次區(qū)域2020年可能控制的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模之和=Σ(各次區(qū)域2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+規(guī)劃2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地*規(guī)劃農(nóng)村人口):其中2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地結(jié)合現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地水平和可能集約程度,參考國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)要求, 2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)合現(xiàn)狀人均農(nóng)村用地水平和可能集約程度。
2.1.2.1 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和各次區(qū)域可能控制的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模
2.1.2.2 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均農(nóng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和各次區(qū)域可能控制的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模
2.1.2.3分配系數(shù)
按照上述分類(lèi)測(cè)算,就可以匯總得出城鎮(zhèn)工礦、農(nóng)村用地大致的合理分解規(guī)模,并匯總得出各次區(qū)域占全區(qū)域比重。
2.1.3 初步分配系數(shù)結(jié)論
綜合上述兩種方法得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配系數(shù)取平均值,得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地初步分配系數(shù)。
2.2 調(diào)整系數(shù)
根據(jù)調(diào)整系數(shù)確定思路,設(shè)置以下公式測(cè)算調(diào)整系數(shù):
β=γ1*γ2*γ3*γ4
其中γ1為建設(shè)用地集約利用水平獎(jiǎng)懲系數(shù);γ2為耕地保護(hù)面積獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù);γ3為違法用地懲戒系數(shù);γ4為區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌系數(shù)。
作者簡(jiǎn)介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地需求量的增加。不合理建設(shè)用地結(jié)構(gòu)會(huì)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并拉大區(qū)域差異，造成社會(huì)不穩(wěn)定。在贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的合理用地需求入手，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大相結(jié)合，科學(xué)合理地預(yù)測(cè)建設(shè)用地規(guī)模，提出贊皇縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，以有效促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；贊皇縣
中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）12-0135-05
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，既是節(jié)約和集約用地的重要途徑[1]，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀(guān)需要。如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合理利用及保護(hù)有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規(guī)劃必需認(rèn)真研究的重要問(wèn)題。對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于促進(jìn)土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)手段[2]。
1贊皇縣概況
贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會(huì)石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現(xiàn)轄9鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1個(gè)街道辦事處212個(gè)行政村，人口25萬(wàn)。贊皇是山區(qū)縣、老區(qū)縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是世界教科文組織中國(guó)地名專(zhuān)家組命名的“千年古縣”。
2贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析
2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
在《全國(guó)土地分類(lèi)》中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、農(nóng)村居民點(diǎn)（203）和獨(dú)立工礦用地（204）四類(lèi)用地。贊皇縣為縣級(jí)建制，沒(méi)有城市用地，因此本研究區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和獨(dú)立工礦用地三類(lèi)。
2.1.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀2010年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉(xiāng)用地總面積的81.68%；建制鎮(zhèn)用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨(dú)立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問(wèn)題
①城鎮(zhèn)中心職能未充分發(fā)揮，存在土地浪費(fèi)現(xiàn)象：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，制約著建制鎮(zhèn)中心職能的發(fā)揮，難以帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，土地容積率低，城鎮(zhèn)居民住房多數(shù)為平房獨(dú)院，商品房發(fā)展緩慢，土地利用率低。企事業(yè)單位用地存在著用少占多、圈大院現(xiàn)象，造成土地浪費(fèi)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地單位面積產(chǎn)值低。
②村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，村民生活環(huán)境“臟、亂、差”：沒(méi)有進(jìn)行村莊規(guī)劃或者實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，沒(méi)有政策、法律措施的保障，國(guó)土部門(mén)執(zhí)法力度低，規(guī)劃不能?chē)?yán)格執(zhí)行。由于村莊建設(shè)無(wú)章可循，村民居住散亂，村內(nèi)土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，不利于生活水平和質(zhì)量的提高。
③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，土地利用率低：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，低價(jià)出讓土地，使得工礦業(yè)用地地價(jià)嚴(yán)重背離其價(jià)值；企業(yè)以土地替代其他生產(chǎn)要素，超量占地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而其生產(chǎn)占用率極低，造成土地閑置。
2.2贊皇縣城鄉(xiāng)用地變化趨勢(shì)分析
近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，贊皇縣建設(shè)用地規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。從表1中可以看到，建制鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)較為緩慢，但總體上仍處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，14年間增長(zhǎng)了39.01 hm 2 。農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化以2001年為分界點(diǎn)分為兩個(gè)階段，第一階段低速增長(zhǎng)，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長(zhǎng)緩慢并有減少的趨勢(shì)。獨(dú)立工礦用地在1997～2001年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，2002～2010年增長(zhǎng)速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。
3城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
贊皇縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于工業(yè)化、城市化起步階段，構(gòu)建特色鮮明、初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴(kuò)張輕化工、生物制藥、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，整合機(jī)械、煉鐵、鐵礦開(kāi)采加工業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)服務(wù)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極謀劃實(shí)施一批立縣富縣重點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)生產(chǎn)基地和園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成新的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、人口快速向城鎮(zhèn)集聚。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導(dǎo)致對(duì)城鎮(zhèn)和工礦用地等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的大量需求。
3.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算
根據(jù)近十幾年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模變化情況，采用趨勢(shì)外推法對(duì)目標(biāo)年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)。設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為因變量Y，自變量X為時(shí)間序列（年份），建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積與時(shí)間的回歸模型。
① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合直線(xiàn)趨勢(shì)方程為：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合二次曲線(xiàn)趨勢(shì)方程為：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合指數(shù)趨勢(shì)方程為：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。
根據(jù)以上各種方程的擬合情況，采用三者預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的平均值作為目標(biāo)年的預(yù)測(cè)值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)預(yù)測(cè)
3.2.1城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)贊皇縣現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)需進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步放寬人均城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和優(yōu)化城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。參考《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）中城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，對(duì)目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表3）。
對(duì)比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，方案二較為合理，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2農(nóng)村居民點(diǎn)用地測(cè)算在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過(guò)程中，必將合并一些農(nóng)村居民點(diǎn)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也將呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)[3]。參考國(guó)家的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）中農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合贊皇縣農(nóng)村實(shí)際情況和城市化進(jìn)程，對(duì)目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表4）。
對(duì)比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集約型土地利用模式的發(fā)展趨勢(shì)，方案三較為合理，即農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3獨(dú)立工礦用地測(cè)算對(duì)贊皇縣獨(dú)立工礦用地面積擬采用平均增長(zhǎng)率法，剔除年增長(zhǎng)率最大值12.98%和最小值-7.04%，對(duì)其它若干年數(shù)值取平均得到增長(zhǎng)率為3.77%。同時(shí)考慮到贊皇縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)2010～2015年獨(dú)立工礦用地將保持較快增長(zhǎng)，因此將采用5.0%的年增長(zhǎng)率；中遠(yuǎn)期獨(dú)立工礦增長(zhǎng)速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長(zhǎng)率（表5）。
因此，贊皇縣獨(dú)立工礦用地規(guī)模2015年將達(dá)到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達(dá)到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類(lèi)預(yù)測(cè)匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模確定
比較以上城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算和分類(lèi)測(cè)算的預(yù)測(cè)結(jié)果，可以看出兩種預(yù)測(cè)結(jié)果相差較大?？紤]到總量預(yù)測(cè)可以從大體上把握城鄉(xiāng)建設(shè)用地總發(fā)展趨勢(shì)，分類(lèi)預(yù)測(cè)考慮了人口、GDP、城鎮(zhèn)化水平等多種因素且與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相一致，所以取兩種預(yù)測(cè)方法的平均值。如表7，預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)263.96 hm 2 。
3.4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化
隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口減少和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平的提高，農(nóng)村居民點(diǎn)用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地將從2010年占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的18.32%、81.68%，調(diào)整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮(zhèn)工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)將得到優(yōu)化。
在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、加大新農(nóng)村建設(shè)力度的現(xiàn)實(shí)條件下，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的掛鉤[5]。經(jīng)測(cè)算并考慮各種因素，確定贊皇縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地為：2010～2020年間，城鎮(zhèn)工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮(zhèn)工礦用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。
4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議與措施
4.1科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃
規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要科學(xué)合理的土地規(guī)劃作為指導(dǎo)[6]。土地利用規(guī)劃要力求科學(xué)性。首先根據(jù)對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況的分析和預(yù)測(cè)，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施用地的總量控制指標(biāo)和相應(yīng)的分類(lèi)用地控制指標(biāo)，并注意留有一定的彈性，為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有一定余地。其次，建立城鄉(xiāng)用地集約利用評(píng)估體系，對(duì)新增加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及工礦、基礎(chǔ)設(shè)施等非農(nóng)建設(shè)用地制定相應(yīng)政策，引導(dǎo)采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，根據(jù)各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展。
4.2改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)
嚴(yán)格土地管理，完善土地制度，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前城市化穩(wěn)步推進(jìn)的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，近年來(lái)有的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場(chǎng)流通的現(xiàn)象，使耕地保護(hù)受到威脅，土地市場(chǎng)受到?jīng)_擊，對(duì)城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)極為不利。必須把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，順應(yīng)城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場(chǎng)，解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉(zhuǎn)問(wèn)題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率。
4.3推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策
贊皇縣農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差、土地利用率低。實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理，有利于推動(dòng)村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。贊皇縣逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，人地矛盾突出。實(shí)施“掛鉤”政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理[8]，通過(guò)將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，既適度減少農(nóng)村建設(shè)用地，使其轉(zhuǎn)化為耕地，又可以爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)。
4.4加快土地信息系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地管理科學(xué)化
土地利用是一個(gè)隨時(shí)空變化而變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程[9]。為適應(yīng)土地管理的要求，要逐步實(shí)現(xiàn)土地管理的科學(xué)化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統(tǒng)，對(duì)土地利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解土地信息的變化情況并進(jìn)行調(diào)控和管理，確保土地管理的實(shí)時(shí)、高效，為土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術(shù)支持。
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；脫鉤模型；變化分析；保定市
中圖分類(lèi)號(hào)：F301．23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439－8114（2012）05－0890-04
Study on the Dynamic of Urban－Rural Construction Land in Baoding
SUO Xi－na，XU Yue－ming，HU Jian
（College of Business， Hebei Agricultual University， Baoding 071001， Hebei， China）
Abstract： Along with the rapid development of industrialization and urbanization， more and more peasants are concentrating in urban areas， which cause the expansion of construction land area in both city and contryside． This change brings challenge to the control of construction land and threatens the food safety． The basic theory and approach of decoupling was introduced； and the decoupling model about urban－rural construction land was built inorder to study the relationship about the urban－rural construction land in Baoding． And other theories were applied to analyze the results． It was concluded that the urban and rural construction land was expanded separately； there was little relationship between them. The expansion of urban-rural construction land was extansive.
Key words： urban－rural construction land； decoupling model； changing analysis； Baoding city
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來(lái)的不是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加、農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少，而是城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量同步增長(zhǎng)的現(xiàn)象，致使耕地總量急劇下降，直接威脅糧食安全。剖析城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部發(fā)展變化，掌握發(fā)展規(guī)律，對(duì)開(kāi)展內(nèi)部挖潛，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供求矛盾意義重大。
近幾年來(lái)，保定市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要物質(zhì)載體的城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張。采用脫鉤理論建立脫鉤模型對(duì)保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部變化進(jìn)行分析，并采用其他理論對(duì)其進(jìn)行闡述，最后針對(duì)分析結(jié)果提出相關(guān)建議，以期為城鄉(xiāng)建設(shè)用地可持續(xù)發(fā)展提供參考。
1 項(xiàng)目區(qū)概況
保定市地處京、津、石三角腹地，是“大北京經(jīng)濟(jì)圈”兩翼之一，素有“京畿重地”、“首都南大門(mén)”之稱(chēng)?，F(xiàn)轄3個(gè)區(qū)、4個(gè)市、18個(gè)縣，土地面積約占全省的1／9。2000-2008年是保定市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值從558．6億元增加到1 333．9億元。作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要物質(zhì)載體的城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，2000-2008年，由202 094．1 hm2增加到227 741．8 hm2，總量增加25 647．7 hm2，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地由49 597．5 hm2增加到57 959．8 hm2，農(nóng)村建設(shè)用地由152 496．6 hm2增加到169 782．0 hm2。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張是否合理，發(fā)展是否具有可持續(xù)性，直接影響到經(jīng)濟(jì)是否持續(xù)健康發(fā)展，甚至關(guān)系糧食是否安全。
2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型建立
脫鉤理論被廣泛應(yīng)用在不同學(xué)科領(lǐng)域，其含義為使具有響應(yīng)關(guān)系的兩個(gè)或多個(gè)物理量之間的相互關(guān)系不再存在［1］。利用限制條件確定的臨界值劃分不同的脫鉤狀態(tài)，以此來(lái)表述兩個(gè)或多個(gè)物理量之間相互作用的程度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地主要由城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩部分組成，城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展，就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地相互作用的過(guò)程。因此，以此理論建立脫鉤模型來(lái)闡述城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展變化相當(dāng)貼切。
2．1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤指標(biāo)選取
2．1．1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素的確定 城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化受自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多種因素影響，不同因素對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化影響程度不同［2］，產(chǎn)生的結(jié)果也就不同。選取了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、總?cè)丝?個(gè)因素作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的主要影響因素。2000-2008年城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化主要影響因素如表1。通過(guò)灰色關(guān)聯(lián)度分析，2000-2008年各影響因素與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的關(guān)聯(lián)度分別為rGDP＝0．768，r第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值＝0．733，r第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值＝0．770，r二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值＝0．748，r全社會(huì)固定資產(chǎn)投資＝0．657，r總?cè)丝冢?．975，總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設(shè)用地的關(guān)聯(lián)度最大，因此確定總?cè)丝跒槌青l(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素。
2．1．2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤指標(biāo)的選取 英國(guó)學(xué)者萊溫斯坦的人口移動(dòng)理論提到有利的經(jīng)濟(jì)因素是吸引移民的最重要因素；一般情況下，人口遷移凈流向常是從農(nóng)村流向城市。中國(guó)是典型的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)快于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依此分析，則中國(guó)的人口凈流向?yàn)閺霓r(nóng)村不斷流入城鎮(zhèn)，人口的轉(zhuǎn)移必然會(huì)產(chǎn)生建設(shè)用地需求的變化。因此提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的提高，會(huì)使人口由農(nóng)村不斷流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增加，而農(nóng)村建設(shè)用地則相應(yīng)減少的假設(shè)。由此選取城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)人口及農(nóng)村人口作為脫鉤指標(biāo)［3，4］。
2．2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型建立
2．2．1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型參數(shù) 脫鉤程度系數(shù)為增量人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地與增量人均農(nóng)村建設(shè)用地的比例，即單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)以后，占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地與原占用農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化比例。脫鉤程度系數(shù)大小表示城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化狀態(tài)。
2．2．2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型構(gòu)建 參考前人的研究成果［5，6］，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型公式：
x＝（S城鎮(zhèn)／｜P城鎮(zhèn)｜）／（S農(nóng)村／｜P農(nóng)村｜）
式中，x為脫鉤程度系數(shù)；S城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地變化量；S農(nóng)村為農(nóng)村建設(shè)用地變化量；P城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)人口變化量；P農(nóng)村為農(nóng)村人口變化量。
2．2．3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型狀態(tài)規(guī)定 《城市用地分類(lèi)和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137―1990）中城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)最低為60 m2／人，最高為120 m2／人；《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188―1993）中農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)最低為50 m2／人，最高為150 m2／人?；诤戏ㄅc集約用地原則，單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)以后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化系數(shù)為0．4（60／150）～2．4（120／50）。以此作為脫鉤狀態(tài)臨界值，城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤狀態(tài)如下：
隨著單位人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＜0，x＜0時(shí)，為強(qiáng)脫鉤狀態(tài)，視為理想的變化，處于第四象限；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＞0，x＜0時(shí)， 為強(qiáng)負(fù)脫鉤狀態(tài)，視為悖謬變化，處于第二象限；依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化臨界值，細(xì)分一、三象限，S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，0＜x＜0．4時(shí)，為弱脫鉤狀態(tài)，即占用農(nóng)村建設(shè)用地高級(jí)別向占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地低級(jí)別轉(zhuǎn)換，視為弱正常變化；S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，0．4＜x＜2．4，為擴(kuò)張連接狀態(tài)，即占用農(nóng)村建設(shè)用地低級(jí)別向占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地高級(jí)別轉(zhuǎn)換，視為不集約變化；S城鎮(zhèn)＞0，且S農(nóng)村＞0，x＞2．4，為擴(kuò)張負(fù)連接狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，0＜x＜0．4，為弱負(fù)脫鉤狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，0．4＜x＜2．4，為衰退連接狀態(tài)；S城鎮(zhèn)＜0，且S農(nóng)村＜0，x＞2．4，為衰退脫鉤狀態(tài)（圖1）。擴(kuò)張連接狀態(tài)、擴(kuò)張負(fù)連接狀態(tài)、強(qiáng)負(fù)脫鉤狀態(tài)、弱負(fù)脫鉤狀態(tài)、衰退連接狀態(tài)、衰退脫鉤狀態(tài)為違反指標(biāo)規(guī)定轉(zhuǎn)換，不利于土地集約、可持續(xù)利用，視為畸形變化。
3 保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤分析
3．1 保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤分析
參考《河北省土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)年鑒》收集2000-2008年9年數(shù)據(jù)，進(jìn)一步整理得到2000-2008年4個(gè)指標(biāo)的變化量，依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤模型得出2001-2008年8年的脫鉤程度系數(shù)如表2。
隨著人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，2000-2002年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大（S城鎮(zhèn)＞0），同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)同步擴(kuò)張（S農(nóng)村＞0），脫鉤程度系數(shù)大于0．4小于2.4，城鄉(xiāng)建設(shè)用地處于擴(kuò)張連接狀態(tài)。到2003年，則轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加（S城鎮(zhèn)＞0）、農(nóng)村建設(shè)用地減少（S農(nóng)村＜0）的強(qiáng)脫鉤狀態(tài)，但理想變化持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，就變?yōu)閲?yán)重的畸形發(fā)展；2004年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？s?。⊿城鎮(zhèn)＜0），而農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張（S農(nóng)村＞0），脫鉤系數(shù)為－0．07，轉(zhuǎn)入強(qiáng)負(fù)脫鉤狀態(tài)；時(shí)隔1年，又回轉(zhuǎn)到擴(kuò)張連接狀態(tài)；又經(jīng)過(guò)兩年，再次步入理想變化，2007年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加（S城鎮(zhèn)＞0），農(nóng)村建設(shè)用地略有減少（S農(nóng)村＜0），為強(qiáng)脫鉤狀態(tài)；到2008年再次退回到畸形變化，2008年城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤系數(shù)為25．72，處于擴(kuò)張負(fù)連接狀態(tài)，人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)。
整體來(lái)看，2000-2008年保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出不斷波動(dòng)的變化趨勢(shì)，由畸形變化轉(zhuǎn)為理想變化再次退回到畸形變化；大體上呈現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地“雙擴(kuò)張”態(tài)勢(shì)，個(gè)別年出現(xiàn)兩者此長(zhǎng)彼消的理想態(tài)勢(shì)。
3．2 保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤原因分析
2000-2008年保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不斷增加，結(jié)構(gòu)不合理，究其原因主要有：
其一，發(fā)展觀(guān)念錯(cuò)位，政府重經(jīng)濟(jì)而忽視城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用。2000-2008年，保定市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化水平由15．36％上升到30．27％。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要城鄉(xiāng)建設(shè)用地作保障，政績(jī)觀(guān)念淡化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用理念，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模盲目擴(kuò)張［7］。
其二，土地相關(guān)政策出臺(tái)及實(shí)行時(shí)效性強(qiáng)，持續(xù)性差。2000-2008年，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了多個(gè)土地管理相關(guān)文件，地方政府在理解和執(zhí)行方面存在時(shí)間性、階段性，執(zhí)行時(shí)效性強(qiáng)，但持續(xù)性差。如2004年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了4個(gè)土地相關(guān)文件，極為關(guān)注土地問(wèn)題，政策的督導(dǎo)促使地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地管理，保定市城鎮(zhèn)建設(shè)用地甚至出現(xiàn)總量減少的現(xiàn)象，但隨著時(shí)間的發(fā)展，政策觀(guān)念淡化，政府管理放松，城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅速退回到“雙擴(kuò)張”狀態(tài)。
其三，農(nóng)村居民點(diǎn)特征導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)整理見(jiàn)效慢。保定市農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，且以平房為主，占地面積大；農(nóng)民習(xí)慣自然院落形式居住，建筑密度和建筑容積率低。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大量閑置宅基地未得到再利用。分散、閑置的特征，使得農(nóng)村建設(shè)用地控制難度大，短期效果不明顯［8］。
3．3 保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤分析結(jié)論
綜上所述，保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展仍處于不協(xié)調(diào)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
其一，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量隨人口總量增加而增加，其結(jié)構(gòu)卻未隨人口結(jié)構(gòu)的變化而變化。
其二，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少尚未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而是“各自為政式”發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展仍以外延式擴(kuò)張為主。
其三，城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展由外延式擴(kuò)張向內(nèi)源式結(jié)構(gòu)調(diào)整空間大，存在可行性。從9年的發(fā)展變化可以發(fā)現(xiàn)，只要引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制到位，就可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地向理性發(fā)展轉(zhuǎn)變。
4 相關(guān)理論對(duì)保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤狀態(tài)的闡述
4．1 系統(tǒng)論闡述城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤狀態(tài)
系統(tǒng)論指世界上任何事物都可以看成是一個(gè)完整的系統(tǒng)，并且強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的發(fā)展與演化是內(nèi)部各子系統(tǒng)（或要素）之間不斷影響、相互作用的過(guò)程，子系統(tǒng)會(huì)影響母系統(tǒng)，母系統(tǒng)也會(huì)制約子系統(tǒng)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地系統(tǒng)由城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地兩個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，其發(fā)展變化是兩個(gè)子系統(tǒng)之間相互作用、不斷影響的過(guò)程。2000-2008年城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大體呈現(xiàn)出“雙擴(kuò)張”變化趨勢(shì)（個(gè)別年份除外），城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為母系統(tǒng)，自然隨子系統(tǒng)不斷擴(kuò)張而擴(kuò)張，其結(jié)構(gòu)也就不可避免地表現(xiàn)為子系統(tǒng)“雙擴(kuò)張”結(jié)構(gòu)。但是考慮到建設(shè)用地資源供給有限，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不可能一直擴(kuò)張發(fā)展，集約、可持續(xù)發(fā)展將是其最終選擇。因此，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力，改擴(kuò)張式規(guī)模發(fā)展為內(nèi)源式結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展，改變子系統(tǒng)發(fā)展方向及結(jié)構(gòu)，才能使母系統(tǒng)處于良性發(fā)展。
4．2 城鄉(xiāng)關(guān)系理論闡述城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤狀態(tài)
城鄉(xiāng)關(guān)系體現(xiàn)為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的相互作用、相互制約過(guò)程，城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)史就是一部城鄉(xiāng)關(guān)系“分離－對(duì)立－融合”的變化史。城鄉(xiāng)土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，其發(fā)展變化也離不開(kāi)“分離－對(duì)立－融合”?！胺蛛x”即城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)?！案髯詾檎健卑l(fā)展，“對(duì)立”即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加伴隨農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少的此長(zhǎng)彼消式發(fā)展。從表2不難看出，2000-2002年兩者處于分離狀態(tài)，到2003年出現(xiàn)對(duì)立狀態(tài)，這種狀態(tài)持續(xù)了1年，又回轉(zhuǎn)到分離狀態(tài)，直到2007年再次出現(xiàn)對(duì)立狀態(tài)，2008年再次后退到分離狀態(tài)?？梢?jiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地互動(dòng)呈現(xiàn)出“分離－對(duì)立－再分離”變化。從整體趨勢(shì)分析，隨著相關(guān)土地政策的出臺(tái)與實(shí)施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地最終會(huì)逐步走向?qū)α顟B(tài)。
4．3 人地關(guān)系理論闡述城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤狀態(tài)
我國(guó)人多地少，人地矛盾突出。2000-2008年，保定市城鎮(zhèn)化水平由15．36％上升到30．27％，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地比例由32.5%變化為34.2%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)未隨人口結(jié)構(gòu)的變化而變化，相反出現(xiàn)“雙擴(kuò)張”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展壓力增大，農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重，使得人地矛盾更為突出。
5 保定市城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約、集約發(fā)展對(duì)策
5．1 開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作
保定市農(nóng)村居民點(diǎn)分布廣、規(guī)模小、數(shù)量多，人均居住面積嚴(yán)重超標(biāo)，整理空間大，且城鎮(zhèn)化水平不斷提高，整理可行性強(qiáng)。因此，開(kāi)展居民點(diǎn)整理，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地集約利用，促進(jìn)土地可持續(xù)利用。
5．2 建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制
城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化應(yīng)該響應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，只有建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，才能緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體合理布局［9，10］。
5．3 加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地科學(xué)引導(dǎo)和審批管理
城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地尚未形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)關(guān)系，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的科學(xué)引導(dǎo)和政策實(shí)施的監(jiān)督力度，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批管理，以保障其聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成。
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址
中圖分類(lèi)號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
1、當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)選址研究側(cè)重點(diǎn)
當(dāng)前，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤試點(diǎn)）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點(diǎn)分析農(nóng)村建設(shè)用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設(shè)用地的潛力和農(nóng)村建設(shè)用地整理的適宜性。
有學(xué)者通過(guò)預(yù)測(cè)規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相乘，得到預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地與預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模之差來(lái)考察農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。
還有學(xué)者采用建設(shè)用地需求的供給率來(lái)定量分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力，即建設(shè)用地需求的供給率=規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力／規(guī)劃目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點(diǎn)整理對(duì)規(guī)劃期末新增建設(shè)用地需求的滿(mǎn)足程度。
對(duì)于拆舊地塊整理的適宜性，有學(xué)者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟(jì)狀況四個(gè)角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點(diǎn)總面積、居民點(diǎn)戶(hù)均宅基地、人均純收入等14 個(gè)評(píng)價(jià)因子作為適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)，采用特爾菲法和層次分析法，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建立評(píng)價(jià)模型，將農(nóng)村建設(shè)用地分為四類(lèi)區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。
這些研究都是針對(duì)區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的中觀(guān)層面研究，較少針對(duì)具體項(xiàng)目選址的微觀(guān)層面研究。在當(dāng)前建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程不斷加快的形勢(shì)下，有必要從微觀(guān)層面考慮掛鉤試點(diǎn)地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)選址的考慮因素
掛鉤試點(diǎn)一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點(diǎn)包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點(diǎn)的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點(diǎn)選址的合理性，確保掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線(xiàn)，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。
拆舊地塊選址應(yīng)考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實(shí)現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實(shí)施后與周?chē)坝^(guān)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進(jìn)以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進(jìn)行整治。
2.2規(guī)劃條件
根據(jù)國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)），掛鉤試點(diǎn)縣(區(qū)、市)應(yīng)依據(jù)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和掛鉤試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。因而，項(xiàng)目區(qū)的選址必須符合試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項(xiàng)目選址合法性的前提。
2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)條件
區(qū)位，或者是經(jīng)濟(jì)區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)及其輻射范圍，是資本、技術(shù)和其他經(jīng)濟(jì)要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施既包括對(duì)建新地塊的建設(shè)，對(duì)拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對(duì)拆舊地塊的整理復(fù)墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點(diǎn)的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農(nóng)民意愿
掛鉤試點(diǎn)工作以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)。在試點(diǎn)的選址過(guò)程中要充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見(jiàn)，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。
3、結(jié)論
掛鉤試點(diǎn)的實(shí)施是通過(guò)綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶(hù)舊宅整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點(diǎn)的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點(diǎn)的選址，確保好事辦好。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導(dǎo)、編制體系、管理機(jī)制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類(lèi)號(hào)：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：
1 發(fā)展背景
畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過(guò)渡的傾斜地帶，境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕2號(hào)）和貴州“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設(shè)為主邁向以城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)并重的發(fā)展階段，在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，使其面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個(gè)方面的突出矛盾。
1.1 建設(shè)空間矛盾突出
由于地處云貴高原過(guò)渡地帶的山地地區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地破碎零散，同時(shí)隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間矛盾突出。
（1）城市空間拓展迅速
根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃，其城市規(guī)模將從2010年的45萬(wàn)人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬(wàn)人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進(jìn)入迅速擴(kuò)張階段，建設(shè)用地平均每年增加16平方公里，兩年時(shí)間現(xiàn)狀城區(qū)將擴(kuò)大一倍。
圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設(shè)用地對(duì)照?qǐng)D
（2）鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛
畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年末，畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個(gè)，村莊密度達(dá)到23個(gè)/百平方公里，農(nóng)村人口約60萬(wàn)人。
經(jīng)過(guò)二十多年的“開(kāi)發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，畢節(jié)市“三農(nóng)”建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年，農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到4926元。農(nóng)民收入提高，急需改善居住環(huán)境，促使農(nóng)村建設(shè)需求迅速釋放，同時(shí)由于鄉(xiāng)村建設(shè)粗放、無(wú)序，導(dǎo)致用地需求量大。
1.2 規(guī)劃管理失效嚴(yán)重
在快速城鎮(zhèn)化初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾導(dǎo)致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。
規(guī)劃失效的一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無(wú)法開(kāi)展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)“一書(shū)兩證”（規(guī)劃項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證）的依據(jù)，鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面，由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；另一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，重點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)用地布局進(jìn)行了研究和安排，而沒(méi)有對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排，在沒(méi)有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。
規(guī)劃失效的另一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高，鄉(xiāng)村建設(shè)需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設(shè)得不到合理疏導(dǎo)的情況下，鄉(xiāng)村違法建設(shè)活動(dòng)亦日漸增多。
2 原因分析
規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導(dǎo)”是導(dǎo)致并加劇“建設(shè)空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個(gè)主要原因。
2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”
受行政體制、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀(guān)條件的制約，畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對(duì)性和前瞻性不足。
首先，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行針對(duì)性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū)，受行政職能的限制，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門(mén)承擔(dān)，其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)；另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，政府在規(guī)劃編制費(fèi)用上的預(yù)算較少，難以滿(mǎn)足全面開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當(dāng)前城市總體規(guī)劃偏重城市建設(shè)用地的規(guī)劃布局，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地沒(méi)有做出具體安排，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，導(dǎo)致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)的要求。
其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施以前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善，難以指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問(wèn)題仍有待解決，如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設(shè)用地、能否批準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等，需要在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的修改中進(jìn)行完善。
2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導(dǎo)”
受城市建設(shè)用地指標(biāo)的困擾，城市政府存在“城市建設(shè)用地指標(biāo)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)此消彼長(zhǎng)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理上，采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導(dǎo)的規(guī)劃管理方式導(dǎo)致了各相關(guān)行政主管部門(mén)之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié)，主要表現(xiàn)在部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。
首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門(mén)管理的不協(xié)調(diào)。一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，沒(méi)有安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，為保障總體規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃行政主管部門(mén)要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴(yán)禁鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面，國(guó)土資源行政主管部門(mén)則每年都有新增的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”，中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)無(wú)法核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而無(wú)法落地，使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設(shè)的合理需求失去了合法的建設(shè)途徑，從而導(dǎo)致違法建設(shè)嚴(yán)重和規(guī)劃管理成本增加。
其次，相關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃上缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前，多個(gè)部門(mén)在分頭推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)，如交通部門(mén)的通村公路建設(shè)、教育部門(mén)的教師周轉(zhuǎn)房核學(xué)生宿舍、住建部門(mén)的危房改造和棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃、發(fā)改部門(mén)的生態(tài)移民搬遷、水利部門(mén)的飲水工程等等，這些工程的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的無(wú)序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。
3 途徑探索
針對(duì)前文闡述的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和原因分析，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，運(yùn)用控制與引導(dǎo)并重的工作方法充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。
3.1 充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系
畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個(gè)完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。
（1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃
畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略，跳出七星關(guān)、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于原來(lái)城市建成區(qū)范圍較小，按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍，其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū)，在未來(lái)一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)仍是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出，使原來(lái)處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設(shè)的核心地區(qū)，要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究，在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間的矛盾。
首先，統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當(dāng)前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上，鮮有對(duì)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進(jìn)行研究，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導(dǎo)。應(yīng)充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和需求，激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對(duì)發(fā)展的積極主動(dòng)性，根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來(lái)確定鄉(xiāng)村人口和建設(shè)用地的規(guī)模，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。
其次，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，除劃定城市空間增長(zhǎng)邊界外，還應(yīng)提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設(shè)空間范圍，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界，以指導(dǎo)下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和安排建設(shè)用地布局。
圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界示意圖
（2）制定鄉(xiāng)村用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)
按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面的規(guī)劃?！冻鞘杏玫胤诸?lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》的修改將建設(shè)用地共分為六個(gè)中類(lèi)：城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）、區(qū)域交通設(shè)施用地（H2）、區(qū)域公用設(shè)施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設(shè)用地（H9）；其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）細(xì)分為四個(gè)小類(lèi)，包括城市建設(shè)用地（H11）、鎮(zhèn)建設(shè)用地（H12）、鄉(xiāng)建設(shè)用地（H13）和村建設(shè)用地（H14）。
2011版用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地和村建設(shè)用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，為總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。但是，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有制定，需在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設(shè)用地、村建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。
（3）充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容
制定一個(gè)開(kāi)放、可生長(zhǎng)、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)該規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和農(nóng)村村民住宅建設(shè)，控制和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和促進(jìn)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)落地等各項(xiàng)核心工作順利推進(jìn)。
第一，建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開(kāi)展調(diào)查摸底工作，充分了解農(nóng)村村民住房建設(shè)需求，將農(nóng)民住房情況分類(lèi)進(jìn)行建立檔案管理，詳細(xì)登記住房困難戶(hù)、住房改善戶(hù)、已有住房戶(hù)的資料。采用“建房人申報(bào)”的方式，由村委會(huì)組織村民進(jìn)行個(gè)人建房申報(bào)，經(jīng)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府審核后報(bào)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)納入規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，明確近期建設(shè)任務(wù)。
第二，提高鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動(dòng)計(jì)劃，找準(zhǔn)抓手逐步解決問(wèn)題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設(shè)模式，合理確定農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)模、布局和標(biāo)準(zhǔn)；確定新型農(nóng)村社區(qū)選址，控制引導(dǎo)村民建房；逐步完善市政公用設(shè)施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；開(kāi)展美化工程，塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀(guān)風(fēng)貌。
第三，銜接國(guó)土部門(mén)用地管理。按照國(guó)土資源行政主管部門(mén)的要求，城市建設(shè)征用集體土地的，應(yīng)返還10%的用地作為集體建設(shè)用地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和配套設(shè)施建設(shè)。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒(méi)有鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，則國(guó)土資源行政主管部門(mén)無(wú)法將返還建設(shè)用地落地，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的用地矛盾進(jìn)一步激化。
3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制
由于地處山區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地資源緊缺，在城市建設(shè)需求和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾日漸凸顯。如何促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序，成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，也將影響未來(lái)的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。
（1）制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理辦法
通過(guò)該管理辦法的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、住建等行政主管部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括：細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請(qǐng)、審查、核發(fā)程序；規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模和規(guī)劃選址，劃分為鄉(xiāng)村建設(shè)控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)區(qū)兩類(lèi)地區(qū)；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)申請(qǐng)條件；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)序
推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。充分銜接上層次規(guī)劃（土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè)）和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（危房改造、棚戶(hù)區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設(shè)、生態(tài)文明家園建設(shè)），選擇投資省、見(jiàn)效快、帶動(dòng)效果明顯的試點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)的建設(shè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)政策性資金投入，撬動(dòng)村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
4 結(jié)語(yǔ)
畢節(jié)市正從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此，充實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎(chǔ)和有力保障，作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻(xiàn)：
1.仇保興，《追求繁榮與舒適——轉(zhuǎn)型期間城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的若干策略》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.05.
2.仇保興，《和諧與創(chuàng)新——快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題、危機(jī)與對(duì)策》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市的問(wèn)題研究》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.08.
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；規(guī)劃選址
中圖分類(lèi)號(hào)： F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
引言
隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家針對(duì)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾問(wèn)題出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤宏觀(guān)政策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，不僅能夠大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，也能提高我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的節(jié)奏，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”這一目標(biāo)和加快我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的步伐。
1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概念
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的時(shí)候用地的增加和農(nóng)村居民用地的減少他們之間的一種關(guān)系。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定了相關(guān)城市建設(shè)用地的規(guī)定，即根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào))規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干個(gè)擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成一個(gè)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），并采取相應(yīng)的措施對(duì)土地進(jìn)行新建和整理復(fù)墾，在確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積達(dá)到平衡的狀態(tài)，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質(zhì)量得到提高，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局合理。
2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指導(dǎo)基礎(chǔ)是科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，從保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，使得農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)以及生活條件在很大程度上得到提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，將用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化以及對(duì)布局進(jìn)行調(diào)整作為重點(diǎn)。那么實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要堅(jiān)持以下原則：
①合理規(guī)劃和統(tǒng)籌相關(guān)工作，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)用地，優(yōu)化布局，最大程度上實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約化，同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。
②建新拆舊規(guī)模主要的目標(biāo)是以?huà)煦^周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排項(xiàng)目區(qū)作為建設(shè)，對(duì)實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控，對(duì)計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行考核。
③項(xiàng)目區(qū)實(shí)施是整個(gè)部分的重點(diǎn)，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項(xiàng)目能夠進(jìn)入正常實(shí)施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質(zhì)量得到很大的提高，但是要保證建設(shè)用地總量沒(méi)有突破原有規(guī)模。
④因地制宜，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌的安排。
⑤維護(hù)人民群眾的利益。
⑥促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持以工帶農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展道路。
3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問(wèn)題
3.1、對(duì)掛鉤政策的認(rèn)識(shí)存在偏差
主要是從兩個(gè)方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認(rèn)為其是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的一種方式方法，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村的具體統(tǒng)籌上存在著很大的誤區(qū)。或者是對(duì)于周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度過(guò)高，期望值過(guò)大，就存在只是片面的進(jìn)行周轉(zhuǎn)指標(biāo)的爭(zhēng)取。而另外一個(gè)方面是工作沒(méi)有按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行，造成了各地村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在很多的問(wèn)題，銜接不夠。進(jìn)行試點(diǎn)工作的時(shí)候，對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及建設(shè)新農(nóng)村的工作的相應(yīng)工作都沒(méi)有做好，不能更好的推進(jìn)整體的發(fā)展。
3.2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致利益偏向城市
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要內(nèi)容是將城市建新區(qū)與農(nóng)村拆舊區(qū)整合在一起形成一個(gè)總的項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的耕地不發(fā)生變化作為前提，使得城市建設(shè)用地的供給可以大幅度的增加。從我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r看，我國(guó)的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候，地方政府更注重城市利益的保護(hù)，違背了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的初衷，加上對(duì)農(nóng)村利益的侵犯，因此很難實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，并給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素。
4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址方案
4.1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊供給區(qū)域時(shí)序分析
農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差指數(shù)分析土地的肥沃程度對(duì)農(nóng)業(yè)用地的影響較大，但對(duì)于建設(shè)用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對(duì)于建設(shè)用地級(jí)差地租的影響，但是好的區(qū)位條件能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)較大的貢獻(xiàn)，所以應(yīng)該將區(qū)位條件定為影響建設(shè)用地級(jí)差地租的主要因素。一般而言級(jí)差地租高的區(qū)域，其區(qū)位條件較好，如區(qū)位條件好的區(qū)域主要用于能夠獲得較高經(jīng)濟(jì)收益的商業(yè)、區(qū)位條件差的主要用于農(nóng)業(yè)用地。因而，級(jí)差地租在一定程度上能夠客觀(guān)表征已經(jīng)利用的農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)條件和區(qū)位條件。因此可以從區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)戶(hù)意愿以及社會(huì)環(huán)境等四方面構(gòu)建指標(biāo)體系計(jì)算農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差地租指數(shù)。其中選取到縣城中心的距離、交通通達(dá)度以及鄰近斑塊數(shù)以表征農(nóng)村建設(shè)用地的區(qū)位條件，選取投資強(qiáng)度、財(cái)政收入、城市化率以及人均收入作為表征農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)狀況的指標(biāo)，選取愿意參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤農(nóng)戶(hù)比例作為代表農(nóng)戶(hù)意愿的指標(biāo)，選取教育水平和刑事案件發(fā)案率作為表征社會(huì)環(huán)境的指標(biāo)。采用層次分析法得到各指標(biāo)的權(quán)重，繼而通過(guò)綜合評(píng)價(jià)模型計(jì)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地級(jí)差地租指數(shù)。
4.2、城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域時(shí)序分析
城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大必須是質(zhì)和量的同時(shí)提高，即在投入中要避免盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，而應(yīng)該將資本、人力、土地等投入資源按恰當(dāng)比例投入以獲得合理的預(yù)期產(chǎn)出，走理性的發(fā)展道路，避免不必要的重復(fù)投資。城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域的時(shí)空排序一定是在研究區(qū)域中土地利用效率較高、資源環(huán)境容量大、發(fā)展需求旺盛的區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，同時(shí)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量保持不變的前提條件下，可以將農(nóng)村建設(shè)用地拆舊形成的指標(biāo)優(yōu)先使用到城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾突出且城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率較高的區(qū)域，以理性擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。
4.3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤選址方案確定
城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域和農(nóng)村建設(shè)用地拆舊區(qū)域的時(shí)序安排，本著統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施;實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地要本著使成本最小化，讓項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產(chǎn)環(huán)境的基本原則，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在所開(kāi)展的區(qū)域內(nèi)分為近期、中期和遠(yuǎn)期的階段進(jìn)行規(guī)劃。對(duì)于拆舊供給區(qū)域的近期規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的計(jì)算結(jié)果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開(kāi)展拆舊整理復(fù)墾條件、農(nóng)戶(hù)拆舊的意愿較為強(qiáng)烈的地區(qū)，具有特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)、存在較大整理潛力、耗費(fèi)工程量和工程成本較低、投資強(qiáng)度較弱的區(qū)域選定作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃的近期拆舊區(qū)，主要用將空心村和危房進(jìn)行改造的模式開(kāi)展拆舊整理。選取幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃中期拆舊區(qū)域，因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中以農(nóng)業(yè)用地為主，并且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、能夠釋放較大農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，可采用片區(qū)化的整理模式，把空心村改造、遷村并點(diǎn)作為整理的重點(diǎn)在規(guī)劃中期進(jìn)行。最后選擇幾個(gè)重要的城鎮(zhèn)作為規(guī)劃遠(yuǎn)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要注意的是通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)查了解這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)的參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)劃的意愿，并且根據(jù)居民點(diǎn)的具體狀況緊張整改，即使不能在規(guī)劃近期和中期將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為拆舊區(qū)域，也應(yīng)該考慮在遠(yuǎn)期將其納入規(guī)劃中。
5、政策措施
5.1、行政措施
1）、統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；2）科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施；3）分類(lèi)指導(dǎo)，完善政策；4）注重環(huán)保，保護(hù)傳統(tǒng)；
5.2、經(jīng)濟(jì)措施
1）建立多元化融資渠道；2）試行農(nóng)村建設(shè)用地整理股份機(jī)制；3）激勵(lì)農(nóng)村居民的搬遷意愿
5.3、技術(shù)措施
1）監(jiān)督規(guī)劃的貫徹實(shí)施；2）合理估算農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格；3）推行先進(jìn)的方法和技術(shù)手段
結(jié)束語(yǔ)
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的推行，有利于滿(mǎn)足我國(guó)建設(shè)用地的需要，同時(shí)，也很好地保護(hù)了現(xiàn)有耕地。
參考文獻(xiàn)
摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文章就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中農(nóng)戶(hù)安置補(bǔ)償，農(nóng)民拆遷意愿征詢(xún)等主要問(wèn)題進(jìn)行了探討。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 拆舊地塊
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)【2008】138號(hào)）第二條“本辦法所稱(chēng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必須堅(jiān)持的工作原則
首先以實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，必須符合規(guī)劃原則
現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的拆舊地塊必須是土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查已確定的建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有工礦企事業(yè)單位破產(chǎn)、關(guān)閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區(qū)農(nóng)民安置用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
規(guī)劃：拆舊地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的可整理復(fù)墾區(qū)，建新地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的新增建設(shè)用地區(qū)。拆舊地塊和建新地塊同時(shí)要與相關(guān)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接。
其次掛鉤指標(biāo)按計(jì)劃歸還，堅(jiān)持增減平衡原則
完善相關(guān)實(shí)施計(jì)劃措施，嚴(yán)格按計(jì)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須詳細(xì)敘述其主要用途。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專(zhuān)項(xiàng)用于建新地塊，不得挪作他用，并應(yīng)按照年度實(shí)施計(jì)劃優(yōu)先用于拆舊地塊農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，使用后有節(jié)余的，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。
三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的精髓
1、充分尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益
加大農(nóng)村建設(shè)用地整理法規(guī)和政策宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民了解增減掛鉤項(xiàng)目的相關(guān)政策和法規(guī)，讓農(nóng)民群總充分認(rèn)識(shí)到增減掛鉤工作是一項(xiàng)真實(shí)的利國(guó)利民的項(xiàng)目.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是以保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，本項(xiàng)目的順利實(shí)施必須得到老百姓的支持，充分尊重農(nóng)民的意愿，項(xiàng)目拆舊地塊涉及到的農(nóng)戶(hù)有充分的知情權(quán)，國(guó)土部門(mén)在收集、整理項(xiàng)目拆舊區(qū)資源的時(shí)必須和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民簽署農(nóng)民意愿書(shū)，征求農(nóng)戶(hù)拆遷意見(jiàn)，確保農(nóng)戶(hù)同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅(jiān)決反對(duì)強(qiáng)拆強(qiáng)建，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民的參與需求技術(shù)和制度相結(jié)合。國(guó)土部門(mén)及編制工作人員到項(xiàng)目區(qū)所在地就農(nóng)戶(hù)拆遷拆遷意愿、規(guī)劃布局、工程設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)馗鞣矫娴膶?zhuān)家和群眾進(jìn)行座談，廣泛聽(tīng)取各部門(mén)以及群眾的意見(jiàn)；編制小組人員深入調(diào)查，了解項(xiàng)目相關(guān)利益主體對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的看法；組織當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c到項(xiàng)目的規(guī)劃中來(lái)，鼓勵(lì)群眾多提意見(jiàn)，提好意見(jiàn)，以保證本項(xiàng)目的順利進(jìn)行
2、農(nóng)民的安置補(bǔ)償必須依法依據(jù)
涉及拆遷戶(hù)的安置房嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定一戶(hù)一宅進(jìn)行安置，按國(guó)家規(guī)定的占地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。新建住房用地安排在各村閑置建設(shè)用地。建設(shè)由村委統(tǒng)一申請(qǐng)，統(tǒng)一安置。同時(shí)，對(duì)拆舊區(qū)拆遷農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償主要以貨幣補(bǔ)償為主，征求權(quán)利人的意見(jiàn)，按照征地方面的程序、規(guī)定和政府相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，人均住房面積不小于100平方米，實(shí)行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并按可住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)；配套基本生活設(shè)施，要求達(dá)到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養(yǎng)殖、雜物房,集中建設(shè)，分戶(hù)飼養(yǎng);完善公共服務(wù)設(shè)施，建立暢通的對(duì)內(nèi)對(duì)外信息及交通網(wǎng)絡(luò)等。
3、加強(qiáng)增減掛專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理力度，嚴(yán)格審批、專(zhuān)項(xiàng)使用
為確保 “增減掛”項(xiàng)目順利實(shí)施，當(dāng)?shù)夭块T(mén)應(yīng)將“增減掛”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，設(shè)立“增減掛”專(zhuān)項(xiàng)資金，由“增減掛”項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。為了拓寬農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金來(lái)源，除政府資金以外，也可已開(kāi)辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道，可通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合作、合資等形式，廣泛吸引境內(nèi)外資金的參與，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理事業(yè)的發(fā)展。
4、項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前后土地權(quán)屬變更造冊(cè)登記
土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整是指對(duì)規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又能切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法土地權(quán)利，避免發(fā)生土地權(quán)屬爭(zhēng)議，使規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確；促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。將土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理各項(xiàng)工作做細(xì)、做實(shí)、做好，為土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)提供有力的法律支持和產(chǎn)權(quán)保障，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)最大限度地發(fā)揮土地生產(chǎn)力，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此從以下方面開(kāi)展土地的權(quán)屬調(diào)整工作。
5、公眾參與是增減掛鉤項(xiàng)目能否順利實(shí)施關(guān)鍵
公眾參與是為了充分了解社會(huì)各界人士從各自不同的角度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的態(tài)度和觀(guān)點(diǎn)，反映他們的意見(jiàn)和建議。從而使項(xiàng)目的建設(shè)更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀(guān)性，使建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行更加完善，更加合理，使項(xiàng)目的順利實(shí)施引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局進(jìn)一步優(yōu)化，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。技術(shù)承擔(dān)單位和國(guó)土部門(mén)、各級(jí)政府部門(mén)人員一道進(jìn)行實(shí)地踏勘，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?jiàn)。發(fā)放征求意見(jiàn)書(shū)，逐戶(hù)獲取村民的對(duì)拆舊區(qū)、建新區(qū)、安置區(qū)的意見(jiàn)。獲得項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)資料，經(jīng)過(guò)綜合分析、整理后實(shí)施規(guī)劃草案，并再次征求意見(jiàn)，以使項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃方案更切合實(shí)情。
參考文獻(xiàn)：
[1] 楊慶媛 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析——以重慶市沙坪壩區(qū)為例（安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）
[2] 林建平城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的探討——以江西省定南縣為例（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2008.03）
[3] 王君 對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討 （農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007.08）
