時(shí)間：2023-10-07 15:44:38
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【關(guān)鍵詞】國家治理 公共預(yù)算 國家審計(jì)
一、引言
財(cái)政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推進(jìn)財(cái)稅領(lǐng)域突破性改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然選擇和關(guān)鍵性舉措。因此，為了顯著提升國家的治理能力，有必要以公共預(yù)算作為突破口，通過對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度，以提升國家的治理能力。
二、公共預(yù)算理論概述
公共預(yù)算是提升國家治理能力的重要工具，是政府的收支計(jì)劃和政府全部活動(dòng)信息的文件記錄，它存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，并且是與公共財(cái)政相適應(yīng)的國家預(yù)算類型。公共預(yù)算本質(zhì)上是一種委托關(guān)系，是委托人（ 公眾） ，通過法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，籌集公共資源 （ 資金） ，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公共需要的過程。
公共預(yù)算制度在我國公共財(cái)政體系的構(gòu)建中居于重要地位，對(duì)理順政府與市場(chǎng)邊界、全面提升政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供能力與效率、 推動(dòng)公共決策民主化和法制化進(jìn)程具有積極意義。
三、公共預(yù)算與政府治理能力的內(nèi)涵聯(lián)系
（一）公共預(yù)算是“國家治理 的核心”
預(yù)算以約束政府行政行為為目的，在形式上是配置經(jīng)濟(jì)資源的工具，本質(zhì)上是通過配置有限財(cái)政資源滿足社會(huì)公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點(diǎn)，是通過預(yù)算的權(quán)力控制實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排，是將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為公共目標(biāo)的制度手段。
（二）公共預(yù)算推動(dòng)政府治理能力提高的途徑
現(xiàn)代公共預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的重要部分，對(duì)于提升政府治理能力有積極的作用。其作用路徑主要包含三方面，對(duì)于改善政府的法制、公信力、廉潔及效能有明顯作用。
1.現(xiàn)代預(yù)算制度可以提高政府法治責(zé)任能力
法治預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算制度的根本特征，是發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算制度在建設(shè)責(zé)任政府中作用的必然要求。政府收支活動(dòng)的立意、決策、執(zhí)行，都必須依據(jù)法定程序和規(guī)則規(guī)范進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)算從政府管理功能向公民控制功能的轉(zhuǎn)換。
2.要發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算制度在提高政府公信責(zé)任能力中的作用
政府行使的是公共權(quán)力，承擔(dān)的是公共受托責(zé)任，其公共財(cái)政是“取眾人之財(cái)、辦眾人之事”，必須推進(jìn)行政問責(zé)制度，接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高公共意識(shí)、誠信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。
3.要發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算制度在提高政府廉潔責(zé)任能力中的作用
民主是現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)特征，預(yù)算民主是現(xiàn)代預(yù)算的本質(zhì)特征，也是國家民主治理的核心內(nèi)容。實(shí)行透明預(yù)算的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼薄ⅰ傲疂嵳焙汀柏?zé)任政府”。
（三）要發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算制度在提高政府效能責(zé)任能力中的作用
治理效果是政府治理體系的基本要素，實(shí)施政府績(jī)效戰(zhàn)略，推進(jìn)政府績(jī)效管理，提高行政效能是現(xiàn)代政府治理的重要目標(biāo)，是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。
四、當(dāng)前我國公共預(yù)算存在的問題
從近幾年預(yù)算審計(jì)結(jié)果來看，現(xiàn)行的公共預(yù)算治理還存在著一些弊端，公共預(yù)算執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是公共預(yù)算編制不完整、不細(xì)化。二是公共預(yù)算審查流于形式。三是公共預(yù)算變更頻繁，缺少約束力。四是公共預(yù)算的績(jī)效評(píng)估難以落實(shí)。五是公共預(yù)算不公開、不透明。
五、改進(jìn)建議
為了積極推動(dòng)公共預(yù)算的法治化、規(guī)范化、透明化、民主化和績(jī)效化進(jìn)程，在建立現(xiàn)代現(xiàn)代預(yù)算的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)國家治理走向良治，提高政府治理水平。針對(duì)當(dāng)前我國公共預(yù)算治理存在的問題，提出了以下措施：
1. 有效的國家治理離不開監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前我國公共預(yù)算治理存在的突出問題，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在更高層次、更廣范圍內(nèi)對(duì)公共預(yù)算審計(jì)進(jìn)行定位，突出工作重點(diǎn)，創(chuàng)新方 式路徑，不斷推動(dòng)公共預(yù)算朝著法治、規(guī)范、透明、績(jī)效的方向發(fā)展。
2. 增強(qiáng)預(yù)算的法制性，促進(jìn)政府法制責(zé)任的提升。其一，保證所有政府收入的取得都必須有法律法規(guī)依據(jù)，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)征收稅收、收費(fèi)、基金等。其二，確立人大在預(yù)算權(quán)配置中的主導(dǎo)地位，完善預(yù)算審查制度。
3. 加強(qiáng)預(yù)算程序管理，促進(jìn)政府公信責(zé)任的提升。其一，實(shí)施全口徑預(yù)算，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)算制度的籠子里。首先要提高政府內(nèi)部預(yù)算的控制，解決財(cái)政收支不等于政府收支的問題，消除政府內(nèi)部預(yù)算資金的“碎片化”傾向。要將一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等所有政府收支納入人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督范圍。
4. 提高預(yù)算透明度，促進(jìn)政府廉潔能力的提升。應(yīng)當(dāng)健全預(yù)算公開制度機(jī)制，從預(yù)算結(jié)果和預(yù)算過程兩方面全面公開，保證預(yù)算公開的真實(shí)、具體、準(zhǔn)確，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督。
5. 完善預(yù)算考核體系，促進(jìn)政府績(jī)效能力的提升。政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新行政管理方式，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，突出落實(shí)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。
六、總結(jié)
十八屆三中全會(huì)決定明確提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從政府治理實(shí)際需要出發(fā)，大力推動(dòng)建立現(xiàn)代預(yù)算制度，做到預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，使政府在現(xiàn)代預(yù)算管理制度中提高法治責(zé)任能力、公信責(zé)任能力、廉潔責(zé)任能力、效能責(zé)任能力。
參考文獻(xiàn)：
[1]王紹光，馬駿.走向“預(yù)算國家”――財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)，載于公共行政評(píng)論，2012，6.
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關(guān)鍵詞：治理能力現(xiàn)代化;公共事業(yè)民營化;改革;政府治理能力;制度設(shè)計(jì)
中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）01-0013-04
基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部貧困地區(qū)縣級(jí)政府扶貧開發(fā)政策執(zhí)行力問題研究”（12CZZ045）的階段性成果;廣西黨校咨政類重大項(xiàng)目“進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家對(duì)廣西的優(yōu)惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。
作者簡(jiǎn)介：譚英俊（1980-），男，湖南茶陵人，廣西行政學(xué)院公共管理教研部副教授、博士、碩士研究生導(dǎo)師，主要從事公共管理與公共政策問題的研究。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這對(duì)政府治理能力提出了更高的要求。隨著新公共管理浪潮席卷各國，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國公共事業(yè)民營化改革的浪潮洶涌澎湃，成為公共治理的熱點(diǎn)問題。事實(shí)上，“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事業(yè)民營化健康順利發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共福祉，就成為當(dāng)前的一個(gè)重大課題。
一、問題緣起：公共事業(yè)民營化與政府責(zé)任
作為一種提倡公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率、增加經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的改革戰(zhàn)略，公共事業(yè)民營化已成為當(dāng)前政府新治理模式的重要選擇。所謂公共事業(yè)民營化，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是指通過民間資本在公共事業(yè)領(lǐng)域的介入，給傳統(tǒng)上由政府壟斷經(jīng)營的公共事業(yè)市場(chǎng)注入競(jìng)爭(zhēng)的元素，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。在公共事業(yè)中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，意味著政府將鼓勵(lì)民營企業(yè)與社會(huì)組織提品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把公共服務(wù)委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營的私營公司和個(gè)人，“更多地依賴民間機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他構(gòu)作用的行動(dòng)”[1]168的理念得到極大認(rèn)可。民營化在促進(jìn)投資和生產(chǎn)主體多元化，促進(jìn)政企分開以及拓寬融資渠道、彌補(bǔ)資金不足、引入先進(jìn)技術(shù)和管理等方面發(fā)揮著積極作用，對(duì)革除公共事業(yè)體制的種種弊端、建設(shè)“小政府，大社會(huì)”具有重要的作用。但是，民營化不是萬能的，也存在著失效的地方。正如歐文?休斯所言：“市場(chǎng)化為公共服務(wù)帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應(yīng)把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥?！盵2]金融大亨索羅斯曾深刻地指出，“市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)”，“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)”。[3]理查德?布隆克也認(rèn)為：“自由市場(chǎng)這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。[4]可以說，民營化猶如一個(gè)硬幣的兩面，在提供改善公共事業(yè)質(zhì)量的同時(shí)也存在著諸如滋生尋租與腐敗、損害公民權(quán)、破壞社會(huì)公平等諸多風(fēng)險(xiǎn)。這就需要充分發(fā)揮政府治理在其中的重要作用，政府責(zé)任的充分履行是公共事業(yè)民營化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)理想功效的必要條件和重要保障。戴維?奧斯本認(rèn)為：“政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任?！盵5]可見，公共事業(yè)民營化并不是政府職能和責(zé)任的民營化。相反，當(dāng)政府將公共事業(yè)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)主體來提供時(shí)，為抑制民營化改革的風(fēng)險(xiǎn)與失敗，政府保證公共事業(yè)健康發(fā)展的責(zé)任反而更加重了，因?yàn)椤胺?wù)能夠外包，但是治理卻不能夠?！盵2]這就迫切需要充分發(fā)揮政府的治理作用，從而促進(jìn)公共事業(yè)民營化健康良性發(fā)展。
二、我國公共事業(yè)民營化改革中政府治理能力現(xiàn)狀與問題
雖然我國的公共事業(yè)民營化的發(fā)展較西方國家晚一些，但是早在20世紀(jì)90年代初期，一些地方政府的公共事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)向民間資本開放，民營化逐漸興起。2001年，國家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，鼓勵(lì)和允許民間資本以各種方式參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，開啟了民營化改革的政策大門。2002年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，第一次用文件的形式確定了市政公共事業(yè)改革的市場(chǎng)化方向。2004，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式實(shí)施，這是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的規(guī)章。其后，北京、浙江、廣東、深圳等省市也相繼出臺(tái)了地方性公共事業(yè)民營化的政策法規(guī)，允許和鼓勵(lì)民間資本和民營企業(yè)進(jìn)入市政公用、教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游等公共事業(yè)領(lǐng)域，大大推進(jìn)了公共事業(yè)民營化改革的進(jìn)程。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)針對(duì)事業(yè)單位提供公共服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、公益服務(wù)供求矛盾日益突出、供給方式單一、資源配置不合理、質(zhì)量和效率不高的問題，強(qiáng)調(diào)要改革政府提供公共服務(wù)的方式，加大政府購買公共服務(wù)力度，使提供公共服務(wù)的事業(yè)單位有競(jìng)爭(zhēng)。這更是為公共事業(yè)民營化的深度推進(jìn)注入了強(qiáng)心劑。實(shí)踐也證明，我國公共事業(yè)民營化在節(jié)約政府支出、提高生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量方面產(chǎn)生了一定的效果。但是我們也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國各級(jí)政府治理能力與公共事業(yè)民營化的迅速發(fā)展還不相適應(yīng)，還存在著諸多滯后的地方。
1.政府治理理念不新。由于傳統(tǒng)思維的影響、認(rèn)識(shí)上的偏差以及對(duì)自身既得利益的保護(hù)，一些地方政府及其官員在推進(jìn)公共事業(yè)民營化上還存在保守的治理理念，推動(dòng)公共事業(yè)民營化的動(dòng)力不足。其一，部分政府官員片面解讀“民營化”，把民營化等同于私有化，擔(dān)心國有資產(chǎn)流失，認(rèn)為受私有化追求自身利益最大化的驅(qū)使會(huì)損害公眾利益，不能兼顧效率和公平，違背了公共事業(yè)的公益性，從而在內(nèi)心拒絕接受;其二，公共事業(yè)民營化強(qiáng)調(diào)在公共事業(yè)領(lǐng)域中更少地依賴政府而更多地依賴市場(chǎng)，勢(shì)必要求政府轉(zhuǎn)變職能、重組機(jī)構(gòu)、優(yōu)化流程，這就意味著政府要撤銷、合并、調(diào)整、重組部分機(jī)構(gòu)和崗位，導(dǎo)致行政編制和職位級(jí)別發(fā)生變動(dòng)，難免影響部分官員的工資福利和職務(wù)待遇，其間，一些官員將完全失去或部分失去原來掌握的公共權(quán)力和社會(huì)地位，自然難以得到他們的歡迎。其三，公共事業(yè)民營化還意味著傳統(tǒng)命令指揮等強(qiáng)制性行政手段要更多地讓位于平等協(xié)商和契約治理，很多政府及其官員還難以適應(yīng)祛除權(quán)力優(yōu)越感的時(shí)光，心理的不平衡感和抵觸情緒在所難免。
2.政府職能轉(zhuǎn)變不夠?！罢毮芸蚨苏芰Φ幕緝?nèi)容和發(fā)展方向;政府能力的大小強(qiáng)弱則決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度?！盵6]我們遺憾地看到，目前我國各級(jí)政府職能的發(fā)揮還不能令人滿意。同志曾經(jīng)深刻地指出當(dāng)前我國政府職能還存在諸多問題：“政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項(xiàng)仍然過多，政企不分的問題比較突出，一些地方政府和部門還在直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至包辦代替企業(yè)的招商引資和投資決策;一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好，市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理體系不健全，公共服務(wù)比較薄弱。”。[7]在公共事業(yè)民營化過程中，各級(jí)政府還存在比較嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象。政府通過嚴(yán)格的行政審批等制度對(duì)民營企業(yè)進(jìn)行過多過繁的管制，束縛了民營企業(yè)的手腳、遏制了民營企業(yè)的活力。政府的過分行政干預(yù)使原本市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的地方也被政府替代了。出了問題不是找市場(chǎng)，而是找市長(zhǎng)，這也讓政府的治理包袱越來越重，阻礙著民營化改革的發(fā)展。
3.政府制度供給不足。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是指“由人制定的規(guī)則。他們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為”。[8]只有在科學(xué)合理的制度框架內(nèi)，公共事業(yè)民營化才能健康有序地發(fā)展并取得令人滿意的成效。但是，當(dāng)前我國的相關(guān)制度保障還不夠，政府還沒有成為一個(gè)有效的制度供給者。從總體上看，現(xiàn)有有關(guān)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導(dǎo)意見，政策的權(quán)威性和力度不夠，我國還缺乏一部專門的具有權(quán)威性的公共事業(yè)民營化法律。在具體的制度建設(shè)上，現(xiàn)有政策文件大多都是指導(dǎo)性意見，過于寬泛，操作性不強(qiáng)。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度上，對(duì)企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)等方面沒有明確的規(guī)定，而且存在國內(nèi)企業(yè)與國外企業(yè)、國有企業(yè)與非國有企業(yè)的不平等對(duì)待現(xiàn)象。在招投標(biāo)制度上，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)做了比較系統(tǒng)的原則性規(guī)定，但是各地多沒有根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)操作性的具體規(guī)定，招投標(biāo)過程中的串標(biāo)、漏標(biāo)、騙標(biāo)等不合理現(xiàn)象仍然存在。這些制度供給的不足，直接制約著公共事業(yè)民營化的健康發(fā)展。
4.政府監(jiān)管能力不強(qiáng)。由于公共事業(yè)民營化的相關(guān)主體在組織性質(zhì)、價(jià)值取向、合作動(dòng)機(jī)、行為目標(biāo)上存在差異，公共利益并不能成為各方自覺追求的目標(biāo)?！懊駹I化可能造成公共財(cái)政混亂，將資金從公共工作人員轉(zhuǎn)入承包商而沒有任何盈余上繳國庫，允許質(zhì)量下降，成本提高等，從而使得公共管理更為復(fù)雜和困難，背離公共目的中最為重要的方面。”[9]因此，在推進(jìn)公共事業(yè)民營化時(shí)，就必須建立起一個(gè)有效的監(jiān)督管理架構(gòu)，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。但是，目前我國公共事業(yè)民營化的政府監(jiān)管上還存在不少問題：在監(jiān)管體系上，對(duì)監(jiān)管的主體、客體、范圍、手段等規(guī)定不夠具體明確，監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)比較差，缺乏完善的責(zé)任追究制度。在監(jiān)管過程上，尚沒有形成事前、事中和事后交互作用的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。如在事前監(jiān)督中，一些地方政府不能對(duì)民營企業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水平、資產(chǎn)實(shí)力、誠信狀況、社會(huì)責(zé)任度等情況進(jìn)行有效的評(píng)估;在事中監(jiān)督中，不能對(duì)企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)項(xiàng)目后的運(yùn)營行為進(jìn)行有效的監(jiān)管;在事后監(jiān)督中，懲罰性監(jiān)管居多，激勵(lì)性監(jiān)管少等等。更為嚴(yán)重的是，一些地方政府和部門被相關(guān)企業(yè)俘獲，與企業(yè)組成了利益同盟體，致使政府監(jiān)管失去了應(yīng)有的作用。
5.政府培育社會(huì)不力。公共事業(yè)民營化的成功與成熟的社會(huì)運(yùn)營主體息息相關(guān)。如果沒有成熟的民營企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體，會(huì)造成政府在合作中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位而使民營化走向行政化的境地。沒有成熟的私營企業(yè)、非政府組織等非政府主體的制約和監(jiān)督，政府權(quán)力就容易被濫用。另外，缺乏公民社會(huì)的支撐，也會(huì)使民營化缺乏持續(xù)的動(dòng)力來源和社會(huì)基礎(chǔ)，民營化的良好績(jī)效也不會(huì)得以保證。當(dāng)前我國在培育私營企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)主體方面還比較滯后。如私營企業(yè)的發(fā)展還面臨著行政干預(yù)過多、行政審批過繁、公共資金分配不公等障礙。社會(huì)組織發(fā)育也不足，以每萬人擁有NGO數(shù)為例，法國為110個(gè)，日本為97個(gè)，中國只有21個(gè);中國NGO總支出約占GDP的073%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社會(huì)組織還存在政社不分、管理體制不順、經(jīng)費(fèi)不足、能力不強(qiáng)、行為不規(guī)范等諸多問題，這些都不利于民營化的進(jìn)一步推進(jìn)。
三、公共事業(yè)民營化改革中政府治理能力的提升對(duì)策
沃爾夫說過：“在政府與市場(chǎng)間選擇是在兩種不完善的之間的選擇。”[11]公共事業(yè)民營化應(yīng)該將市場(chǎng)與政府進(jìn)行優(yōu)勢(shì)組合。實(shí)踐證明，公共事業(yè)民營化需要一個(gè)強(qiáng)政府，更需要一個(gè)好政府。
1.更新治理思維，為公共事業(yè)民營化創(chuàng)造良好的環(huán)境。我國在教育、醫(yī)療、公共交通等公共事業(yè)領(lǐng)域面臨的困境已經(jīng)表明，傳統(tǒng)政府依據(jù)行政權(quán)力、運(yùn)用行政指令等強(qiáng)制性方式對(duì)公共事業(yè)施行單一向度的排他性供給已經(jīng)不能滿足社會(huì)公眾對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的需求，政府反而背上了巨大的財(cái)政包袱和治理壓力。人們認(rèn)識(shí)到，“在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題的知識(shí)和信息;沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個(gè)行為者有充分的行動(dòng)潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動(dòng)）”。[12]因此，各級(jí)政府及其工作工人要改變傳統(tǒng)單一主體、行政強(qiáng)制治理等落后的治理思維，摒棄因利益、心理等因素帶來的排斥感，以更加積極理性的態(tài)度看待民營化改革。政府在治理公共事業(yè)時(shí)，要形成這樣一種治理文化：“在行為者之間，控制與被控制的關(guān)系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉(zhuǎn)向平等互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，更多的參與者不是被迫的，而是主動(dòng)的;不是命令式的，而是協(xié)商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓勵(lì)的?！盵13]只有政府及其工作人員在治理思維上實(shí)現(xiàn)從主體中心主義、權(quán)力中心主義到客體中心主義和服務(wù)中心主義的轉(zhuǎn)變，才能為公共事業(yè)民營化營造良好的社會(huì)環(huán)境。
2.轉(zhuǎn)變政府職能，為公共事業(yè)民營化造就動(dòng)力引擎。轉(zhuǎn)變政府職能是開啟公共事業(yè)民營化大步向前發(fā)展的動(dòng)力引擎。民營化大師E?S?薩瓦界定了民營化的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為民營化是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營部門劃槳，服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)。這表明，政府應(yīng)該明晰公共事業(yè)供給者和生產(chǎn)者兩種不同的角色。所謂生產(chǎn)者是一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務(wù)、如何提供、何時(shí)提供以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等的一系列規(guī)定。公共服務(wù)的生產(chǎn)是指將各種有形（如資金和設(shè)備等）和無形（制度和政策）的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過程。政府要更多地?fù)?dān)當(dāng)供給者而非生產(chǎn)者的角色，即政府應(yīng)該在決定是否提供某種公共事業(yè)的服務(wù)及產(chǎn)品、需要提供怎樣的公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品、如何界定公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的消費(fèi)邊界、用什么方式來生產(chǎn)公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品、怎樣監(jiān)督評(píng)估公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的質(zhì)量效益等方面多加努力，以保證公共事業(yè)服務(wù)及物品能滿足社會(huì)的需求。至于生產(chǎn)，則可以交由私人企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體來做。這種職能的定位有助于將讓政府從繁重的生產(chǎn)任務(wù)中抽身出來，發(fā)揮好政府的作用。政府應(yīng)該在民營化改革中從傳統(tǒng)的“父輩”變成“同輩中的長(zhǎng)者”，充當(dāng)元治理的角色，“作為不同政策主張的人士進(jìn)行對(duì)話的主要組織者，作為有責(zé)任保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度團(tuán)結(jié)的總體機(jī)構(gòu)，作為規(guī)章制度的制定者，使有關(guān)各方遵循和運(yùn)用規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取最后一著補(bǔ)救措施”。[14]只有明確政府的供給者角色，才能讓政府從事必躬親的傳統(tǒng)全能型角色變成保障公共事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品滿足社會(huì)需求的最后責(zé)任者。
3.加強(qiáng)行政監(jiān)管，為公共事業(yè)民營化塑造嚴(yán)明的秩序。盡管民營化后政府“作為”的半徑減小了，但是政府監(jiān)管職能卻得到了極大的強(qiáng)化，政府必須恪盡職守地履行好自己的職責(zé)―――保護(hù)消費(fèi)者的利益，防止壟斷給消費(fèi)者帶來麻煩，同時(shí)準(zhǔn)許私營企業(yè)在一定范圍里自由的活動(dòng)。[15]可見，民營化后，政府的監(jiān)管職責(zé)反而更加重要了。首先，要理順監(jiān)管體制。要建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任機(jī)制，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府其他部門的關(guān)系，避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉的現(xiàn)象，形成既權(quán)威獨(dú)立又分工協(xié)作的監(jiān)管體制。其次，強(qiáng)化過程監(jiān)督。既通過法律法規(guī)、特許權(quán)、行政獎(jiǎng)懲等法律、行政等硬手段要求私營企業(yè)等民營化主體執(zhí)行合同要求，也通過行業(yè)信息、提供行業(yè)建議等軟手段引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格制定、合約執(zhí)行、質(zhì)量評(píng)估等過程中建立事前、事中、事后監(jiān)督的嚴(yán)密機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、追蹤監(jiān)管，保證公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的質(zhì)量。再次，加大對(duì)政府監(jiān)管的監(jiān)督。要嚴(yán)格界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍及其行使方式，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起規(guī)制政府監(jiān)管的合理程序和規(guī)制結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要加大社會(huì)監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮新聞媒體、公民、社會(huì)組織、私營企業(yè)等社會(huì)監(jiān)督主體的作用，形成權(quán)責(zé)清晰、關(guān)系協(xié)調(diào)、機(jī)制銜接、互補(bǔ)互促的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓政府公正廉明、依法規(guī)制，防止政府監(jiān)管偏離公益目標(biāo)，從而保證公用事業(yè)民營化的公共性目標(biāo)。
4.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，為公共事業(yè)民營化規(guī)范運(yùn)行提供保障。近年來，為適應(yīng)公用事業(yè)發(fā)展的需要，西方國家都加快了制度建設(shè)的步伐，如，日本制定了《民營化法》，美國制定了《政府績(jī)效和結(jié)果法》《聯(lián)邦采購精簡(jiǎn)法》等多部法律，為公共事業(yè)民營化提供了制度框架。與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國在公用事業(yè)改革方面的制度建設(shè)還顯得滯后，政府還沒有成為有效的制度設(shè)計(jì)者，這嚴(yán)重影響著公用事業(yè)改革的發(fā)展和成效。當(dāng)務(wù)之急是盡快建立和完善一部權(quán)威性的公共事業(yè)民營化法律，對(duì)公共事業(yè)民營化的價(jià)值目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施步驟、運(yùn)用工具、權(quán)利保障等作出統(tǒng)一的規(guī)定，為公共事業(yè)民營化提供法律支持。在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，要根據(jù)民營化的過程設(shè)定相應(yīng)的規(guī)范。在確定是否進(jìn)行民營化時(shí)，政府應(yīng)該對(duì)民營化的必要性、可行性做科學(xué)的分析，要引入專家咨詢制度、政府內(nèi)部意見征詢制度、征求社會(huì)意見制度等等，用民主化來保證民營化決策的科學(xué)化;在選擇民營化合作伙伴時(shí)，要建立合作伙伴的資質(zhì)審查制度、合作伙伴情況的公示制度、合作伙伴的競(jìng)爭(zhēng)制度等，特別是建立政府評(píng)估、參與治理者自身評(píng)估與獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估制度，確保合作伙伴在專業(yè)能力、財(cái)力、文化等各個(gè)方面都符合公共事業(yè)發(fā)展的要求;在民營化運(yùn)營過程中，要進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)營行為。如在價(jià)格制度上，政府要在保證社會(huì)公平的前提下，采取靈活多樣的價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)純公共物品性質(zhì)的，政府要在兼顧生產(chǎn)者利益的前提下做出合理的定價(jià)。對(duì)準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的，政府則要在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，讓市場(chǎng)成為定價(jià)的主要力量。在招投制度上，要對(duì)民營化招標(biāo)項(xiàng)目的招投標(biāo)作出詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)范招投標(biāo)形式與實(shí)施過程，避免招投標(biāo)出現(xiàn)串標(biāo)、漏標(biāo)、騙標(biāo)等現(xiàn)象，保證公開公平公正。
5.培育社會(huì)主體，為公共事業(yè)民營化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公共事業(yè)民營化不僅僅是政府將部分公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)嫁給私營部門以求高效的簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)行為，更多的是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重系統(tǒng)框架下，政府、私營企業(yè)、社會(huì)組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產(chǎn)物。私營企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)主體是支撐民營化的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)私營企業(yè)的發(fā)展來說，當(dāng)前最迫切需要政府做的就是簡(jiǎn)政放權(quán)，減少不必要的政府干預(yù)和行政束縛，通過改革釋放發(fā)展紅利。政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，嚴(yán)格規(guī)范優(yōu)化行政審批制度，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、一般投資項(xiàng)目和資質(zhì)資格等的許可、審批，防止審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增現(xiàn)象的發(fā)生，市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)去辦，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的發(fā)展活力和創(chuàng)造力。對(duì)社會(huì)組織而言，政府要準(zhǔn)確定位社會(huì)組織在民營化中的角色和地位，完善社會(huì)組織法制建設(shè)，加大政策支持扶持力度，進(jìn)一步優(yōu)化管理體制，明確管理責(zé)任、簡(jiǎn)化管理程序、提高管理效率，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、重點(diǎn)扶持、優(yōu)化社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織行為，大力倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任倫理，幫助其建立健全行業(yè)組織的自律機(jī)制，確保社會(huì)組織的公益性屬性。
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從西方新公共管理運(yùn)動(dòng)開始，政府認(rèn)識(shí)到，對(duì)社會(huì)的公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品，不僅由政府的不同部門來提供，也不僅由不同層次的政府來提供，社會(huì)中非政府、非營利組織也同樣可以提供。這其中，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理和非政府組織、非營利組織之間不應(yīng)該是從屬關(guān)系，而是主次關(guān)系。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理職能和統(tǒng)治職能的區(qū)別。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)要管理，但是這種管理的權(quán)力，在一定意義上講，是要納入統(tǒng)治這個(gè)框架下運(yùn)行的，它對(duì)任何一個(gè)國家都是這樣的。政府同時(shí)具有統(tǒng)治和管理職能，但絕不能將統(tǒng)治的方法用于管理上，用來控制社會(huì)、控制民眾，而是更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公共管理過程中的服務(wù)管理。
二是突出公平性。企業(yè)管理是對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)等一系列職能的總稱，它的目標(biāo)是提高效率，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業(yè)管理關(guān)注的目標(biāo)不盡一致，所以不能照抄照搬企業(yè)管理思想。它不僅要牽涉到一個(gè)效率問題，而且還要涉及一個(gè)公平問題。它不僅要看到是一個(gè)過程管理，而且它還十分注意結(jié)果的管理。
三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個(gè)很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權(quán)力問題、公共責(zé)任問題等一系列的問題。而從政治學(xué)角度講，公共性最大的一個(gè)特點(diǎn)就是合法性，就是說管理的權(quán)力，來自于民眾的授權(quán)，就必須受民眾的監(jiān)督、民眾的制約。
3對(duì)我國新公共管理中政府職能的幾點(diǎn)建議
新公共管理作為現(xiàn)代管理科學(xué)四分支之一，是當(dāng)代中國最有發(fā)展?jié)摿蛷V闊前途的學(xué)科，其發(fā)展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準(zhǔn)備把握自身定位，推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速前進(jìn)。
3.1政府必須引領(lǐng)好新公共管理運(yùn)動(dòng)
要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。社會(huì)的公共事務(wù)不僅需要政府來管理，也需要社會(huì)自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個(gè)觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。
3.2政府必須加快職能轉(zhuǎn)變
我國在以前高度集中的計(jì)劃體制下，政府包攬了社會(huì)，社會(huì)一切都由政府來管理，國家與社會(huì)完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強(qiáng)大和社會(huì)自身管理職能的弱小形成強(qiáng)大反差。
要想消除這種反差，就必須推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責(zé)任政府”模式，即政府在管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)的過程里面，只管該管和必須管那些社會(huì)能力無法提供的公共管理，同時(shí)社會(huì)團(tuán)體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認(rèn)識(shí)到“社會(huì)并不是因?yàn)檎氖跈?quán)，才開始具備某些公共服務(wù)或公共管理職能的，政府的分權(quán)，只不過是將社會(huì)的這些職能合法化、公開化、權(quán)威化”，要充分體現(xiàn)出政府和社會(huì)互動(dòng)的關(guān)系。
3.3政府必須兼顧效率與公平
政府在新公共管理中的核心作用就是為社會(huì)的民眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，追求社會(huì)的公共利益。首先必須強(qiáng)調(diào)效率問題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，提高效率可以加大公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給，是公平分配的前提條件。其次強(qiáng)調(diào)公平問題，主要包含三個(gè)方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會(huì)里的每一個(gè)成員，都應(yīng)該享受作為一個(gè)人存在的一個(gè)基本的權(quán)利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會(huì)的一切公民，至少是一個(gè)國家的一切公民都應(yīng)該享受平等參與政治的機(jī)會(huì)”，不管是誰，只要是公民，就應(yīng)該享受平等參與政治的機(jī)會(huì);三是經(jīng)濟(jì)上的公平，這需要涵蓋規(guī)則的公平、機(jī)會(huì)的公平、程序的公平、分配的公平等。
3.4政府必須要持續(xù)完善自身建設(shè)
【關(guān)鍵詞】 民間組織 公共治理 功能
一、公共治理的理念及其價(jià)值
當(dāng)前，作為補(bǔ)充政府管理和社會(huì)調(diào)節(jié)不足的一種社會(huì)管理方式，公共治理日益成為現(xiàn)代社會(huì)公共管理的重要理念和價(jià)值追求。從一定程度上說，公共治理既是各國政府社會(huì)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是影響各國政府政治改革與發(fā)展的新理念。就基本內(nèi)容而言，公共治理包括主體、客體、目標(biāo)和手段四個(gè)方面。
公共治理是一系列來自政府、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)甚至包括私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動(dòng)。因此，公共治理主體其實(shí)就是一個(gè)以政府為主體、多種公私機(jī)構(gòu)并存的管理機(jī)構(gòu)體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關(guān)者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)系的個(gè)人和組織的總稱。當(dāng)代公共治理主體出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)：公共治理的主體，既可以是政府、公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)；既可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，也可以是非政府組織、非營利組織、轄區(qū)單位、居民個(gè)人。公共治理理論認(rèn)為，政府不是國家唯一的公共管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可、認(rèn)同，都可以成為、而且應(yīng)當(dāng)成為在各自不同層面上社會(huì)公共權(quán)力的主體。
公共治理的客體又稱公共治理的對(duì)象，即社會(huì)公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)不僅僅是社會(huì)性公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)包括政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)等。顧名思義，從公共二字可見，公共治理是一個(gè)范圍相對(duì)寬泛的概念：不僅包括人們公認(rèn)的涉及到所有或絕大多數(shù)人的公共事務(wù)，而且包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團(tuán)）、甚至個(gè)別人相關(guān)的事務(wù)。因此，公共治理的范圍遍及國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對(duì)象和要素。
公共治理的目標(biāo)是指在治理過程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。中國現(xiàn)階段，公共治理的目標(biāo)主要是強(qiáng)調(diào)政治國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，通過合作，促進(jìn)治理主體之間的有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。
公共治理的手段是公共管理的實(shí)現(xiàn)方式與實(shí)踐方法。公共治理強(qiáng)調(diào)各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。在社會(huì)公共事務(wù)的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實(shí)行正式的強(qiáng)制管制，采取正式的法規(guī)制度，又可以通過各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進(jìn)步，公共治理也積極引入和推廣信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代管理技術(shù)。
綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機(jī)構(gòu)并存的新型社會(huì)公共事務(wù)管理模式，是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)上的國家與公民社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的合作。公共治理特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)行政事務(wù)治理過程的參與和監(jiān)督。政府放松對(duì)行政事務(wù)的控制，激勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)自治和責(zé)任分擔(dān)，尤其是強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團(tuán)自治、非功利性的行政服務(wù)等。公共治理的社會(huì)權(quán)力運(yùn)行方式既包括政治、法律、管制等強(qiáng)制性方式，也包括規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強(qiáng)制性方式，而且強(qiáng)調(diào)更多依賴于后者及相關(guān)行動(dòng)技巧的運(yùn)用。在實(shí)施公共治理的過程中，公民社會(huì)和市場(chǎng)機(jī)制的力量都能發(fā)揮積極的作用，并與政府資源互相協(xié)調(diào)、制衡和整合。與此同時(shí)，政府能夠通過行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度等社會(huì)參與制度，加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的對(duì)話與協(xié)作，以交換信息，增進(jìn)合作，降低沖突，確立和認(rèn)同共同目標(biāo)，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。
二、民間組織在公共治理中的基本角色
在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域，民間組織都發(fā)揮出公共治理作用，扮演著重要的社會(huì)公共管理角色。
首先，在政治領(lǐng)域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會(huì)公共價(jià)值和社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的主要推動(dòng)者。傳統(tǒng)的政府與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會(huì)與政府高度整合，政府直接面對(duì)社會(huì)及社會(huì)中的個(gè)人。由于政府具有高度的權(quán)威，當(dāng)政府與社會(huì)產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，就會(huì)形成直接對(duì)立的格局，沒有關(guān)系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進(jìn)上情下達(dá)與下情上報(bào)，從而可以有效預(yù)防社會(huì)矛盾的發(fā)生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行，人民的意見是任何性質(zhì)的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個(gè)健全的、持久的政治必須是上通下達(dá)、來往自如的雙軌形式。通過民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機(jī)制，在國家與分散的社會(huì)成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達(dá)其利益要求以實(shí)現(xiàn)有效的下情上報(bào)；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達(dá)，并進(jìn)行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對(duì)話。
與此同時(shí)，在公共治理過程中，公民能夠通過各種公民團(tuán)體和組織去表達(dá)對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，通過各種合法的途徑與渠道實(shí)現(xiàn)并訴求各自的價(jià)值。民間組織所積極倡導(dǎo)的諸如參與、互惠、友愛、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價(jià)值與理念，對(duì)于維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值和弘揚(yáng)公共精神具有重要的作用。
其次，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，民間組織能夠提供社會(huì)服務(wù)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的促進(jìn)者。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行和社會(huì)自主性的增強(qiáng)，中國的民間組織開始承接了政府原來的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對(duì)市場(chǎng)主體的運(yùn)行提供鑒證、評(píng)估、監(jiān)督等服務(wù)，從而凈化了市場(chǎng)，維護(hù)了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。民間組織具有規(guī)范行業(yè)行為和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的功能：一方面，民間組織通過制定企業(yè)行業(yè)規(guī)章制度，實(shí)行行業(yè)自律，扮演行業(yè)利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發(fā)展壯大，政府還可以委托某些行業(yè)組織承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，發(fā)揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達(dá)到強(qiáng)化社會(huì)自我管理的目的。
此外，民間組織可以成為高效率提供社會(huì)服務(wù)的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務(wù)和幫助有需要的人為根本目的，并以項(xiàng)目結(jié)果和資金效益為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在中國香港，政府完全依靠民間服務(wù)機(jī)構(gòu)，開辦各類社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導(dǎo)、家庭治療等等。這些機(jī)構(gòu)不僅可以收取較低的服務(wù)費(fèi)用，而且還有機(jī)會(huì)得到政府的資助金。既通過直接而有效的服務(wù)，幫助有需求的人，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用，同時(shí)又能夠在申請(qǐng)政府購買服務(wù)的過程中，提升服務(wù)水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊(yùn)藏著巨大的就業(yè)潛力，將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會(huì)就業(yè)的一股重要經(jīng)濟(jì)力量。
最后，在社會(huì)生活領(lǐng)域，民間組織關(guān)注弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平正義，是社會(huì)穩(wěn)定的重要維護(hù)者。民間組織的自治性、民間性等特點(diǎn)及其社會(huì)中介地位，使其可以發(fā)揮規(guī)范社會(huì)行為，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用：第一，利用內(nèi)部發(fā)展起來的契約性規(guī)則、自治能力和利益格局，對(duì)一定范圍內(nèi)社會(huì)群體的行為進(jìn)行規(guī)范、約束和指導(dǎo)，并對(duì)其他社會(huì)群體產(chǎn)生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見，實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯(lián)結(jié)政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對(duì)民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前不斷發(fā)生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動(dòng)員社會(huì)力量，以提供資金、技術(shù)和信息等方式，實(shí)施社會(huì)援助，解決社會(huì)問題，增進(jìn)社會(huì)福利，緩解社會(huì)矛盾。近年來，中國民間組織開展的希望工程、春蕾計(jì)劃、幸福工程、微笑列車、新長(zhǎng)城計(jì)劃等眾多公益項(xiàng)目，通過積極反映民眾訴求，動(dòng)員社會(huì)資源向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)，向貧困群體流動(dòng)，以幫助那些最困難的人獲得生存和學(xué)習(xí)發(fā)展的機(jī)會(huì)。通過這些公益活動(dòng)，數(shù)以千萬計(jì)的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會(huì)的關(guān)愛，解決了上學(xué)、看病等實(shí)際問題，在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾。同時(shí)，民間組織的成員主要由具有很強(qiáng)感召力的共同目標(biāo)和得到組織成員自覺認(rèn)可的價(jià)值理念匯集在一起，如環(huán)境保護(hù)、反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、幫助弱者、救苦濟(jì)難等，帶有很強(qiáng)的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關(guān)系，并且有利于促使全社會(huì)形成熱心公益、扶貧幫困、團(tuán)結(jié)互助、平等友愛、共同發(fā)展的社會(huì)氛圍和人際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值理性的回歸，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
三、進(jìn)一步促進(jìn)公共治理主體多元化
改革開放以來，中國的民間組織在公共治理中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過，由于民間組織的發(fā)展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發(fā)展還面臨諸多困難：政府為民間組織營造的外部環(huán)境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現(xiàn)社會(huì)公眾信任危機(jī)；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現(xiàn)象普遍；發(fā)展不規(guī)范、工作機(jī)制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續(xù)加大對(duì)民間組織的支持，推動(dòng)民間組織的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，更積極地參與公共治理。
首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應(yīng)該依據(jù)其特點(diǎn)分別對(duì)待，讓政府辦的民間組織與民間自發(fā)形成的組織按一定比例平等發(fā)展。當(dāng)前，為了保障民間組織的健康發(fā)展，國家應(yīng)制定和完善有關(guān)民間組織發(fā)展的規(guī)范性條文。第一，制定統(tǒng)一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機(jī)制。通過降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監(jiān)管視野之外的民間組織納入到法律規(guī)范的范疇之中。第二，加強(qiáng)對(duì)民間組織的管理?？紤]對(duì)所有民間組織實(shí)行備案登記，民間組織在登記備案之前無須業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。對(duì)于活動(dòng)范圍廣、影響力大、政治性強(qiáng)的民間組織，則按照規(guī)范的名稱、固定的場(chǎng)所、必要的經(jīng)費(fèi)、合法的宗旨等基本原則，實(shí)行強(qiáng)制性審批登記制度，符合條件的賦予社團(tuán)法人資格。對(duì)于社會(huì)公益民間組織，實(shí)行更加嚴(yán)格的的公益法人認(rèn)證，在民政部門登記的基礎(chǔ)上，實(shí)行財(cái)政與稅務(wù)部門的雙重監(jiān)管，以防止其公益性的異化。
政府要做改善民間組織的管理體制的推動(dòng)者?，F(xiàn)行民間組織實(shí)行登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程，對(duì)民間組織成立的條件控制很嚴(yán)。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒有任何管理措施。名為雙重管理，實(shí)際上任何一方都未能行使管理職責(zé)，出現(xiàn)了問題就互相推卸責(zé)任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現(xiàn)公民結(jié)社的自由，將工作重心轉(zhuǎn)向民間組織運(yùn)作期間的管理，對(duì)其運(yùn)作的規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其行為的后果及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和制約。監(jiān)督過程中要避免行政干預(yù)，只能通過政策誘導(dǎo)、資金支持等手段促使它們充分發(fā)揮作用、滿足社會(huì)需要。
政府要積極培育社會(huì)急需的民間組織。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府權(quán)力使用的不規(guī)范和公民利益觀念的增強(qiáng)，在政府和公民之間常會(huì)出現(xiàn)利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協(xié)調(diào)活動(dòng)的橋梁。所以政府應(yīng)當(dāng)采取多種措施，抓住社會(huì)利益糾紛的熱點(diǎn)，有針對(duì)性地培養(yǎng)、扶持以下幾類民間組織：商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等工商社團(tuán)；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會(huì)、老年活動(dòng)協(xié)會(huì)、農(nóng)村的村委會(huì)、城市社區(qū)的居委會(huì)等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢(shì)群體、見義勇為基金會(huì)和各種慈善組織；中介組織，如會(huì)計(jì)、法律、工程監(jiān)理等事務(wù)所和社團(tuán)聯(lián)合會(huì)、社團(tuán)促進(jìn)會(huì)等。
其次，從民間組織必須加強(qiáng)自律、以更好地參與公共治理來看，重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)外部因素和加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)兩個(gè)方面。
從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識(shí)不強(qiáng)，有法不依、無法可依，影響了整體民間組織的社會(huì)公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導(dǎo)致社會(huì)上大多數(shù)人對(duì)民間組織持一種不信任的態(tài)度，其結(jié)果是民間組織的社會(huì)捐贈(zèng)不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強(qiáng)自律，以加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)改善外部條件，提升民間組織的公信力。
民間組織的自律規(guī)范大致有以下三個(gè)層次：第一層次，任何一個(gè)民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)有禁止圖利于個(gè)人、禁止有關(guān)非常規(guī)交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務(wù)有關(guān)的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價(jià)格適中的住所等。這些行為規(guī)范準(zhǔn)則的目的，在于確保參與民間組織的個(gè)人皆可以杜絕潛在的不當(dāng)行為與權(quán)利濫用。第二層次，某些領(lǐng)域的民間組織聯(lián)合制定需共同遵守的行為和道德標(biāo)準(zhǔn)。國外常常是由聯(lián)合組織及協(xié)會(huì)共同制定行業(yè)自律條款。比如，美國有一個(gè)存在于各民間組織之外的獨(dú)立部門，是由800多個(gè)自愿組織、基金會(huì)組成，它制定了美國民間組織的倫理守則，以維護(hù)公眾對(duì)慈善事業(yè)的信任和信心。第三層次，由民間專業(yè)組織專門監(jiān)督民間組織自律行為。比如美國有一種民間組織，其主要工作任務(wù)就是監(jiān)督民間組織的活動(dòng)，對(duì)一些民間組織加以評(píng)判。
最后，創(chuàng)造政府與民間組織的良好互動(dòng)局面，促進(jìn)公共治理主體的多元化發(fā)展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現(xiàn)的，一個(gè)良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關(guān)系”。當(dāng)前我國政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系：一方面，民間組織作為政府的補(bǔ)充和支持者，在公共治理中發(fā)揮著重要作用；另一方面，政府要對(duì)民間組織進(jìn)行支持。政府既要幫助非營利組織發(fā)展，又要避免過多干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)影響其獨(dú)立性。在公共治理中，政府與民間組織的關(guān)系不是彼此替代、互相沖突的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)合作、相互依存、相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。政府與民間組織的互動(dòng)合作，有助于建立起暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)和化解不同社會(huì)利益群體之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)，使政府與人民群眾更加緊密地聯(lián)系在一起，從而改善政府形象，增強(qiáng)民眾的政治認(rèn)同。
政府與民間組織的互動(dòng)合作不僅可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府社會(huì)公共服務(wù)的能力，而且有助于優(yōu)化民間組織的發(fā)展環(huán)境，使民間組織更好地克服成長(zhǎng)過程中的缺陷，加強(qiáng)自律和自身能力建設(shè)。具體而言，一方面，國家不單純通過自己的行政組織即政府來達(dá)成對(duì)社會(huì)的治理，而是以特別的方式對(duì)民間組織進(jìn)行管理，將其整合到政府系統(tǒng)中，通過民間組織來貫徹國家的法律和意識(shí)形態(tài)，以充分發(fā)揚(yáng)民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發(fā)揮民間組織在維護(hù)公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)各階層的和諧發(fā)展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對(duì)公共政策的影響力，借以拓展自身發(fā)展的空間。
此外，政府與民間組織在公共治理中的權(quán)力邊界還是動(dòng)態(tài)的。這個(gè)“邊界”不是把二者權(quán)力絕對(duì)分開，而只是職責(zé)和功能上的相對(duì)明確。實(shí)際上，在公共治理的實(shí)踐中很難劃清彼此的權(quán)力邊界，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府與民間組織職能分工交叉的領(lǐng)域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運(yùn)行不規(guī)范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任。政府應(yīng)在避免隨意擴(kuò)大自身職能范圍而擠壓民間組織權(quán)力空間的同時(shí)，指導(dǎo)、支持和配合民間組織開展公共服務(wù)及公共管理活動(dòng)，真正發(fā)揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實(shí)現(xiàn)公共治理主體的多元化。
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如何才能實(shí)現(xiàn)地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同？奧克森等學(xué)者從地方公共經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，將公共服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)區(qū)分開來。地方政府首先是作為公共服務(wù)供應(yīng)單位而存在，而公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由私人來承擔(dān)，也可以由公共部門來承擔(dān)，地方政府則可以選擇不同的方式來組織公共服務(wù)生產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，又提出通過公民選擇來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的協(xié)同，地方政府所做的任何決定都是一系列集體選擇的結(jié)果，即政治性選擇。地方政府需要關(guān)注公民的愿望和要求，并根據(jù)民意供應(yīng)相應(yīng)的服務(wù)，具體如何組織公共服務(wù)的生產(chǎn)則可以采取多種方式。上述治理模式能否實(shí)現(xiàn)職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同呢？能否避免過去行政區(qū)行政治理模式下可能發(fā)生的“碎片化”問題呢？后人的研究結(jié)果持否定答案。另外，上述研究將公民視為地方公共經(jīng)濟(jì)分析的基本單元，競(jìng)選壓力將自然而然地迫使政府及其官員關(guān)注民情，或者說，正是這種政治性選擇協(xié)調(diào)了職能與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。無疑，這樣的研究結(jié)論是基于西方經(jīng)驗(yàn)得出的。在中國，是否也同樣適用呢？有學(xué)者回避了政治性選擇，通過工具技術(shù)途徑，完善當(dāng)前治理中的協(xié)同機(jī)制。另有論者基于系統(tǒng)科學(xué)視角，認(rèn)為政府的職能可以通過工作分析加以科學(xué)化，在工作分析的基礎(chǔ)上得出優(yōu)化的職能結(jié)構(gòu)，在職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)組織構(gòu)架，確保職能和結(jié)構(gòu)這兩個(gè)異質(zhì)的子系統(tǒng)能夠形成合力，共同指向公共行政執(zhí)行的目標(biāo)。工具技術(shù)的途徑能否協(xié)調(diào)職能和結(jié)構(gòu)的關(guān)系呢？政府職能工作分析的基礎(chǔ)又是什么？這又不得不涉及到系統(tǒng)外部因素。顯然，前文觀點(diǎn)較多地強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部分析與設(shè)計(jì)，而對(duì)外部信息搜集與回應(yīng)考慮不足。另一方面，工具理性有著先天不足，可以說，一切組織或管理者理性程度有限，只能尋求令人“滿意”的方案，而且，理性設(shè)計(jì)的組織不一定能維護(hù)公平正義等社會(huì)價(jià)值，顯然有悖于政府的本質(zhì)要求。已有理論存有一定的不足，但為職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的進(jìn)一步研究提供了很好的觀點(diǎn)和研究思路。
二、區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系
與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產(chǎn)公共服務(wù)：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營、市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。除此，上層級(jí)政府的指令與協(xié)調(diào)無疑也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要制度安排。可見，地方政府職能產(chǎn)生受多重因素影響，或者說，職能內(nèi)容及其要求正是地方政府與各個(gè)要素間互動(dòng)的結(jié)果，具體包括：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質(zhì)、類別、內(nèi)容和要求的差異性。職能內(nèi)容是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以具體的職能內(nèi)容和工作要求為導(dǎo)向?？梢姡淮嬖趩我坏慕M織結(jié)構(gòu)，相反，不同的區(qū)域公共問題，不同的職能內(nèi)容決定了不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。治理結(jié)構(gòu)即不同的治理主體構(gòu)成的有機(jī)整體。根據(jù)薩瓦斯的研究，公共服務(wù)生產(chǎn)者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費(fèi)者團(tuán)體、私營部門、消費(fèi)者等主體構(gòu)成。事實(shí)上，在區(qū)域公共管理中，生產(chǎn)者還可以包括上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)因素和社會(huì)因素等。可以說，區(qū)域公共管理中，治理結(jié)構(gòu)也正是地方政府與其他各主體互動(dòng)的結(jié)果。事實(shí)上，地方政府與上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等主體間存有雙向互動(dòng)關(guān)系，政府的職能內(nèi)容及要求是地方政府與各主體互動(dòng)的結(jié)果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區(qū)域公共事務(wù)治理中，并在彼此互動(dòng)中形成特定的治理結(jié)構(gòu)。可見，地方政府與多元主體的互動(dòng)構(gòu)筑了區(qū)域公共管理有機(jī)體，而各要素間的動(dòng)態(tài)平衡又促成了職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與平衡呢？可以說，區(qū)域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動(dòng)產(chǎn)生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應(yīng)的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的差異性。地方政府以具體的區(qū)域公共事務(wù)為導(dǎo)向，依托可能的制度安排，選擇相關(guān)主體發(fā)生互動(dòng)，并形塑治理結(jié)構(gòu)。反過來，圍繞區(qū)域公共問題，不同主體間互動(dòng)及其關(guān)系結(jié)構(gòu)又將決定著地方政府的具體職能內(nèi)容和要求?？梢?，地方政府與不同主體間的互動(dòng)是促成職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同的關(guān)鍵。然而，相比理論框架，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)往往要復(fù)雜得多。理論框架在現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中能否得以檢驗(yàn)？或者說，區(qū)域公共管理中的職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應(yīng)這些問題。“治水”乃是公認(rèn)的區(qū)域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)
黨的十七大、十都將建設(shè)“生態(tài)文明”提到新高度，成為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。相應(yīng)地，國家層面逐步建立起一整套環(huán)境治理體系，部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則又轉(zhuǎn)化為官員考核指標(biāo)，對(duì)地方政府及其官員產(chǎn)生直接或間接的影響。包括浙江省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市政府都將環(huán)境治理作為重要工作內(nèi)容。行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)，政府理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職能。在浙江，生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)比較落后、重污染、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，已成為全省水環(huán)境污染的重要原因。比如在全省工業(yè)廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業(yè)占了65%，而這三大行業(yè)的增加值僅占工業(yè)增加值的18.2%。因此，政府牽頭實(shí)施“五水共治”既是市場(chǎng)失靈的結(jié)果，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要手段。“五水共治”是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造。反過來，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是減少廢水排放、治理水環(huán)境的根本之策。隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進(jìn)程，區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)，而非市域或縣域競(jìng)爭(zhēng)，將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的主體形態(tài)，充分挖潛并利用比較優(yōu)勢(shì)則是提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優(yōu)勢(shì)不明顯，而土地要素優(yōu)勢(shì)則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優(yōu)勢(shì)明顯，是將來的核心競(jìng)爭(zhēng)力，要保護(hù)和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，就要加快治理水環(huán)境。浙江省屬于中國發(fā)達(dá)省份，城鄉(xiāng)居民生活需求已由溫飽型向質(zhì)量型發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)生活環(huán)境提出了更高的要求。然而，環(huán)境治理狀況并不理想，全省縣級(jí)以上城市，集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質(zhì)部分指標(biāo)長(zhǎng)期處于超標(biāo)狀態(tài)。據(jù)省衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，全省的癌癥發(fā)病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質(zhì)量的提升，甚至還可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項(xiàng)目的產(chǎn)生及其內(nèi)容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級(jí)地方政府、企業(yè)組織、社會(huì)公眾等在內(nèi)的多元主體互動(dòng)的結(jié)果。那么，如何落實(shí)“五水共治”戰(zhàn)略呢？從已有經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府首先出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和制度，要求省一級(jí)單位執(zhí)行。相應(yīng)地，浙江省采取有關(guān)政策手段，在全省范圍內(nèi)部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內(nèi)實(shí)行“河長(zhǎng)制”，并配以相應(yīng)的考核激勵(lì)制度，確保每條河、每個(gè)河段都有專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)河域管理“網(wǎng)格化”；再比如，開化縣等地試點(diǎn)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償與獎(jiǎng)懲制度，這些政策安排旨在激勵(lì)地方政府履行好環(huán)保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的水環(huán)境監(jiān)管制度，建設(shè)水環(huán)境在線監(jiān)測(cè)體系，建立刷卡排污系統(tǒng)，短期內(nèi)覆蓋所有污水排放企業(yè)。同時(shí)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪行為，做到對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業(yè)合作，采用第三方治理制度，由利益相對(duì)方來處理和排放污染物。全省范圍內(nèi)，各地開始推進(jìn)污水處理第三方治理，各地企業(yè)自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮(zhèn)政府管辦的污水處理廠也逐步轉(zhuǎn)交給第三方治理。以2013年為例，全省實(shí)行BOT、TOT等方式運(yùn)營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)中的公民參與治理等現(xiàn)象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不是單一主體促成的，而是省一級(jí)政府與中央政府、地方各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體互動(dòng)的結(jié)果。同樣，也正是省一級(jí)政府與多元主體間的互動(dòng)促成了浙江省全域范圍內(nèi)治水職能與相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。但是，實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一系列例外的現(xiàn)象。在東陽市歌山鎮(zhèn)，為了緩和企業(yè)與附近居民矛盾，野風(fēng)集團(tuán)首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)維工作，人工濕地負(fù)責(zé)處理附近6家企業(yè)的生產(chǎn)污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實(shí)際運(yùn)維中，野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)較大部分的成本開支。盡管當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)補(bǔ)貼，附近其他企業(yè)也負(fù)責(zé)部分開支，但是，隨著人工濕地運(yùn)營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對(duì)企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的提升，人工濕地運(yùn)維成本急劇上升。目前，缺乏可持續(xù)的資金來源以彌補(bǔ)運(yùn)維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨(dú)立法人，只是掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的一個(gè)單位，既不用擔(dān)任法人所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)，也缺乏企業(yè)法人自主經(jīng)營、獨(dú)立核算的權(quán)利。無疑，人工濕地對(duì)自身運(yùn)維成本補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力明顯不足。實(shí)地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，歌山鎮(zhèn)人工濕地服務(wù)范圍僅限于本鎮(zhèn)企業(yè)與居民，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)或居民卻無法享受。事實(shí)上，在浙江，小城鎮(zhèn)星羅棋布，企業(yè)更是緊密相挨，如僅以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來處理公共問題，那么必然會(huì)受制于傳統(tǒng)“條塊”分割的影響，加劇治理結(jié)構(gòu)碎片化，加大治理成本，不利于開展區(qū)域公共管理。正反兩方面經(jīng)驗(yàn)分析，可以得出，職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同是解決“治水”等區(qū)域公共問題的重要條件，某種程度上驗(yàn)證了理論框架的預(yù)設(shè)。但是，也發(fā)現(xiàn)，案例經(jīng)驗(yàn)反映了理論框架在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經(jīng)驗(yàn)可提供參考。
四、基于案例研究的理論檢驗(yàn)與拓展
（一）美國田納西河流域管理局：一個(gè)對(duì)比案例
田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務(wù)管理區(qū)域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個(gè)州，在水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫、發(fā)電、交通、社區(qū)服務(wù)等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產(chǎn)和出售肥料與電力，特別是電力。就運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)來看，管理局運(yùn)營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導(dǎo)致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規(guī)定，它具有較大自主經(jīng)營權(quán)。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發(fā)，為維護(hù)和經(jīng)營位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇F(xiàn)屬于美利堅(jiān)合眾國的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運(yùn)狀況，特創(chuàng)建一個(gè)公司實(shí)體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權(quán)可以進(jìn)行土地買賣、生產(chǎn)與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權(quán)利。管理局運(yùn)營的成功也得益于其決策機(jī)構(gòu)較高程度的多元化與專業(yè)化。首先，決策機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人董事會(huì)，即主席、總經(jīng)理和總顧問組成，另外專設(shè)具有咨詢性質(zhì)的“地區(qū)資源管理理事會(huì)”，這些機(jī)構(gòu)成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機(jī)構(gòu)多元化奠定了管理局多元決策機(jī)制，而多元決策機(jī)制正好又與管理局多重目標(biāo)相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產(chǎn)方面取得的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)。
（二）兩地經(jīng)驗(yàn)的比較分析
事實(shí)上，田納西河流域管理局運(yùn)營的成功還是得益于職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個(gè)州共同面對(duì)的區(qū)域公共問題。管理局設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式，相反，它以區(qū)域公共問題為導(dǎo)向，選擇區(qū)域公共管理治理模式。相比管理局經(jīng)驗(yàn)，浙江省“五水共治”主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，部署全省治水工作，實(shí)現(xiàn)包干到各地方政府，甚至各責(zé)任人?；跈?quán)責(zé)一致原則，“河長(zhǎng)制”等制度設(shè)計(jì)有助于責(zé)任落實(shí)到具體單位或個(gè)人，然而，這也難免導(dǎo)致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮(zhèn)人工濕地為例，過去的野風(fēng)人工濕地現(xiàn)已更名為歌山鎮(zhèn)污水處理工程，鎮(zhèn)政府參與濕地投建運(yùn)維工作，有利于夯實(shí)濕地運(yùn)維財(cái)力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮(zhèn)范圍，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)、居民無法享受歌山鎮(zhèn)人工濕地功能。鄰鎮(zhèn)也不得不同樣投建污水處理工程，加大區(qū)域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發(fā)電、交通等，多樣化、專業(yè)化的職能要求又對(duì)應(yīng)著多元化、技術(shù)化的決策機(jī)構(gòu)，有助于提高管理局治水職能與結(jié)構(gòu)設(shè)置的協(xié)同程度。“五水共治”工程啟動(dòng)之初，浙江就開始抓技術(shù)研究和推廣。2014年，東陽發(fā)揮當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，選派20多家特級(jí)、一級(jí)資質(zhì)建筑企業(yè)的設(shè)計(jì)人員參與農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，就全省范圍而言，治水服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化程度仍有一定的提升空間?！短锛{西河流域管理局法》規(guī)定了管理局不僅是一個(gè)超黨派、超行政區(qū)化的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營、政府所有的公司實(shí)體。為了避免國家機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經(jīng)營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機(jī)構(gòu)，它需要承擔(dān)起發(fā)展航運(yùn)、社區(qū)服務(wù)等功能；作為公司實(shí)體，它又要大規(guī)模地經(jīng)營電力、肥料。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)營中，存有一種利益機(jī)制，正是這種機(jī)制促使著管理局高度重視相關(guān)職能要求，并選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。然而，就歌山鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)而言，這種利益機(jī)制相對(duì)缺乏，歌山鎮(zhèn)的人工濕地至今為止仍是一個(gè)掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的非法人實(shí)體，經(jīng)營空間狹隘。事實(shí)上，除了污水治理，人工濕地還有畜產(chǎn)、造紙?jiān)稀⒕G化、教育等功能。但是，由于利益驅(qū)動(dòng)力不足，歌山鎮(zhèn)人工濕地功能相對(duì)單一，盈利潛力有待進(jìn)一步挖掘。
五、討論與總結(jié)
著力提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)水平，做加快發(fā)展的助推器。財(cái)政部門應(yīng)順應(yīng)大勢(shì)、服務(wù)全局，增強(qiáng)促進(jìn)發(fā)展的意識(shí)，完善機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)和企業(yè)主體的活力，著力服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，在推動(dòng)發(fā)展、加快生財(cái)上做好文章。要進(jìn)一步突出財(cái)源建設(shè)的重點(diǎn)，發(fā)揮職能，聚集財(cái)力，聚焦大項(xiàng)目、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)支柱財(cái)源“頂天立地”。支持全民創(chuàng)業(yè)，激發(fā)民間的商業(yè)活力，加快培育“鋪天蓋地”的后續(xù)財(cái)源。積極支持國有企業(yè)籌措改制成本，讓企業(yè)輕裝上陣，更好更快地對(duì)外實(shí)施戰(zhàn)略重組，步入新的發(fā)展軌道。大力支持企業(yè)實(shí)施科技研發(fā)、技術(shù)改造和品牌建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力。要進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資源整合的效益，堅(jiān)持財(cái)政投入與引導(dǎo)市場(chǎng)投入并舉原則，運(yùn)用市場(chǎng)觀念和企業(yè)經(jīng)營理念，在財(cái)政政策制訂和運(yùn)用上，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，注重效益聯(lián)動(dòng)，力求激勵(lì)引導(dǎo)和乘數(shù)擴(kuò)大，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在資金投入上，避免平均用力、“撒糊椒面”，注重歸集、統(tǒng)籌財(cái)政資金，將各種專項(xiàng)資金集中起來，形成拳頭，重點(diǎn)支持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)良企業(yè)的發(fā)展。對(duì)具有一定市場(chǎng)性、經(jīng)營性特征的公益性項(xiàng)目，可以采取規(guī)范化的財(cái)政貼息、適當(dāng)補(bǔ)助、費(fèi)用減免等措施，引導(dǎo)社會(huì)資本加入。
著力提高支持保障水平，做社會(huì)和諧的促進(jìn)者。一是向新農(nóng)村的建設(shè)傾斜。把財(cái)政支農(nóng)工作的重點(diǎn)放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入上，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投入，支持推進(jìn)高效外向農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次和規(guī)模效益，推動(dòng)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。深化農(nóng)村綜合改革，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式。二是向社保體系的完善傾斜。加大就業(yè)再就業(yè)投入。完善農(nóng)村“低?！敝贫?，健全城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制，建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度，切實(shí)有效地保障農(nóng)民工權(quán)益。三是向社會(huì)事業(yè)的發(fā)展傾斜。加大財(cái)政支持力度，完善城市居民醫(yī)療統(tǒng)籌和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，支持發(fā)展城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共衛(wèi)生工作，緩解群眾“看病難、看病貴”問題。提高教育支出增長(zhǎng)比例，逐步建立與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，全面建立“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)施“兩免一補(bǔ)”，免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，推動(dòng)教育事業(yè)均衡發(fā)展。制定財(cái)稅優(yōu)惠政策，拓寬文化事業(yè)資金投入渠道，引導(dǎo)社會(huì)資本興辦文化企業(yè)，支持文化體制改革。支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保重點(diǎn)工程資金需求，改善城市投資環(huán)境和居民生活環(huán)境。
著力提高參謀決策水平，做黨委和政府的好助手。一是增強(qiáng)應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的能力。不僅要完成財(cái)政收入、管好財(cái)政支出，更重要的是要工作前移，變被動(dòng)為主動(dòng)，由事后變事前，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，超前研究，發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和政策調(diào)查研究，既密切把握國家宏觀經(jīng)濟(jì)和重大財(cái)稅政策調(diào)整趨勢(shì)，又認(rèn)真關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，深入研究各種經(jīng)濟(jì)因素變動(dòng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響；既關(guān)注現(xiàn)行政策的執(zhí)行效果，不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)有政策，又加強(qiáng)前瞻性、探索性的財(cái)政政策研究，及時(shí)提出合理建議，深層次、多角度，科學(xué)化地為上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策。二是增強(qiáng)財(cái)政的協(xié)調(diào)與溝通能力。主動(dòng)強(qiáng)化與各預(yù)算單位的溝通，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的論證、調(diào)研和考核，確保財(cái)政資金真正地用在“刀刃”上。積極發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，定期組織召開財(cái)稅收支形勢(shì)分析會(huì)議，切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)稅種、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)稅源大戶的稅收征管，保證稅款及時(shí)足額入庫，確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。主動(dòng)協(xié)同相關(guān)部門，嚴(yán)格收入征管，防止“跑、冒、滴、漏”，杜絕虛收、空轉(zhuǎn)、買稅、引稅等，嚴(yán)禁征收過頭稅，確保收入真實(shí)可靠。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門的聯(lián)系，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財(cái)稅秩序。
關(guān)鍵詞：非政府組織；公共管理；功能
回顧我國社會(huì)的不同發(fā)展階段，社會(huì)管理的主體在性質(zhì)和存在狀況是有所區(qū)別的，它們所采用的社會(huì)治理方式也存在著明顯的差異。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，社會(huì)管理主體僅限于朝廷及其派出機(jī)構(gòu)，社會(huì)具有同質(zhì)性、封閉性和穩(wěn)定性的特征，社會(huì)管理以權(quán)力為主導(dǎo)，朝廷簡(jiǎn)單粗暴的統(tǒng)治模式十分奏效。在這個(gè)時(shí)期，我國非政府組織多以商會(huì)、行會(huì)等形態(tài)出現(xiàn)，在政府獨(dú)大的社會(huì)中，它們的發(fā)展處于被壓制的狀態(tài)，談不上參與社會(huì)管理。工業(yè)社會(huì)，社會(huì)不斷分化，出現(xiàn)了專業(yè)化分工，政府就是在此過程中出現(xiàn)并成為社會(huì)日常事務(wù)的直接管理主體，政府以法律為依據(jù)對(duì)社會(huì)實(shí)施管理。改革開放以后，我國逐漸形成“小政府-大社會(huì)”社會(huì)結(jié)構(gòu)，非政府組織也在這一時(shí)期得到迅猛發(fā)展，成為政府實(shí)施社會(huì)治理的重要合作伙伴。而到目前我們處在后工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出高度不確定性和高度復(fù)雜性，社會(huì)管理主體提出了更高的要求，社會(huì)治理模式必須是以服務(wù)為導(dǎo)向的。
公共管理理論的重要意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民的合作共治性，參與的主體不僅是以政府為代表的官方，還包括政府之外的其他公共組織或民間組織以及公民。公共管理所有活動(dòng)的價(jià)值取向都是服務(wù)于整合和優(yōu)化一個(gè)和平、安全、穩(wěn)定、有秩序、能實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境的目標(biāo)；最后，在公共事務(wù)管理中必須通過實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的合作來進(jìn)行治理，這不僅是對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失效救治的需要，也是當(dāng)代社會(huì)民主化進(jìn)程發(fā)展的要求使然。[3]
一、非政府組織的概念及特征
（一）非政府組織的概念。非政府組織是由英文“Non-gov
ernmental Organization”直接翻譯過來的，它帶有更多的政治方面的含義，一般指的是那些擁有正式組織結(jié)構(gòu)并從事公益活動(dòng)的社會(huì)組織。[1]最早使用非政府組織這一概念的是聯(lián)合國，非政府組織是在地方、國家或國際級(jí)別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。之后世界銀行將公民社會(huì)定義為家庭、市場(chǎng)和國家之間的一個(gè)空間，其中包括各種非營利組織及旨在改善所代表的社會(huì)群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團(tuán)體。政治學(xué)辭典認(rèn)為，在中國，非政府組織是由一定數(shù)量的自然人、法人或其他社會(huì)組織，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持續(xù)結(jié)成的，從事社會(huì)公共事業(yè)的民間組織。王名教授從非政府組織的“功能―結(jié)構(gòu)―屬性”這一視角，將非政府組織定義為：社會(huì)組織是獨(dú)立與政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定社會(huì)功能的各種組織制度形式的總稱。[2]
在我國現(xiàn)有法律《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中，社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩個(gè)方面。社會(huì)團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織。民辦非企業(yè)單位是由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的民間社會(huì)組織。
本文認(rèn)為，非政府組織是人們?cè)谧栽浮⒆灾?、自治原則基礎(chǔ)上成立的，獨(dú)立與政府體系之外的，從事非營利社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的民間社會(huì)組織。
（二）非政府組織的特征。美國霍普金斯大學(xué)教授萊斯特?薩拉蒙（Lester?M?Salamon）將非政府組織的特征概括為以下幾點(diǎn)：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，這是國際社會(huì)普遍接受和認(rèn)可的劃分方法。綜合薩拉蒙教授的觀點(diǎn)，結(jié)合我國非政府組織發(fā)展情況，我們認(rèn)為，我國非政府組織具有以下幾個(gè)主要特征：
第一，獨(dú)立自主性。非政府組織是公民自發(fā)自愿組成的，它們擁有正式的管理章程的和運(yùn)行機(jī)制，享有在法律允許的范圍內(nèi)獨(dú)立行使決策權(quán)而不受來自于政府強(qiáng)制權(quán)力的干涉的權(quán)利。非政府組織用有自己獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，可以根據(jù)組織發(fā)展的具體情況對(duì)組織的財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行自主安排，并對(duì)其自身的經(jīng)濟(jì)行為負(fù)責(zé)。第二，中介性。非政府組織處在政府和市場(chǎng)之間，具有很強(qiáng)的中介性 和中立性，在二者之間發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)的功能。在“政府―非政府組織―市場(chǎng)”這樣的結(jié)構(gòu)中，政府位居高處，縱觀全局，發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用；市場(chǎng)處于基礎(chǔ)地位，充分優(yōu)化資源配置，為社會(huì)主義建設(shè)打下良好的經(jīng)濟(jì)根基；非政府組織處于中間位置，聯(lián)結(jié)政府和市場(chǎng)，形成一個(gè)“鐵三角”式穩(wěn)定的社會(huì)整體。第三，公益性。與企業(yè)不同，非政府組織不以提供服務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)利益作為自己生存發(fā)展的終極目標(biāo)，僅將提供服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)自己組織使命的一個(gè)手段，而更多關(guān)注的是公共利益的實(shí)現(xiàn)問題。非政府組織的運(yùn)行和管理更多的是依賴于社會(huì)的支持，它們以各種方法和形式吸收來自于社會(huì)的公共資源，如資金、人員等，并將這些資源投入生產(chǎn)成公共產(chǎn)品用以滿足社會(huì)其他成員的需求。第四，自律性。非政府組織的自律性有來自內(nèi)外兩方面的約束，一方面，組織內(nèi)部章程可對(duì)組織內(nèi)成員行為產(chǎn)生約束并對(duì)組織決策，以實(shí)現(xiàn)組織的自我管理；另一方面是來自社會(huì)監(jiān)督的壓力，包括政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督以非政府組織在參與社會(huì)治理的過程中向社會(huì)所做出的承諾為對(duì)象，唯有依約行動(dòng)，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，其存在的合法性才能夠得到真正的保障，否則，協(xié)助政府參與公共管理將成為空談。
二、非政府組織的公共管理功能
非政府在組織的特征和性質(zhì)決定了它能夠作為公共管理的主體之一，在參與公共管理過程中發(fā)揮應(yīng)有的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)等等的功能，具體有如下幾點(diǎn)：
（一）搭建政府與民眾間的溝通橋梁，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序。民主的基本要義就是人民當(dāng)家作主，公民擁有參與管理國家事務(wù)的權(quán)利，實(shí)行公民對(duì)政府的有效監(jiān)督。在“大政府―小社會(huì)”的情況下，作為單一個(gè)體的公民無法監(jiān)督與之相比龐大的政府，更談不上行使管理國家事務(wù)的參與權(quán)。不同于勢(shì)單力薄的公民個(gè)體，非政府組織作為社會(huì)力量的集結(jié)器，集聚了一定的社會(huì)資源，擁有更多的參與社會(huì)事務(wù)管理的條件、機(jī)會(huì)和社會(huì)影響力，它們的存在為公民提供了政府和社會(huì)對(duì)話的渠道。一方面，非政府組織利用它貼近群眾可以及時(shí)洞察民情、了解群眾需要的優(yōu)勢(shì)，借由非政府組織自己的官網(wǎng)等媒體的影響力表達(dá)民眾利益訴求，更容易引起政府的關(guān)注；另一方面，它們可以通過與政府相關(guān)部門之間的合作，利用彼此的資源優(yōu)勢(shì)，回應(yīng)社會(huì)需求向社會(huì)提供服務(wù)。非政府組織是政府實(shí)現(xiàn)民主管理的必要前提，是溝通民眾與政府的協(xié)調(diào)溝通橋梁。
（二）拾遺補(bǔ)缺，提供社會(huì)公共服務(wù)的職能。在改革開放的實(shí)踐過程中，我國政府不斷形成和完善了社會(huì)治理的理論體系和成熟的國家機(jī)器，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也取得了空前的成就，但政府和市場(chǎng)還是擺脫不了自身固有的缺陷，而出現(xiàn)了不同程度的失靈，尤其在人類賴以生存的公共領(lǐng)域。公共管理主體多元化是社會(huì)發(fā)展的民主開放帶來的需求多元引起的，非政府組織就是主體之一，并在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了不可替代的作用。非政府組織擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，是除政府之外最受人們歡迎和信任的公共組織，它具有很強(qiáng)的動(dòng)員和整合社會(huì)資源的能力，這些資源包括獲得社會(huì)捐贈(zèng)等慈善資源、志愿資源以及其他公共資源。政府提供公共產(chǎn)品多以中位選民的的需求偏好為依據(jù)，實(shí)行大批量標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，無法滿足到社會(huì)上特殊人群對(duì)公共產(chǎn)品的需要。隨著非政府組織數(shù)量類型不斷增加，它吸引了越來越多優(yōu)秀的高精尖人才，他們擁有專業(yè)的知識(shí)技能，富于創(chuàng)新精神，這是使非政府組織可以向社會(huì)提供政府和市場(chǎng)不想、不便也不能提供的公共產(chǎn)品，也在一定程度上滿足了特殊人群的個(gè)性化需求。
（三）與政府協(xié)作調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)的功能。我國工商協(xié)會(huì)從20世紀(jì)80年代初開始發(fā)展，到80年代末達(dá)到一個(gè)。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)類的非政府組織已經(jīng)成為推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展中不可忽視的一支力量，在宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)之間扮演者重要的角色：首先，非政府組織通過與組織內(nèi)部成員溝通協(xié)調(diào)，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)協(xié)議，規(guī)范和引導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，減少因政府政策漏洞帶來的負(fù)面影響，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；其次，以組織作為信息中轉(zhuǎn)站，搜集市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)信息，并及時(shí)告知組織成員，定時(shí)向政府相關(guān)部門提供行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)信息，避免信息不對(duì)稱造成的經(jīng)濟(jì)損失；最后，非政府組織有自己獨(dú)立的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，在某些因政府資金緊張投入不足的領(lǐng)域，它可以通過組織財(cái)政預(yù)算填補(bǔ)政府資金缺口。此外，非政府組織數(shù)量的增多還為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位，吸引了大量高素質(zhì)人才前來應(yīng)聘，這也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。
（四）維護(hù)公民權(quán)利，制約政府權(quán)利，推進(jìn)民主決策。在社會(huì)選擇模式下產(chǎn)生的非政府組織肩負(fù)實(shí)現(xiàn)公益使命的同時(shí)，還培養(yǎng)了民眾的民主參與意識(shí)。非政府組織是建立在全體成員利益一致的基礎(chǔ)上，基于自主自愿并進(jìn)出自由，其組織活動(dòng)是民主自治和平等協(xié)商的，它能夠在民主政治參與過程中反映和表達(dá)成員的利益訴求，能夠進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共同價(jià)值目標(biāo)。[4]要想讓社會(huì)民主化造福人民，公民必須在有組織、有秩序的條件下參與社會(huì)問題的解決。[5]政府將部分權(quán)力歸還給社會(huì)，讓公民和非政府組織通過承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，參與到公共管理當(dāng)中來，既在整個(gè)社會(huì)中營造了一種公民參與的氛圍，調(diào)動(dòng)了社會(huì)積極性，并在與政府合作治理中達(dá)到了監(jiān)督政府行為的作用，雙方為彼此共同的政策目標(biāo)商量博弈， 這個(gè)過程本身就是一個(gè)民主化的過程。
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