時間：2023-10-05 10:38:54
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自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經(jīng)濟學和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經(jīng)濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比，不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學更具有現(xiàn)實性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產(chǎn)權進入這些領域與國有產(chǎn)權合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業(yè)整體素質的提高。
（二）注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看，官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
（四）強化政府管理職責
轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經(jīng)濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環(huán)節(jié)是：還權于企業(yè)、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產(chǎn)品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當?shù)墓卜湛冃гu估標準和申訴處理標準，以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務。
一、公共管理與倫理的關系
“在某種意義上，有文字記載的社會已經(jīng)是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環(huán)境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實現(xiàn)社會控制的機制，也是傳統(tǒng)中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規(guī)范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質合法性才得以逐步確認。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變?yōu)楠毩⒌?、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統(tǒng)治權力而進行，它表現(xiàn)的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發(fā)生沖突與矛盾，權力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構的，道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已?！斑@種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調管理技術、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內心情感，使進入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反?！翱峙聸]有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現(xiàn)提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調社會公平應與經(jīng)濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規(guī)范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規(guī)模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現(xiàn)了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發(fā)達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術，實現(xiàn)全面質量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。
1、市場經(jīng)濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經(jīng)濟的影響下，新公共管理倡導的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態(tài)，維護社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！保?1］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當性的依據(jù)。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標?？梢姡瑢怖鎯r值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系?！坝袡嗾邔o權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治?！保?5］（P312）此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。［26］（P185）可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵：一方面，它成為了在個性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內心的道德意識?？梢?，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現(xiàn)以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
對效率單一的過度性苛求，不僅失去了組織的激勵功能，也致使出現(xiàn)了人性異化的問題。因此，公共管理除了要顧及技術理性的時效性之外，還應緊跟社會總體的發(fā)展趨勢，對社會價值的評價有一個明確的認識和了解。官僚制的效率優(yōu)先原則，把人們轉變成了沒有生命力的“零部件”，這種管理模式下人們逐漸變得趨于一致，人類具有的多樣性和差異性特點將走向“死亡”，嚴重制約了人們的靈活性和創(chuàng)造性，行政控制對人們起到的激勵功能也會逐漸消失。20世紀80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴重影響，從而加快了原有管理模式轉變?yōu)楝F(xiàn)代服務型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關于市場管理的問題，政府應較多地制定出相應的機制，減少直接干預的次數(shù)；第三，政府應把部分權力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強的責任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責。從技術角度來講，官僚制建構了一種具有市場化、彈性化的管理結構，能夠進行靈活地調整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結構卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機和活力。就價值角度來講，服務型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會的重視，傳統(tǒng)官僚制中權力中心的偏好發(fā)生了較大轉變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權力關系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉變?yōu)榉招?。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟全球化、制度分權化等這一大背景下有了較大轉變，這就對政府提出了較高要求，應改變原有的管理模式以適應新形勢的發(fā)展。韋伯認為國家將官僚制當做一種符合法律標準的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發(fā)展有較強的適應性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。
二、公共管理模式中公共權力日趨回歸
公共權力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權力的行使者是政府，因此帶有一定的強制性，公共權力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權力具有一定的強制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關的問題得到及時地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學、合理以及合法。公共權力在應用于公共管理的實踐中，產(chǎn)生邏輯與結果評價之間存在的問題是不可避免的，權力的異化是這些問題的極端指向。公共權力應用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權力將會受到公共權力嚴重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權力出極權主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權力能夠在競爭機制、權力制衡機制以及法制機制等各種機制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權力是“理性的經(jīng)濟人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權力在實施的過程中，權力行使者在制定決策、設計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應的影響，從而致使出現(xiàn)公共權力帶有人性色彩的結果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態(tài)，而“20世紀工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會進步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復雜性的公民權利。”從公共服務、公共物品的保障機制上能夠看出公共權力與其自身的本源越來越接近。進行認真地分析和研究后，總結出公共管理趨勢具有幾下特點：
（1）對公共權力的主體做出了調整，使公民與政府的委托—關系得以確定，不僅包括政府，其他權力運行的中心也有了很大變化。采用服務型管理模式使得公共權力的行使者不再是極少數(shù)的個人，政府通過公共權力治理國家、管理社會的方式發(fā)生了相應的改變，政治網(wǎng)絡中逐漸有公民參與其中，并且公民的意見和看法具有重要的參考價值。先前政府屬于唯一中心的時代已經(jīng)不復存在，各種受到公眾支持與肯定的組織機構都有機會轉變?yōu)椴煌瑢哟蔚臋嗔χ行模?/p>
（2）權利運行模式使得先前具有抽象性的公共權力日益變得實際化、具體化。以往的管理模式是一種比較典型的人治方式，這是由于管理模式僅對職業(yè)官僚負責；新公共管理模式中，權力運行具有彈性化和市場化的趨勢，公共從政府手中得到了部分的公共權力。公共權力在人類的管理過程中走過了這樣一段歷程：公共權力擁有強制性的特點，而沒有了原本的公共性。在前工業(yè)社會管理期間，統(tǒng)治者在行使公共權力時帶有鮮明的個人主義色彩，充分體現(xiàn)了自己的思想和意志。歷經(jīng)管理型模式時期，全球政府治理過程中出現(xiàn)了維護集團利益或個人利益的問題，政府原有的穩(wěn)定性和合法性地位遭受了沖擊，一定程度上阻礙了政府治理法制化和民主化發(fā)展的進程。各個國家為避免公共權力異化的事態(tài)日益嚴重，紛紛采取了行之有效的管理方法，如運用全面質量管理、戰(zhàn)略管理以及后果管理等方法，全面地監(jiān)督和控制政府官員工作實踐中的工作過程、工作效率以及工作方式和方法，使人們對政府人性化的管理模式有一個明確的認識和了解，從而順利地轉變?yōu)楣卜招驼?/p>
三、結語
20世紀80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴重影響，從而加快了原有管理模式轉變?yōu)楝F(xiàn)代服務型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關于市場管理的問題，政府應較多地制定出相應的機制，減少直接干預的次數(shù)；第三，政府應把部分權力交還給社會，從而采用公民更好地接觸社會，在合作中提高管理社會的水平；第四，應提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強的責任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責。從技術角度來講，官僚制建構了一種具有市場化、彈性化的管理結構，能夠進行靈活地調整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結構卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機和活力。就價值角度來講，服務型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對社會公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會的重視，傳統(tǒng)官僚制中權力中心的偏好發(fā)生了較大轉變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權力關系的類型實際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉變?yōu)榉招?。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟全球化、制度分權化等這一大背景下有了較大轉變，這就對政府提出了較高要求，應改變原有的管理模式以適應新形勢的發(fā)展。韋伯認為國家將官僚制當做一種符合法律標準的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運行發(fā)展有較強的適應性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。
二、公共管理模式中公共權力日趨回歸
公共權力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實施公共管理的重要手段。由于公共權力的行使者是政府，因此帶有一定的強制性，公共權力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權力具有一定的強制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關的問題得到及時地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學、合理以及合法。公共權力在應用于公共管理的實踐中，產(chǎn)生邏輯與結果評價之間存在的問題是不可避免的，權力的異化是這些問題的極端指向。公共權力應用的范圍主要有個人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權力將會受到公共權力嚴重性的影響。此外，在公共管理實踐中，公共權力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權力出極權主義的問題，西方國家在起初制定制度時就選擇了采用的體系，以便公共權力能夠在競爭機制、權力制衡機制以及法制機制等各種機制的制約下正常地運行及行使，但是掌握公共權力是“理性的經(jīng)濟人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權力在實施的過程中，權力行使者在制定決策、設計決策以及實施決策的過程中會帶有個人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應的影響，從而致使出現(xiàn)公共權力帶有人性色彩的結果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權力與其來源的母體處于一種時而相連時而分離的狀態(tài)，而“20世紀工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會進步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復雜性的公民權利?！睆墓卜?、公共物品的保障機制上能夠看出公共權力與其自身的本源越來越接近。在分析和研究多數(shù)學者意見及看法的基礎上，本文從權力來源等諸多在對上述模式進行認真地分析和研究后，總結出公共管理趨勢具有幾下特點：
內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經(jīng)濟學和私營部門的管理理論,這里的經(jīng)濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經(jīng)濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。
有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應當更多地關注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學更具有現(xiàn)實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。
雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產(chǎn)權進入這些領域與國有產(chǎn)權合作或單獨投資和經(jīng)營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經(jīng)濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質的提高。
(二)注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
(四)強化政府管理職責
轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經(jīng)濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環(huán)節(jié)是:還權于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產(chǎn)品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當?shù)墓卜湛冃гu估標準和申訴處理標準,以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯(lián)
新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時,更應立足國情,走“內生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
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1.新公共管理
“新公共管理”（NewPublicManagement）是從20世紀七、八十年代興起于歐美發(fā)達國家的新型公共行政理念。它明確強調以公民的利益為本，堅持市場化的競爭導向，以期實現(xiàn)多元化主體的管理模式，形成在政府的只能中由被動者向主動者的角色轉換，在工作項目具體的運作中形成分權協(xié)作、民主參與的管理新模式。公共產(chǎn)品理論是最接近實際也是最貼近新公共管理理念的管理理論，對于很多管理事業(yè)具有極其重要的導向功能。公共產(chǎn)品理論認為，按照排他性和競爭性的不同程度，可以講所有產(chǎn)品分為四種基本類型，即排他性和競爭性都極強的純私人物品，如棒棒糖和衣物等；排他性強但競爭性弱的自然壟斷產(chǎn)品，如公共消防、電視信號等；競爭性強但排他性弱的公共資源，如海里的魚；排他性和競爭性皆弱的公共設施和物品，如國防等。
2.新公共管理的基本模式
新公共管理模式的產(chǎn)生最開始是由政治改革引起，自20世紀70年代末起，“新公共管理”運動已經(jīng)持續(xù)近三十年了，“新公共管理”改革在各國也取得了一定的成效，其改革內容與改革精神正在影響著越來越多的國家。其理論也在逐漸擴展到中外各項管理領域的事業(yè)中去，在最基本的公共視野中，新公共管理的模式已經(jīng)占據(jù)的主要地位，這些模式主要有以下10種：政府服務、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單制、自由市場、志愿服務以及自我服務等。這些新公共管理的基本模式也分別以不同的程度被應用于當前我國的各項管理事業(yè)中。
二、高校管理模式的可能選擇
在高校的管理模式選擇中，應如何基于新公共事業(yè)的管理理論來界定和衡量自身的管理模式所處利弊，應適當?shù)馗鶕?jù)具體的情況及問題進行具體的調整和分析。這需要兼顧政府與高校兩大管理主體的作用。從新公共管理的理論出發(fā)，高校在選擇自身的管理模式中應當發(fā)揮政府的機制作用，保障高校的自主管理權益。引入市場環(huán)境下的競爭機制為原則，充分調動社會資源的靈活性，并不拘泥于任何一種僵化的管理模式，廣泛采取混合式、復合式的管理模式，是高校在新形勢下尋求自身發(fā)展的必要出路。而真正從公共產(chǎn)品理論的角度而言，高校從屬于高等教育，屬于準公共事業(yè)產(chǎn)品。具有一定程度的公益性，而公益性自愿完全由市場自主分配的承擔又是不盡合理的，因此，高校在自主管理模式的選擇上還要兼顧其職責和義務，將公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)理論與新公共管理理論相結合所形成的多元化管理模式勢在必行。
三、基于新公共管理理論的高校管理模式分析
1.高校新公共管理模式中的契約機制
所謂的契約機制是所有被管理事業(yè)賴以存在的基礎，也是公共管理中采取的最基本也是最常見的手段，是所從事項目整體的重要組成部分。它實際上是指當事人之間在意愿基礎上的建立的有必要兌現(xiàn)的承諾和協(xié)定。從世界高校范圍內來講，無論是在權力自由化的歐美還是在權力高度集中的東方各國，對于高校的管理都在不同程度地追求契約精神。從整體上來說，高校與政府之間達成著某種“契約”，針對人才培養(yǎng)目標而言，高校有著自身的利益訴求和辦學理念，但又不得不與政府之間形成良性的權利制衡，這就需要將契約機制合理引入。高校管理模式中契約機制的形成從政府的層面考慮，要依托法律法規(guī)的形式來實現(xiàn)。這涉及到整個教育系統(tǒng)范圍內的權利與責任的劃分，以便健全和完善我國教育體系。而從高校的層面來考慮，契約機制要依托高校本身的培養(yǎng)目標、教育教學目標、財力把控和資源分配等等方面，從細節(jié)上明晰高校所要承擔的義務與管理職責。并且在必要情況下，政府與高校雙方以法律合同或協(xié)定的形式形成真正意義上的契約，加強對高校契約機制管理模式的普遍認同。
2.高校新公共管理模式中的問責機制
高校新公共管理中的問責機制可以看成是契約機制的延伸，“高校問責是高校向其他利益相關者報告、解釋、證明和回答有關高等教育資源使用及其效果的情況，是一個證明高校自身履行職責、實現(xiàn)辦學績效及教育質量的過程?！痹诟咝５墓芾眢w制中，對政府與高校實施契約的監(jiān)控本身就體現(xiàn)了問責機制，關于責任的對象與主體都要逐步建立起宏觀和微觀上雙重的劃分和界定。與此同時，政府與高校兩者還可以通過引進第三方評價，來真正實現(xiàn)管理模式中管、辦、評的分離。
3.高校新公共管理模式中的市場導向機制
自從上世紀七十年代開始，人們生活逐漸變得全球化、信息化、市場化，受這些因素影響，許多西方資本主義國家爆發(fā)了經(jīng)濟危機、信貸危機。人們開始探索新的管理模式，以經(jīng)濟學管理和企業(yè)管理為導向，信息技術為推動力的新公共管理運動逐漸興起。新公共管理強調以下幾個問題：
（1）的作用更應該是一個舵手而不是劃槳者；
（2）管理應參考市場管理模式，增強崗位競爭；
（3）對工作人員的管理應打破傳統(tǒng)的管理模式，引進企業(yè)成功的管理理念和管理方法；
（4）防止權力集中，合理分權；
（5）堅持服務理念，管理應以人為本，服務于大眾；
（6）有以前的注重工作過程轉變?yōu)樽⒅毓ぷ鹘Y果；
（7）融合電子信息技術，建立網(wǎng)絡管理平臺，加強管理。
二、我國目前管理模式的弊端
管理模式是長期管理過程中形成的，由管理理念、體制、方式等組成的可以與社會互動的一個系統(tǒng)。改革開放以來，我國加快了經(jīng)濟轉型，大力發(fā)展市場化經(jīng)濟，推動我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會改變，因此，管理的內容也發(fā)生了較大變化，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)略顯陳舊，跟不上時代的步伐，暴露出了種種弊端，制約了管理工作的推進。
1.管理理念落后。
管理念是在管理工作中堅持的原則與指導思想，是行為的大體規(guī)范。我國在社會轉型中也在同時進行管理體制的改革，尋求管理模式的改進，提高效能的發(fā)揮。但是由于我國傳統(tǒng)思想根深蒂固，一些工作人員存有“官就是管”、“權力最大”等封建社會的糟粕思想，使得他們在工作中把管制看得比服務重要；把權利看得比責任重要；只求數(shù)量而忽略了質量等一些列有損國家形象的行為，降低了效能。
2.管理體制不合理。
管理體制是對工作內容的規(guī)定。十七大召開以來，管理體制得到了進一步改革，是管理體制能夠適應我國由農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉型，但是由于發(fā)展時間段，新的管理體制仍存在較多問題需要完善。職能混亂，管理中頻頻出現(xiàn)職能劃分錯誤、一些管理部門越俎代庖進行管理、一些工作沒有人管理等現(xiàn)象；公共項目建設不完善，存在不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)有較大差距；職權劃分不明確，交叉管理、躍層管理等得不到解決，降低了工作效率。
3.管理方法陳舊。
管理方法是在管理過程中為實現(xiàn)某一目標而采取的技術、措施。管理方法靈活度非常高，正確的管理方法能有效提高工作效率，工作人員不能死搬教條將其當做“工具”使用。隨著人們思想的解放，對的關注度加強，要求越來越高，對公共服務的需求也明顯加大，傳統(tǒng)的管理方亟待創(chuàng)新。目前的工作人員無法改正以前形成的命令型工作模式；工作透明度過低，處理事務仍采用老舊的流程（審批、通過或取締）與公眾互動性不足。這些都制約了當前社會下工作順利的展開，限制了管理能力的突破。
三、新公共管理視角下我國管理模式的改進策略
歐洲一些國家較早的應用了新公共管理模式，并取得了不錯的反響。我國可以引進其管理模式，加以改進，取其精華，使其能適應我國社會主義經(jīng)濟體制下管理工作的展開。
1.轉變管理理念。
管理理念的先進與否決定了管理的方式，對效能的發(fā)揮有較大的影響。要想喜歡邊管理理念就應做到以下幾點。
1.1樹立服務理念。在企業(yè)管理中有一句話“顧客是上帝”，而新公共管理也強調以人為本，服務應以人民的需求為導向。管理者應重新審視自己的身份，拋棄管理者的身份，轉變思想，增加的親和力，把人民視為顧客，不讓“為人民服務”只是一句口號。在日常管理工作中應注意調查人民需求，提高服務水平，改善在人們心中的形象。還應建立反饋機構，接納民眾意見，讓公民也參與到某些決策中，并讓公民對的服務做出評價，促進不斷完善自我。另外，工作人員應該變傳統(tǒng)的作風，盡量走到群眾中間，與群眾展開互動，尤其是各層領導，更應培養(yǎng)自身服務觀念而不是作威作福。
1.2樹立市場理念。管理應借鑒市場機制，開展崗位之間的競爭，繼而擴大到間的競爭，競爭服務水平、管理措施、服務質量等。開展公共事業(yè)時應具有商業(yè)眼光，展開招商投資，降低服務成本，為國家節(jié)省開支。通過招商，與企業(yè)展開合作，并通過取長補短促進了公共服務的市場化與服務樣式的多樣化，使管理體制更加完善。而企業(yè)中的一些先進的管理手段如果被所用也將大大提高工作效率與工作質量。
1.3樹立質量理念。新公共管理要求對工作進行控制和評估，更加重視工作的結果而不是過程。因此工作人員應樹立“質量第一”的工作理念，改變傳統(tǒng)管理體制中重過程而輕結果，只要求數(shù)量而不要求質量的理念。通過對工作的評估，找到工作中的不足并加以改善，提高服務水平。
2.加強深化體制改革。
2.1轉變職能。新公共管理模式要求職能重新定位，強調的作用更應該是一個舵手而不是劃槳者，負責政策的制定與完善而不是“蕭規(guī)曹隨”做一個執(zhí)行者，的職能轉變同樣應以市場為導向，劃分清楚、市場、社會各自的職能，防止出現(xiàn)越位、空位等現(xiàn)象。
2.2推進組織結構改革。新公共管理要求用最新的組織理論對結構進行優(yōu)化與改造，使管理體制能適應改革下的社會政治、經(jīng)濟各個方面的管理工作，減少管理深度、擴大管理寬度。建立信息平臺，加強與外界的溝通聯(lián)系，使能第一時間收到外界的反饋信息。另外，地方應于中央進行合理的權利劃分，建立起平衡的關系。
2.3提高公共服務水平。由于公共服務屬于非盈利行為，沒有企業(yè)的參與自然不存在競爭，這就導致了服務人員工作熱情不高，服務效率低下。針對這一點，新公共管理引入了市場競爭機制，使公共服務帶有市場色彩，打破了的壟斷地位，增強了競爭。通過各方的競爭運營，服務更加多樣化，資源配置更加合理，同時也降低了公共服務的資金投入，減輕了財政負擔。
3.創(chuàng)新管理方法。
3.1積極改進管理方法與技術。將先進的企業(yè)管理理念引入管理中是新公共管理強調的，但是并不能全盤接受這些方法，取其精華，如科學管理、重視客戶反饋、績效審核、成本控制等。通過改進，使之能為管理所用，建立符合管理的方法與技術，如部門的考核機制（包括績效考核、目標考核），服務成本測算等，提高辦公效率。
3.2建設電子化。將管理與現(xiàn)代化信息技術相融合，提高工作效率，加快改革，創(chuàng)新管理方法等。通過互聯(lián)網(wǎng)，信息傳遞更加快捷，為擴大管理寬度提供了技術支持。通過建設電子化，使政務處理電子化與透明化，滿足了日益增長的民眾對的關注度，使民眾擁有應有的知情權。
四、結語
