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省土地利用管理局制定的《國家、集體基本建設(shè)用地及農(nóng)民宅基地用地實行指標(biāo)控制的試行辦法》，已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。
十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地，是我們的一項基本國策。但是，至今我們很多同志對這個問題的認(rèn)識還很不夠。一些干部和群眾使用土地只考慮當(dāng)前利益和局部利益，一些單位在國家建設(shè)征用土地時，多征少用，早征遲用或征而不用。農(nóng)村一些地方亂占耕地成風(fēng)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不搞規(guī)劃，不經(jīng)審批，隨意占用；有的干部目無法紀(jì)，隨意批準(zhǔn)用地，甚至自批自用；個別地方甚至出現(xiàn)了買賣、租賃、擅自轉(zhuǎn)讓土地的現(xiàn)象。不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了占用土地失控的嚴(yán)重情況。省人民政府要求各級人民政府，務(wù)必充分認(rèn)識珍惜保護(hù)耕地的重要意義，堅決按照本試行辦法的有關(guān)規(guī)定，對征地、用地全面試行指標(biāo)控制的管理辦法，要象做計劃生育工作一樣，依據(jù)國家關(guān)于土地管理的有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，嚴(yán)格審批，在保證各項建設(shè)合理用地的情況下，千方百計節(jié)約用地，為子孫后代造福。
陜西省土地利用管理局關(guān)于國家、集體基本建設(shè)用地及家民宅基地用地實行指標(biāo)控制的試行辦法
第一條 為了制止基本建設(shè)中無計劃的占有耕地的現(xiàn)象和農(nóng)民建房中不經(jīng)審批亂占濫用耕的問題，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的基本要求，省政府決定，全省從一九八七年起，對國家、集體基本建設(shè)用地及農(nóng)民宅基地用地實行全面的指標(biāo)管理辦法。
第二條 國家、集體基本建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地用地每年的控制指標(biāo)，由各級土地管理部門和計劃部門提出具體建設(shè)，經(jīng)本級人民政府審查同意后，報省人民政府土地管理部門和計劃部門確定，并列入全省國民經(jīng)濟(jì)計劃，由計劃部門下達(dá)執(zhí)行。
第三條 非農(nóng)業(yè)用地的年度控制指標(biāo)屬指令性指標(biāo)，由省、地（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級人民政府分級進(jìn)行監(jiān)督管理，嚴(yán)格按照下達(dá)的控制指標(biāo)包干使用，不準(zhǔn)超過。
第四條 實行按指標(biāo)控制非農(nóng)業(yè)用地的日常管理工作由各級土地管理部門具體負(fù)責(zé)。
第五條 國家和集體基本建設(shè)用地及農(nóng)民宅基地用地，分別下達(dá)控制指標(biāo)，專項專用，不得互相調(diào)劑。
第六條 對非農(nóng)業(yè)用地實行指標(biāo)控制辦法后，所有用地單位和個人必須履行征地、用地申請和審批制度，未獲得用地指標(biāo)的單位，一律不予審批，擅自占用者按非法搶占耕地處理。
第七條 國家和地方確定的重點建設(shè)項目用地指標(biāo)，納入全省非農(nóng)業(yè)用地總指標(biāo)之內(nèi)統(tǒng)一安排，隨國民經(jīng)濟(jì)計劃一同下達(dá)。確有特殊情況需要超指標(biāo)用的地，原則上在地（市）、縣（市、區(qū)）的總指標(biāo)內(nèi)調(diào)劑解決。
第八條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基建和村民個人建房用地，以鄉(xiāng)為單位，按上級下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行控制，一律納入年度控制指標(biāo)之內(nèi)。這類用地要充分利用非耕地、舊莊基地和質(zhì)量差的耕地，必須占用現(xiàn)有好耕地時一定要從嚴(yán)掌握。
第九條 農(nóng)村專業(yè)戶和個體工商戶以及經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體需要的生產(chǎn)場地，應(yīng)當(dāng)充分使用自己的院落場地解決。確需另劃場地的，必須本著節(jié)約用地的原則，按照統(tǒng)一規(guī)劃，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地指標(biāo)辦理申報和審批手續(xù)。這些用地一律按臨時用地對待，使用時間和使用面積由縣級土地管理部門嚴(yán)格審查。經(jīng)批準(zhǔn)劃定的生產(chǎn)場地內(nèi)，不許建永久性建筑物，不得隨意改變用途，不得私自轉(zhuǎn)讓。
第十條 對于主動使用非耕地、舊莊基地、質(zhì)量差的耕地表現(xiàn)突出的，對于精打細(xì)算，節(jié)約用地指標(biāo)成績顯著的，要給予必要的獎勵。對于不經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地和無故突破用地指標(biāo)的，對于弄虛作假，欺騙管理部門，多批多占土地的，要追究主管領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，并給予經(jīng)濟(jì)的、行政的處罰。
第十一條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對土地的管理，堅決貫徹執(zhí)行國家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，管好土地。要嚴(yán)格按照上級下達(dá)的指標(biāo)控制非農(nóng)業(yè)用地，不準(zhǔn)突破。要設(shè)立專職或兼職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管理員（在現(xiàn)有人員編制中調(diào)劑解決），專管此項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須堅決按國家規(guī)定的征地，用地申請，審批制度辦事，不準(zhǔn)越權(quán)批準(zhǔn)用地，更不準(zhǔn)自批自用。考核干部時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把土地管理工作的好壞，作為重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。
第十二條 各級計劃部門和土地管理部門要加強(qiáng)對非農(nóng)業(yè)用地情況的檢查監(jiān)督，每年檢查一至二次，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗，及時解決存在問題，防止造成用地失控。
第十三條 本辦法自公布之日起試行。
秦希燕認(rèn)為，對農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革和調(diào)整的關(guān)鍵是修改《物權(quán)法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規(guī)定，實際上是嚴(yán)格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。
秦希燕認(rèn)為，應(yīng)該將此條修改為“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農(nóng)村村民的宅基地外，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權(quán)法》第一百五十三條的實質(zhì)內(nèi)容也發(fā)生了變化。
秦希燕闡述了修法建議的理由和依據(jù)：調(diào)整宅基地的法律法規(guī)缺位，影響了法制的統(tǒng)一性。目前與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律主要包括《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但有關(guān)宅基地的內(nèi)容過于簡單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對宅基地也制定了相應(yīng)的管理辦法，但大多數(shù)系省政府或市政府出臺的規(guī)定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規(guī)。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不同，加上調(diào)整宅基地的相關(guān)法律法規(guī)的缺位，這也給我國的法制統(tǒng)一帶來不利影響。
農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產(chǎn)，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。既然農(nóng)民利用宅基地建設(shè)房屋屬于公民的合法財產(chǎn)權(quán)，自然也按照《民法通則》第七十一條的規(guī)定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式?！锻恋毓芾矸ā返诹l第四款也僅規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。既然農(nóng)村房屋原則上可以流轉(zhuǎn)，按照我國“房地一體”的原則，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也具有法律上的可能性。
宅基地流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)。在上個世紀(jì)九十年代，多個省市開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2004年由國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！笨梢?，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)，是我國土地制度改革的前進(jìn)潮流，宅基地使用權(quán)是集體所有建設(shè)用地，允許其流轉(zhuǎn)也具有政策上的依據(jù)。
對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格限制實際上阻礙了農(nóng)民行使財產(chǎn)權(quán)利，不利于保護(hù)農(nóng)民住房財產(chǎn)的完整性。
第二條本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條各級人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴(yán)格申請、審核、批準(zhǔn)手續(xù)。
第五條居民對宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七條有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴(kuò)大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條旗縣級人民政府應(yīng)制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行。
第九條居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達(dá)到婚齡，確需建住宅的。
第十一條宅基地使用者應(yīng)按批準(zhǔn)用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認(rèn)使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，確實不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費(fèi)；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費(fèi)用。具體收費(fèi)辦法另行制定。
第十五條宅基地使用費(fèi)實行?？顚Ｓ?，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議時，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當(dāng)事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七條宅基地爭議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運(yùn)行的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二條 本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條 居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條 各級人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴(yán)格申請、審核、批準(zhǔn)手續(xù)。
第五條 居民對宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條 居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七條 有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴(kuò)大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條 旗縣級人民政府應(yīng)制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行。
第九條 居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條 具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達(dá)到婚齡，確需建住宅的。
第十一條 宅基地使用者應(yīng)按批準(zhǔn)用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條 居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認(rèn)使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條 居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條 宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，確實不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費(fèi)；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費(fèi)用。具體收費(fèi)辦法另行制定。
第十五條 宅基地使用費(fèi)實行?？顚Ｓ茫饕糜诟虏榇寤A(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條 宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議時，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當(dāng)事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴；也可以直接向人民法院起訴。
第十七條 宅基地爭議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條 宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運(yùn)行的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十九條 違反本辦法的其他處罰，由蘇木鄉(xiāng)級人民政府或旗縣級人民政府土地管理部門依照《土地管理法》、《實施辦法》、《關(guān)于違反土地管理法規(guī)行政處罰暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定予以處罰。
第二十條 各級土地管理部門和土地審批機(jī)關(guān)及其工作人員，在宅基地審批管理工作中，利用職權(quán)徇私舞弊、假公濟(jì)私的，由有關(guān)機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。
第四，與時俱進(jìn)，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔(dān)保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
關(guān)鍵詞：土地管理法；小產(chǎn)權(quán)房；集體建設(shè)用地；宅基地
人們對小產(chǎn)權(quán)房問題的關(guān)注并沒有因金融危機(jī)和政府不斷抑制房價上漲的舉措而有所降溫，近年來修改《土地管理法》的工作又時刻牽動社會各界關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的神經(jīng)。長期以來小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易屢禁不止，帶來的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關(guān)部門無法有效治理小產(chǎn)權(quán)房，目前《土地管理法》的修改不僅關(guān)系中國未來土地使用制度改革的方向和力度，也關(guān)系小產(chǎn)權(quán)房未來可能的治理機(jī)制和命運(yùn)。應(yīng)以《土地管理法》修改為契機(jī)，治理小產(chǎn)權(quán)房，以實現(xiàn)各方利益的平衡，構(gòu)建和諧社會。
1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行法律地位
“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房分為三種類型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農(nóng)民對外轉(zhuǎn)讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設(shè)并對外銷售的商品住宅。小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅，不同類型小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)有所不同。建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴(yán)重威脅耕地保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)，有關(guān)部門往往采取嚴(yán)厲的制裁措施。宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)則較為復(fù)雜。涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。但自1999年以來，以國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應(yīng)如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！比绻麑⒃摋l理解為授權(quán)性規(guī)定，則這里的“國家有關(guān)規(guī)定”使得宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)受到了包括上述國家政策性規(guī)定在內(nèi)的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對宅基地使用權(quán)這一基本民事權(quán)利部分進(jìn)行的規(guī)定具有法律效力。其次，關(guān)于農(nóng)民所享有的宅基地上房屋的所有權(quán)?！段餀?quán)法》對此并未做出特別限制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為農(nóng)民享有包括占有、使用、收益、處分4項權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)，農(nóng)民可以對其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進(jìn)行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護(hù)農(nóng)民對房屋的所有權(quán)而犧牲國家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)無疑是公民享有的非常重要的基本民事權(quán)利，上述政策性規(guī)定對農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規(guī)定卻在實際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實踐中，法院也對此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。由此可見，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認(rèn)可，受讓者也無法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，從而無法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。
2 小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革
治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產(chǎn)市場扭曲的狀況為前提。
2.1 推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度
傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展形勢的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會矛盾已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素，地方政府在征地過程中扮演的“土地投機(jī)商”的角色極大地?fù)p害了政府的公信力。從經(jīng)濟(jì)上看，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，通過征地模式為城市發(fā)展提供廉價土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉(zhuǎn)。
2.2 允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷
從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒有必要，明智之舉是承認(rèn)其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實行與國有土地上商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場。
除直接為種植業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)用地以外，其他建設(shè)用地，都是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。利用農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品開辦的加工工業(yè)也屬于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。但農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村田間道路和種植大棚、養(yǎng)殖棚圈等屬于農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍。
按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，能否再申請新的宅基地？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民宅基地是否可以抵押？
農(nóng)村村民宅基地是指農(nóng)村村民居住和生活所使用的土地。在我國，農(nóng)村村民宅基地屬于集體所有，村民個人只有宅基地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地不得抵押。
《土地管理法》關(guān)于村民宅基地有何規(guī)定？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地已達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)就不能再申請新的宅基地，可在原宅基地改建，或退出原宅基地再申請新宅基地。宅基地達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的也不得買住宅。但對由于房產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅（包括宅基地），原則上不做處理，但房屋不得翻建。房屋損壞后，退出多余的宅基地。
農(nóng)村村民建住宅用地，由村民向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會申請，經(jīng)村民委員會討論，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地，還應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
村民因住房出賣、出租而使宅基地達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，或沒有宅基地的，也不得申請宅基地；但因兩戶的宅基地都達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而相互之間調(diào)劑，經(jīng)批準(zhǔn)可以申請宅基地。嚴(yán)禁利用建住宅為名搞房地產(chǎn)開發(fā)和炒房地產(chǎn)的行為。
《土地管理法》如何保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地一般只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營；如果發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意?！锻恋毓芾矸ā愤€規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為三十年，在此期間，任何人不得隨意變更承包經(jīng)營權(quán)；確需調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民修建自用住房的用地面積如何計算？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。其標(biāo)準(zhǔn)面積為：每人20～30平方米，3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算，擴(kuò)建住宅占地面積應(yīng)連同原宅基地面積一并計算（5人以上的戶最多不超過150平方米）。出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊宅基地如何處理？
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊房必須自行拆除，能復(fù)耕的必須復(fù)耕，土地收歸集體統(tǒng)一安排使用。
城鎮(zhèn)居民能否到農(nóng)村申請集體土地修建住宅？
根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村申請使用集體土地修建住宅，更不準(zhǔn)在農(nóng)村購置宅基地；凡需使用土地的，必須依法辦理土地征收手續(xù)后，依法申請使用國有土地。
農(nóng)村村民修建自用住房如何辦理用地手續(xù)？
由本人提出用地申請，交村、社討論同意，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)張榜公布，期滿無異議的，送所在片區(qū)國土資源站進(jìn)行實地調(diào)查核實后，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；統(tǒng)一由片區(qū)國土資源站上報縣政務(wù)中心轉(zhuǎn)交國土資源局審查，由國土資源局統(tǒng)一轉(zhuǎn)報縣人民政府審批。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由國土資源站派員實地定點放線。涉及占用農(nóng)用地的，由縣國土資源局代縣人民政府?dāng)M定“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案”轉(zhuǎn)報市人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由縣人民政府審批。
農(nóng)村村民建房占地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少？
農(nóng)村村民利用舊宅基地原址改建住宅的，在不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的情況下，不收任何費(fèi)用，但必須辦理用地手續(xù)；新建、擴(kuò)建、遷建住宅占用未利用土地的，在不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的情況下，也不交納費(fèi)用。確需占用耕地的，必須履行“占一補(bǔ)一”法定義務(wù)。沒有條件開墾耕地的，可按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，委托國土部門統(tǒng)一開墾。耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍。
農(nóng)村集體土地使用權(quán)是否可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)？
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：農(nóng)民集體所有制的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民如何申請宅基地及所需材料有哪些？
農(nóng)村村民申請宅基地的程序：
①本人提出申請并填寫《農(nóng)村村民建房申請表》；②農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織討論；③國土站實地調(diào)查；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查；⑤縣國土資源局審核；⑥縣政府審批；⑦頒發(fā)證書。所需材料：①申請；②戶籍復(fù)印件；③交款憑證復(fù)印件；④原土地證書或建設(shè)用地批準(zhǔn)書；⑤補(bǔ)充耕地委托書；⑥其他材料。農(nóng)村村民建房占地，只能由國土資源管理部門受理，涉及收費(fèi)的只能由國土資源管理部門收取，其他任何組織或個人無權(quán)收取。
