時(shí)間：2022-10-03 16:49:37
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關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；環(huán)境權(quán)
1公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)
1.1環(huán)境權(quán)理念的提出
環(huán)境權(quán)是社會(huì)權(quán)的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的提出和研究始于20世紀(jì)60年代，第21屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一致通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》（1966）和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》指出了公民環(huán)境權(quán)的部分內(nèi)涵。緊接著美國(guó)密歇根大學(xué)的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財(cái)產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)和保護(hù)。
公民環(huán)境權(quán)，即公民對(duì)于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權(quán)利，它既是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，又是一項(xiàng)程序性權(quán)利。從實(shí)體權(quán)利方面看，它包括：①優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利；②惡化環(huán)境拒絕權(quán)，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權(quán)利。程序性環(huán)境權(quán)是實(shí)體性環(huán)境權(quán)的重要保障，同時(shí)環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術(shù)性等特質(zhì)也需要程序性環(huán)境權(quán)與之契合。作為程序性的環(huán)境權(quán)，其基本內(nèi)涵在于公眾參與國(guó)家的環(huán)境決策和權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)。公眾參與環(huán)境決策權(quán)的具體內(nèi)容主要有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權(quán)以及環(huán)境訴訟權(quán)等。
公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利也是人權(quán)的一部分，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利，公眾參與環(huán)評(píng)則是其環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，在環(huán)評(píng)中，只有讓公眾參與到與其自身關(guān)系密切的環(huán)評(píng)工作中，使其權(quán)利真正的得到實(shí)現(xiàn)，環(huán)評(píng)工作的開展才能順利。
1.2外部性理論分析
外部性是指當(dāng)不同的人效用函數(shù)和消費(fèi)函數(shù)相互關(guān)聯(lián)時(shí)，由于他們相互施加了收益和成本而產(chǎn)生的收益和成本的非意愿轉(zhuǎn)移，它分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。具體到環(huán)評(píng)中，這種外部不經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動(dòng)會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實(shí)施者追求生產(chǎn)的最大化的同時(shí)，很可能會(huì)造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運(yùn)動(dòng)，效用減少，即產(chǎn)生了一種為了維護(hù)原效益而沒有得到定價(jià)的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實(shí)施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強(qiáng)迫所涉公眾獨(dú)自承擔(dān)這種“外溢性”成本顯然是不經(jīng)濟(jì)的，而且容易形成雙方的對(duì)抗，使不經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大。在這個(gè)意義上，對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)評(píng)的目的就是盡可能的減少擬議行動(dòng)的外部不經(jīng)濟(jì)，這就必須吸收相關(guān)公眾參與到對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)評(píng)中來，充分考慮相關(guān)公眾的意見，以決定擬議行動(dòng)的實(shí)施與否和選擇最優(yōu)方案，這是公眾參與環(huán)評(píng)的經(jīng)濟(jì)根源。
2公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)狀況
2.1我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)的立法現(xiàn)狀
20世紀(jì)90年代初，我國(guó)開始在環(huán)評(píng)制度中推行公眾參與，最早是1993年由國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)保局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中，首次對(duì)公眾參與提出明確要求。
1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評(píng)法出臺(tái)之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。
2003年9月1日頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）進(jìn)一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評(píng)的范圍、程序和時(shí)機(jī)作了相應(yīng)的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）是中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評(píng)提供了一個(gè)可靠的依據(jù)，對(duì)環(huán)評(píng)法的實(shí)施中的公眾參與問題有了一個(gè)較詳盡和細(xì)致的規(guī)定，保障了公眾參與環(huán)評(píng)的切實(shí)可行。
2.2公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀
據(jù)中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)的首個(gè)中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個(gè)月參加過環(huán)保活動(dòng)；知道“12369”環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)電話的不足20％；環(huán)境信息下情上達(dá)的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識(shí)程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務(wù)的有效機(jī)制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護(hù)的狀況是這樣，參與環(huán)評(píng)的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評(píng)聽證會(huì)我們可以看到，環(huán)評(píng)法的落實(shí)情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評(píng)的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實(shí)處。
3我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度中存在的不足
3.1公眾可參與的環(huán)評(píng)的范圍較窄
在《環(huán)評(píng)法》中規(guī)定：“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才允許公眾參與評(píng)價(jià)?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)還是沿襲了《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個(gè)條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴(yán)格，另一方面這樣的標(biāo)準(zhǔn)非常容易受項(xiàng)目和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀因素的影響。另外對(duì)土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評(píng)只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評(píng)范圍就很小的公眾加了一個(gè)“緊箍咒”。
3.2公眾參與環(huán)評(píng)的可操作性存在欠缺
我國(guó)的環(huán)評(píng)機(jī)制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項(xiàng)目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、敏感程度、占地面積、項(xiàng)目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評(píng)價(jià)單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而定，難免忽略了一些公眾的意見。
3.3公眾的環(huán)境知識(shí)儲(chǔ)備不足
公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)弱以及社會(huì)背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)識(shí)上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關(guān)系，對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)不科學(xué)，調(diào)查結(jié)果有時(shí)不能正確反映實(shí)際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評(píng)目的的實(shí)現(xiàn)。
3.4公眾參與環(huán)評(píng)的保障機(jī)制不完善
我國(guó)的《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》等都從實(shí)體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)呢？從當(dāng)今我國(guó)的現(xiàn)狀來看，在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度中，環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制，這一點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足，如果他們的積極性調(diào)動(dòng)不起來，在這個(gè)環(huán)評(píng)工作中不主動(dòng)履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰來對(duì)他們進(jìn)行問責(zé)。還有，當(dāng)公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時(shí)候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。4對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度的建議
4.1出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》
《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評(píng)的技術(shù)性規(guī)范，由《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實(shí)行兩年多來，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實(shí)施和技術(shù)操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術(shù)導(dǎo)則來看《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——聲環(huán)境》等在環(huán)評(píng)的實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術(shù)導(dǎo)則的重要性，特別是在我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評(píng)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評(píng)聽證會(huì)這種現(xiàn)實(shí)操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》。
4.2擴(kuò)大公眾參與環(huán)評(píng)的范圍
公眾參與環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)的存在和外部不經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項(xiàng)目中的可能出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)和公民環(huán)境權(quán)，公眾就有必要參與擬建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)。我國(guó)目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，存在環(huán)評(píng)就應(yīng)該存在公眾參與。環(huán)評(píng)的目的是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在對(duì)環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴(yán)重，因此，環(huán)評(píng)中必定要求所涉公眾參與，即每一個(gè)環(huán)評(píng)中都需要公眾反應(yīng)他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權(quán)利。
4.3提高公眾的環(huán)保知識(shí)和意識(shí)
一方面要求社會(huì)組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報(bào)紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識(shí)及環(huán)保參與意識(shí)，使環(huán)保意識(shí)由教育強(qiáng)化成一種習(xí)慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時(shí)也要幫助公眾改變觀念，由高消費(fèi)向“生態(tài)消費(fèi)”轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對(duì)環(huán)境的關(guān)注、對(duì)自身環(huán)保素質(zhì)和環(huán)保法律知識(shí)掌握程度的提高，真正用科學(xué)的公正的眼光看待環(huán)評(píng)和自己的權(quán)利。
4.4建立權(quán)利保障機(jī)制和媒體監(jiān)督機(jī)制
從司法救濟(jì)角度來講，在相關(guān)的法律中，結(jié)合我國(guó)的具體情況，引進(jìn)公民的環(huán)境訴訟權(quán)利的規(guī)定，賦予其獲得因其權(quán)利受到侵犯而額外支付的沒有定價(jià)的“外溢性”成本的權(quán)利，提高違法成本，使公眾的環(huán)境權(quán)能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會(huì)生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評(píng)中對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目和規(guī)劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環(huán)評(píng)中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。
參考文獻(xiàn)
［1］周珂，王小龍.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與［J］.甘肅政法學(xué)院院報(bào),2004，(6).
環(huán)境監(jiān)測(cè)以環(huán)境為對(duì)象，利用科學(xué)的手段，包括生物法、物理法等，定量評(píng)價(jià)、定性分析環(huán)境對(duì)象當(dāng)中的物質(zhì)類型與結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出環(huán)境污染的程度以及變化規(guī)律等。環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中的環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本內(nèi)容可分為如下兩個(gè)部分：
(1)調(diào)查階段的環(huán)境監(jiān)測(cè)
調(diào)查階段的環(huán)境監(jiān)測(cè)，其主要的工作內(nèi)容與最終目標(biāo)就是制定合理的環(huán)境監(jiān)測(cè)方案。在方案的制定過程當(dāng)中，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)等級(jí)是必須要加以考慮的重要因素。以此為基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象、環(huán)境監(jiān)測(cè)的因子進(jìn)行深入的明確，同時(shí)指明環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體范圍，利用科學(xué)的監(jiān)測(cè)手段，完成環(huán)境監(jiān)測(cè)方案的制定工作。
(2)竣工驗(yàn)收階段的環(huán)境監(jiān)測(cè)
竣工驗(yàn)收階段的環(huán)境檢測(cè)主要目標(biāo)直接決定著該階段的環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容，在前期監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，基于確保環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)的目的，必須要在竣工驗(yàn)收的階段實(shí)施更為嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)測(cè)，環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行、污染物的排放等均是該階段的主要工作內(nèi)容，得出該階段的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行最終的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。
2環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用
(1)貫穿環(huán)境監(jiān)測(cè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過程
環(huán)境監(jiān)測(cè)并不是獨(dú)立于環(huán)境影響評(píng)價(jià)而存在的，其貫穿于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用，無論是調(diào)查階段，抑或是竣工驗(yàn)收階段，環(huán)境監(jiān)測(cè)均體現(xiàn)出極其重要的作用。調(diào)查階段的分析與預(yù)判，竣工驗(yàn)收階段的環(huán)保設(shè)備維護(hù)與污染物的排放控制等，均要在環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)支持下才能順利實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目方委托環(huán)境評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)單位首先進(jìn)行的監(jiān)測(cè)對(duì)象是項(xiàng)目的擬建地，評(píng)價(jià)本底監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，完成項(xiàng)目的建設(shè)工作之后，先令其運(yùn)行2個(gè)月，隨后進(jìn)行項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)環(huán)境影響的要素，環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)初期、建設(shè)期、運(yùn)行期、后評(píng)價(jià)期等。
(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)支持由環(huán)境監(jiān)測(cè)提供
在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程當(dāng)中，其核心的評(píng)價(jià)依據(jù)為環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。鑒于此，正式展開環(huán)境影響評(píng)價(jià)之前，環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的工作應(yīng)當(dāng)率先加以落實(shí)，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供可靠的數(shù)據(jù)支持。例如水環(huán)境、噪音環(huán)境、大氣環(huán)境等均需要在環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，項(xiàng)目完成建設(shè)之后，新的環(huán)境影響因素出現(xiàn)的可能性以及項(xiàng)目擬建設(shè)地的環(huán)境可載力分析同樣需要在環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的支持下完成。水環(huán)境、噪音環(huán)境、大氣環(huán)境等是否達(dá)到區(qū)域的質(zhì)量要求，特定地域的環(huán)境容量是否足夠也是需要重點(diǎn)考慮的，建設(shè)工作依據(jù)判定結(jié)果而進(jìn)行。
(3)環(huán)境監(jiān)測(cè)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督作用
在目前的環(huán)境評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，可用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督的有效方法比較多，環(huán)境監(jiān)測(cè)是其中最具代表性的一種。在項(xiàng)目建設(shè)完成之后，該項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境的具體影響、能否適應(yīng)區(qū)域環(huán)境的實(shí)際要求等均需要在環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)督下進(jìn)行。環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)源于實(shí)際的考察與全方位的監(jiān)測(cè)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成之后。區(qū)域環(huán)境得到了改善或者是惡化，例如大氣環(huán)境、噪音環(huán)境、水環(huán)境等方面，生態(tài)環(huán)境的空間變更以及時(shí)間變更均需要根據(jù)環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體數(shù)據(jù)進(jìn)行判斷分析，在環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)督作用之下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性可得到更為有效的保證。
3環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的主要問題
目前，在我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作當(dāng)中，環(huán)境監(jiān)測(cè)依舊存在著部分問題，集中體現(xiàn)在監(jiān)測(cè)操作有欠規(guī)范、監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)有欠精確兩個(gè)方面，具體如下：
(1)監(jiān)測(cè)操作有欠規(guī)范
在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作過程當(dāng)中，時(shí)間、費(fèi)用等均是其中比較突出的制約因素。在此前提下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的部門常會(huì)將環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體內(nèi)容進(jìn)行壓縮與省略處理，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體內(nèi)容殘缺不全，難以反映出真實(shí)的監(jiān)測(cè)情況。再加上監(jiān)測(cè)部門的操作也存在著很大的問題，違規(guī)操作的現(xiàn)象并不鮮見，集中體現(xiàn)在時(shí)間指標(biāo)的確定方面，土壤樣品的制備流程不完善，噪音與大氣數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)工作也并未得到全面的落實(shí)。
(2)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)有欠精確
環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有欠精確的根本原因在于監(jiān)測(cè)的頻率過低以及監(jiān)測(cè)的點(diǎn)位不足兩個(gè)方面，監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)有欠精確直接降低了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性，最終所得出的結(jié)果難以真實(shí)而全面地反映出建設(shè)項(xiàng)目周邊生態(tài)環(huán)境的具體情況，也就無法采取具有針對(duì)性的解決措施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作流于形式，無法起到預(yù)期當(dāng)中的作用。
4提高環(huán)境監(jiān)測(cè)水平的可行性建議
針對(duì)上述環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的主要問題，基于環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用，需要采取具有針對(duì)性的解決措施，主要包括落實(shí)監(jiān)督工作、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)費(fèi)與進(jìn)度制約機(jī)制、提高環(huán)評(píng)與監(jiān)測(cè)工作人員的專業(yè)素質(zhì)等措施，具體如下：
(1)落實(shí)監(jiān)督工作
貫徹落實(shí)監(jiān)督工作是保證環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中能夠發(fā)揮出最大作用的關(guān)鍵性前提之一，如果監(jiān)督工作無法落實(shí)或者是落實(shí)的程度不足，均會(huì)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)造成諸多的負(fù)面影響。筆者認(rèn)為，貫徹落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)督工作，核心在于確保有權(quán)威的專家學(xué)者參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的審查工作當(dāng)中，其監(jiān)督審查的關(guān)鍵內(nèi)容為項(xiàng)目的各項(xiàng)監(jiān)測(cè)內(nèi)容與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。
(2)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)
在環(huán)境監(jiān)測(cè)工作當(dāng)中，引進(jìn)具有先進(jìn)的技術(shù)手段，如GIS、RS、ES等，對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位進(jìn)行精確的定位，以便獲取精確度更高的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，從而為環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供可信度更高的數(shù)據(jù)資料，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性。
(3)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)費(fèi)與進(jìn)度制約機(jī)制
項(xiàng)目的進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的主要影響因素，鑒于此，建議建立并完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)費(fèi)與進(jìn)度制約機(jī)制。例如：在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審的過程當(dāng)中，綜合考慮本項(xiàng)目的難度等級(jí)、環(huán)境指標(biāo)要求等內(nèi)容，以時(shí)間進(jìn)度作為主要的評(píng)審條件，經(jīng)費(fèi)則作為輔質(zhì)的評(píng)審條件，以期從根本上杜絕環(huán)境監(jiān)測(cè)罔顧客觀條件，急功近利的行徑。
(4)提高環(huán)評(píng)與監(jiān)測(cè)工作人員的專業(yè)素質(zhì)
環(huán)評(píng)工作人員與監(jiān)測(cè)工作人員是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的“主力軍”，所以，想要提高環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作質(zhì)量，就必須要從這二者著手，切實(shí)提高其專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)提高其對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的認(rèn)知程度，明確進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的必要性與現(xiàn)實(shí)意義，嚴(yán)禁因經(jīng)費(fèi)以及進(jìn)度而對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作進(jìn)行壓縮與刪減，影響環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的整體質(zhì)量。
5結(jié)語
論文摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為預(yù)防和減輕擬從事的開發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境法律制度。公眾參與是環(huán)評(píng)機(jī)制能夠發(fā)揮效用的關(guān)鍵。我國(guó)目前的公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制在適用范圍、具體程序和法律責(zé)任方面存在諸多不足，使環(huán)評(píng)制度在很大程度上流于形式。為落實(shí)環(huán)評(píng)中的公眾參與機(jī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的信息公開；公眾參與方式等規(guī)定進(jìn)一步完善，真正形成“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”，“民主環(huán)評(píng)”的機(jī)制。
改革開放以來，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得了重大成就，但伴隨的環(huán)境污染也日益加劇，無論是每年春季北方的沙塵暴還是2007年夏天江蘇太湖流域爆發(fā)的藍(lán)藻危機(jī)無不向世人敲響了警鐘。面對(duì)環(huán)境的惡化，我國(guó)環(huán)保制度的不健全，特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的流于形式難辭其咎，這一旨在預(yù)防和減輕擬從事的開發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的重要環(huán)境法律制度，由于公眾參與機(jī)制的缺失，在實(shí)踐中基本被扭曲，幾乎沒有起到其應(yīng)有的把關(guān)作用，導(dǎo)致大量破壞環(huán)境的項(xiàng)目仍在不斷上馬。廈門PX項(xiàng)目和北京垃圾發(fā)電項(xiàng)目風(fēng)波就使我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的嚴(yán)重不足暴露無遺。在這兩起事件中，由于項(xiàng)目立項(xiàng)審批過程中公眾參與機(jī)會(huì)的缺失，使得廈門市民只能通過百萬短信，北京市民用汽車堵住填埋場(chǎng)大門的激烈方式抗議。應(yīng)該說在上述事件中，真正釀成爭(zhēng)議和沖突的，不僅是PX項(xiàng)目和垃圾發(fā)電項(xiàng)目可能帶來的化學(xué)污染，更是不透明的環(huán)評(píng)決策過程本身。民意的表達(dá)在上述事件中最終起到了一定的作用，廈門市于5月30日上午宣布暫緩PX項(xiàng)目建設(shè)，國(guó)家環(huán)保總局也于6月7日宣布環(huán)?？偩至⒓磳?duì)廈門市全區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，并建議北京市海淀區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在進(jìn)一步論證前應(yīng)予緩建。不少媒體稱之為“民意的勝利”。民意在此雖得到了一定的勝利，但其勝利的時(shí)機(jī)和方式卻令人不由疑問：我們的民意，為什么只能以這樣事后“倒逼”的方式出現(xiàn)?固然，“倒逼”也是博弈的應(yīng)有之義，但相對(duì)于事前、事中的公眾參與，“倒逼”式民意不論對(duì)公眾還是對(duì)于地方政府，都是一種距離圓心最遠(yuǎn)、代價(jià)最大的互動(dòng)。這兩起事件迫使我們不得不對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制重新進(jìn)行審視：環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言是否只是可有可無的形式?公眾參與對(duì)于環(huán)評(píng)是否真的無足輕重?我國(guó)目前的環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制尚存在哪些不足?如何完善環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制，保障公眾切實(shí)參與相關(guān)決策過程，使民意得到真正的表達(dá)和考慮?這些都是我們必須直面的問題。
一、公眾參與對(duì)環(huán)評(píng)的意義
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是通過對(duì)擬開發(fā)或建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、施工和建成后將對(duì)周圍環(huán)境可能產(chǎn)生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，從而提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。環(huán)評(píng)作為一種“防患于未然”的方法，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于在損害發(fā)生之后再進(jìn)行事后恢復(fù)的救濟(jì)對(duì)策。因此，當(dāng)美國(guó)于1969年在(國(guó)家環(huán)境政策法(NEPA))中首創(chuàng)了環(huán)評(píng)制度之后，這項(xiàng)制度很快便為世界各國(guó)所采納和效仿，并為各國(guó)立法所確立。我國(guó)也于2002年通過了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)，正式建立了環(huán)評(píng)制度。
實(shí)踐中，環(huán)評(píng)制度作為一項(xiàng)正式的法律制度在西方國(guó)家(地區(qū))以及國(guó)際社會(huì)確立的過程，也是公眾參與作為促進(jìn)決策民主化的手段滲透到政府環(huán)境決策中的過程?！肮妳⑴c”或者說“利益相關(guān)方介入”，一直都被認(rèn)為是環(huán)評(píng)的最基本原則。在環(huán)評(píng)制度中引進(jìn)公眾參與機(jī)制，已成為人們的共識(shí)。公眾參與對(duì)環(huán)評(píng)制度的意義主要在于：
第一，公眾參與有助于確保環(huán)評(píng)的民主性和公正性。
它可使項(xiàng)目影響區(qū)的公眾能及時(shí)了解關(guān)于環(huán)境問題的信息，有機(jī)會(huì)通過正常渠道表達(dá)自己的意見，使各種利益沖突和主張都能夠得到傾聽、辨析，確保每個(gè)利益群體能夠獲得程序上公正的對(duì)待，從而使政府的環(huán)境決策更容易獲得認(rèn)同和支持，也有利于說服反對(duì)者減少?zèng)_突。公眾參與的這種程序價(jià)值意義重大，正如有學(xué)者指出的，我們不能要求決策絕對(duì)“科學(xué)”、“正確”，卻必須要求其絕對(duì)具有合乎法治原則的正當(dāng)性。如引起爭(zhēng)議的廈門PX項(xiàng)目和北京海淀區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，姑且不論P(yáng)X項(xiàng)目是否真有巨毒，垃圾焚燒排放的二惡英會(huì)否致癌，但如果上述項(xiàng)目在上馬之前能夠真正在環(huán)評(píng)階段讓公眾周知該項(xiàng)目的詳細(xì)情況和可能的環(huán)境影響，傾聽、辨析了各方意見之后再作出決定，至少不會(huì)招致現(xiàn)在這樣激烈的反對(duì)。
第二，公眾參與還有助于提高決策的科學(xué)性。
從傳統(tǒng)上看，政府雖然可以代表公眾實(shí)現(xiàn)公共利益，但其容易受短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的誘惑，偏離環(huán)境利益的公共性基礎(chǔ)。地區(qū)利益和任期內(nèi)“政績(jī)”的不良激勵(lì)以及命令式的行政手段帶來的高成本、低效率都使單純的政府管理模式難盡人意。而公眾由于是環(huán)境污染和破壞的直接受害者，他們對(duì)環(huán)境問題有切身的感受和認(rèn)識(shí)，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)最有發(fā)言權(quán)，做出的評(píng)價(jià)也比較公正。建立公眾參與環(huán)評(píng)的正常機(jī)制，讓公眾幫助辨析項(xiàng)目可能引起的重大尤其是許多潛在環(huán)境問題，了解公眾的看法、意見和建議，可以集思廣益。提高決策的科學(xué)性和合理性，提升開發(fā)活動(dòng)效率，也可避免因盲目上馬而造成的環(huán)境損害和巨大浪費(fèi)，減少因?yàn)轫?xiàng)目的開發(fā)而導(dǎo)致的污染糾紛，避免矛盾的激化，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。
第三，公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制還有利于提高公眾的環(huán)境意識(shí)。
它不僅為公眾保護(hù)自己合法權(quán)益提供了法律武器，也起到了動(dòng)員全社會(huì)的力量，充分發(fā)揮公眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性參與環(huán)境保護(hù)工作的作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)紛繁復(fù)雜的情況下，公眾參與的迫切性和必要性就更加突出。
總之，公眾參與是環(huán)評(píng)制度中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，其是否落實(shí)直接制約著環(huán)評(píng)制度效果的發(fā)揮。因此，目前世界上絕大多數(shù)有環(huán)評(píng)立法的國(guó)家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)評(píng)程序的重要組成部分。其基本目的在于通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的設(shè)廠或開發(fā)活動(dòng)的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。
二、我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與機(jī)制的不足
我國(guó)的環(huán)評(píng)制度始于20世紀(jì)70年代末。1979年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》在第6條，第7條對(duì)建設(shè)工程和城市建設(shè)及改造項(xiàng)目的環(huán)評(píng)作出了原則性的規(guī)定，但早期的中國(guó)環(huán)評(píng)過程中幾乎沒有公眾參與的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次規(guī)定了“公眾參與”的內(nèi)容。該法第13條第4款規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見。”其后頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條第3款，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第10條，《大氣污染防治法》第9條以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第15條作了類似的規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)只是對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)制度作了一個(gè)原則性的規(guī)定，至于具體如何實(shí)施，公眾參與的范圍、方式、程序等，都沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，使得該制度在實(shí)踐中難以操作。
2002年通過的《環(huán)評(píng)法》是中國(guó)第一部有關(guān)環(huán)評(píng)制度的專門立法。其中對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。2006年2月5日，國(guó)家環(huán)?？偩钟殖雠_(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中環(huán)境信息的公開、公眾參與的組織形式，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)的程序等作出了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的可操作性。
但從廈門PX和北京垃圾發(fā)電等項(xiàng)目環(huán)評(píng)的實(shí)施效果和目前令人吃驚的高達(dá)99％的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過率來看，我國(guó)目前的環(huán)評(píng)制度在很大程度上仍形同虛設(shè)，而這主要是由環(huán)評(píng)中的公眾參與機(jī)制的不足造成的。
1公眾參與環(huán)評(píng)的范圍不夠廣泛。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》的規(guī)定，只要求需要編制報(bào)告書的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目才需要征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，因而除國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理目錄》規(guī)定的應(yīng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的項(xiàng)目以外，其他規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目均可以合法地避開公眾參與制度。但現(xiàn)實(shí)中，造成污染糾紛的恰恰是中、小型企業(yè)和“三產(chǎn)”服務(wù)業(yè)。而對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃以外的一般規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評(píng)未規(guī)定公眾參與，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策則未納入環(huán)評(píng)，這說明我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還沒有建立，不利于對(duì)環(huán)境的綜合、長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。
2公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)較晚，參與的階段較少?！董h(huán)評(píng)法》規(guī)定公眾介入環(huán)評(píng)的最早階段是在規(guī)劃草案或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)送審批前。這一階段，很多意見已經(jīng)形成，往往很難再通過公眾的影響來將其改變。對(duì)此，《暫行辦法》將公眾介入環(huán)評(píng)的最早時(shí)機(jī)提前到建設(shè)項(xiàng)目在確定了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之后7日內(nèi)，建設(shè)單位就要將相關(guān)信息以及征求公眾意見的主要事項(xiàng)和公眾參與方式予以公告。這是一項(xiàng)非常重要也是非常好的規(guī)定，它使公眾可以在項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)的初期即介入到環(huán)評(píng)過程中去，使相關(guān)建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以在論證初期即能傾聽公眾的意見。但相對(duì)于國(guó)外的規(guī)定而言，我國(guó)公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)仍顯得較晚。
根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只有那些對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目才要求公眾參與，而對(duì)可能造成輕度環(huán)境影響或影響很小，應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告表或填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目則不作公眾參與的要求。但在審查項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的大小，決定對(duì)項(xiàng)目是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中，公眾無法得知相關(guān)信息，更無從表達(dá)意見。而在美國(guó)環(huán)境評(píng)估書(EA)程序中，如果EA認(rèn)為擬議行為不會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大影響，不需要制作環(huán)境影響報(bào)告書(EIS)，則至少主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將該結(jié)果通知公眾。盡管美國(guó)NEPA和CEQ規(guī)則并沒有強(qiáng)制主管機(jī)構(gòu)在該階段納入公眾參與的程序，但是法院在對(duì)這個(gè)問題的看法上更傾向于要求公眾參與。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則強(qiáng)制要求主管機(jī)關(guān)應(yīng)于收到環(huán)境影響說明書后50日內(nèi)，作成審查結(jié)論并公告，如果決定不進(jìn)行第二階段的環(huán)境影響評(píng)估，則由開發(fā)單位召開公開說明會(huì)說明情況。我國(guó)香港地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估條例》也規(guī)定，環(huán)境許可證的申請(qǐng)人在向環(huán)境署長(zhǎng)申請(qǐng)環(huán)境影響評(píng)估研究概要時(shí)，應(yīng)在向署長(zhǎng)呈交工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介之日的翌日，就備有該工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介一事在中英文報(bào)刊上刊登符合署長(zhǎng)規(guī)定格式的廣告。上述規(guī)定表明不少國(guó)家或地區(qū)的公眾可以在對(duì)項(xiàng)目是否需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的早期審查階段就能介入環(huán)評(píng)過程，發(fā)表意見。并且，其公眾對(duì)環(huán)評(píng)的參與往往貫穿其全過程。而我國(guó)的公眾參與目前則主要是在環(huán)境影響報(bào)告書的制作階段，盡管《暫行辦法》增加了環(huán)評(píng)報(bào)告書審批階段環(huán)保部門征求公眾意見的規(guī)定，但這些規(guī)定大多為任意性而非強(qiáng)制性條款，臘辭多為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，也未規(guī)定應(yīng)對(duì)公眾意見作出何等回應(yīng)。
3環(huán)評(píng)中的信息公開制度不夠健全。2002年的《環(huán)評(píng)法》雖規(guī)定了公眾參與，但對(duì)環(huán)境信息公開的規(guī)定卻幾乎是一片空白，這嚴(yán)重制約了公眾對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)際參與。公眾參與環(huán)評(píng)的前提是對(duì)環(huán)境信息的掌握，公眾只有在獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的環(huán)境信息時(shí)，方能作出有意義的意見表達(dá)，否則對(duì)環(huán)評(píng)過程的參與就不會(huì)取得預(yù)期的效果。
《暫行辦法》第一次對(duì)環(huán)評(píng)中公眾參與的前提要求——環(huán)境信息公開作出了規(guī)定，可以說是在保障公眾切實(shí)參與環(huán)評(píng)方面邁出了一大步。
《暫行辦法》對(duì)環(huán)境信息公開的時(shí)間、內(nèi)容、方式等的規(guī)定彌補(bǔ)了《環(huán)評(píng)法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暫行辦法》對(duì)公告和征求公眾意見的期限只要求不得少于10日，區(qū)區(qū)10日的期限明顯過短，無法使公眾及時(shí)了解相關(guān)信息并充分考慮，易使公眾參與流于形式。反觀國(guó)外《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，對(duì)公告期限一般都規(guī)定不少于30日。(2)《暫行辦法》規(guī)定：建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以采取在當(dāng)?shù)氐墓裁襟w上公告，公開免費(fèi)發(fā)放包含相關(guān)信息的印刷品或其他方式公開信息。該規(guī)定看似完備，但在實(shí)際操作中卻因其賦予了建設(shè)單位較大選擇權(quán)而易被扭曲，建設(shè)單位完全可以以他們認(rèn)為便利而非便于公眾周知的方式信息公告。相比之下，其他國(guó)家或地區(qū)對(duì)信息公開方式的規(guī)定則詳細(xì)、嚴(yán)格得多，如我國(guó)香港地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估條例》雖只規(guī)定了在署長(zhǎng)批準(zhǔn)的位置備有報(bào)告供公眾查閱和在報(bào)刊上刊登廣告的兩種公開形式，但這兩種方式均是強(qiáng)制性規(guī)定，建設(shè)單位不能隨意以其他方式代替。并且要求供公眾查閱的報(bào)告文本的數(shù)量須符合署長(zhǎng)合理規(guī)定的數(shù)量，刊登廣告的報(bào)刊必須是一般行銷于香港的一份中文報(bào)章及一份英文報(bào)章、刊登的頻率為30天內(nèi)每10天刊登一次。這種詳盡的規(guī)定能夠較好地保證相關(guān)信息能廣為周知。
4環(huán)評(píng)中公眾參與主體不夠廣泛，參與途徑過于單一，作用極為有限。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或采取其他形式征求公眾意見，其中聽證程序是一種最充分雙向互動(dòng)交流的形式，因而對(duì)于公眾而言，參與環(huán)評(píng)的最佳途徑無疑是聽證。但是，這里的“或者”二字實(shí)際上是賦予規(guī)劃部門或建設(shè)單位一種選擇權(quán)，有可能變相剝奪公眾的聽證權(quán)。規(guī)劃部門或建設(shè)單位既可以采用聽證會(huì)的形式，也可以根據(jù)需要采用公開性較低的調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)方式，而公眾只能被動(dòng)地接受。只要規(guī)劃部門或建設(shè)單位采用了上述其中之一方式，如咨詢了幾位專家意見，即可被認(rèn)為已符合了公眾參與的要求。即使咨詢普通公眾的意見，被征求意見的公民、法人或者其他組織也均由建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或環(huán)保部門挑選，并且在聽證會(huì)的發(fā)動(dòng)上，無法依公眾的申請(qǐng)舉行聽證會(huì)，而由建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門單方?jīng)Q定是否舉行聽證會(huì)并由聽證會(huì)組織者遴選參加者。
這種規(guī)定使得絕大多數(shù)單位都不會(huì)采用聽證會(huì)的形式，實(shí)踐中采用最多的還是調(diào)查問卷的形式。這種做法存在很大的問題：一是調(diào)查表的內(nèi)容往往過于簡(jiǎn)單，被調(diào)查人員對(duì)擬建項(xiàng)目的內(nèi)容、污染狀況、治理措施等均不了解，很難發(fā)表有價(jià)值的意見。二是由于環(huán)評(píng)工作的時(shí)效性，在有限的時(shí)間、精力等條件下，往往調(diào)查范圍窄，調(diào)查對(duì)象少，代表性差，特別是由于法律沒有規(guī)定“有關(guān)單位、專家和公眾的”的范圍，有些建設(shè)單位在發(fā)放問卷時(shí)往往選擇與項(xiàng)目環(huán)境影響沒有多大關(guān)系的單位、專家和公眾，而真正受到影響的卻沒有機(jī)會(huì)發(fā)表意見。如北京垃圾發(fā)電項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告雖然經(jīng)過了民意調(diào)查，但一共只發(fā)放調(diào)查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚燒項(xiàng)目的占71％，同意垃圾焚燒+綜合處理項(xiàng)目的占51％。統(tǒng)計(jì)專家蔣妍認(rèn)為，報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)根本不能使用。
5對(duì)公眾意見的反饋機(jī)制不健全。《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》只要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)將所回收的反饋意見的原始資料存檔備查，同時(shí)在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說明。僅僅是“存檔備查”易導(dǎo)致環(huán)保部門在審批階段僅根據(jù)建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)、潤(rùn)飾過的數(shù)據(jù)、說明來作出判斷，不利于了解公眾的真實(shí)意見。此外，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)征求公眾意見的規(guī)定也過于寬松，往往只在環(huán)保機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)才可以征求意見，也沒有規(guī)定環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)在審批決定中對(duì)公眾意見采納與否作出說明。這些，均不利于公眾參與的落實(shí)。
6對(duì)公眾參與的救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任規(guī)定不明確?！董h(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》的另一處“硬傷”，則是“法律責(zé)任”部分缺少有關(guān)公眾參與的補(bǔ)救條款?！稌盒修k法》雖對(duì)建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門公開環(huán)境信息、征求公眾意見的義務(wù)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但沒有規(guī)定公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門或建設(shè)單位不考量公眾意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等條款。也未就規(guī)劃部門或建設(shè)單位不組織公眾參與活動(dòng)的法律后果作出規(guī)定，這可能使得規(guī)劃部門或建設(shè)單位即使不組織公眾參與，公眾也無法請(qǐng)求法律救濟(jì)的現(xiàn)象出現(xiàn)。
三、完善我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的思考
針對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的上述不足，筆者認(rèn)為，要使環(huán)評(píng)制度真正發(fā)揮作用，必須從以下幾個(gè)方面對(duì)之加以完善。
1擴(kuò)大公眾參與環(huán)評(píng)的范圍。為減輕或避免有關(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的宏觀決策對(duì)環(huán)境造成不良影響，科學(xué)評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成的影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡可能發(fā)揮公眾在規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的作用。公眾參與環(huán)評(píng)的適用范圍，不應(yīng)僅限于對(duì)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，而應(yīng)涵蓋到整個(gè)環(huán)評(píng)范疇，為一般規(guī)劃和非編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的項(xiàng)目提供實(shí)施公眾參與的法律依據(jù)。其中對(duì)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書、環(huán)評(píng)報(bào)告表、登記表等，可按不同的程序來進(jìn)行公眾參與，環(huán)評(píng)表和登記表可采用相對(duì)簡(jiǎn)易方式進(jìn)行，但不能取消。
2在環(huán)評(píng)的各個(gè)階段均應(yīng)規(guī)定公眾參與。公眾越早介入該環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，公眾對(duì)于該決策程序產(chǎn)生的影響可能就越大。因此，在判斷規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目是否需要編制環(huán)境影響報(bào)告書以及決定環(huán)境影響報(bào)告書內(nèi)容范圍時(shí)，就應(yīng)當(dāng)允許公眾參與。同時(shí)，公眾參與應(yīng)當(dāng)介入到整個(gè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，每一個(gè)階段都應(yīng)當(dāng)有公眾參與的聲音，
3對(duì)環(huán)評(píng)中的信息公開規(guī)定進(jìn)一步完善。為確保公眾在知情的基礎(chǔ)上行使參與權(quán)利，應(yīng)對(duì)環(huán)評(píng)中的信息公開作出更為具體、嚴(yán)格的規(guī)定，推進(jìn)“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”。首先。對(duì)環(huán)評(píng)信息公開的方式要強(qiáng)調(diào)信息公開的廣泛性，在規(guī)定供選擇的方式的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定必須采用的方式。其次，應(yīng)延長(zhǎng)信息公告和征求意見的時(shí)間期限，該期限不得少于三十日，以使公眾有足夠的時(shí)間獲取信息并考慮，從而提出相對(duì)成熟的意見。再次，對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書草案編制階段的信息公告，可在進(jìn)行了項(xiàng)目所在地環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、開展了工程分析并初步分析其環(huán)境影響后即可進(jìn)行，不必等到環(huán)評(píng)報(bào)告即將報(bào)審時(shí)才進(jìn)行。如果此時(shí)才進(jìn)行公告，往往使得公眾沒有充分的時(shí)間考慮并提出相對(duì)成熟的意見，評(píng)價(jià)單位也沒有充分的時(shí)間將公眾的反饋意見很好地體現(xiàn)在報(bào)告之中。
4明確規(guī)定征求意見的公眾范圍、完善公眾參與的方式。盡管專家對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的評(píng)審是公眾參與的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但環(huán)評(píng)中更應(yīng)聽取受規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目影響的普通公眾意見。因此，應(yīng)規(guī)定除可以論證會(huì)等形式征求專家意見以外，還必須征求受項(xiàng)目影響的公眾意見。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定公眾參與代表資格審查制度，即對(duì)公眾代表和專家的代表性進(jìn)行審查。對(duì)發(fā)放調(diào)查表、座談會(huì)、聽證會(huì)的最低人數(shù)要求、公眾推選的人數(shù)、達(dá)到人數(shù)的比例等都要明確規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)賦予公眾申請(qǐng)發(fā)動(dòng)聽證程序的權(quán)利，使聽證會(huì)的征求意見方式在環(huán)評(píng)中更多地被采用。對(duì)聽證會(huì)的主持應(yīng)采取回避原則，對(duì)于與開發(fā)行動(dòng)有利害關(guān)系的一方，不得作為聽證會(huì)的組織者，而應(yīng)由無任何利害關(guān)系的第三方，如環(huán)保部門來主持。此外，聽證會(huì)既然應(yīng)該公開舉行，則不應(yīng)有“新聞單位采訪聽證會(huì)，應(yīng)當(dāng)事先向聽證組織者申請(qǐng)”的限制，而只宜規(guī)定新聞單位采訪聽證會(huì)，“應(yīng)事先通知聽證組織者，以便其安排采訪”，或“應(yīng)事先向聽證組織者申請(qǐng)，聽證組織者應(yīng)予以安排，不得拒絕采訪”，否則有違聽證公開的原則。
5完善對(duì)公眾意見的反饋機(jī)制。建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在提交環(huán)評(píng)報(bào)告審查時(shí)，應(yīng)將回收的公眾意見，包括公眾來信、調(diào)查表、聽證會(huì)筆錄等一并提交環(huán)保部門以供審查。環(huán)保部門在作出是否通過環(huán)評(píng)報(bào)告的決定時(shí)也應(yīng)在決定中對(duì)征求、采納公眾意見的情況，對(duì)未采納的公眾意見，應(yīng)說明理由。
6進(jìn)一步完善相關(guān)法律責(zé)任。對(duì)規(guī)劃部門、建設(shè)單位、環(huán)保部門不按規(guī)定公開環(huán)境信息、不征求公眾意見的違法行為應(yīng)規(guī)定明確的法律后果和法律責(zé)任。此外，在我國(guó)的立法完善過程中，還應(yīng)根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況引進(jìn)公民環(huán)境訴訟的條款，對(duì)于沒有接受公眾參與的建設(shè)項(xiàng)目，公眾可以向法院尋求救濟(jì)。這樣才能使公眾參與的權(quán)利得到切實(shí)的保障。
關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；環(huán)境權(quán)
1公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)
1.1環(huán)境權(quán)理念的提出
環(huán)境權(quán)是社會(huì)權(quán)的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的提出和研究始于20世紀(jì)60年代，第21屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一致通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》（1966）和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》指出了公民環(huán)境權(quán)的部分內(nèi)涵。緊接著美國(guó)密歇根大學(xué)的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財(cái)產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)和保護(hù)。
公民環(huán)境權(quán)，即公民對(duì)于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權(quán)利，它既是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，又是一項(xiàng)程序性權(quán)利。從實(shí)體權(quán)利方面看，它包括：①優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利；②惡化環(huán)境拒絕權(quán)，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權(quán)利。程序性環(huán)境權(quán)是實(shí)體性環(huán)境權(quán)的重要保障，同時(shí)環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術(shù)性等特質(zhì)也需要程序性環(huán)境權(quán)與之契合。作為程序性的環(huán)境權(quán)，其基本內(nèi)涵在于公眾參與國(guó)家的環(huán)境決策和權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)。公眾參與環(huán)境決策權(quán)的具體內(nèi)容主要有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權(quán)以及環(huán)境訴訟權(quán)等。
公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利也是人權(quán)的一部分，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利，公眾參與環(huán)評(píng)則是其環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，在環(huán)評(píng)中，只有讓公眾參與到與其自身關(guān)系密切的環(huán)評(píng)工作中，使其權(quán)利真正的得到實(shí)現(xiàn)，環(huán)評(píng)工作的開展才能順利。
1.2外部性理論分析
外部性是指當(dāng)不同的人效用函數(shù)和消費(fèi)函數(shù)相互關(guān)聯(lián)時(shí)，由于他們相互施加了收益和成本而產(chǎn)生的收益和成本的非意愿轉(zhuǎn)移，它分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。具體到環(huán)評(píng)中，這種外部不經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動(dòng)會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實(shí)施者追求生產(chǎn)的最大化的同時(shí)，很可能會(huì)造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運(yùn)動(dòng)，效用減少，即產(chǎn)生了一種為了維護(hù)原效益而沒有得到定價(jià)的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實(shí)施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強(qiáng)迫所涉公眾獨(dú)自承擔(dān)這種“外溢性”成本顯然是不經(jīng)濟(jì)的，而且容易形成雙方的對(duì)抗，使不經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大。在這個(gè)意義上，對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)評(píng)的目的就是盡可能的減少擬議行動(dòng)的外部不經(jīng)濟(jì)，這就必須吸收相關(guān)公眾參與到對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)評(píng)中來，充分考慮相關(guān)公眾的意見，以決定擬議行動(dòng)的實(shí)施與否和選擇最優(yōu)方案，這是公眾參與環(huán)評(píng)的經(jīng)濟(jì)根源。
2公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)狀況
2.1我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)的立法現(xiàn)狀
20世紀(jì)90年代初，我國(guó)開始在環(huán)評(píng)制度中推行公眾參與，最早是1993年由國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)保局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中，首次對(duì)公眾參與提出明確要求。
1996年，在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評(píng)法出臺(tái)之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。
2003年9月1日頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）進(jìn)一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評(píng)的范圍、程序和時(shí)機(jī)作了相應(yīng)的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）是中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評(píng)提供了一個(gè)可靠的依據(jù)，對(duì)環(huán)評(píng)法的實(shí)施中的公眾參與問題有了一個(gè)較詳盡和細(xì)致的規(guī)定，保障了公眾參與環(huán)評(píng)的切實(shí)可行。
2.2公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀
據(jù)中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)的首個(gè)中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個(gè)月參加過環(huán)?；顒?dòng)；知道“12369”環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)電話的不足20％；環(huán)境信息下情上達(dá)的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識(shí)程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務(wù)的有效機(jī)制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護(hù)的狀況是這樣，參與環(huán)評(píng)的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評(píng)聽證會(huì)我們可以看到，環(huán)評(píng)法的落實(shí)情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評(píng)的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實(shí)處。
3我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度中存在的不足
3.1公眾可參與的環(huán)評(píng)的范圍較窄
在《環(huán)評(píng)法》中規(guī)定：“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才允許公眾參與評(píng)價(jià)?！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)還是沿襲了《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個(gè)條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴(yán)格，另一方面這樣的標(biāo)準(zhǔn)非常容易受項(xiàng)目和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀因素的影響。另外對(duì)土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評(píng)只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評(píng)范圍就很小的公眾加了一個(gè)“緊箍咒”。
3.2公眾參與環(huán)評(píng)的可操作性存在欠缺
我國(guó)的環(huán)評(píng)機(jī)制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項(xiàng)目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、敏感程度、占地面積、項(xiàng)目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評(píng)價(jià)單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而定，難免忽略了一些公眾的意見。
3.3公眾的環(huán)境知識(shí)儲(chǔ)備不足
公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)弱以及社會(huì)背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)識(shí)上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關(guān)系，對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)不科學(xué)，調(diào)查結(jié)果有時(shí)不能正確反映實(shí)際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評(píng)目的的實(shí)現(xiàn)。
3.4公眾參與環(huán)評(píng)的保障機(jī)制不完善
我國(guó)的《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》等都從實(shí)體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)呢？從當(dāng)今我國(guó)的現(xiàn)狀來看，在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度中，環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制，這一點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)不足，如果他們的積極性調(diào)動(dòng)不起來，在這個(gè)環(huán)評(píng)工作中不主動(dòng)履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰來對(duì)他們進(jìn)行問責(zé)。還有，當(dāng)公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時(shí)候，誰來做最終的決斷？這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。4對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度的建議
4.1出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》
《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評(píng)的技術(shù)性規(guī)范，由《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實(shí)行兩年多來，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》一直是“待字閨中”，這不得不讓《暫行辦法》的實(shí)施和技術(shù)操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術(shù)導(dǎo)則來看《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——聲環(huán)境》等在環(huán)評(píng)的實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術(shù)導(dǎo)則的重要性，特別是在我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評(píng)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評(píng)聽證會(huì)這種現(xiàn)實(shí)操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》。
4.2擴(kuò)大公眾參與環(huán)評(píng)的范圍
公眾參與環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)的存在和外部不經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項(xiàng)目中的可能出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)和公民環(huán)境權(quán)，公眾就有必要參與擬建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)。我國(guó)目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，存在環(huán)評(píng)就應(yīng)該存在公眾參與。環(huán)評(píng)的目的是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在對(duì)環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴(yán)重，因此，環(huán)評(píng)中必定要求所涉公眾參與，即每一個(gè)環(huán)評(píng)中都需要公眾反應(yīng)他們的意見，參與到其中，為其利益而行使合法權(quán)利。
4.3提高公眾的環(huán)保知識(shí)和意識(shí)
一方面要求社會(huì)組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報(bào)紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識(shí)及環(huán)保參與意識(shí)，使環(huán)保意識(shí)由教育強(qiáng)化成一種習(xí)慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時(shí)也要幫助公眾改變觀念，由高消費(fèi)向“生態(tài)消費(fèi)”轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對(duì)環(huán)境的關(guān)注、對(duì)自身環(huán)保素質(zhì)和環(huán)保法律知識(shí)掌握程度的提高，真正用科學(xué)的公正的眼光看待環(huán)評(píng)和自己的權(quán)利。
4.4建立權(quán)利保障機(jī)制和媒體監(jiān)督機(jī)制
從司法救濟(jì)角度來講，在相關(guān)的法律中，結(jié)合我國(guó)的具體情況，引進(jìn)公民的環(huán)境訴訟權(quán)利的規(guī)定，賦予其獲得因其權(quán)利受到侵犯而額外支付的沒有定價(jià)的“外溢性”成本的權(quán)利，提高違法成本，使公眾的環(huán)境權(quán)能得到有效的司法保障。另外，介于媒體在社會(huì)生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評(píng)中對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目和規(guī)劃的信息披露的要求，建議在公眾參與環(huán)評(píng)中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。
參考文獻(xiàn)
［1］周珂，王小龍.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與［J］.甘肅政法學(xué)院院報(bào),2004，(6).
關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；重要性；問題；研究措施
Abstract: This article from the environmental impact assessment of the situation, importance, main contents and standards are analyzed, and puts forward the existing problems of current environmental impact assessment, according to China's national conditions, in effect make correct evaluation for the construction of the environment, and the implementation of protective measures, is currently in a difficult task project builders their.
Keywords: environmental impact assessment; importance; problems; measures
中圖分類號(hào)：X83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： 文章編號(hào)
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，在防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面起到了重要的作用。隨著生態(tài)環(huán)境遭到破壞．有限的資源過度消耗．人民健康和生活受到威脅，環(huán)境問題已成為當(dāng)前我國(guó)面臨的主要問題之一。保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工程建設(shè)數(shù)量不斷增加，其造成的環(huán)境破壞也有越來越嚴(yán)重的趨勢(shì)。
1、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概況
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染是趨嚴(yán)重，人與自然的關(guān)系不和諧，往往會(huì)影響人與人的關(guān)系、人與社會(huì)的關(guān)系。如果生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞、人們的生產(chǎn)生活環(huán)境惡化，如果資源能源供應(yīng)高度緊張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源能源矛盾尖銳，人與人的和諧、人與社會(huì)的和諧是難以實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，一些地方環(huán)境污染問題相當(dāng)嚴(yán)重。隨著人口增多和人們生活水平的提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾還會(huì)更加突出。如果不能有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，人民群眾也無法喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物，由此必然引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。要科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用自然規(guī)律，學(xué)會(huì)按照自然規(guī)律辦事，更加科學(xué)地利用自然為人們的生活和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，堅(jiān)決禁止各種掠奪自然、破壞自然的做法。要引導(dǎo)全社會(huì)樹立節(jié)約資源的意識(shí)，以優(yōu)化資源利用、提高資源產(chǎn)出率、降低環(huán)境污染為重點(diǎn)，加快推進(jìn)清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)自然資源系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性循環(huán)。要加強(qiáng)環(huán)境污染治理和生態(tài)建設(shè)，抓緊解決嚴(yán)重威脅人民群眾健康安全的環(huán)境污染問題，保證人民群眾在生態(tài)良性循環(huán)的環(huán)境中生產(chǎn)生活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。要增強(qiáng)全民族的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，在全社會(huì)形成愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)尚。
2、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性
環(huán)境影響評(píng)價(jià)簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。
環(huán)境影響的評(píng)估是進(jìn)行工程項(xiàng)目可行性研究的一個(gè)重要內(nèi)容，它是從環(huán)境保護(hù)的角度來對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，為環(huán)境保護(hù)行政部門及其他相關(guān)部門進(jìn)行審批決策提供重要的依據(jù)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)際上就是工程環(huán)境管理的一部分。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)需要跟標(biāo)準(zhǔn)相符，同時(shí)還要跟環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)來對(duì)比，判斷與預(yù)測(cè)結(jié)果的差別。進(jìn)行分析，并說明原因。
3、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指，在工程項(xiàng)目的建設(shè)中，對(duì)已經(jīng)變化的環(huán)境因素進(jìn)行補(bǔ)充和完善所作出的評(píng)價(jià)，正確把握規(guī)劃建設(shè)，及建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的狀況，為控制環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)行環(huán)境污染治理，及設(shè)計(jì)可行的治理方案提供科學(xué)依據(jù)。
工程環(huán)境管理主要在兩個(gè)階段進(jìn)行：施工期和試行期。主要包括：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理制度的制定和實(shí)施，對(duì)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)理工作執(zhí)行和投入正式運(yùn)行后的環(huán)境管理建議等。
3.1環(huán)境保護(hù)措施或設(shè)施的實(shí)施情況。主要是合適在進(jìn)行污染防治的措施和設(shè)施與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求是夠一致，有沒有漏項(xiàng)或者變更。
3.2環(huán)境保護(hù)措施或設(shè)施的運(yùn)行。保證設(shè)施措施長(zhǎng)期穩(wěn)定的運(yùn)行，并保證污染物排放達(dá)標(biāo)。在沒有滿足要求時(shí)，采取補(bǔ)救措施，對(duì)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。確定設(shè)備的工藝、運(yùn)行和停運(yùn)時(shí)間。對(duì)于新的技術(shù)措施進(jìn)行考核，確保設(shè)施的運(yùn)行效果。
3.3生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施達(dá)到指標(biāo)。生態(tài)環(huán)境，如：動(dòng)植物的分布、數(shù)量、優(yōu)勢(shì)物種、國(guó)家保護(hù)，綠化覆蓋率，水資源分布，自然保護(hù)區(qū)，生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等等，要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行正確辨別。
3.4水環(huán)境保護(hù)措施的標(biāo)準(zhǔn)，和大氣環(huán)境的保護(hù)措施標(biāo)準(zhǔn)等。
4、當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題4.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)普遍存在滯后現(xiàn)象。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，進(jìn)行項(xiàng)目的環(huán)境可行性研究。而在現(xiàn)實(shí)中很大一部分建設(shè)項(xiàng)目，特別是為數(shù)眾多的中小型建設(shè)項(xiàng)目沒有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定在項(xiàng)目可行性論證階段執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，不是先評(píng)后建，而是邊建邊評(píng)，有的甚至是先建后評(píng)，個(gè)別的根本就不評(píng)。 4.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作長(zhǎng)期拖延。一些環(huán)評(píng)單位自持唯我持證的老大思想，認(rèn)為與建設(shè)單位簽了合同就是煮熟的鴨子，不及時(shí)開展環(huán)評(píng)工作，迫使有的建設(shè)項(xiàng)目投資到位、土建開始，環(huán)境影響報(bào)告書還未編制，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)在工程可行性研究中的地位和作用大大降低，環(huán)評(píng)的目的更是打了折扣，嚴(yán)重影響了建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)評(píng)的積極性。 4.3公眾參與不足。基層環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)公眾參與的強(qiáng)調(diào)不充分，現(xiàn)階段的公眾參與基本上是采用發(fā)放調(diào)查表的形式來進(jìn)行的。調(diào)查表內(nèi)容過于簡(jiǎn)單；而且在有限的時(shí)間、精力等條件下，往往調(diào)查范圍窄，調(diào)查對(duì)象少，代表性差；再則由于信息不對(duì)稱造成公眾對(duì)擬建項(xiàng)目的內(nèi)容、污染狀況、污染損害不了解，很難發(fā)表有價(jià)值的意見。這樣，造成個(gè)別項(xiàng)目即使環(huán)評(píng)階段有公眾參與，實(shí)施生產(chǎn)后仍然會(huì)造成對(duì)項(xiàng)目周圍社會(huì)環(huán)境、人民生活質(zhì)量的影響，污染事故和環(huán)境糾紛不斷，公眾的環(huán)境權(quán)益得不到維護(hù)。
4.4 監(jiān)管能力建設(shè)不足。目前，國(guó)家基層環(huán)保部門均實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即行政上隸屬當(dāng)?shù)氐胤秸茌牐跇I(yè)務(wù)上接受上級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)。由于人、財(cái)、物都屬于地方，基層環(huán)評(píng)執(zhí)法就難免受制于地方，出現(xiàn)"權(quán)大于法"的現(xiàn)象。許多地方政府局限于地區(qū)發(fā)展水平，在環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的選擇上，就會(huì)出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的現(xiàn)象。 另外，國(guó)家、省、市環(huán)保行政機(jī)構(gòu)對(duì)基層環(huán)保局的任務(wù)布置得多，宏觀指導(dǎo)少，對(duì)人員培訓(xùn)、提高管理效能和嚴(yán)格執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)不夠，使基層環(huán)保局負(fù)責(zé)的中小型項(xiàng)目的環(huán)評(píng)執(zhí)法壓力大、難度高上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)的執(zhí)法監(jiān)督不力使中小型建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)執(zhí)法常常得不到有效保證。
5、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究措施
5.1廣泛開展環(huán)評(píng)法宣傳教育。實(shí)踐證明，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程，也就是認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相互依存的相互制約關(guān)系的過程，在認(rèn)識(shí)，掌握自然狀況和社會(huì)狀況的基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)的合理布局和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的科學(xué)調(diào)整提供可能和機(jī)遇，國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都充分說明，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要原因之一，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中沒有充分運(yùn)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度這一重要手段，以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)合理布局，避免走“先污染，后治理”的老路，從而達(dá)到既發(fā)展經(jīng)濟(jì)又不影響破壞環(huán)境的目的。 5.2提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。國(guó)家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格環(huán)評(píng)單位的資格審查，對(duì)達(dá)不到規(guī)定要求的單位一律不予審批，嚴(yán)格控制環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師資格證書的考試和發(fā)放。對(duì)已獲得環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證書的單位，要制定考核辦法，定期或不定期進(jìn)行考核檢查，發(fā)現(xiàn)問題，限期整改。對(duì)限期不整改，確又不能勝任環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的持證單位，堅(jiān)決吊銷資格證書，對(duì)于從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的技術(shù)人員，必須持證上崗，以確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。加強(qiáng)環(huán)評(píng)管理除應(yīng)不斷加強(qiáng)環(huán)境管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化其執(zhí)法觀念，還要協(xié)同相關(guān)部門一起來參與環(huán)境管理，相互配合，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。同時(shí)，環(huán)境管理人員業(yè)務(wù)能力的改善還有助于環(huán)境影響報(bào)告質(zhì)量的提高，直接影響環(huán)評(píng)工作的指導(dǎo)性和有效性。
5.3規(guī)范和完善環(huán)境影響報(bào)告書的審批。進(jìn)一步規(guī)范和完善環(huán)境影響報(bào)告書的審批，一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中急待解決的一個(gè)原則問題，首先要改進(jìn)審批程序和審批方式，盡快使其制度化和規(guī)范化，環(huán)保部門應(yīng)組建專門的有一定任期的“環(huán)評(píng)審批”委員會(huì)，并建立相應(yīng)的專家認(rèn)定制度，由其負(fù)責(zé)技術(shù)性事項(xiàng)的查核和環(huán)境影響報(bào)告書的審查、論證，并由其向環(huán)保部門和主管領(lǐng)導(dǎo)提出最終審查意見，以供審批決策，其次是國(guó)家應(yīng)抓緊制定環(huán)境影響報(bào)告書的通用和特定行業(yè)項(xiàng)目的審批準(zhǔn)則，二是要完善審批程序，避免環(huán)境影響報(bào)告書和審批走過場(chǎng)。一般來說，審批過程可分為審前、審中、審后三個(gè)環(huán)節(jié)，審批部門在審批之前，要組成初審小組負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書主要內(nèi)容和有關(guān)數(shù)據(jù)、資料審查、核實(shí)，這是保證審查結(jié)論客觀、真實(shí)的重要程序。
5.4 公眾參與要落到實(shí)處。加強(qiáng)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以有效彌補(bǔ)單純技術(shù)研究的不足，使環(huán)評(píng)中的預(yù)測(cè)和分析更加完善，環(huán)評(píng)意見更為合理。基層環(huán)保機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)公眾參與主要體現(xiàn)在：保障公民的環(huán)境知情權(quán)和參與決策權(quán)；確定合適的公眾參與的主體范圍；明確的公眾參與環(huán)評(píng)的程序和方法；規(guī)定公眾參與的形式。
5.5加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)
要加強(qiáng)環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法力度，完善環(huán)保部門自身職能，提高對(duì)不法行為的監(jiān)察力度，首先要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。很多違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象是由于環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱，執(zhí)法手段落后造成的。促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平是中國(guó)所有環(huán)境制度有效實(shí)施、促進(jìn)環(huán)境管理的保障。
6、結(jié)束語
總之，在日常生活當(dāng)中，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是十分必要的，必須采取措施做好對(duì)環(huán)境保護(hù)的工作，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。
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[關(guān)鍵詞]環(huán)境現(xiàn)狀；環(huán)境評(píng)價(jià)；環(huán)境保護(hù)
從20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)相繼在一些省、市開展了不同規(guī)模層次的公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查活動(dòng)。其中影響較大的有1997年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心和中國(guó)生態(tài)學(xué)會(huì)等單位就城市環(huán)境狀況和城市居民環(huán)境意識(shí)在全國(guó)26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的34個(gè)城市進(jìn)行了問卷調(diào)查。在對(duì)城市居民的環(huán)境意識(shí)調(diào)查中，專家學(xué)者發(fā)現(xiàn)文化程度、環(huán)境污染、媒體科技宣教等都是造成環(huán)保意識(shí)差異的重要因素。但上述的研究主要集中在城市，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境現(xiàn)狀和農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)的相關(guān)研究還較少。由于我國(guó)農(nóng)村人口居住分散，長(zhǎng)期以來，生活垃圾得不到集中而有效的處理，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題不容忽視。并且因資金和技術(shù)等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后于經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒有隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而顯著改善，對(duì)農(nóng)村居民衛(wèi)生和健康構(gòu)成了巨大的威脅。
為了清楚地了解目前廣西農(nóng)村的環(huán)保的基本情況，本研究采用問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研的方式，深入了解和探討村民生產(chǎn)生活對(duì)環(huán)境的影響，以及農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生根源及其表現(xiàn)形式。
一、研究方法
(一)研究對(duì)象
本次調(diào)查以農(nóng)戶為單位，在被抽取的每戶農(nóng)戶中由一名家庭成員作為代表來完成問卷的回答。在我們調(diào)查的人群中總?cè)藬?shù)為286人，其中男性占44.1％，女性占53.5％，2.4％未填。被調(diào)查者的文化程度為小學(xué)文化及以下的占83人，初中106人，高中47人，中專18人，大專及以上的28人(M=3.22，D=1.347)。年齡分布情況為20歲以下的有38人，21～59歲的有237人，60歲以上11人，這一數(shù)據(jù)覆蓋面較廣，基本符合當(dāng)?shù)厝丝诜植记闆r，能較好地反映各年齡組人群對(duì)生存環(huán)境的了解及對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)。
(二)測(cè)量工具的設(shè)計(jì)
問卷采用的是自編“廣西農(nóng)村居民環(huán)境意識(shí)調(diào)查問卷”，問卷問題多數(shù)采用預(yù)先編碼的形式，原則上要求多選一，內(nèi)容涉及個(gè)人基本情況、鄉(xiāng)村環(huán)境狀況，參與改善環(huán)境的行動(dòng)及對(duì)環(huán)境污染的認(rèn)識(shí)和環(huán)境評(píng)價(jià)等五個(gè)方面共21個(gè)問題。
首先，個(gè)人基本情況涉及被訪者的性別、婚姻狀況、年齡、文化程度、是否去過打工等個(gè)人結(jié)構(gòu)狀況。其中年齡為三分變量，1為20歲以下，2為21～59歲，3為60歲以上，主要是考慮到農(nóng)村的勞動(dòng)力主要是青壯年。文化程度設(shè)計(jì)為五分變量，主要是“小學(xué)及以下”、“初中”、“高中”、“中?！?、“大專及以上”，以考察文化程度對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)的影響。由于廣西全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，把調(diào)查的地點(diǎn)分為“1是經(jīng)濟(jì)水平高”、“2是經(jīng)濟(jì)水平中等”、“3是經(jīng)濟(jì)水平較低”。另外由于近年來農(nóng)民外出打工的人數(shù)較多，為了了解他們與城市接觸以后是否會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)環(huán)境的意識(shí)，專門設(shè)計(jì)了“是否去過打工”這個(gè)問題。
其次，廣西是一個(gè)少數(shù)民族聚居的地區(qū)，地理環(huán)境的典型特征是“八山一水一分田”，基本以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村居住環(huán)境的基本情況在調(diào)查中從“燃料使用”、“生活用水來源”、“衛(wèi)生廁所的使用”、“住房是否人畜分開”等7個(gè)方面來考察。問題設(shè)計(jì)為多項(xiàng)選擇題，由被調(diào)查對(duì)象根據(jù)自己的實(shí)際情況作答。
再次，研究中為了了解農(nóng)民在改善環(huán)境中所作的具體事情，設(shè)計(jì)了一個(gè)多項(xiàng)選擇題。由于考慮到各地農(nóng)村的不同情況，專門設(shè)計(jì)了一個(gè)開放性的問題，由被調(diào)查者注明所參加的改善環(huán)境的行動(dòng)。
最后，還要考察被調(diào)查者對(duì)所生活環(huán)境的評(píng)價(jià)情況。主要是從主觀評(píng)價(jià)和客觀分析兩個(gè)方面來設(shè)計(jì)問題，分為“你居住的環(huán)境是否受到污染、“你是否知道污染源”、“對(duì)所居住環(huán)境的評(píng)價(jià)”、“農(nóng)藥的使用是否造成污染”、“對(duì)居住地的環(huán)境質(zhì)量的基本評(píng)價(jià)”(包括飲用水質(zhì)量、地表水質(zhì)量、空氣質(zhì)量、聲音質(zhì)量)。這些問題為多項(xiàng)選擇?？紤]到農(nóng)村的實(shí)際情況，對(duì)“污染的主要來源”設(shè)計(jì)為一個(gè)開放性的問題，由被調(diào)查者回答。
(三)研究資料的收集方法
本研究采用了問卷調(diào)查的方法。在調(diào)查中采用了分層隨機(jī)抽樣的方法，即先把廣西全區(qū)所有的編制縣按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展中等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的三個(gè)層次。然后采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法從三個(gè)層次中抽取11個(gè)縣，每個(gè)縣繼續(xù)采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法，在每個(gè)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機(jī)抽取樣本進(jìn)行問卷調(diào)查。最終共調(diào)查了全區(qū)11個(gè)縣的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)放問卷320份，回收有效問卷286份，有效回收率為89.37％。
二、廣西農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀及農(nóng)民對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)
(一)廣西農(nóng)村的環(huán)境現(xiàn)狀
我們?cè)谡{(diào)查中主要從農(nóng)民燃料的使用、居住環(huán)境、生活用水和垃圾處理這幾個(gè)方面來考察農(nóng)村的居住環(huán)境，通過頻數(shù)分析，了解了農(nóng)村環(huán)境的基本情況。
1燃料使用。廣西的大部分地區(qū)不僅是山區(qū)而且是不能耕種的石山，農(nóng)業(yè)耕地非常有限。農(nóng)民的生活用燃料主要是柴火，占40.2％，近年來國(guó)家大力推廣新能源的使用，有33.6％的農(nóng)民用上了液化石油氣，有17.8％的農(nóng)戶還利用新技術(shù)，垃圾變廢為寶，用上了清潔高效的沼氣。這不僅解決了能源問題，也大大緩解了廢氣對(duì)大氣造成的污染。
2生活用水情況。農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了清潔用水，有62.2％的群眾用上了自來水。由于在農(nóng)村還無法實(shí)現(xiàn)污水處理，污水往往不經(jīng)處理直接排到地面經(jīng)土壤下滲或匯入地表水體，對(duì)地表水及地下水造成直接危害。洗衣、做飯、洗浴及其他零散用水是生活污水的主要來源途徑。
3居住環(huán)境。廣西是一個(gè)少數(shù)民族聚居的地區(qū)，壯族和苗族的農(nóng)民傳統(tǒng)的居住模式是和牲畜共處，樓房的旁邊或者樓下就是關(guān)牲口的棚子。但我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這種情況已經(jīng)有了很大的改觀，64.3％的農(nóng)戶實(shí)行了住房與牲畜分開。經(jīng)過這幾年的建設(shè)，57.7％的農(nóng)戶已經(jīng)用上了衛(wèi)生廁所，改善了過去糞尿中的污染物隨糞水滲入土壤內(nèi)，糞便發(fā)出惡臭，造成空氣污染，對(duì)人的健康產(chǎn)生不良影響的狀況。
4垃圾處理。生活垃圾因來源廣泛，其污染物成分也較為復(fù)雜，隨著生活水平的提高，物質(zhì)消耗的豐富，垃圾的組成成分將更為復(fù)雜。有12.6％的村民認(rèn)識(shí)垃圾是污染的主要來源。而且生活垃圾沒有得到很好的處理，隨意堆放和倒入江河的分別占25.2％和22％，有49％實(shí)現(xiàn)了固定堆放。
隨著新農(nóng)村建設(shè)在全區(qū)各地農(nóng)村的大力推廣，廣大農(nóng)民還積極參加各種改善環(huán)境的活動(dòng)，通過自己的辛勤勞動(dòng)美化家園，保護(hù)生存環(huán)境。有160人次參加了修路、46人次參加了衛(wèi)生廁所的改造，在農(nóng)村建起了更加衛(wèi)生的蹲坑式廁所。其他還有人參加了集體或者自發(fā)組織的相關(guān)的活動(dòng)，如人畜分離、處理污水等。
(二)農(nóng)民對(duì)環(huán)境狀況的評(píng)價(jià)
農(nóng)民對(duì)居住的環(huán)境情況較為認(rèn)可，認(rèn)為家庭的衛(wèi)生情況“很干凈”和“一般”的占總數(shù)的30.8％和62.2％，“比較臟亂”的只有6.3％，評(píng)見表1。
農(nóng)民對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)的五個(gè)等級(jí)變量中看到，他們對(duì)周圍自然環(huán)境的評(píng)價(jià)整體較好，飲用水質(zhì)、地表水質(zhì)、空氣質(zhì)量和聲音質(zhì)量在優(yōu)和良的占了絕大多數(shù)，說明農(nóng)民對(duì)自身環(huán)境比較認(rèn)可，評(píng)價(jià)較高。
在回答當(dāng)?shù)厥欠裨獾轿廴緯r(shí)，有40.2％的人認(rèn)為受到污染，有32.2％的人認(rèn)為沒有，27.3％的人不知道。有42.7％的農(nóng)民表示知道什么是污染源，48.6％的人不知道污染源。但當(dāng)我們進(jìn)一步追問污染的來源時(shí)，很多農(nóng)民卻無法準(zhǔn)確回答，有66.8％的人不知道具體的污染源到底是什么?(這題設(shè)計(jì)的是一個(gè)開放性的問題)農(nóng)藥是農(nóng)民在日常生產(chǎn)中接觸最多的生產(chǎn)資料，但很多農(nóng)民就連農(nóng)藥是否對(duì)環(huán)境造成污染，都不是十分確定，回答“沒有”污染的占7％，“不知道”的有9.4％。
(三)影響農(nóng)民對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)諸因素的多元回歸分析
為了弄清不同因素對(duì)農(nóng)民環(huán)境評(píng)價(jià)的影響情況，以受訪者對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)為因變量，以性別、年齡、文化程度和民族、是否去過打工作為預(yù)測(cè)變量，建立多元回歸模型。在模型中，性別、文化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族為虛擬變量。具體見表2。
從模型中可以看出：
第一，文化程度對(duì)于環(huán)境評(píng)價(jià)具有統(tǒng)計(jì)顯著性。在多元回歸分析中，在控制其他變量的情況下，受教育程度對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)具有積極正面的影響：與小學(xué)及以下的受訪者相比，文化程度越高的受訪者在環(huán)境評(píng)價(jià)方面的得分也越高。這表明，隨著受教育程度的提高，農(nóng)民的環(huán)境評(píng)價(jià)也相應(yīng)地得到提高。
第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響村民對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)。當(dāng)以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高”為虛擬變量時(shí)，對(duì)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等”的地區(qū)有統(tǒng)計(jì)顯著性，對(duì)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低”的地區(qū)是負(fù)相關(guān)。這表明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)也越高，對(duì)環(huán)境也能更加清楚地進(jìn)行評(píng)價(jià)。
第三，雖然多元回歸中是否去過打工和民族對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)的影響不具有統(tǒng)計(jì)顯著性，但為了進(jìn)一步分析打工和民族這兩個(gè)因素是否對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)具有一定的影響。以“是否去過打工”和“環(huán)境評(píng)價(jià)”做交互表，經(jīng)過卡方檢驗(yàn)，具有統(tǒng)計(jì)顯著性(df=4，x2=0.004，P<0.05)。同樣用“漢族”和“少數(shù)民族”與“環(huán)境評(píng)價(jià)”做交互表，也具有統(tǒng)計(jì)顯著性(df=4，x2=0.002，P<0.05)。這表明打工的經(jīng)歷和少數(shù)民族的身份對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)有一定的影響，只是在多元回歸分析中，在加入其他控制變量的情況下，這兩個(gè)因素對(duì)因變量的影響不具有統(tǒng)計(jì)顯著性了。我們認(rèn)為，這主要是因?yàn)槭茉L者的受教育程度是主要影響因素造成的。
第四，在多元回歸分析中，性別對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)的影響不具有統(tǒng)計(jì)顯著性。
三、討論
(一)農(nóng)村環(huán)境基本保持良好但情況不容樂觀
通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析和實(shí)地調(diào)研資料的整理，我們發(fā)現(xiàn)廣大農(nóng)村還是保持了一個(gè)較好的生活環(huán)境，農(nóng)民自身對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)較高。我們也可以看到隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點(diǎn)人口迅速增加，城市化傾向日益明顯。但與城市相對(duì)規(guī)范的有規(guī)劃、較完善的基礎(chǔ)設(shè)施相比，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點(diǎn)在這些方面明顯落后，臟亂差現(xiàn)象突出。此外，在農(nóng)村還出現(xiàn)了一些新的污染源，主要是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，不少污染較嚴(yán)重的工廠從城市轉(zhuǎn)移到廣大的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點(diǎn)，如一些化工、造紙的企業(yè)還有采石場(chǎng)等等。這些企業(yè)排放出來的廢水廢氣，對(duì)農(nóng)村居民衛(wèi)生和健康構(gòu)成了巨大的威脅。我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中就有很多農(nóng)民向我們反映，由于當(dāng)?shù)卣疄榱俗非蠼?jīng)濟(jì)效益，接納了從廣東轉(zhuǎn)移過來的一家造紙廠，工廠里的廢水不經(jīng)過處理，就直接流入當(dāng)?shù)氐暮恿?，?yán)重地影響了當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)。
(二)農(nóng)民對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)較為樂觀但缺乏環(huán)保知識(shí)
由以上的統(tǒng)計(jì)分析看到，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村總體上環(huán)境評(píng)價(jià)良好。但在其中也暴露出我們目前對(duì)農(nóng)民的環(huán)境教育是極其不夠的，對(duì)外界接觸比較多的外出經(jīng)商者及正在接受教育的學(xué)生(多數(shù)是中學(xué)生)對(duì)相關(guān)于環(huán)境方面的知識(shí)較在村里常年耕種的本分農(nóng)民懂得多。這表明，農(nóng)民是被忽視了的環(huán)保群體，各種環(huán)保宣傳在農(nóng)村幾乎是一片空白。這也許是人們的眼睛都專注在工業(yè)污染和城市污染上了，對(duì)于人口相對(duì)比較稀疏、面積比較大的農(nóng)村來講還沒有引起重視。由于它的污染現(xiàn)象沒有人口稠密的工業(yè)城市來得明顯迅速的原因，導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村環(huán)境的忽略。
(三)本研究的發(fā)現(xiàn)和存在的局限性
通過調(diào)查，對(duì)廣西農(nóng)村的環(huán)境現(xiàn)狀和村民對(duì)自身環(huán)境的評(píng)價(jià)有了一個(gè)基本的了解，并通過建立多元回歸模型，分析了影響環(huán)境評(píng)價(jià)的因素主要是文化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這和已有的研究是一致的。但我們?cè)谘芯恐幸舶l(fā)現(xiàn)在自變量中“民族”和“是否去過打工”也會(huì)影響到村民對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)。根據(jù)我們的分析發(fā)現(xiàn)，在一些少數(shù)民族的傳統(tǒng)中，重視人與自然的和諧統(tǒng)一，因而在日常生活中注意保護(hù)環(huán)境，所以環(huán)境意識(shí)較好。不少農(nóng)民表示外出打工后會(huì)增長(zhǎng)見識(shí)，學(xué)會(huì)一些基本的環(huán)保常識(shí)，這使他們回鄉(xiāng)后也積極地維護(hù)家鄉(xiāng)環(huán)境。
研究中存在的主要問題是本研究對(duì)廣西農(nóng)村的環(huán)境現(xiàn)狀作了一些初步的調(diào)查，然而因研究時(shí)間較短及客觀條件的限制，但仍未能獲得相對(duì)精確的村鎮(zhèn)環(huán)境情況的資料。因而，今后在農(nóng)村村鎮(zhèn)建立長(zhǎng)期的環(huán)境情況的監(jiān)測(cè)，將會(huì)有助于更深入的研究。
環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)是一種采用多種定量和定性的方法，針對(duì)國(guó)家政策、城市規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等造成的人群健康效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)和改進(jìn)的結(jié)構(gòu)化方法。目前，已得到認(rèn)可的健康影響評(píng)價(jià)方法和模型有20余種，如Merseyside評(píng)價(jià)模型、Bielefeld評(píng)價(jià)模型、健康危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)方法等。在開展健康影響評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)遵循以下4個(gè)原則對(duì)評(píng)價(jià)方法和模型進(jìn)行篩選。
（1）方法和模型成熟，有相關(guān)數(shù)據(jù)和資料支持，可信度較高，能將評(píng)價(jià)過程中的不確定性控制在可接受范圍內(nèi)。所選用的評(píng)價(jià)模型和數(shù)據(jù)是開展健康影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，由于技術(shù)原因，所有的健康評(píng)價(jià)模型都處在不斷完善的階段，評(píng)價(jià)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)方法也在不斷發(fā)展。健康危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)方法最初由美國(guó)國(guó)家科學(xué)院于1983年提出，后經(jīng)多年的發(fā)展和完善，該方法已被中國(guó)、日本、法國(guó)等國(guó)家和國(guó)際組織所采用，并制定了相應(yīng)的規(guī)范和參數(shù)手冊(cè)。目前，健康危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)方法已經(jīng)積累了豐富的使用經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，已存在的模型和方法進(jìn)一步完善，新的技術(shù)和模型被不斷引入，為方法的發(fā)展提供了良好的條件。健康危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)方法的基本程序包括危害鑒定、暴露評(píng)價(jià)、劑量—反應(yīng)關(guān)系評(píng)價(jià)和危險(xiǎn)度特征分析四部分。危害鑒定屬于定性危害評(píng)價(jià)，通過搜集流行病學(xué)資料、毒理學(xué)資料和實(shí)驗(yàn)研究的最新成果，對(duì)環(huán)境暴露是否對(duì)人群健康產(chǎn)生危害作出科學(xué)的判定。暴露評(píng)價(jià)是危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)的關(guān)鍵步驟，在本環(huán)節(jié)需要確定易感人群、有害暴露因素、暴露劑量、暴露持續(xù)時(shí)間、暴露頻率、暴露途徑等暴露因子，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供定量依據(jù)。劑量—反應(yīng)評(píng)價(jià)是危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)的核心步驟，目的是確定暴露人群中健康危害效應(yīng)的發(fā)生率與暴露水平之間的定量關(guān)系。危險(xiǎn)度特征分析是危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)的最后步驟，它通過綜合前面三個(gè)階段所獲得的數(shù)據(jù)，對(duì)不同暴露環(huán)境下可能產(chǎn)生的健康危害的發(fā)生概率和發(fā)生強(qiáng)度進(jìn)行估算，是環(huán)境健康管理的第一步。
（2）有大量研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已形成相對(duì)固定的評(píng)價(jià)模式，相關(guān)機(jī)構(gòu)正式出版過使用指南和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。不同組織和機(jī)構(gòu)所公布的健康影響評(píng)價(jià)模式都包括篩選、確定范圍、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、決策、實(shí)施五個(gè)環(huán)節(jié)，但不同的健康評(píng)價(jià)程序在具體操作順序和評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)方面存在一定的差異，如Bielefeld法對(duì)健康影響預(yù)測(cè)的前期分析過程要求較為嚴(yán)格，要求從項(xiàng)目、社區(qū)、人口、環(huán)境背景值、額外污染等方面進(jìn)行分析；美國(guó)毒性物質(zhì)與疾病登記署（ATSDR）采用的健康影響評(píng)價(jià)程序以暴露評(píng)價(jià)、健康損害效應(yīng)評(píng)價(jià)、健康干預(yù)為重點(diǎn)，將公眾參與貫穿于整個(gè)評(píng)價(jià)過程中。ATSDR健康影響評(píng)價(jià)程序要求評(píng)價(jià)人員根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況選定操作步驟，形成了多向網(wǎng)絡(luò)化的評(píng)價(jià)流程，突出了公眾參與的重要性。在歐洲使用較多的是Merseyside評(píng)價(jià)模式，國(guó)際健康影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)在2001年出版的《TheMerseysideGuidelineforHealthImpactAssessment》對(duì)該方法進(jìn)行了詳細(xì)描述。
（3）方法的可接受性和可操作性強(qiáng)，所需投入的人力、物力、財(cái)力適當(dāng)，便于推廣。健康影響評(píng)價(jià)涉及領(lǐng)域廣，專業(yè)性強(qiáng)，但現(xiàn)階段還面臨著專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏的問題，因此需要在評(píng)價(jià)工作開展之前對(duì)評(píng)價(jià)工作者進(jìn)行集中培訓(xùn)，使其了解評(píng)價(jià)的目的、流程以及具體使用到的工具、方法和模型。這就要求評(píng)價(jià)流程相對(duì)簡(jiǎn)化，可操作性強(qiáng)；評(píng)價(jià)方法和模型易于理解，可接受性強(qiáng)。安全劑量法、致癌強(qiáng)度系數(shù)法等評(píng)價(jià)方法技術(shù)先進(jìn)，可以對(duì)有閾和無閾化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，但是由于評(píng)價(jià)過程技術(shù)復(fù)雜，不便于普通評(píng)價(jià)工作者掌握，所以不適合在建設(shè)項(xiàng)目的健康影響評(píng)價(jià)中采用。健康危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)方法技術(shù)成熟，應(yīng)用較為廣泛，但是其評(píng)價(jià)過程需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而在公共衛(wèi)生建設(shè)落后的地區(qū)往往存在健康基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)缺乏或不準(zhǔn)確的問題，會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性產(chǎn)生嚴(yán)重影響。公共會(huì)議、Delphi法、焦點(diǎn)小組討論、利益相關(guān)者訪談等方法在健康影響評(píng)價(jià)中使用較多，方法易于接受，便于實(shí)踐操作，但需要對(duì)使用過程進(jìn)行嚴(yán)格控制。發(fā)展中國(guó)家開展健康影響評(píng)價(jià)使用更多的是一種快速評(píng)價(jià)工具，該工具基于一種健康醫(yī)學(xué)模式，認(rèn)為對(duì)健康產(chǎn)生影響的因素主要有五個(gè)，即傳染性疾病、非傳染性疾病、營(yíng)養(yǎng)、損傷和心理問題。通過分析建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊的生物環(huán)境、化學(xué)物理環(huán)境、心理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、公共服務(wù)等產(chǎn)生的潛在影響，預(yù)測(cè)由此造成的人群健康損害風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的預(yù)防、減緩和應(yīng)急措施。目前，亞洲發(fā)展銀行、世界銀行等一些國(guó)際發(fā)展組織已經(jīng)制定了這類評(píng)價(jià)方法的準(zhǔn)則，亞洲、非洲的部分國(guó)家和地區(qū)也在城市污水回用、大型石化項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行了使用。
（4）綜合考慮具體評(píng)價(jià)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)情況和評(píng)價(jià)目的。除本身的因素外，評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)模型的選擇還受到現(xiàn)場(chǎng)狀況和評(píng)價(jià)目的的影響。項(xiàng)目所在國(guó)家或地區(qū)的環(huán)境健康法規(guī)、居民健康意識(shí)、公共衛(wèi)生發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素會(huì)對(duì)健康評(píng)價(jià)工作的開展產(chǎn)生影響，不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)健康影響因素的界定差異也會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作的側(cè)重點(diǎn)有所不同。如英國(guó)在健康影響評(píng)價(jià)中要考慮的因素包括生物因素、產(chǎn)前暴露、個(gè)人行為和方式、心理環(huán)境、物理化學(xué)環(huán)境、公共服務(wù)、公共政策等，對(duì)軀體損害以外的健康危害行為較為重視，而在健康意識(shí)相對(duì)薄弱、公共衛(wèi)生建設(shè)較為落后的地區(qū)則相對(duì)忽略了心理和社會(huì)適應(yīng)性方面的健康損害，關(guān)注點(diǎn)集中在軀體健康損害上。
2環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)的有效性分析
不確定性貫穿于健康影響評(píng)價(jià)的全過程中，為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性，需要對(duì)其進(jìn)行有效性分析，明確評(píng)價(jià)過程中不確定性的來源、性質(zhì)以及傳播，對(duì)其進(jìn)行定量或定性的分析，并根據(jù)分析結(jié)果采取相應(yīng)的減緩措施。
2．1來源與識(shí)別
健康影響評(píng)價(jià)中的不確定性產(chǎn)生于評(píng)價(jià)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，主要分為三類。
①情景不確定性。其包括對(duì)人群信息、暴露環(huán)境等的不準(zhǔn)確或不完整的描述。
②模型不確定性。由于數(shù)學(xué)模型是通過理論和試驗(yàn)分析、對(duì)真實(shí)情況簡(jiǎn)化后得到的數(shù)學(xué)關(guān)系，而實(shí)際情況則會(huì)受到各種因素的影響，因此會(huì)存在一定的差異。
③參數(shù)不確定性。由于在認(rèn)識(shí)水平、測(cè)量方法、測(cè)量工具等方面還存在不足，參數(shù)的確定還存在不精確性，不確定性的傳播也會(huì)使誤差進(jìn)一步加大。從整個(gè)健康影響評(píng)價(jià)過程來看，不確定性主要產(chǎn)生在健康損害效應(yīng)評(píng)價(jià)、暴露評(píng)價(jià)和劑量—反應(yīng)評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)。在健康損害效應(yīng)評(píng)價(jià)中，健康異常不能被及時(shí)識(shí)別、健康損害程度的鑒定不準(zhǔn)確等是產(chǎn)生不確定性的主要原因。暴露評(píng)價(jià)涉及范圍廣，暴露情景多樣，污染物攝入途徑復(fù)雜，加之基礎(chǔ)研究范圍的限制，很難給出完整、準(zhǔn)確的評(píng)估信息。暴露評(píng)價(jià)中的不確定性主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確或不完整、監(jiān)測(cè)過程中的誤差、各種估算方程本身的缺陷等。流行病學(xué)資料的搜集、由高劑量向低劑量的外推、由動(dòng)物劑量向人體劑量的外推等都是劑量—反應(yīng)評(píng)價(jià)中不確定性的主要來源。
2．2不確定性分析
在健康影響評(píng)價(jià)中，不確定性分析主要包括兩部分，一是利用參數(shù)不確定性分析對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，二是利用敏感性分析和變異性分析對(duì)數(shù)學(xué)模型中各變量在結(jié)果中的相對(duì)貢獻(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估。參數(shù)的不確定性分析分為定量分析和定性分析兩種，主要方法有蒙特卡羅方法、泰勒簡(jiǎn)化方法、概率樹方法、模糊集理論方法等。蒙特卡羅法以概率模型為基礎(chǔ)，利用隨機(jī)數(shù)對(duì)不確定性參數(shù)產(chǎn)生的各種結(jié)果進(jìn)行模擬，并通過概率分布的形式進(jìn)行表示，是一種定量評(píng)價(jià)方法。許多研究表明，MCA的分析結(jié)果存在合理性，通過MCA分析可以使評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度得到增加。模糊集理論方法利用隸屬度來表示結(jié)果的可能性，是定性分析方法。Shakhawat等人利用模糊評(píng)價(jià)模型對(duì)石油和天然氣開采廢水中的天然放射性物質(zhì)的人體健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，取得了較好的評(píng)價(jià)效果。敏感性分析用于評(píng)估模型輸入變量對(duì)輸出結(jié)果貢獻(xiàn)的相對(duì)大小，可以對(duì)評(píng)價(jià)過程中的關(guān)鍵因子進(jìn)行篩選；變異性分析用于對(duì)關(guān)鍵因子變化范圍的評(píng)估。
3結(jié)論
（1）健康影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)在環(huán)境污染和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)上的延伸，在預(yù)防和控制環(huán)境污染對(duì)人群健康造成的潛在威脅方面具有積極作用。石油工業(yè)屬于高危行業(yè)，對(duì)環(huán)境和人群健康存在較大威脅，因此有必要在開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的同時(shí)開展健康影響評(píng)價(jià)。
（2）在開展健康影響評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)綜合建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)情況和評(píng)價(jià)目的，優(yōu)先考慮和選擇有數(shù)據(jù)和實(shí)例支撐、方法固定、可信度高、易于接受的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)模型。
