時(shí)間：2023-09-27 09:30:32
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【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地使用權(quán)；用地評(píng)估
一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)概述
就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的集體建設(shè)用地主要分為三大類：宅基地、集團(tuán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地以及公益性公共設(shè)施用地。所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，就是指農(nóng)村那些具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地，其中包括各個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本地區(qū)的土地利用總規(guī)劃興辦各種企業(yè)、或者進(jìn)行各種商業(yè)活動(dòng)等。
“三農(nóng)”問(wèn)題一直是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題之一，如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步開展、促進(jìn)農(nóng)民增收、加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)也是當(dāng)前各地政府面臨的重要任務(wù)之一。近幾年，為了充分實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，我國(guó)相關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)政策，允許農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，以促進(jìn)農(nóng)民增收。而關(guān)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策，我們要從以下三個(gè)方面來(lái)理解：第一，該政策指的是農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)用地，而不是指所有的建設(shè)用地。那些公益性的建設(shè)用地及宅基地等并不在此行列之內(nèi)。第二，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用必須符合相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。要取得土地的使用權(quán)，也要按照規(guī)定的流程進(jìn)行。第三，要做好用途管制工作，也即是說(shuō)，這些建設(shè)用地必須符合相應(yīng)的制度規(guī)范，才能進(jìn)行后續(xù)的出讓、租賃、入股等活動(dòng)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)狀
自從政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用范圍愈來(lái)愈廣，確實(shí)提高了一些地區(qū)民眾的生活水平及生活質(zhì)量等。但縱觀我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)規(guī)定及相關(guān)規(guī)范等，筆者發(fā)現(xiàn)還存在很多不足之處。
1.法律規(guī)定嚴(yán)重滯后
我國(guó)土地管理法中有明確規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)一般不允許在市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，除非原先的土地使用權(quán)破產(chǎn)、關(guān)閉等。同時(shí)，任何個(gè)人在使用建設(shè)用地時(shí)必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，而在使用集體土地之前也要先征為國(guó)有。做出這項(xiàng)規(guī)定的根本目的就是嚴(yán)格控制我國(guó)的集體土地流入土地市場(chǎng)。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地市場(chǎng)也在發(fā)生著翻天覆地的變化，而過(guò)去的這種土地管理規(guī)定也已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)作為基礎(chǔ)保障，其使用及流轉(zhuǎn)過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。
2.產(chǎn)權(quán)界定不清晰
明確的產(chǎn)權(quán)是土地市場(chǎng)運(yùn)行的前提條件，但就當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)不明晰，嚴(yán)重影響了人們對(duì)農(nóng)村土地資源的投資，因此其對(duì)土地保護(hù)及管理工作的積極性也不高。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明確，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，土地所有權(quán)的主體界限不明確，交叉擁有土地所有權(quán)；第二，部分土地主體未知；第三，法律雖然規(guī)定農(nóng)民或者農(nóng)民集體擁有集體土地的所有權(quán)，但對(duì)于農(nóng)民是否能夠進(jìn)行土地的租賃、買賣等也沒(méi)有規(guī)定。
3.市場(chǎng)體系不健全
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，必須依靠一定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序來(lái)規(guī)范。但是，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)機(jī)制并不完善。首先，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，這也限制了集體土地的各種交易及土地價(jià)格等，導(dǎo)致私自交易形式的出現(xiàn)。其次，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介單位較少，土地融資、服務(wù)、評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)稀缺。這也導(dǎo)致土地價(jià)格沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，土地價(jià)格評(píng)估帶有較大的主觀性與隨意性。
三、完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)建議
1.完善建設(shè)用地評(píng)估的相關(guān)政策
為了進(jìn)一步提升我國(guó)農(nóng)村土地的利用率，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)該建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的相關(guān)法律制度及配套措施，完善相關(guān)制度，推進(jìn)制度改革。要建立和完善基礎(chǔ)地價(jià)體系、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)等建設(shè)用地入市體系，完善相應(yīng)的稅收制度；要完善建設(shè)用地評(píng)估體系，建立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確土地交易的市場(chǎng)價(jià)格等。另外，國(guó)家相關(guān)部門還應(yīng)該對(duì)原有的涉及到土地管理工作的相關(guān)制度進(jìn)行修訂，例如《憲法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等。
2.合理界定建設(shè)用地的使用權(quán)
只有明確產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能順利進(jìn)入市場(chǎng)。首先，相關(guān)工作人員要做好實(shí)地勘察工作，對(duì)所有的集體經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行“摸底”，然后明確土地的權(quán)屬、界限，在材料齊全、各方同意的基礎(chǔ)上明確土地的所有權(quán)及使用權(quán)等。其次，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地的登記制度，理清村、村民小組及農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系?？傊?，必須建立完善的、產(chǎn)權(quán)明確、分配合理的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地的產(chǎn)權(quán)制度。
3.優(yōu)化提升市場(chǎng)體系
優(yōu)化和提升市場(chǎng)交易體系，是完善我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地協(xié)調(diào)機(jī)制的重要基礎(chǔ)。而要提升交易體系，首先要做的就是建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)體系，并逐步完善土地市場(chǎng)管理規(guī)定和交易的具體規(guī)則，并為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供各種信息咨詢、地價(jià)評(píng)估等服務(wù)。同時(shí)，還要不斷完善包括土地租賃、抵押等在內(nèi)的二級(jí)市場(chǎng)，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制，積極促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地入市。
推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，實(shí)行市場(chǎng)化的策略，有利于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和社會(huì)主義和諧社會(huì)有一定的積極意義。
參考文獻(xiàn)：
為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點(diǎn)工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。
一、總體要求
在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。
（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等問(wèn)題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強(qiáng)化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值，促進(jìn)全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和人口調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）堅(jiān)持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二以上成員或成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意。
（三）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價(jià)＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。鼓勵(lì)地塊交易引入競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，采用“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式進(jìn)行，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。
（四）堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后逐步在全縣推廣施行。
二、目標(biāo)任務(wù)
（一）盤活集體建設(shè)用地。對(duì)依法登記、符合國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性收入“18萬(wàn)＋”和“50萬(wàn)＋”增添新動(dòng)能。
（二）強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，由縣不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、繳納相關(guān)稅費(fèi)并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。
（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計(jì)劃管理，全部進(jìn)入江蘇省土地交易平臺(tái)或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過(guò)程與規(guī)則嚴(yán)格參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。
（四）不斷完善分配機(jī)制。按照保護(hù)農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵(lì)鎮(zhèn)（街道）通過(guò)合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入，讓相關(guān)村集體通過(guò)股份分紅等實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。
三、試點(diǎn)條件
當(dāng)前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)條 件，具體為：
（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實(shí)
當(dāng)前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進(jìn)展成效顯著，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定工作已完成。
（二） 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求日益增長(zhǎng)，市場(chǎng)主體、政府對(duì)利用集體建設(shè)用 地在推動(dòng)項(xiàng)目落地過(guò)程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識(shí)。
（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)
圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強(qiáng)化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我縣集中優(yōu)勢(shì)力量強(qiáng)化規(guī)劃編制，堅(jiān)持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)給農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了契機(jī)。
四、交易程序
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進(jìn)行：
（一）前期準(zhǔn)備。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前，入市實(shí)施主體完成擬入市宗地勘測(cè)定界，依法申請(qǐng)取得經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度配套設(shè)施等要求。
（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時(shí)間、規(guī)劃條件、開竣工時(shí)間、起始價(jià)、競(jìng)買保證金、底價(jià)確定原則（有底價(jià)出讓的）、收益分配辦法、土地價(jià)款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市起始地價(jià)須經(jīng)有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主討論通過(guò)。
（三）方案審批。入市方案由入市實(shí)施主體報(bào)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進(jìn)行審查，報(bào)縣政府批準(zhǔn)同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書》。
（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺(tái)公開進(jìn)行交易。竟得人（中標(biāo)人）按照合同約定，將土地價(jià)款繳納至縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專項(xiàng)賬戶。
（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競(jìng)得人（中標(biāo)人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交確認(rèn)書》。簽訂成交確認(rèn)書后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價(jià)、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價(jià)款及相關(guān)稅費(fèi)。
（六）申請(qǐng)規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設(shè)需要的其他事項(xiàng)。
（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時(shí)申請(qǐng)登記。
五、實(shí)施步驟
（一）開展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分類匯總，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時(shí)，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進(jìn)試點(diǎn)打下基礎(chǔ)。
（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）。基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅(jiān)持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總體布局，對(duì)于入市意愿較強(qiáng)、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。
（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實(shí)際，研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細(xì)則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件。
（四）開展交易試點(diǎn)(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按法定程序公開交易。
（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。
六、職責(zé)分工
縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上會(huì)同縣其他相關(guān)部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施辦法、操作細(xì)則；指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）招標(biāo)拍賣掛牌入市交易的具體實(shí)施、交易結(jié)果確認(rèn)；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)。
縣財(cái)政局負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交價(jià)款專賬核算，會(huì)同相關(guān)部門制定全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。
縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。
其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。
受區(qū)政府委托，2020年6月3日至4日，區(qū)自然資源局組織各鄉(xiāng)、涉農(nóng)街道到焦作市，學(xué)習(xí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法。調(diào)研組先后到焦作市自然資源和規(guī)劃局、馬村分局學(xué)習(xí)交流座談，學(xué)習(xí)收獲對(duì)我區(qū)做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作具有一定的借鑒意義。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基本情況
焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉(xiāng)益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬(wàn)元的成交價(jià)，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地塊二，由焦作市馬村區(qū)安陽(yáng)城鄉(xiāng)廟前村、谷堆后村共同申請(qǐng)，經(jīng)焦作市人民政府批準(zhǔn)入市，決定以網(wǎng)上掛牌方式出讓一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區(qū)安陽(yáng)城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價(jià)格為2751萬(wàn)元，土地為工業(yè)用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬(wàn)元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。
二、焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推動(dòng)依法入市
為了更好的規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行為，焦作市印發(fā)了《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易工作實(shí)施方案》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上拍賣掛牌出讓交易規(guī)則（試行）》等文件，規(guī)范了全市入市交易程序，強(qiáng)化了過(guò)程和環(huán)節(jié)控制，對(duì)入市主體、入市地塊、入市程序、交易細(xì)則、監(jiān)督管控以及收益管理等作了明確規(guī)定，既簡(jiǎn)化程序、提高了服務(wù)便捷性，也保障了入市合法合規(guī)。
（二）嚴(yán)格規(guī)范入市程序，保障農(nóng)民權(quán)益
焦作市明確入市范圍為國(guó)土空間規(guī)劃（指土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)；未取得法人資格的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)可授權(quán)/委托其組建的資產(chǎn)公司，或者委托授權(quán)其他具有法人資格的組織實(shí)施入市。入市前嚴(yán)格按照“四議兩公開”，由村民自己決定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級(jí)向上申請(qǐng)，從根本上保障了農(nóng)民權(quán)益。交易結(jié)果需在本集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)公示欄公式，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。保障農(nóng)民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作價(jià)入股，每年持股分紅；四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。
三、焦作市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)例對(duì)的借鑒意義
（一）新《土地管理法》為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條款修改主要體現(xiàn)在四點(diǎn)：一是規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法化；二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的民主化決策程序；三是通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押；四是集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。
（二）簡(jiǎn)化程序，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資項(xiàng)目加速落地
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，省去了轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的征收環(huán)節(jié)，市、縣兩級(jí)自然資源部門審批，市（縣）人民政府核準(zhǔn)，節(jié)約了審批時(shí)限，更有利用各類項(xiàng)目加速落地，避免項(xiàng)目未批先建，造成違法用地行為。
（三）降低征地用地成本，減輕財(cái)政壓力
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不涉及繳納社保費(fèi)等稅費(fèi)，征地用地成本顯著降低。同時(shí)，出讓起始價(jià)、出讓底價(jià)等不得低于宗地實(shí)際取得的各項(xiàng)客觀成本費(fèi)用之和，每宗土地出讓均可實(shí)現(xiàn)正收益，可有效避免以往工業(yè)用地供地過(guò)程中成本大于收益等情況的出現(xiàn)。
（四）拓展財(cái)政收入渠道，增加財(cái)政收入
按照焦作市試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，區(qū)財(cái)政可依法取得工業(yè)用地出讓收益5%的土地增值收益調(diào)節(jié)金。下一步，焦作市正在謀劃農(nóng)村集體商業(yè)用地的出讓，預(yù)計(jì)縣（區(qū)）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金。
（五）有效盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)民獲利，企業(yè)降低用地成本，為盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增農(nóng)民收入、緩解農(nóng)村就業(yè)壓力、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供了有力支持。
四、存在問(wèn)題及下一步工作打算
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點(diǎn)仍局限于工業(yè)、商業(yè)用地，全國(guó)首批試點(diǎn)區(qū)域河南長(zhǎng)垣縣、重慶大足區(qū)在住宅用地入市探索中走在全國(guó)前列，但可復(fù)制性待進(jìn)一步了解學(xué)習(xí)。在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，仍需注重以下工作推進(jìn)：
（一）編制國(guó)土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃
符合國(guó)土空間規(guī)劃是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的首要條件。受上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃政策的影響，我區(qū)各鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃尚未完成。國(guó)土空間規(guī)劃啟用前，該項(xiàng)工作可依照各鄉(xiāng)現(xiàn)有的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃所覆蓋的范圍來(lái)實(shí)施。下一步，將加大國(guó)土空間規(guī)劃編制力度，同時(shí)在規(guī)劃過(guò)程中充分考慮、預(yù)留農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)條件，在規(guī)劃中推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
（二）上級(jí)政策支持
向三門峽市政府、市自然資源和規(guī)劃局等上級(jí)政府、部門申請(qǐng)政策支持，出臺(tái)符合三門峽市、實(shí)際的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。
（三）完善鄉(xiāng)街道基準(zhǔn)地價(jià)
基準(zhǔn)地價(jià)是影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地價(jià)的重要因素。目前，的基準(zhǔn)地價(jià)尚未覆蓋全區(qū)廣大農(nóng)村，可能掣肘農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。下一步，將完善各鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)。
哪些地區(qū)可以開展試點(diǎn)
《辦法》對(duì)適用地區(qū)、適用地類、有效期限進(jìn)行了明確界定。
對(duì)適用地區(qū)，《辦法》明確允許開展抵押貸款的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅限于國(guó)家確定的15個(gè)入市改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）地區(qū)，包括北京市大興區(qū)、山西省澤州縣、遼寧省海城市等。
對(duì)適用地類，《辦法》明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地，規(guī)定以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。
對(duì)有效期限，《辦法》規(guī)定有效期至2017年12月31日，與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)時(shí)限保持一致。
《辦法》提出，開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，應(yīng)在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下進(jìn)行。同時(shí)要求農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法合規(guī)、惠農(nóng)利民、平等自愿、公平誠(chéng)信、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則。
抵押物范圍有哪些
《辦法》從業(yè)務(wù)開展的范圍，貸款的用途、條件、流程、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制等方面，對(duì)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)作了明確規(guī)定。
對(duì)抵押物范圍，《辦法》允許具備處分權(quán)的兩類農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資：一是以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)；二是尚未入市但具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。
具備入市條件的包括兩類：一類是尚未入市但已經(jīng)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，符合規(guī)劃、環(huán)保等要求，具備開發(fā)利用的基本條件，所有權(quán)主體履行集體土地資產(chǎn)決策程序同意抵押，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府同意抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地可以入市的情形；另一類是尚未入市但改革前依法使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書，按相關(guān)規(guī)定辦理入市手續(xù)，簽訂土地使用合同，辦理變更登記手續(xù)的情形。
《辦法》同時(shí)規(guī)定，以下這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得抵押：權(quán)屬不清或存在爭(zhēng)議的；司法機(jī)關(guān)依法查封的；被依法納入拆遷征地范圍的；擅自改變用途的；其他不得辦理抵押的情形。
如果出現(xiàn)違約，抵押物如何處置
嚴(yán)把貸款條件，是控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，順利在試點(diǎn)地區(qū)推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的必要手段?！掇k法》從依法持有土地使用權(quán)證書、符合土地總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃、未設(shè)定優(yōu)先受償?shù)钠渌麢?quán)利等方面提出了要求，并要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人是否有資質(zhì)、抵押物權(quán)屬是否清晰、價(jià)值評(píng)估是否合理、是否符合規(guī)劃、是否容易處置變現(xiàn)等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，力爭(zhēng)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)質(zhì)量。
如何評(píng)估抵押物價(jià)值？《辦法》規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度。可采用外部評(píng)估或內(nèi)部評(píng)估的方式對(duì)用于抵押的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。同時(shí)規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照抵押合同的約定，加強(qiáng)抵押品的動(dòng)態(tài)管理和價(jià)值重估，保證抵押權(quán)利的真實(shí)、合法、足值、有效。
（一）進(jìn)展情況
全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)共計(jì)27210宗，已通過(guò)省國(guó)土廳驗(yàn)收，同時(shí)，進(jìn)一步完善了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證宗地檔案掃描和數(shù)據(jù)庫(kù)的錄入掛接，對(duì)宗地檔案進(jìn)行了整理歸檔，并啟用了所有權(quán)登記發(fā)證管理信息系統(tǒng)，已頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證27210本。集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)完成地籍測(cè)繪6234.6公頃，占總?cè)蝿?wù)的60%，權(quán)屬調(diào)查已完成鄉(xiāng)、鄉(xiāng)整鄉(xiāng)及鄉(xiāng)8個(gè)村、鎮(zhèn)2個(gè)村，鎮(zhèn)3個(gè)村的工作量。
（二）存在問(wèn)題
農(nóng)村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的權(quán)屬資料，給依法發(fā)證帶來(lái)困難。此外，“一戶多宅”現(xiàn)象較多，“一戶一宅”分戶的依據(jù)不明確，其標(biāo)準(zhǔn)把握起來(lái)有相當(dāng)?shù)碾y度。
（三）下步舉措
我們將加快推進(jìn)集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查進(jìn)度，確保年底前全面完成集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地地籍調(diào)查任務(wù)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)
（一）進(jìn)展情況
經(jīng)過(guò)實(shí)地摸底調(diào)查，縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共計(jì)164宗，面積1092.25畝，擬定的《縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，已上報(bào)國(guó)土廳改革辦。6月19日，國(guó)土資源部正式下發(fā)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)事項(xiàng)的函》，明確支持縣按照中央的部署先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
（二）存在問(wèn)題
一是摸底調(diào)查出的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊大部分仍被私人和企業(yè)租賃用于生產(chǎn)，未歸還集體作為流轉(zhuǎn)的凈地。
二是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地積極性不高，同等情況下更愿意購(gòu)買國(guó)有建設(shè)用地。
三是制度設(shè)計(jì)不成熟，國(guó)家層面還未出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)文件，地價(jià)評(píng)估和備案體系、交易平臺(tái)及流轉(zhuǎn)收益分配和監(jiān)管等配套制度缺失。
（三）下步舉措
待國(guó)務(wù)院改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批確定試點(diǎn)方案，國(guó)土部出臺(tái)具體指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨负?，選擇儲(chǔ)潭、江口兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以及吉埠鎮(zhèn)作為新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)。
我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)嚴(yán)格限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但實(shí)踐中出于利益驅(qū)動(dòng)，存在大量集體土地隱形流轉(zhuǎn)亂象。對(duì)此，國(guó)家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，一方面規(guī)范市場(chǎng)，另一方面為制度破冰積累經(jīng)驗(yàn)。十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？梢?，作為極具價(jià)值的生產(chǎn)要素，集體建設(shè)用地特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的經(jīng)營(yíng)性集體用地流轉(zhuǎn)入市可以說(shuō)是勢(shì)在必行。然而一項(xiàng)制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無(wú)論改革的動(dòng)力還是障礙大多與各參與主體的利益相關(guān)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度也不例外。黨的十報(bào)告中指出，要依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利及集體收益分配權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地收益分配機(jī)制可以說(shuō)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制實(shí)際上要解決的就是流轉(zhuǎn)收益都給誰(shuí)及如何給的問(wèn)題。從用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系來(lái)看，用地轉(zhuǎn)出方的義務(wù)是將一定年限內(nèi)的用地使用權(quán)讓渡給受讓方，受讓方的義務(wù)則是支付相應(yīng)的土地使用費(fèi)用?？梢?，讓渡用地使用權(quán)所獲得的市場(chǎng)對(duì)價(jià)即是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)當(dāng)為用地轉(zhuǎn)出方作為權(quán)利所享有。但問(wèn)題是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并非完全的市場(chǎng)行為，一些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外的主體，如國(guó)家，憑借對(duì)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理和調(diào)控以及市場(chǎng)運(yùn)行的維護(hù)和保障，有強(qiáng)烈參與收益分配的愿望和動(dòng)力。那么，這些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外主體應(yīng)否參與收益分配？如何參與？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第一個(gè)核心問(wèn)題。此外，農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人在獲得用地流轉(zhuǎn)收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何在集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用和分配，如何將收益落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第二個(gè)核心問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，解決好了上述兩方面問(wèn)題，就能建立起一套合理合法的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。
一、國(guó)家參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民集體將除宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以外的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)出讓、出租、作價(jià)入股等形式，有償轉(zhuǎn)移給其他單位或個(gè)人的行為。首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體作為用地所有權(quán)人將用地使用權(quán)從所有權(quán)中剝離并轉(zhuǎn)讓出去，由此所獲得的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體享有，以體現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)中的處分和收益權(quán)能。基于私權(quán)保護(hù)的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農(nóng)民集體所有權(quán)保護(hù)下的收益分配，那么，國(guó)家作為用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系之外的主體，應(yīng)否基于其特殊地位而在農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益中分得一杯羹呢？
（一）理論基礎(chǔ)
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益來(lái)自于其流轉(zhuǎn)收入，與流轉(zhuǎn)價(jià)格有密切關(guān)系。根據(jù)馬克思地租地價(jià)理論，建設(shè)用地價(jià)格主要由絕對(duì)地租、級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ組成。 絕對(duì)地租是在土地所有權(quán)壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無(wú)論土地優(yōu)劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權(quán)的體現(xiàn)。而級(jí)差地租，對(duì)于建設(shè)用地而言，土地位置和設(shè)施環(huán)境是其級(jí)差地租形成的決定性因素。由于土地區(qū)位、地理環(huán)境的差別所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化成的級(jí)差地租，是建設(shè)用地級(jí)差地租Ⅰ。在同一地塊上連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而成的是級(jí)差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個(gè)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級(jí)差地租Ⅱ；二是個(gè)別投資者在一定面積土地上，連續(xù)追加投資，獲得更多的超額利潤(rùn)，在一定條件下轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租Ⅱ。
根據(jù)上述理論來(lái)剖析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益可以看出，農(nóng)民集體和國(guó)家都對(duì)流轉(zhuǎn)收益的形成作出了貢獻(xiàn)。首先，農(nóng)民集體作為用地的所有權(quán)人，憑借其對(duì)土地私有權(quán)的壟斷而當(dāng)然享有絕對(duì)地租，同時(shí)還享有由于歷史原因形成的區(qū)位優(yōu)勢(shì)所轉(zhuǎn)化的部分級(jí)差地租Ⅰ；其次，國(guó)家作為整個(gè)社會(huì)的管理者，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投入力量，特別在新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家為改善農(nóng)村環(huán)境投入了大量資本，大大提升了農(nóng)村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可見，國(guó)家對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格形成中的級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，均有貢獻(xiàn)。
由此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益中包含了國(guó)家的資本投入，有投入就應(yīng)當(dāng)有回報(bào)，因此，國(guó)家基于對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地租的貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。
（二）博弈分析
從現(xiàn)行集體建設(shè)用地嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)下的征地制度來(lái)看，國(guó)家是土地征收后流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，且用地流轉(zhuǎn)收入全額納入地方政府財(cái)政，而農(nóng)民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補(bǔ)償。當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許流轉(zhuǎn)后，國(guó)家和農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益及收益分配的力量都將發(fā)生變化。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行將是國(guó)家和農(nóng)民集體進(jìn)行博弈的結(jié)果。對(duì)此，我們通過(guò)建立博弈模型對(duì)國(guó)家應(yīng)否參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行分析。
1. 前提假設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)各方是非合作的，且是理性的，嚴(yán)格追求自身效用最大化，對(duì)彼此的行動(dòng)規(guī)則及效用函數(shù)等有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，即信息是完全的。因此筆者運(yùn)用完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型進(jìn)行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三個(gè)：
（1）行為主體。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)主要涉及農(nóng)民集體、農(nóng)民、用地使用者及國(guó)家等主體?？紤]到所要分析問(wèn)題的需要，重點(diǎn)探討農(nóng)民集體和國(guó)家之間的博弈關(guān)系。其中國(guó)家分中央政府和地方政府。中央政府負(fù)責(zé)制定相關(guān)法律及政策，地方政府代表國(guó)家利益與農(nóng)民集體進(jìn)行博弈。（2）行動(dòng)空間。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現(xiàn)狀，或進(jìn)行制度改革即允許用地流轉(zhuǎn)入市。在中央政府既定的行動(dòng)選擇下，地方政府的行為包括對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行征收和不進(jìn)行征收兩種類型。對(duì)于農(nóng)民集體，需要根據(jù)中央政府和地方政府的行動(dòng)，作出自己的選擇。在地方政府進(jìn)行征收的情況下，農(nóng)民集體只能被迫征收，別無(wú)他選；在地方政府不進(jìn)行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現(xiàn)行法規(guī)狀況下，農(nóng)民的行為包括不流轉(zhuǎn)即自用和地下交易，當(dāng)進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí) ，農(nóng)民可以選擇自用土地或自主流轉(zhuǎn)（見圖1）。（3）效用函數(shù)。博弈主體的效用函數(shù)不但受自身的行動(dòng)影響，還取決于對(duì)方的行動(dòng)選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數(shù)組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農(nóng)民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風(fēng)險(xiǎn)成本。
現(xiàn)行法律制度下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，惟一合法的流轉(zhuǎn)途徑就是通過(guò)征收程序?qū)⒓w用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，進(jìn)而在國(guó)有土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。這種情況下，假設(shè)地方政府通過(guò)征地而后在國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)上出讓土地使用權(quán)的總收入為R1，其中給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償為αR1，α為農(nóng)民補(bǔ)償占所征建設(shè)用地出讓價(jià)款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現(xiàn)行制度下地方政府進(jìn)行征地時(shí)兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。
在現(xiàn)行法律制度下，如果地方政府不進(jìn)行征地時(shí)，農(nóng)民集體可能選擇不流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而自己使用，也可能在利益驅(qū)動(dòng)下選擇非法入市，進(jìn)行用地使用權(quán)的地下交易。這里設(shè)農(nóng)民集體自用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益為K，由于未發(fā)生流轉(zhuǎn)，地方政府不會(huì)得到任何好處，此時(shí)的效用組合為I2（0，K）。如果農(nóng)民集體選擇在隱形市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)用地，設(shè)農(nóng)民集體獲得流轉(zhuǎn)收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風(fēng)險(xiǎn)成本C2，此時(shí)地方政府不可能在非法流轉(zhuǎn)中獲得收益，但能獲得對(duì)農(nóng)民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。
在中央政府進(jìn)行制度改革允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民集體無(wú)論進(jìn)行用地流轉(zhuǎn)，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的同時(shí)，對(duì)征地范圍的縮小、明晰和嚴(yán)控將是必然之舉。由此地方政府不進(jìn)行征地，還農(nóng)民集體以自主流轉(zhuǎn)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利將是常態(tài)。此時(shí)，若農(nóng)民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農(nóng)民集體對(duì)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，假設(shè)流轉(zhuǎn)所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農(nóng)民集體所剩流轉(zhuǎn)收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。
當(dāng)然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中所獲得的收益，而繼續(xù)選擇進(jìn)行征地。但此時(shí)由于征地行為已被嚴(yán)格限定在為公共利益的范圍內(nèi)，若地方政府為了追求利益濫用征收權(quán)的話，就要付出被上級(jí)政府查處的風(fēng)險(xiǎn)成本C′1。假設(shè)地方政府強(qiáng)行征地后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)的用地使用權(quán)出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農(nóng)民作為補(bǔ)償，γ為農(nóng)民補(bǔ)償占所征用地出讓價(jià)款的份額，則地方政府所得流轉(zhuǎn)收益為（1-γ）R′1，同時(shí)還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進(jìn)行強(qiáng)行征地時(shí)兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
將地方政府和農(nóng)民集體在上述不同狀態(tài)下的效用分別總結(jié)于表1和表2中。
3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現(xiàn)行法律制度下，地方政府通過(guò)征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，地方政府預(yù)計(jì)得到的正常效用即自主流轉(zhuǎn)下分得的利益是βR′2，當(dāng)βR′2< （1-α）R1時(shí)，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進(jìn)程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國(guó)家法律解禁，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，對(duì)于地方政府而言，如果從用地自主流轉(zhuǎn)中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態(tài)下的潛在利益，則地方政府就會(huì)不惜冒著被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，行使不正當(dāng)?shù)恼鞯貦?quán)，阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而著力促成征收。即地方政府會(huì)選擇進(jìn)行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設(shè)地方政府征地后流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格R′1與農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格R′2相同，則上述不等式可化簡(jiǎn)為β<（1-γ）-C′1R′2?？梢姡胤秸畢⑴c集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的份額β過(guò)小，是地方政府以強(qiáng)行征地的方式阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因。同時(shí)，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會(huì)變小，在β不變的情況下，不等式關(guān)系可能發(fā)生反方向變化。這說(shuō)明提高農(nóng)民集體從征地中得到的補(bǔ)償或嚴(yán)懲地方政府濫用征收權(quán)行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利推行。
4. 模型啟示。僅從國(guó)家應(yīng)否參與流轉(zhuǎn)收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利改革和推行，地方政府應(yīng)當(dāng)參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。
從實(shí)踐來(lái)看，集體建設(shè)用地要想入市流轉(zhuǎn)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到價(jià)格形成，都要受到國(guó)家土地管理權(quán)力的制約和調(diào)控；在供給方面，可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需要符合土地利用總體規(guī)劃，一般也要經(jīng)地方政府批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，地方政府有權(quán)決定集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)。在目前地方政府會(huì)獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府不會(huì)分得任何利益的話，其很有可能運(yùn)用手中的權(quán)力，阻礙集體用地的流轉(zhuǎn)，為追求自身利益最大化不惜違法強(qiáng)制征收，使流轉(zhuǎn)制度形同虛設(shè)。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段如果為盤活農(nóng)村土地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而放開集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉(zhuǎn)將難以真正存在。
（三）具體模式
在國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉(zhuǎn)收益中分成；另一種是僅以稅費(fèi)方式分享收益。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，雖然國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與用地流轉(zhuǎn)收益分配，但從法律關(guān)系來(lái)看，國(guó)家并不是流轉(zhuǎn)交易 的主體，地方政府憑借公權(quán)力從土地流轉(zhuǎn)收益者那里直接取得收益是沒(méi)有法理依據(jù)的。國(guó)家僅以稅費(fèi)的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的最終模式。
但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉(zhuǎn)收益過(guò)少，就有可能導(dǎo)致其利用手中權(quán)力阻礙用地流轉(zhuǎn)而促成征收。因此，筆者認(rèn)為地方政府參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行規(guī)范。在現(xiàn)階段為積極促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，應(yīng)當(dāng)允許地方政府以恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿胗玫亓鬓D(zhuǎn)收益分配。目前可以考慮效仿國(guó)有土地收益基金，在地方財(cái)政中設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益基金。該基金由農(nóng)民集體在每宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中按一定比例計(jì)提，在地方政府財(cái)政中設(shè)立專門賬戶，按照公益性基金經(jīng)營(yíng)和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境改善等有助于提升農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢(shì)方面。這樣，農(nóng)民集體計(jì)提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計(jì)提收益雖然進(jìn)入了地方政府財(cái)政，但是實(shí)行專賬專用，且通過(guò)基金運(yùn)作可以更好地服務(wù)于農(nóng)村，實(shí)際是“取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)民”，是農(nóng)民收益轉(zhuǎn)換形式后的返還。同時(shí)，由于有?？钣糜谵r(nóng)村建設(shè)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財(cái)政可以騰出更多資金進(jìn)行城市建設(shè)?？梢?，地方政府參與流轉(zhuǎn)收益分配的這一模式有助于實(shí)現(xiàn)多方共贏，達(dá)到各方利益的平衡，將是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制創(chuàng)新。
二、農(nóng)民集體和國(guó)家參與用地再次流轉(zhuǎn)收益分配方案
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體是轉(zhuǎn)出方，作為用地所有權(quán)人和交易一方主體，理應(yīng)獲得除國(guó)家參與分配部分的全部流轉(zhuǎn)收益。但是用地再次流轉(zhuǎn)，是指已經(jīng)取得用地使用權(quán)的單位和個(gè)人，在使用期限屆滿之前，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股等形式，將剩余年限的用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移給其他單位和個(gè)人的行為。在再次流轉(zhuǎn)中，其法律關(guān)系的主體是用地使用權(quán)人，農(nóng)民集體作為所有權(quán)人不再是交易一方，置身于流轉(zhuǎn)行為之外，僅能在必要時(shí)對(duì)不符合合同約定或法律規(guī)定的再次流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行限制。筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中已經(jīng)通過(guò)獲得對(duì)價(jià)的方式讓渡了用地使用權(quán)，那么在再次流轉(zhuǎn)中作為流轉(zhuǎn)關(guān)系以外的主體，農(nóng)民集體不再享有獲得流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利基礎(chǔ)，因此，不應(yīng)再參與分配。即使集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中有增值收益，也大多來(lái)自用地使用者在土地上連續(xù)追加投資，通過(guò)改善用地條件在一定條件下轉(zhuǎn)化形成的級(jí)差地租Ⅱ，應(yīng)當(dāng)由用地使用者享用這部分收益，農(nóng)民集體沒(méi)有理由介入分配。
但是應(yīng)當(dāng)指出，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中，有一種情形農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)參與收益分配，即在首次流轉(zhuǎn)中使用者無(wú)償取得用地的情況。從實(shí)踐來(lái)看，由于欠缺規(guī)范的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，存在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)償使用集體土地現(xiàn)象。在難以改變現(xiàn)狀并強(qiáng)行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納用地使用費(fèi)的情況下，有效的制度設(shè)計(jì)是效仿國(guó)有劃撥土地制度，在用地的再次流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體基于所有權(quán)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。具體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者進(jìn)行用地再次流轉(zhuǎn)將獲得可觀的流轉(zhuǎn)收益，但由于該收益中實(shí)際上包含了其取得用地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)支付而未支付的用地使用權(quán)費(fèi)用，因而應(yīng)將相當(dāng)于用地對(duì)價(jià)的部分收益補(bǔ)繳給農(nóng)民集體。當(dāng)然，在補(bǔ)繳費(fèi)用之后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其收益分配就將與農(nóng)民集體無(wú)關(guān)。
對(duì)于國(guó)家而言，是否還應(yīng)當(dāng)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配呢？筆者認(rèn)為基于國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，應(yīng)當(dāng)以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)自由度更大，國(guó)家的監(jiān)管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現(xiàn)的問(wèn)題，因此國(guó)家以征稅方式參與收益分配的方案相對(duì)比較簡(jiǎn)單可行。
三、農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配機(jī)制
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的第二個(gè)核心問(wèn)題就是農(nóng)民集體如何在集體內(nèi)部使用和分配收益，主要涉及集體成員農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民始終是農(nóng)村土地問(wèn)題關(guān)注的焦點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。但實(shí)踐中在與勢(shì)力相對(duì)強(qiáng)大的農(nóng)民集體、地方政府的利益博弈中，農(nóng)民常常處于弱勢(shì)地位。因此，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，確保落實(shí)農(nóng)民對(duì)用地流轉(zhuǎn)收益的分配參與和最終享用，是該制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。
（一）農(nóng)民應(yīng)是用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者
《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。那么由農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而獲得的收益亦應(yīng)當(dāng)屬于本集體成員集體所有，即應(yīng)由集體內(nèi)農(nóng)民共享這部分收益。因此，農(nóng)民應(yīng)是農(nóng)民集體獲得全部用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者，包括首次流轉(zhuǎn)中讓渡用地使用權(quán)所得的收益，以及再次流轉(zhuǎn)中無(wú)償取得用地的使用者補(bǔ)繳的用地使用費(fèi)用。
此外，農(nóng)民作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有償使用權(quán)人，在再次流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)獲得全部流轉(zhuǎn)收益，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。
（二）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益用途管理
進(jìn)行農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配首先要確保農(nóng)民集體將獲得的流轉(zhuǎn)收益切實(shí)納入集體財(cái)產(chǎn)，用于集體事務(wù)，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴(yán)格控制農(nóng)民集體收益用途是有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。
實(shí)踐中多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途管理進(jìn)行了專門規(guī)定，具體見表3。
從上述規(guī)定可以看出，實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)將用地流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理；二是明確農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益專項(xiàng)用于農(nóng)民權(quán)益保障，具體使用集中在農(nóng)民安置補(bǔ)償、集體基礎(chǔ)設(shè)施公共事業(yè)建設(shè)、土地保護(hù)開發(fā)和生產(chǎn)發(fā)展以及集體成員的社會(huì)保障方面。其中廣東省在農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排。這一規(guī)定具有較強(qiáng)的操作性和強(qiáng)制性，更加有效地解決了集體收益使用過(guò)程中容易滋生的濫用挪用等問(wèn)題，并積極解決了失地農(nóng)民社保問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的實(shí)際利益。
由此，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途進(jìn)行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財(cái)產(chǎn)范疇的基礎(chǔ)上，明確收益的具體使用方向。從集體經(jīng)營(yíng) 性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利推行的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)確保收益中相當(dāng)一部分用于集體成員的社會(huì)保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。盡管對(duì)農(nóng)民集體收益的內(nèi)部分配問(wèn)題，國(guó)家不宜介入過(guò)多，但由于我國(guó)現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民生活水平較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，為更有力保障農(nóng)民利益，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)地方性法規(guī)中體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理。與此同時(shí)，期望通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立。
（三）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民之間的分配
關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣的若干意見（試行）
為基本解決執(zhí)行難，適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記需要，進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上資產(chǎn)拍賣工作，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》的規(guī)定，宜興市人民法院、宜興市國(guó)土資源局經(jīng)充分協(xié)商，就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)司法拍賣達(dá)成以下統(tǒng)一意見:
一、人民法院在拍賣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)地上建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，原則上應(yīng)按不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)一并評(píng)估拍賣。
二、人民法院在評(píng)估拍賣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)前，應(yīng)發(fā)出征詢函，征求集體土地所有權(quán)人及屬地鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）政
府同意。
三、人民法院在啟動(dòng)評(píng)估程序前，應(yīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的租賃情況，包括租賃合同、租金支付情況等進(jìn)行調(diào)查。國(guó)土局不動(dòng)產(chǎn)登記科在接到法院調(diào)查函后，應(yīng)向法院提供備案的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，并提供相關(guān)政策性咨詢意見。
四、人民法院應(yīng)當(dāng)委托具有專業(yè)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并在委托評(píng)估時(shí)，告知評(píng)估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行充分市場(chǎng)調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)征求宜興市國(guó)土資源局意見。
五、人民法院對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物一并拍賣時(shí)，應(yīng)當(dāng)在拍賣公告須知中明確告知參加競(jìng)買的具體要求、限制范圍、原租賃使用集體建設(shè)用地使用權(quán)陳欠租金等情況。
六、人民法院通過(guò)網(wǎng)絡(luò)司法拍賣平臺(tái)公開拍賣被執(zhí)行人集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)成交且買受人付清競(jìng)買款后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具移權(quán)裁定書及協(xié)助執(zhí)行通知書。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在收到法院移權(quán)裁定書、協(xié)助執(zhí)行通知書以及相關(guān)材料后應(yīng)及時(shí)辦理協(xié)助事項(xiàng)。
七、國(guó)有租賃土地使用權(quán)的司法拍賣原則上適用上述規(guī)定，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)宜興市國(guó)土資源局的反饋意見進(jìn)行操作。
