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[關(guān)鍵詞]公共安全；治理理論；社會參與
[中圖分類號]D691 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）08-0067-05
社會發(fā)展現(xiàn)代進(jìn)程中，一定會經(jīng)歷一個或多個社會轉(zhuǎn)型期。這些轉(zhuǎn)型期各有特點(diǎn)，但社會問題頻發(fā)是任何轉(zhuǎn)型期社會的共性。同時，國家政府在治理轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會問題的的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，因此對新的問題解決針對性往往較差。而公共安全問題在眾多社會問題當(dāng)中處于相對重要的地位，應(yīng)對公共安全問題不容馬虎。由于轉(zhuǎn)型期政府能力、經(jīng)驗(yàn)的局限，其他社會力量就要分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。中國在轉(zhuǎn)型期社會參與治理含公共安全問題在內(nèi)的社會問題上，與其他國家有著“共性”，同時也存在著自身的“個性”，在治理效果上經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存。
一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：轉(zhuǎn)型社會公共安全問題
轉(zhuǎn)型社會是社會發(fā)展必須經(jīng)歷的中間期，往往是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從封閉到開放的一個過程。這個時期，社會的結(jié)構(gòu)、體制都將出現(xiàn)改變，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化上出現(xiàn)多種觀念并存的現(xiàn)象。多元化的共存就難免引發(fā)社會問題，公共安全問題也包含在其中。而轉(zhuǎn)型社會中的公共安全問題會給社會帶來更大的隱患，同時也直接關(guān)系到社會是否可以平穩(wěn)度過轉(zhuǎn)型期。
（一）轉(zhuǎn)型期社會的特點(diǎn)
關(guān)于轉(zhuǎn)型期社會的特點(diǎn)不同的學(xué)者研究后都有著各自的結(jié)論。研究東歐國家社會轉(zhuǎn)型的外國學(xué)者Helga A?Welsh認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期社會應(yīng)該有以下五大特征：第一，轉(zhuǎn)型是在相對有限的時間的制約下，處理某些相對重要的問題。第二，轉(zhuǎn)型期過程和結(jié)果都具有極大的不確定性。第三，轉(zhuǎn)型期迅速擴(kuò)大的政治參與和政治溝通需求，改變了原有的威權(quán)主義結(jié)構(gòu)。第四，轉(zhuǎn)型是以精英為中心的，大眾動員只是臨時的。第五，轉(zhuǎn)型包含商討和談判[1]。而研究泰國、菲律賓的學(xué)者Fred W?Riggs則認(rèn)為，轉(zhuǎn)型社會有三個特征：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。我國臺灣學(xué)者金耀基對這三個特征又進(jìn)行了更為具體的解釋：“異質(zhì)性”就是心態(tài)意識與物理環(huán)境上的廣泛混合現(xiàn)象，即在經(jīng)濟(jì)上，自足的經(jīng)濟(jì)制度與市場制度并存；在政治上，威權(quán)主義觀念與民主觀念并存；在文化上，自由主義西化派與保守派并存；在社會上，傳統(tǒng)的家庭制度與現(xiàn)代的社會組織并存。“形式主義”就是“應(yīng)然”與“實(shí)然”的脫節(jié)，表現(xiàn)為制度制定與制度實(shí)踐的背離。“重疊性”傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會的各種特征在轉(zhuǎn)型社會中重疊并存[2]。
綜合以上三位學(xué)者的觀點(diǎn)，很容易得出轉(zhuǎn)型社會的特點(diǎn)主要有以下三個方面：第一，國家治理能力不足。社會轉(zhuǎn)型必然會挑戰(zhàn)原有的國家結(jié)構(gòu)、法規(guī)制度，同時也對國家治理能力提出更高的要求，國家原有的治理能力和經(jīng)驗(yàn)就顯得相對有限。就像Welsh所說的威權(quán)主義結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了改變。也像金耀基所解釋的“形式主義”，也就是制度的制定與實(shí)踐出現(xiàn)了脫節(jié)。第二，社會治理要素多元。轉(zhuǎn)型期的社會就是一個多元的社會，其治理的主體和對象都存在多樣性和可變性。這主要是因?yàn)?，轉(zhuǎn)型社會既有轉(zhuǎn)型前的傳統(tǒng)社會的特征又具備其目標(biāo)現(xiàn)代社會的一些特點(diǎn)。這就使社會治理要素也要多元和不確定。這種與Welsh認(rèn)為的轉(zhuǎn)型過程結(jié)果不確定性相符。而Riggs認(rèn)為的“重疊性”和“異質(zhì)性”也可以在某種程度上歸于這一特點(diǎn)。第三，治理活動參與加強(qiáng)。由于轉(zhuǎn)型國家治理能力有限，社會組織和公民參與社會治理就必然得到加強(qiáng)。這也是新的治理模式的一個顯著特點(diǎn)。也就是Welsh所講的政治參與和政治溝通的需求擴(kuò)大，以及轉(zhuǎn)型必然包括的商討和談判活動。
（二）公共安全與傳統(tǒng)安全
傳統(tǒng)安全主要是指國家安全，即以政治安全和軍事安全為核心內(nèi)容的安全問題，如國家的統(tǒng)治、社會秩序的穩(wěn)定、領(lǐng)土的完整、核心價值的保護(hù)等等。這些安全問題往往是國家來主導(dǎo)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，和平和發(fā)展成為世界主題。非國家安全問題日漸突出，于是國際社會提出了新的安全概念――非傳統(tǒng)安全。非傳統(tǒng)安全是一個相對概念，主要指國家安全以外的安全問題。雖然現(xiàn)階段學(xué)界還沒有一個統(tǒng)一的提法，但通常會把公共安全歸入非傳統(tǒng)安全。而公共安全區(qū)別傳統(tǒng)安全的最主要的特征就是公共安全不再是由國家來主導(dǎo)，越來越多的社會參與成分滲透到公共安全當(dāng)中。那什么是公共安全呢？學(xué)界雖沒有統(tǒng)一的概念，但其主要內(nèi)涵應(yīng)該包括關(guān)系公民生命、公民權(quán)利、公共財(cái)產(chǎn)和公共秩序等問題的安全范疇。區(qū)別于傳統(tǒng)安全，公共安全更加注重個人的價值，是以人為本思想做指導(dǎo)去思考安全問題。也可以認(rèn)為國家安全屬于政治安全高度的安全范疇（如國防、等），而公共安全則關(guān)注低于政治安全高度的安全范疇（如環(huán)境污染、能源危機(jī)、恐怖犯罪等）。近些年，越來越多的國家開始重視公共安全問題，原因是在和平時期公共安全對社會生活的影響遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)安全。而轉(zhuǎn)型期社會問題突現(xiàn)，公共安全問題也處于多發(fā)態(tài)勢。并且如果不重視公共安全問題，有些問題將會被發(fā)酵上升到政治安全乃至國家安全層面。
（三）公共安全問題給轉(zhuǎn)型期社會提出了新的挑戰(zhàn)
轉(zhuǎn)型期是社會發(fā)展的必須經(jīng)過的過渡期，其主要目的是為了社會良性發(fā)展，達(dá)到預(yù)定或者說是期望的目標(biāo)。但由于轉(zhuǎn)型社會的自身特點(diǎn)。使其必須面對包括公共安全問題在內(nèi)的諸多挑戰(zhàn)。首先，轉(zhuǎn)型期一定會是一個公共安全問題的頻發(fā)期。由于轉(zhuǎn)型期社會的多元性的特點(diǎn)，勢必會使社會產(chǎn)生出各種矛盾。文化間的差異，價值觀上的分歧使整個社會都陷入在這樣或那樣的矛盾沖突中。在這樣轉(zhuǎn)型社會的大背景下，隨著眾多矛盾的集合，挑戰(zhàn)社會整體的包容極限，社會問題隱患加劇，導(dǎo)致公共安全問題頻發(fā)。國外一些國家在轉(zhuǎn)型期的數(shù)據(jù)就能證明這一點(diǎn)。匈牙利在上世紀(jì)80年代末至90年代的轉(zhuǎn)型期中犯罪率激增，僅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波蘭在1989年到1990年轉(zhuǎn)型期間，侵害社會財(cái)產(chǎn)的人均犯罪率增加了一倍[3]。
二、效果有限：政府單方應(yīng)對轉(zhuǎn)型期公共安全問題困難
國家通過政府進(jìn)行治理。政府的治理能力與需要其解決的社會問題是存在一定的差距的。政府不可能也不應(yīng)該解決全部的社會問題，有眾多理論支持這個觀點(diǎn)。但在轉(zhuǎn)型社會，由于社會在該歷史階段存在的特點(diǎn)，政府能力在應(yīng)對含公共安全問題在內(nèi)的社會問題上的能力差距明顯加大。政府僅靠自身的努力解決轉(zhuǎn)型社會公共安全問題成效有限。
（一）政府是有限的政府
“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約。這也是當(dāng)今社會對政府內(nèi)含比較統(tǒng)一的看法。政府不應(yīng)該也不可能是一個無限的政府，特別是在日新月異的當(dāng)代。關(guān)于這一點(diǎn)以往的不同學(xué)派的學(xué)者都得出相同的診斷。以霍布斯、洛克等人為代表的社會契約論者認(rèn)為，為了保障個人權(quán)利，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)，人們便在理性基礎(chǔ)上通過契約結(jié)成一個共同體，把自己的權(quán)利委托給一個更高的公共權(quán)威――政府。這就不難看出，政府是個人把權(quán)利讓渡出來一部分形成的，所以其權(quán)利和能力就會有邊界。而性惡論支撐下的古希臘的學(xué)者認(rèn)為，“一些有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)利的人使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是說任何權(quán)力，包括政府的權(quán)力，必須要受到限制。而第三個對有限政府影響深遠(yuǎn)的理論派別當(dāng)數(shù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的自由主義。該理論認(rèn)為，在商品經(jīng)濟(jì)中，每個人都以追求自己利益為目的，在一只“看不見的手”的指導(dǎo)下，通過市場機(jī)制自發(fā)進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此政府干預(yù)是多余的?！肮艿米钌俚恼褪亲詈玫恼薄＿@與中國道家的“無為而治”在某種程度上有著一定的一致性。這種理論不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一個“沒有任何作為”的政府。
（二）以往治理經(jīng)驗(yàn)不適應(yīng)轉(zhuǎn)型期
中國雖然有著改革開放30多年的社會治理經(jīng)驗(yàn)，并且中國特色社會主義建設(shè)也被反復(fù)驗(yàn)證其科學(xué)性和有效性。但經(jīng)驗(yàn)永遠(yuǎn)只代表過去，當(dāng)今世界發(fā)展日新月異，同時中國又進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期。無論是在世界的大背景下，還是在國內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)狀下，轉(zhuǎn)型期社會的發(fā)展不平衡，多重矛盾并發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮。相對傳統(tǒng)安全問題對治理的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)階段應(yīng)對公共安全問題的基礎(chǔ)條件較差。缺乏相應(yīng)的治理經(jīng)驗(yàn)，同時以往總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在新的歷史條件下可操作性差。公共安全問題成為已當(dāng)前凸顯的重大社會問題。
1.以往的治理經(jīng)驗(yàn)不是在多變的社會轉(zhuǎn)型期總結(jié)出來的。我國改革開放30多年來，特別是前10年，我們?nèi)〉蔑w速發(fā)展的成績，也總結(jié)出一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但那都是在社會相對穩(wěn)定、世界局勢相對簡單的歷史背景下總結(jié)出來的，美國還沒有把中國作為主要的競爭對手。考慮到當(dāng)時中國的經(jīng)濟(jì)總量，周邊的國家也沒有把中國當(dāng)作“威脅”。隨著蘇聯(lián)的解體，中國經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到世界第二（美日的主要競爭對手），中國人均收入進(jìn)入“中等發(fā)達(dá)國家陷阱”階段。以往的經(jīng)驗(yàn)都沒有考慮到這些問題所引發(fā)的連鎖反應(yīng)。
2.轉(zhuǎn)型社會的的特點(diǎn)，及近年的新技術(shù)的應(yīng)用使以往的治理經(jīng)驗(yàn)失效。轉(zhuǎn)型社會多重矛盾共存，社會要素多元到應(yīng)對的治理方式要多元，反應(yīng)迅速。特別是以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)的介入，讓治理更加復(fù)雜。就以輿情控制為例，改革開放初期，政府只需管理好傳統(tǒng)媒體，就不會出輿情失控的情況，因?yàn)殡x開傳統(tǒng)媒體，輿情的傳播基本上只能靠口耳相傳。但如今在新媒體，“微媒體”的沖擊下，任何信息都可能被6億網(wǎng)民中的一員傳到互聯(lián)網(wǎng)上，也可能被5億手機(jī)網(wǎng)民中的一員用手機(jī)即時上傳互聯(lián)網(wǎng)上（數(shù)據(jù)來源2014年1月《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》）。這些信息可以是文字，圖片，甚至是視頻。以往政治對輿情的治理經(jīng)驗(yàn)基本上失效。
3.隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，新的公共安全問題政府要從頭開始認(rèn)識和應(yīng)對。社會的發(fā)展必然會出現(xiàn)這樣或那樣的新的公共安全問題，特別是在轉(zhuǎn)型期有些新問題是沒有經(jīng)驗(yàn)可以遵循的。以外來生物入侵和PM2.5等公共安全問題為例，在社會發(fā)展沒有達(dá)到一定的水平前提下，這兩類問題都沒有引起充分的重視，隨著環(huán)境承載力的飽和，該類問題出現(xiàn)端倪。PM2.5引發(fā)的霧霾等環(huán)境問題：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年1月，亞洲開發(fā)銀行與清華大學(xué)公布的報(bào)告稱，中國空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于疾病成本估計(jì)為6232億元人民幣，基于支付意愿估算則達(dá)到19734億元人民幣（以2012年中國GDP為基數(shù)）；而外來物種入侵上僅馬鈴薯蟲等十余種外來有害生物，每年造成的損失超過574億元人民幣（國家環(huán)?？偩止紨?shù)據(jù)）。這些新的公共安全類問題，都需要政府在沒有以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重新認(rèn)識應(yīng)對。
（三）政府解決轉(zhuǎn)型期社會公共安全問題的現(xiàn)實(shí)困境
轉(zhuǎn)期社會公共安全問題已被中國政府充分認(rèn)識，同時也積極地制定對策。雖然這些措施在一定程度上取得相應(yīng)的效果，但由于轉(zhuǎn)型社會的特點(diǎn)，政府解決公共安全問題存在以下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)困境。
1.政府解決公共安全問題需要多部門聯(lián)動，對政府負(fù)擔(dān)較大。公共安全問題涉獵范圍廣，特別是在轉(zhuǎn)型社會，不僅涉獵廣而且頻發(fā)。這就要求政府各部門要進(jìn)行聯(lián)動。僅拿遼寧某市反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員來看，僅反恐這一類公共安全問題就要求51個機(jī)關(guān)部門、企事業(yè)單位來聯(lián)動配合。雖然這種安排會達(dá)到高效，但同時也給相應(yīng)的機(jī)關(guān)部門、企事業(yè)單位帶來一定的工作負(fù)擔(dān)。政府治理成本較高。
2.僅靠政府自身對轉(zhuǎn)型社會的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，資料整理。轉(zhuǎn)型社會的資料信息是多樣的，也是多變的。并且有時要需要特定的專業(yè)知識。但由于政府用人制度的限制，無論是人員數(shù)量還是人員素質(zhì)都很難與轉(zhuǎn)型社會完全匹配。專業(yè)知識欠缺同時困擾政府相關(guān)部門。這樣就對信息的收集時間上出現(xiàn)時滯，質(zhì)量上也存在缺陷。
3.政府治理轉(zhuǎn)型社會公共安全問題的政策制定脫節(jié)。針對轉(zhuǎn)型社會頻發(fā)的公共安全問題，我國政策的制定速度明顯滿足不了。我國現(xiàn)在針對公共安全問題的政策基本停留在《辦法》層面，很少有相應(yīng)的法規(guī)、法律與之相適應(yīng)。特別是針對近些年來多發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情、，大都應(yīng)用《治安管理處罰條例》中的幾條處理，針對性和可操作性均不強(qiáng)。
三、有效補(bǔ)充：社會組織在解決轉(zhuǎn)型期公共安全問題作用凸顯
轉(zhuǎn)型社會的一大特點(diǎn)，就是社會參與意愿強(qiáng)烈。在這個時期里越來越多的社會組織強(qiáng)大起來，隨著其實(shí)力的增強(qiáng)，其政治參與愿望也隨之強(qiáng)烈。而黨的十八屆三中全提出的國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，也要求國家治理要有一個新的變革。這個變革不可單靠政府單方的力量，還要把社會組織的力量加入其中。這主要是因?yàn)?，社會組織將是政府在社會治理上的一個有效補(bǔ)充。
（一）治理的內(nèi)涵
通常意義上，治理是一個國家與公民通過合作、協(xié)商，建立伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)管理的互動過程。全球治理委員會把“治理”界定為，各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是一個協(xié)調(diào)各種利益沖突和采取協(xié)作行動的持續(xù)過程[5]。在國家轉(zhuǎn)型過程中，社會實(shí)際上擁有一種“治理能力”？穴governability？雪[6]。這豐富治理的內(nèi)涵，治理主體不單單是國家政府，社會在某種程度上也會是治理主體。
（二）社會組織在治理體系中的意義
社會組織在治理體系中的意義除前一部分提到的，國家的補(bǔ)充者、偶爾的競爭者和政策的執(zhí)行者外。社會組織對治理體系還有著更為重要的現(xiàn)實(shí)意義：首先，社會組織為政策制定提供第一手的資料。公共政策制定是一個復(fù)雜的過程。而在第一手的資料收集方面，社會組織的力量不容小視。因?yàn)檎皇且粋€主體，在收集資料上難免出現(xiàn)死角，而社會組織分布廣，散布在社會各個部門之間，正所謂“兼聽則明，偏聽則暗”，廣泛地收集各部門的情況資料為制定更為有效的公共政策提供了保障。其次，社會組織解決了廣大人民群眾的參與欲望。在轉(zhuǎn)型期的社會中，公民參與欲望強(qiáng)烈。我國是一個人口大國，我國的制度對公民參與國家治理原有渠道相對不足，社會組織正好解決了這一問題。為公民參與國家治理提供了一個全新的平臺。最后，社會組織可以緩解政府與群眾之間的矛盾。以往的治理主體是政府，對象是人民群眾，這樣難免出現(xiàn)矛盾，特別是在一些有利害沖突的問題上，這個矛盾出現(xiàn)了激化的現(xiàn)象，如動遷問題，有些地區(qū)還出現(xiàn)了嚴(yán)重的官民對立的問題。這時社會組織的介入可以讓政府從矛盾主體中脫身。形成穩(wěn)定的三角關(guān)系，政府從矛盾的一方，轉(zhuǎn)化為化解矛盾的協(xié)調(diào)員。政府與群眾的矛盾自然而然地得到了化解。
（三）社會治理在公共安全問題上的作用
公共安全問題是轉(zhuǎn)型期社會問題的一個方面，社會治理也就同樣起到一定的作用。其作用主要有以下幾點(diǎn)。第一，公共安全問題中有專業(yè)方面的問題需要社會第三方機(jī)構(gòu)的介入?，F(xiàn)在公共安全問題，特別是環(huán)境安全、食品安全問題，往往需要相關(guān)的專業(yè)知識。政府需要有相對應(yīng)的專業(yè)部門應(yīng)對，但限于編制、經(jīng)費(fèi)等問題，部門設(shè)立往往跟不上社會發(fā)展的腳步。這時就需要一些社會組織和企業(yè)的介入。第二，公共安全問題中社會穩(wěn)定方面的問題通過社會組織進(jìn)行預(yù)警。對所有國家來說，維穩(wěn)是轉(zhuǎn)型期社會的首要問題。而一些影響社會穩(wěn)定的公共安全問題，如，伴著新技術(shù)的介入，往往有著爆發(fā)快、串聯(lián)快、發(fā)酵快等特點(diǎn)，政府在對其進(jìn)行治理中常常處于被動。如果將社會組織力量應(yīng)用到這些方面，提前對群眾進(jìn)行疏導(dǎo)，讓其以合理的方式反映訴求及政治參與欲望，會在很大程度上降低該類公共安全問題發(fā)生概率，同時也可以在問題出現(xiàn)之前，對政府相關(guān)部門進(jìn)行預(yù)警。最后，在一些極端的公共安全問題上，如恐怖事件中，社會組織聯(lián)動會提高管控效率、效果，達(dá)到全社會安全穩(wěn)定的目標(biāo)。
四、協(xié)同高效：社會參與下的政府對轉(zhuǎn)型期公共安全問題治理
社會組織在解決轉(zhuǎn)型社會公共安全問題上有著一定的效果，但是還要清醒地認(rèn)識到，社會組織的參與只是政府治理的補(bǔ)充，兩者均不可以被彼此完全取代。真正高效地處理公共安全問題則是需要兩者的協(xié)同互補(bǔ)，高效運(yùn)作，這樣才能讓政府與社會組織發(fā)揮其各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢。
（一）政府為治理轉(zhuǎn)型期公共安全問題提供“剛性”保障
雖然轉(zhuǎn)型社會改變了原有的威權(quán)主義的社會結(jié)構(gòu)，但政府的權(quán)威性還是不容易被質(zhì)疑的。比如說，政府依舊是制定政策制度的主體。在社會治理上還會維持原有的“剛性”特點(diǎn)。這對解決轉(zhuǎn)型期社會含公共安全問題十分重要。首先，政府為解決轉(zhuǎn)型社會的公共安全問題提供制度上的保障。政府可以針對社會頻現(xiàn)的公共安全問題制定有效并切實(shí)可行的政策法規(guī)。使在處理公共安全問題上有“抓手”可以用。對公共安全問題通過制度來分類定性，再有針對性地解決，讓治理轉(zhuǎn)型期社會公共安全問題“師出有名”。其次，政府為預(yù)防和應(yīng)對公共安全問題提供執(zhí)法權(quán)。有了相應(yīng)的政策法律，就要求還要具備一個擁有執(zhí)法權(quán)的管理隊(duì)伍。這個隊(duì)伍必然要?dú)w屬于政府管理。雖然放權(quán)是現(xiàn)階段政府體制改革的主要內(nèi)容，但執(zhí)法權(quán)特別是對涉及到公共安全問題上的執(zhí)法權(quán)一定要?dú)w屬政府，才能保證社會穩(wěn)定良性的發(fā)展，其原因不言而喻。公共安全問題一定是關(guān)系到國計(jì)民生的問題，加之轉(zhuǎn)型社會的不穩(wěn)定性，關(guān)于公共安全問題的一些行政權(quán)力一定要掌握政府手中。最后，政府保障關(guān)于公共安全問題政策法規(guī)的相對穩(wěn)定。政府是政策法規(guī)的制定者就要保證其相對穩(wěn)定性。相對穩(wěn)定指的是，既要保證在一定時期內(nèi)政策法規(guī)是穩(wěn)定的，又要對政策法規(guī)進(jìn)行一定的調(diào)整來適應(yīng)多變的轉(zhuǎn)型社會。這個相對穩(wěn)定要在政府的管控下，這才能保證社會穩(wěn)定發(fā)展。
（二）社會組織為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期公共安全問題提供“柔性”支持
在轉(zhuǎn)型社會中，社會組織的參與意愿和能力增強(qiáng)，為解決現(xiàn)實(shí)的公共安全問題提供一系列的支持。首先，社會組織為轉(zhuǎn)型期公共安全問題提供技術(shù)支持。轉(zhuǎn)型社會是一個變化快的社會，加之當(dāng)今社會的技術(shù)革命，應(yīng)對一些公共安全問題需要的技術(shù)手段也在迅速革新。社會組織因?yàn)闆]有政府機(jī)關(guān)部門相對煩瑣的用人程序，所以可以快速地吸納專業(yè)技術(shù)人員來應(yīng)對日益高技術(shù)化的公共安全問題。其次，社會組織可以提供更為客觀的第三方力量，來解決公共安全問題。轉(zhuǎn)型社會政府原有的威權(quán)主義受到挑戰(zhàn)，加之種種原因造成的政府公信力的下降。所以在處理公共安全問題上，政府治理的可靠性受到質(zhì)疑。這時就需要一個相對獨(dú)立的第三方組織介入，社會組織往往就可以承擔(dān)這一任務(wù)。社會組織是獨(dú)立于政府體制之外的，所以不受政府公信力的影響。并且一些專業(yè)的社會組織在其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)享有很高的聲譽(yù)，這對解決問題有很大的幫助，國外的一些咨詢公司和民調(diào)機(jī)構(gòu)就是個例子。它們對社會問題的分析往往是客觀而專業(yè)的，給出的解決手段也是科學(xué)的。最后，社會組織在一定程度上轉(zhuǎn)移了政府與群眾之間的矛盾。在解決一些與群眾切身利益相關(guān)的問題上，難免不把政府與群眾之間對立起來。比如，城市發(fā)展的拆遷改造上，群眾與政府意愿和利益預(yù)期是不同的，甚至是對立的。如果處理不好輕則影響政府在群眾心中的地位，重則就會引發(fā)更為嚴(yán)重公共安全問題。社會組織的介入就會將政府從這個矛盾對立中解脫出來，由社會組織去做群眾的工作，而政府只來協(xié)調(diào)社會組織與群眾之間的關(guān)系。這勢必會大大降低公共安問題的發(fā)生和發(fā)展?？偟膩碚f社會組織為解決公共安全問題提供了“柔性”的“軟件”支持。
（三）社會參與是在政府監(jiān)管下進(jìn)行
社會組織和個人參與公共安全問題治理要在政府的監(jiān)管下進(jìn)行。雖然治理理論給社會組織很大的自由度，但是由于公共安全問題的特殊性和轉(zhuǎn)型社會的時代特殊性，政府一定在某種程度上監(jiān)管治理全過程。首先，公共安全問題是涉及到公民切身利益的問題。政府必須有所導(dǎo)向的治理，而不能完全放任給社會組織。這是對人民生命財(cái)產(chǎn)的負(fù)責(zé)任的態(tài)度。并且政府的監(jiān)管可以保證在政策支持下的高效，也防止自由化的擴(kuò)大。其次，轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜性要求政府對社會問題有統(tǒng)一的監(jiān)管。轉(zhuǎn)型社會是多元的，復(fù)雜的，也是矛盾交織的。如果政府不加以控制，輕則社會發(fā)展出現(xiàn)停滯，如掉進(jìn)“中等收入陷阱”，重則可能影響到國家的穩(wěn)定。最后社會組織本身也希望政府對其進(jìn)行監(jiān)管。社會組織的運(yùn)作應(yīng)該在一定的既定框架之內(nèi)，這個框架的設(shè)計(jì)往往是需要政府來考慮的，這樣才能保證社會組織的參與治理目的性和高效性。就像西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“看不見的手”要與政府“看得見的手”配合才能達(dá)到最終的目的?？偟膩碚f，社會參與治理模式需要政府和社會組織相互配合，協(xié)同高效的來應(yīng)對各類問題。但由于轉(zhuǎn)型社會公共安全問題有著自身的特點(diǎn)，這種配合還要以政府為主體或是在政府的監(jiān)管下進(jìn)行。
從上述各種分析上來看，社會組織參與轉(zhuǎn)型社會公共安全問題的治理，是一個解決該類問題的有效途徑，也符合黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。政府要充分調(diào)動社會組織的積極性與創(chuàng)造性，使社會組織快速健康的發(fā)展壯大。政府與社會組織相互配合，相互補(bǔ)充來應(yīng)對和解決轉(zhuǎn)型社會中出現(xiàn)的含公共安全問題在內(nèi)的各類社會問題。為全面建成小康社會、穩(wěn)定度過轉(zhuǎn)型期、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)可靠的保障。
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這僅僅只是貴州省計(jì)生協(xié)探索社會治理和公共服務(wù)的一個實(shí)例。
2011年，計(jì)生協(xié)家庭服務(wù)中心在遵義市發(fā)端，通過幾年的探索實(shí)踐，省計(jì)生協(xié)在全省范圍內(nèi)搭建起協(xié)會與會員、協(xié)會與家庭、協(xié)會與其他社會組織相互溝通、協(xié)作、幫扶的又一平臺。2015年，省衛(wèi)生計(jì)生委、省計(jì)生協(xié)、省人口福利基金會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展創(chuàng)建家庭服務(wù)中心活動的指導(dǎo)意見》，“計(jì)生協(xié)家庭服務(wù)中心”正式更名為“家庭服務(wù)中心”，充分調(diào)動政府部門、群眾團(tuán)體、社會組織和企業(yè)的力量，有效整合各方資源，為家庭發(fā)展服務(wù)，謀民生之利，解民生之憂，開創(chuàng)了和諧計(jì)生、人文計(jì)生和共建幸福家庭的新局面。
順應(yīng)時代潮流轉(zhuǎn)型發(fā)展
“老馬，6月我們要來13個人，住兩個月，剛才已經(jīng)把5000塊定金打你卡上了，你給我留幾間房子?！闭迪募韭糜涡蓍e旺季，匯川區(qū)板橋鎮(zhèn)婁山關(guān)村古鎮(zhèn)農(nóng)莊老板馬正亨接到去年到他家住宿過的重慶客人電話。馬正亨是當(dāng)?shù)卮迕?，初中畢業(yè)后就在家務(wù)農(nóng)，屬一般計(jì)生戶。他從2004年開始發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盡管起步較早，但開辦的古鎮(zhèn)農(nóng)莊年收入才3.6萬元，利潤不到2萬元。2013年5月，該村家庭服務(wù)中心成立后，中心的旅游分會對他進(jìn)行了專業(yè)培訓(xùn)，并為他爭取到創(chuàng)業(yè)貼息貸款資金，幫助馬正亨的農(nóng)莊在短時間內(nèi)僅住宿收入就達(dá)到12萬元。
2011年，遵義市計(jì)生協(xié)在對匯川區(qū)貴陽路社區(qū)的調(diào)研中，了解到群眾有兩個民生訴求，希望協(xié)會能幫助解決：一是社區(qū)老人沒有休閑娛樂的活動場所，二是社區(qū)兒童下午四點(diǎn)半放學(xué)后無人照看。對此，市計(jì)生協(xié)積極籌集資金幫助社區(qū)修建了兩間簡易板房，初步滿足了社區(qū)老人和兒童的相應(yīng)需求，深得群眾好評。省計(jì)生協(xié)在遵義市調(diào)研過程中，對這個典型的個案十分關(guān)注，和遵義市計(jì)生協(xié)一起思考和討論：能否在社區(qū)創(chuàng)建服務(wù)中心，為計(jì)生家庭和社區(qū)老人、兒童提供一些基本的生活服務(wù)。后來，根據(jù)省計(jì)生協(xié)的建議，把這個中心定名為“家庭服務(wù)中心”，職能也拓展為主要針對計(jì)生家庭和會員群眾的生產(chǎn)、生活、生育、健康服務(wù)。
匯川區(qū)的嘗試在遵義市全市計(jì)生協(xié)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了交流和討論，并取得共識，得到推廣，部分社區(qū)從2012年開始創(chuàng)建家庭服務(wù)中心，2014年5月，全市10余個縣（市、區(qū)）都普遍開展了家庭服務(wù)中心創(chuàng)建工作。
據(jù)了解，家庭服務(wù)中心的創(chuàng)建內(nèi)容有以下五個方面：整建計(jì)生協(xié)會、搭建服務(wù)平臺、建設(shè)服務(wù)場所、建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍、開展八項(xiàng)服務(wù)，即生產(chǎn)（就業(yè)）服務(wù)、生活服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、扶持救助服務(wù)、“差時點(diǎn)”服務(wù)和安全保障服務(wù)。
在全面深化改革、推進(jìn)依法治國、調(diào)整完善生育政策、群眾期待更加美好生活的新形勢下，家庭服務(wù)中心的建立正是計(jì)生協(xié)積極創(chuàng)新社會管理、拓展服務(wù)職能的重要探索。
各有側(cè)重各具特色
目前，全省各市、州都在積極探索創(chuàng)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、并以群眾需求為主要服務(wù)內(nèi)容的家庭服務(wù)中心，但在具體的做法上又各有側(cè)重、各具特色。
在遵義縣龍坑鎮(zhèn)馬家灣社區(qū)，當(dāng)?shù)赜?jì)生協(xié)開展了“VIP會員卡管理和服務(wù)”。協(xié)會對申請后經(jīng)審批入會的會員，按年收繳會費(fèi)2元以上，同時發(fā)放芯片會員卡。協(xié)會根據(jù)會員生活需求，與超市、供水點(diǎn)、燃?xì)恻c(diǎn)、理發(fā)店、幼兒園、兒童樂園、婚紗攝影等16家單位合作，會員持卡購物、娛樂、消費(fèi)、孩子入托等均享受打折優(yōu)惠。
家庭服務(wù)中心通過與信用社建立合作關(guān)系，會員只需由中心出具誠信證明就可貸款，不需財(cái)產(chǎn)抵押，個人貸款由最高可貸5萬元提高到15萬元，目前已授信貸款194人，共計(jì)3190萬元。
這便是家庭服務(wù)中心中的市場協(xié)同型，主要是指計(jì)生協(xié)利用家庭服務(wù)中心這一平臺，積極同各類企業(yè)開展協(xié)作，初步形成協(xié)會和市場、會員和商家雙向治理、良性互動的格局。
除了市場協(xié)同型，還有社區(qū)融合型，是指計(jì)生協(xié)利用家庭服務(wù)中心這個平臺，有效整合社區(qū)各類資源為會員開展服務(wù)，促進(jìn)協(xié)會會員與轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)部門和企業(yè)融合發(fā)展。
六盤水市鐘山區(qū)紅巖街道青年路社區(qū)把功能小組建設(shè)作為計(jì)生協(xié)夯實(shí)基層基礎(chǔ)、參與社會管理服務(wù)的舉措，與為群眾服務(wù)緊密結(jié)合，幫助解決群眾的難點(diǎn)問題?！凹t白喜事服務(wù)小組”堅(jiān)持“先申報(bào)，后實(shí)施”的原則，為計(jì)生“兩戶”和會員家庭，義務(wù)提供紅白喜事服務(wù)，不僅減輕村民負(fù)擔(dān)，破除婚喪陋習(xí)，還杜絕了大操大辦在社會上帶來的不良影響。“老年人志愿服務(wù)小組”對社區(qū)無人照料的孤寡老人，發(fā)動黨員與他們結(jié)對幫扶，幫助他們料理生活，并組織志愿者和社會工作者與老人接觸交流，鼓勵他們回歸正常的生活狀態(tài)。
該市一些村、社區(qū)基層計(jì)生協(xié)還建立了“蔬菜種植”“網(wǎng)格服務(wù)”等不同的功能服務(wù)小組和“自行車服務(wù)車隊(duì)”“四點(diǎn)半學(xué)?！?，進(jìn)一步提高了基層計(jì)生協(xié)的組織活力和凝聚力，豐富了基層計(jì)生協(xié)服務(wù)載體和服務(wù)內(nèi)容。
家庭服務(wù)中心還有一種重要的類型為產(chǎn)業(yè)幫扶型，指計(jì)生協(xié)利用家庭服務(wù)中心這一平臺，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，對協(xié)會會員和計(jì)生家庭開展各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幫扶活動，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕。
2012年，省委、省政府提出實(shí)施貴州白酒“一看三打造”發(fā)展戰(zhàn)略后，赤水市建立了“黨政統(tǒng)籌、計(jì)生牽頭、部門參與、企業(yè)支持、計(jì)生家庭創(chuàng)業(yè)就業(yè)”的利益導(dǎo)向新機(jī)制。目前，已組織開展白酒生產(chǎn)、鍋爐管護(hù)、大曲制作、包裝轉(zhuǎn)運(yùn)等技能培訓(xùn)30余期，4000余計(jì)生家庭成員通過培訓(xùn)掌握技能后，有3356人被推薦到酒類企業(yè)就業(yè)，使計(jì)生家庭年人均純收入達(dá)到1.2萬元以上。
服務(wù)基層成效初顯
開展“家庭服務(wù)中心”創(chuàng)建活動以來，全省各級計(jì)生協(xié)為廣大會員群眾特別是計(jì)生家庭辦了許多實(shí)事、好事，取得了初步成效。
做強(qiáng)了計(jì)生協(xié)會。通過家庭服務(wù)中心這個平臺，進(jìn)一步做實(shí)計(jì)生協(xié)工作，切實(shí)讓“墻上協(xié)會”“紙上協(xié)會”接地氣、有人氣，強(qiáng)大了計(jì)生協(xié)組織，樹立了計(jì)生協(xié)的社會形象。以遵義市為例，全市計(jì)生協(xié)會會員達(dá)到106萬，已建立企業(yè)計(jì)生協(xié)696個、流動人口計(jì)生協(xié)273個、各種產(chǎn)業(yè)分會493個。2013年開建的“遵義計(jì)生”微信公眾平臺迄今已信息8萬余條，接受在線咨詢9635人次，在線投訴38人次，協(xié)會公眾形象初步建立。全市已有478個村居建立了生育關(guān)懷基金，總量達(dá)1544萬元。全市“家庭服務(wù)中心”共吸納協(xié)作單位27153家，協(xié)會的外部資源基礎(chǔ)初步夯實(shí)。
[關(guān)鍵詞]社會治理創(chuàng)新；公民素質(zhì)；路徑
[中圖分類號]G41 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社會治理創(chuàng)新是中國國家治理現(xiàn)代化的必然選擇，是不斷提升國家治理能力的重要舉措。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)社會創(chuàng)新，公民素質(zhì)顯得尤為重要。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展取得了巨大成果，最終成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，公民素質(zhì)的提升速度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和國家影響力日益增長的要求。在進(jìn)一步完善民主政治的過程中，對公民素質(zhì)提出了新的更高要求。新時期，傳統(tǒng)的社會治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時代要求。在社會治理創(chuàng)新視域下，探究提升公民素質(zhì)的路徑顯得尤為重要。
一、 社會治理創(chuàng)新是時展的要求
社會治理就是在共同價值原則的基礎(chǔ)上，遵循達(dá)成一定共識的規(guī)章制度下，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，政府、社會、個人規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會個基層關(guān)系，解決社會矛盾，防范社會風(fēng)險(xiǎn)的行為。社會治理創(chuàng)新就是“根據(jù)社會運(yùn)行規(guī)律，不斷創(chuàng)新社會治理的理念、技術(shù)和方法，對傳統(tǒng)的治理模式進(jìn)行改造、變革，并建立起新的社會治理模式，以促進(jìn)社會治理新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”〔1〕。
雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著的成果，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍存在一定的差距。而且，國家內(nèi)部也出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，導(dǎo)致大量新的社會階層的出現(xiàn)。公民個體之間差距逐步明顯，弱勢群體和高危人群在社會中逐漸顯露出來，表達(dá)自身利益要求的呼聲越來越高。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在人們的生活中普及開來，多元化的思想也逐漸得到公民的認(rèn)可，使得公民更加關(guān)注自身和社會的發(fā)展，也更加注重自身利益的維護(hù)。而且，媒體傳播的多渠道、互聯(lián)網(wǎng)在人們生活中的普及和新聞的實(shí)效傳播，使得公民更加關(guān)注國家和社會事務(wù)的發(fā)展，而且樂于表達(dá)自己的意見并希望得到尊重，從而公民參與社會治理的要求越來越強(qiáng)烈。馬克思說過：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因?yàn)樗且磺械幕A(chǔ)”〔2〕。因此，不斷創(chuàng)新人民群眾表達(dá)意愿的渠道，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的時代要求。
黨的十八屆三中全會《決定》把社會管理提升為社會治理，充分反映出黨對從思想上對社會服務(wù)理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這就意味著中國治理模式也放生重大轉(zhuǎn)變。這次全會對我國社會建設(shè)提出了新要求、設(shè)定了新目標(biāo)。把保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義作為全面社會改革的主題，要求加快推進(jìn)社會領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，形成科學(xué)有序的社會治理體系，讓社會充滿活力而又安定有序的發(fā)展。同時，要求不斷創(chuàng)新社會治理模式，改進(jìn)社會治理方式，激活人民群眾參與社會治理的激情和活力，不斷探索預(yù)防和解決社會矛盾的體制。新時期，黨和政府積極推動社會治理創(chuàng)新，是適應(yīng)時展的需要，是國家治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)。
二、 社會治理創(chuàng)新與公民素質(zhì)的關(guān)系
在社會治理創(chuàng)新視域下，要求公民具備現(xiàn)代公民意識，這是社會治理能夠順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。而且，公民是社會公共事務(wù)中最根本和最直接的踐行者，公民個人的態(tài)度和行為方式，直接影響到社會治理的成效。因此，在現(xiàn)代化國家治理體系中，不斷創(chuàng)新社會治理方式、拓寬公民參與政治生活渠道的同時，也要求公民自身素質(zhì)的不斷提高。
公民是社會治理的基礎(chǔ)，公民素質(zhì)的高低直接決定著社會治理水平。新時期，公民參與積極參與社會治理表明公民意識的覺醒，而且公民參與意識的覺醒主要在于公民素質(zhì)的不斷提高。如果缺乏執(zhí)行人民民主的社會環(huán)境和公民缺乏民主意識，那么再完善的國家治理體系，公民也不會把它們運(yùn)用到社會實(shí)踐當(dāng)中去。在不斷創(chuàng)新社會治理模式過程中，提高公民的素質(zhì)、增強(qiáng)公民意識，才能引導(dǎo)公民自覺參與到社會治理創(chuàng)新中去，實(shí)現(xiàn)國家治理體現(xiàn)現(xiàn)代化。而且，不斷提高社會治理創(chuàng)新水平，也能夠促進(jìn)公民素質(zhì)的提高。加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，就是要求政府更好的服務(wù)廣大人民群眾。然而，傳統(tǒng)的社會治理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。當(dāng)今社會治理創(chuàng)新要求“政府建立起一個能夠與公民良性互動的社會治理模式”〔3〕，這樣就要求公民要積極參加到社會治理中來，在實(shí)踐中公民自身素質(zhì)自然就會逐步提升。
三、社會創(chuàng)新視域下公民素質(zhì)亟待提升
目前，在社會主義治理體系現(xiàn)代化的過程中，雖然我國公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在許多矛盾和問題。公民意識逐漸覺醒，但是缺乏自主性，對自己的主體地位認(rèn)識模糊，參與欲望不夠強(qiáng)烈。而且，公民受機(jī)會主義思想腐蝕嚴(yán)重，只關(guān)心與自己切身相關(guān)的眼前利益，不主動參與公共事務(wù)的治理，參與意識十分淡薄。受傳統(tǒng)專制思想影響、社會公共領(lǐng)域缺失，一些基層公民習(xí)慣于被控制與統(tǒng)治，不善于表達(dá)自己的意見和建議，對切身利益問題缺乏批判和監(jiān)督精神?；鶎庸褡约褐鲗?dǎo)公民治理難度大，參與決策和治理的能力亟待提高。而且，在社會治理中，許多公民喜歡搭便車，嚴(yán)重影響了社會治理的效果。我國廣大基層地區(qū)，公民受教育水平總體較低，嚴(yán)重阻礙了公民參與社會治理能力的培育。當(dāng)前，我國的政治制度還不夠完善，不能保證公民參與社會治理渠道的暢通，而且地方政府在一定程度上壓制公民參與社會治理的空間，公民對社會治理的影響力不足。“社會組織發(fā)育是是否完善是檢驗(yàn)人民群眾的能力和社會公共領(lǐng)域發(fā)育是否完善的試金石”〔4〕。雖然我國社會組織發(fā)展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作為公民參與社會治理的載體，不能承載起公民參與社會治理的重任。在社會治理視域下，無論是公民自身需要，還是現(xiàn)代政治社會發(fā)展的要求，都要求進(jìn)一步提高公民自身素質(zhì)。
四、 社會治理創(chuàng)新視域下公民素質(zhì)提升的路徑選擇
變革當(dāng)代中國政府和公民的社會關(guān)系，不斷推動社會治理創(chuàng)新，“需要眾多的行動主體積極互相合作、共同參與到公共事務(wù)的治理中去”〔5〕。然而，公民素質(zhì)的高低，決定了社會治理創(chuàng)新的順利推進(jìn)。不但公民自己要提高自己參與政治生活的能力，而且社會也需要為公民參與社會治理提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，共同提升公民參與社會治理能力和素質(zhì)，從而，構(gòu)建社會主義和諧社會。在社會治理創(chuàng)新視域下，加強(qiáng)對公民的教育、完善社會治理制度、積極引導(dǎo)公民參與社會實(shí)踐對公民參與社會治理能力的提升意義重大。
（一）社會治理創(chuàng)新視域下加強(qiáng)對公民教育，提升公民參與社會治理的意識。每個公民從一出生開始，就會接受各種各樣的教育。在不同的環(huán)境中接受的教育不同，必然影響公民做出不同的選擇。隨著社會環(huán)境的變化，每個接受不同教育內(nèi)容的公民之間的差異會引起矛盾，甚至導(dǎo)致社會突發(fā)事件。特別是我國留學(xué)歸國人員容易受資本主義思想的影響。因此，要通過各種途徑加強(qiáng)對公民的教育，把公民意識始終貫徹到教育過程中，使公民認(rèn)識到權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。在社會創(chuàng)新視域下不但要求公民積極為社會發(fā)展建言獻(xiàn)策，而且還要通過正確的方式參與到社會治理當(dāng)中去，積極維護(hù)自己的權(quán)利和利益。從而，“使人民享有平等權(quán)利，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果”〔6〕。在教育過程中把權(quán)責(zé)意識結(jié)合起來，不斷提高公民參與社會治理的意識和能力。
（二）社會治理創(chuàng)新視域下完善公民參與社會治理的制度規(guī)范，提升公民參與社會治理的保障水平?！吧鐣髁x和諧社會的構(gòu)建離不開社會參與，國家治理和社會治理體系的概念的提出，給公眾參與社會治理賦予了更加重要的地位和政治意義”〔7〕。目前，公民參與社會治理缺乏制度保、缺少法律支持，參與的渠道不暢通、程序也不規(guī)范，公民的意見和建議得不到尊重，這些都不利于公民參與社會治理能力的提高。社會創(chuàng)新治理視域下，加強(qiáng)對公民參與社會治理的制度建設(shè)，對于完善公民參與社會治理路徑、提高國家治理能力意義重大。而且，公民在參與社會治理的過程中，缺乏對參與治理過程中的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識，不知道通過何種渠道參與治理，公民對政府信息缺失的認(rèn)識渠道不足，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件也限制了公民能力的提升。因此，社會治理創(chuàng)新視域下，加強(qiáng)對公民參與社會治理制度的規(guī)范，能夠?yàn)楣駞⑴c社會治理提供保障，促進(jìn)公民政治素質(zhì)的不斷提高。
（三）社會治理創(chuàng)新視域下提升公民參與社會實(shí)踐，提升公民參與社會治理的能力和素養(yǎng)。隨著十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略提出，為公民法律素養(yǎng)的培育提供了契機(jī)。隨著市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，使每一個公民能夠參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)踐過程中，逐步培養(yǎng)自己的競爭意識、平等意識與法律意識。在社會治理創(chuàng)新過程中，要求公民具有較高的法律素養(yǎng)。只有在法治實(shí)踐的過程中，才能逐步培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)。在社會主義法治建設(shè)過程中，切實(shí)保障公民有效行使選舉權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而使公民在政治實(shí)踐中自覺樹立法律至上，自覺提高自身法律素養(yǎng)。在社會治理過程中，公民只有行使自身的權(quán)利才能更好的意識到自己是國家的主人；只有在參與的過程中，才能不斷提高自身的政治能力。從而，不斷提升公民參與社會治理的能力和水平。
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[關(guān)鍵詞] 治安管理； 社會化； 路徑
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 057
[中圖分類號] D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）16- 0093- 02
所謂治安管理社會化是指在公安機(jī)關(guān)的有效組織和指導(dǎo)下，發(fā)動社會力量，使社會組織或個人參與治安管理的基礎(chǔ)工作，這種參與治安管理的工作者能夠獲得一定的報(bào)酬的治安管理行為。治安管理社會化作為市場化、產(chǎn)業(yè)化的治安管理體系，在發(fā)達(dá)國家有成功經(jīng)驗(yàn)，它通過社會公民或社會企業(yè)單位等與服務(wù)對象中的社區(qū)、居委會、企事業(yè)單位、村莊、個人在公安機(jī)關(guān)的組織和引導(dǎo)下，簽訂治安服務(wù)合同，并為服務(wù)對象從事治安管理服務(wù)。被服務(wù)對象依法給社會組織或個人支付勞動報(bào)酬，而從事社會治安管理服務(wù)的個人或社會組織必須經(jīng)過專門培訓(xùn)，并依法從事社會治安管理工作，不能違法行駛超出法律規(guī)定范圍外的職權(quán)。
1 治安管理社會化進(jìn)程中存在的問題
1.1 思想認(rèn)識嚴(yán)重滯后
治安管理社會化的發(fā)展在我國還不成熟，尚未形成有效的制度和規(guī)模。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢較好，社會經(jīng)濟(jì)活躍、發(fā)展迅速，然而治安管理社會化的進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，其主要原因是對治安管理思想認(rèn)識的落后。目前，我國大部分的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)都未認(rèn)識到治安管理社會化的意義，未認(rèn)識到治安管理社會化的積極作用。甚至一些公安機(jī)關(guān)的管理人員認(rèn)為治安管理是公安機(jī)關(guān)的事，與社會無關(guān)，還有一些干部抱著官本位思想，不想權(quán)力下放，因此對治安管理社會化工作重視程度不夠、投入力量不夠、深入研究不夠，政策和相應(yīng)的規(guī)章制度不完善。
1.2 警力資源配置嚴(yán)重失衡
目前我國公安機(jī)關(guān)在警力配備上嚴(yán)重失衡，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部部門繁多、組織機(jī)構(gòu)冗贅，而基層警力缺乏。這種警力資源配置失衡的現(xiàn)象導(dǎo)致治安管理工作開展效率低，治安管理工作難度大，甚至?xí)韲?yán)重隱患。公安機(jī)關(guān)的治安管理主要工作都在基層表現(xiàn)，而由于基層警力的缺乏，民警難以應(yīng)對繁雜的社會治安問題，民警與公眾之間的交流機(jī)會和渠道也較少，長此以往，民眾對公安機(jī)關(guān)的信任度下降，公安機(jī)關(guān)的公信力也不斷縮水，威脅著社會治安管理的和諧性[1]。
1.3 法律法規(guī)建設(shè)滯后
由于治安管理社會化認(rèn)識的滯后和建設(shè)的落后，我國各地社會治安管理還沒有落到實(shí)處，利用市場經(jīng)濟(jì)手段來控制和運(yùn)作治安管理社會化的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。要發(fā)展治安管理社會化，就必須推進(jìn)治安管理社會化市場運(yùn)作機(jī)制，只有通過市場運(yùn)作才能使治安管理社會化作為一項(xiàng)治安管理的有效制度長期存在下去。市場運(yùn)作必須由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督和引導(dǎo)，其中最重要的監(jiān)督和引導(dǎo)手段就是根據(jù)治安管理社會化的原則制定相應(yīng)的法律法規(guī)制度，通過制度和法律約束從事社會化治安管理的雙方在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行社會治安管理，避免社會治安管理變質(zhì)，避免社會治安管理給公眾帶來不穩(wěn)定因素或危害。
1.4 權(quán)責(zé)不分明制約了治安管理社會化的進(jìn)程
權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象在各個參與社會治安的部門中都存在，這種不良現(xiàn)象使治安管理者權(quán)力膨脹，責(zé)任不明，可能產(chǎn)生不良的社會影響。一些參與治安管理的部門盡管制定了相應(yīng)的責(zé)任書，出臺了權(quán)責(zé)分明的管理辦法，但由于重視程度不夠，考察考核制度不明確，即使出了問題也沒有相應(yīng)的追責(zé)措施，使權(quán)責(zé)制度制約了治安管理社會化的推進(jìn)。
2 新時期治安管理社會化的路徑
2.1 樹立以公治公的思想觀念
正確的意識是行動的先導(dǎo)，要在新時期下推進(jìn)治安管理社會化的進(jìn)程就必須切實(shí)提高公安機(jī)關(guān)的思想觀念，公安機(jī)關(guān)的警察應(yīng)當(dāng)摒棄官本位的封建思想，將管人的思想作風(fēng)轉(zhuǎn)變成為人民服務(wù)的思想作風(fēng)。同時應(yīng)當(dāng)意識到人民在治安管理中的重要性，要通過合理的政策引導(dǎo)使人民和公眾自覺參與到維護(hù)社會治安的工作中去，讓影響社會治安穩(wěn)定的不良因素在人民戰(zhàn)爭中消失。因此，各人民警察要積極發(fā)動群眾，集民智、順民意，傾聽群眾的意見和呼聲，樹立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的意識，使公眾自覺參與到維護(hù)社會治安工作中來，最終形成“公眾安全公眾治、社會安全社會抓”的良好局面[2]。
2.2 優(yōu)化公安機(jī)關(guān)的警力資源配置
社會治安的主體在目前和未來的很長一段時間內(nèi)仍然是公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)的警力資源配置關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定。針對我國目前警力配置不均衡的問題，應(yīng)當(dāng)改革公安機(jī)關(guān)的配置，精簡機(jī)關(guān)人員，增加基層警力資源，加大對基層警力的培養(yǎng)和基層警力設(shè)施的配備，保證有足夠的基層警力資源應(yīng)對社會繁雜的治安問題。針對基層警力資源應(yīng)當(dāng)加大培訓(xùn)力度，提高基層警察的業(yè)務(wù)水平和綜合素養(yǎng)，保證基層警察能夠有效與民眾交流、溝通，及時發(fā)現(xiàn)治安隱患，同時發(fā)動群眾，做好宣傳工作，使廣大群眾自覺參與維護(hù)社會治安穩(wěn)定的戰(zhàn)斗中來[3]。
2.3 加強(qiáng)治安管理社會化的法律制度保障
科學(xué)合理的法律、制度保障是治安管理社會化的根本基礎(chǔ)，公安機(jī)關(guān)要在新時期貫徹治安管理社會化的進(jìn)程，就必須制定相應(yīng)的法律規(guī)章、制度，通過制度約束和引導(dǎo)社會團(tuán)體、個人參與治安管理，并制約參與社會治安管理的個人和團(tuán)體，保證治安管理的實(shí)際效果，避免社會化治安管理成為不法分子組織黑社會的新形式。
3 結(jié) 論
總而言之，在社會轉(zhuǎn)型的新時期，面對復(fù)雜的社會形勢和繁重的治安管理任務(wù)，我們應(yīng)當(dāng)具有前瞻性的戰(zhàn)略思維和多元化的治安管理策略，通過制定科學(xué)合理的規(guī)章制度，引導(dǎo)社會團(tuán)體和社會力量參與社會治安管理工作，并形成一套行之有效的管理體系，保證治安管理社會化的有效開展。
主要參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:社會管理;社會管理創(chuàng)新;法治理念;法治化路徑
中圖分類號:DFO 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1007-7030(2012)04-0021-05
經(jīng)過30多年的改革開放,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速,各項(xiàng)事業(yè)都取得了長足進(jìn)步。當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于工業(yè)化的中期,經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長,經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng),已成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時,隨著社會主義和諧社會建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),我國的社會管理工作也取得了顯著成效,以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)得到加強(qiáng),基層社區(qū)建設(shè)有序推進(jìn),社會組織不斷發(fā)展,社會安全體系進(jìn)一步完善。但是,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比,我國的社會建設(shè)與管理明顯滯后。由于我國尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中,經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,影響社會和諧穩(wěn)定的因素大量存在,社會矛盾與沖突頻發(fā),使我國面臨“中等收入陷阱”的社會風(fēng)險(xiǎn)增大。因此,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,建立和完善有中國特色的社會管理體系,是當(dāng)前我國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個重要而緊迫的時代課題。
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,離不開法治的支撐。在法治社會,法律是調(diào)整一切社會關(guān)系的根本手段,也是實(shí)現(xiàn)有效社會管理的制度保障。當(dāng)前,我國正在大力建設(shè)社會主義法治社會,社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)與社會主義法治國家和法治政府建設(shè)緊密結(jié)合,始終將社會管理置于法治化的軌道,以法治理念為指導(dǎo),以法律規(guī)范和法律程序?yàn)橹?堅(jiān)持依法治理。因此,在一定意義上可以說,創(chuàng)新社會管理就是要實(shí)現(xiàn)社會管理的法治化,建設(shè)社會主義法治社會是社會管理創(chuàng)新的重要價值目標(biāo)。
一、社會管理與社會管理創(chuàng)新
應(yīng)該說,社會管理并不是一個新概念,因?yàn)樽試耶a(chǎn)生以來便有了社會管理,只不過由于社會性質(zhì)、社會結(jié)構(gòu)不同,其管理主體和模式不盡相同。傳統(tǒng)上,人們把社會管理僅僅視為與政府的經(jīng)濟(jì)管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,社會管理作為政府的一項(xiàng)職能,與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對,是指政府對社會公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理,其涉及的范圍一般是社會政策所作用的領(lǐng)域。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,社會管理的內(nèi)涵也在不斷拓展,人們逐漸認(rèn)識到,社會管理不僅包括政府對社會的管理,還包括其他主體以及社會自身的管理,是政府職能和社會職能的復(fù)合體。由此逐漸形成了廣義的社會管理概念:社會管理是指政府以及社會組織為滿足社會需求,維持社會秩序,推動社會進(jìn)步,推進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域、社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的活動和過程。
長期以來,在我國政府是社會管理的唯一主體,社會生活的各個方面均由政府統(tǒng)一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善,我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化,社會結(jié)構(gòu)日益多元,社會需求更加多樣,利益格局日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的“大政府、小社會”管理模式的弊端日益顯現(xiàn),已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。市場和社會都迫切要求對社會管理模式進(jìn)行變革和創(chuàng)新。所謂社會管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有的社會管理?xiàng)l件下,運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn),依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢,尤其是依據(jù)社會自身的運(yùn)行規(guī)律以及社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范,研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等,對傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改革,建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動,也是活動的過程,其目的在于形成更加良好的社會秩序,產(chǎn)生更為良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。
埃米爾·涂爾干指出:“社會秩序的精神基礎(chǔ)是集體意識,維護(hù)這種集體意識和價值準(zhǔn)則對防止社會的崩潰是必須的;同時,法律是保障社會秩序的力量。”由此,法律是社會管理的重要基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)和保障力量,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理離不開法治的支撐。要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新健康發(fā)展,確保社會管理創(chuàng)新的實(shí)效性和持續(xù)性,必須建立健全相關(guān)的法律規(guī)范和法律制度,通過立法明確界定政府、社會組織以及公民個人在社會管理中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。只有將社會管理創(chuàng)新納入法治化的軌道,用法律來規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)社會管理及其創(chuàng)新,切實(shí)做到有法可依,依法管理和服務(wù),依良法善治,才能形成社會管理創(chuàng)新的長效機(jī)制。
二、社會管理創(chuàng)新須遵循的法治理念
法治是人類社會的理想，也是人類在發(fā)展過程中所選擇的一種先進(jìn)的治理模式。社會管理創(chuàng)新與法治化具有天然的聯(lián)系，體現(xiàn)在：一是法的制度為創(chuàng)新社會管理的成果提供了規(guī)范化、強(qiáng)制力的支持和保障。何為“法治”，先哲亞里士多德得到經(jīng)典定義是“：法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。可見，守法是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。社會管理創(chuàng)新同樣要符合法律的規(guī)定和要求，因?yàn)樨?fù)載著正當(dāng)性價值準(zhǔn)則的法律為管理主體提供了價值引導(dǎo)，確保社會管理創(chuàng)新不會偏離基本的價值軌道。同時，只有符合法律的創(chuàng)新，政府管理才會具有馬克斯•韋伯所謂的“統(tǒng)治的合法性”，才不會背離創(chuàng)新社會管理的初衷。二是社會管理創(chuàng)新能夠建構(gòu)新的法律制度。經(jīng)過社會管理創(chuàng)新實(shí)踐所探索出來的行之有效的機(jī)制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下來，進(jìn)而保障和鞏固創(chuàng)新成果。在我國實(shí)行“依法治國”方略的今天，將社會管理創(chuàng)新工程納入“法治國家建設(shè)”這一大的系統(tǒng)工程，這是對社會管理創(chuàng)新的必然要求。改革開放以來，在社會管理實(shí)踐的不斷推進(jìn)的同時，國家層面的社會管理法律制度體系建設(shè)取得了顯著進(jìn)步，基本形成了社會管理的法規(guī)范體系。但各地由于省情、市情不同，社會管理面臨的問題與矛盾以及所要達(dá)成的目標(biāo)并不完全相同，這需要通過地方立法探索，對已有的國家立法進(jìn)行細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性。根據(jù)揚(yáng)州社會管理的實(shí)際，結(jié)合“兩個率先”“、三個揚(yáng)州”①和“平安揚(yáng)州”目標(biāo)，揚(yáng)州基本上構(gòu)建了一個具有揚(yáng)州特色的、完備的社會管理規(guī)范制度體系，并通過法規(guī)范體系的建設(shè)，引領(lǐng)揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新。2005年，揚(yáng)州市頒發(fā)了《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》，該綱要提出了實(shí)現(xiàn)“法治揚(yáng)州”的“轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府”“、堅(jiān)持以人為本宗旨，全力構(gòu)架完備的社會保障體系”等九9大任務(wù)。這為揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新確立了目標(biāo)方向和原則，成為社會管理創(chuàng)新的基本規(guī)范制度。2011年，揚(yáng)州市政府《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》，法治政府建設(shè)有了具體的操作規(guī)范。2013年，揚(yáng)州了《全市深化改革創(chuàng)新體制工作總體方案》，明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域布局調(diào)整和行政管理體制改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展改革、國有資產(chǎn)管理體制改革、社會管理體制改革、教育衛(wèi)生體制改革、要素市場改革、旅游業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展改革等7大類22項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。這為進(jìn)一步深化社會管理創(chuàng)新提供了規(guī)范依據(jù)。此外，揚(yáng)州還先后出臺《關(guān)于深化平安揚(yáng)州建設(shè)的意見》《關(guān)于深化法治揚(yáng)州建設(shè)的意見》《揚(yáng)州市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理行動計(jì)劃》，并召開相關(guān)會議，對深入推進(jìn)社會管理法治化建設(shè)工作進(jìn)行全面部署。
二、政府權(quán)能規(guī)范化
（一）法治政府的“服務(wù)”職能
伴隨著新公共管理運(yùn)動的浪潮，以公共服務(wù)為價值取向的“服務(wù)行政”逐步演進(jìn)，我國政府的職能也從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告明確提出了要構(gòu)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。服務(wù)型政府是一種以公民為中心，以法治為手段，以服務(wù)公眾多元的公共需求為導(dǎo)向的法治政府治理模式。建設(shè)服務(wù)型政府，客觀上要求政府依法行政，倡導(dǎo)公民本位、社會本位和權(quán)利本位的法治理念。早在2004年，國務(wù)院就了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其核心是提出了轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，開啟了服務(wù)型政府法治化建設(shè)的先河。揚(yáng)州在社會管理創(chuàng)新過程中著力于政府職能轉(zhuǎn)變的同時，努力推進(jìn)法治政府建設(shè)。2011年，揚(yáng)州市政府《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》，提出了“深化行政管體制改”、“創(chuàng)新行政管理方式”、“加大政府信息公開力度”三項(xiàng)轉(zhuǎn)變政府職能的要求，其中還包括對政府的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)的方式等方面的規(guī)定[1]。目的是通過政府法治化建設(shè)，促進(jìn)由過去“以管理為中心”的管制模式向“以服務(wù)為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。
（二）法治政府的“有限”權(quán)力
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國實(shí)行的是一種“全能主義行政”的管理模式，政府觸角幾乎伸到了社會的所有領(lǐng)域，政府集中了所有人事權(quán)、財(cái)物支配權(quán)。這種高度集權(quán)和包攬一切的管理模式，導(dǎo)致了市場功能低下，社會自主性較差，社會資源難以合理配置。法治政府建設(shè)要求政府的權(quán)力、職能、規(guī)模、行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約。揚(yáng)州市政府通過設(shè)定權(quán)限、適度分權(quán)的方式，推進(jìn)了從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。
1.公布“權(quán)力清單”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行
行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量權(quán)幅度大等特點(diǎn)，因而成為最容易被濫用的一項(xiàng)公權(quán)力。法治的核心要義是規(guī)范權(quán)力。那么，如何規(guī)范行政權(quán)力，又保持行政的創(chuàng)新性、靈活性以及“個體化正義”的實(shí)現(xiàn)，是構(gòu)建法治政府面臨的挑戰(zhàn)“。法無授權(quán)不可為”。打造有限政府，必須從依法確權(quán)開始。依照《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》提出的“加大行政審批改革力度，及時清理政府規(guī)范性文件和不合理行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為，依法界定行政審批權(quán)的設(shè)立范圍、權(quán)限”等要求，揚(yáng)州率先對行政審批權(quán)力進(jìn)行了清理。截止2007年，經(jīng)過對行政許可項(xiàng)目進(jìn)行多輪清理之后，揚(yáng)州市政府公布了349項(xiàng)行政許可事項(xiàng)和76項(xiàng)非行政許可事項(xiàng)的“權(quán)力清單”[2]。在嚴(yán)格規(guī)則主義模式下，主要通過詳細(xì)的規(guī)則實(shí)現(xiàn)法律對行政的控制，其強(qiáng)調(diào)的是行政行為的結(jié)果。行政程序則是通過行政主體與行政相對人之間的“交涉”與“反思”，賦予相對方以知情權(quán)、參與權(quán)和辯論權(quán)，從而把法律規(guī)則控制轉(zhuǎn)化為相對人直接監(jiān)督的控制，成為行政法治的核心內(nèi)容[3]。揚(yáng)州在公布權(quán)力清單的同時，對權(quán)力運(yùn)行與操作的程序也進(jìn)行了規(guī)范。首先，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以政府流程再造理論為指導(dǎo)，重新審視、設(shè)計(jì)執(zhí)法流程，用健全的程序來制約權(quán)力運(yùn)行。建立健全有關(guān)行政執(zhí)法的公開、告知、聽證、職能分離、調(diào)查取證、法律救濟(jì)、回避等制度，對行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)、各個步驟進(jìn)行具體規(guī)范，尤其是要注意抓好各項(xiàng)有關(guān)執(zhí)法程序制度的落實(shí)，形成有效的制約機(jī)制。其次，為進(jìn)一步從微觀層面踐行服務(wù)型政府的要求，更加方便行政審批事項(xiàng)的辦理，揚(yáng)州根據(jù)《全市深化改革創(chuàng)新體制工作總體方案》的要求，對城區(qū)行政審批服務(wù)模式進(jìn)行探索調(diào)研，努力打造市、區(qū)共用的行政審批服務(wù)在線網(wǎng)絡(luò)操作平臺。同時，充分借助科技及輿論監(jiān)督的力量，從外部規(guī)范行政權(quán)力。2008年，按照江蘇省行政權(quán)力網(wǎng)上公開的要求，揚(yáng)州市政府對全市各行政部門的許可、處罰、征收、強(qiáng)制等行政權(quán)力進(jìn)行清理，并逐步實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的網(wǎng)上公開運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、權(quán)力運(yùn)行透明化。
2.向社會適度分權(quán)，增強(qiáng)社會能動空間
社區(qū)是我國重要的社會組織，實(shí)踐證明，社區(qū)能夠有效地承接眾多的政府職能①。揚(yáng)州在堅(jiān)持建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”總目標(biāo)的前提之下，在《建設(shè)法治揚(yáng)州實(shí)施綱要》明確提出“堅(jiān)持以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為重點(diǎn)，強(qiáng)化基層依法治理，切實(shí)加強(qiáng)基層自治組織的規(guī)范化建設(shè)，實(shí)行村（居）民民主議事決策制度，完善議事規(guī)則，全面實(shí)行村（居）務(wù)公開，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，發(fā)展人民民主，不斷擴(kuò)大人民群眾對政務(wù)、社會事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)”。這一具體目標(biāo)。據(jù)此，揚(yáng)州不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)社會管理模式，大膽放權(quán)，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制從政府推動向居民自治轉(zhuǎn)變。揚(yáng)州在全市社區(qū)建立了具有獨(dú)立法人資格的民辦非營利性單位———“社區(qū)工作站”，在規(guī)模較大的小區(qū)還設(shè)立了“小區(qū)工作站”，通過費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、購買服務(wù)的方式，承接政府部門下延到社區(qū)的行政管理事務(wù)和公共服務(wù)等職能。以社區(qū)司法站建設(shè)為載體，建立社區(qū)及大型居住區(qū)調(diào)解室，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的多種類型、不同層次、全面覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系，讓社區(qū)承接了政府大量的調(diào)解職能。
三、糾紛調(diào)解機(jī)制的綜合化、制度化
我國現(xiàn)行的調(diào)解制度作為化解社會矛盾的重要手段，在定紛止?fàn)?、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但由于調(diào)解主體的不同、受理糾紛的范圍各異、調(diào)解達(dá)成協(xié)議的法律效力有別，以及在調(diào)解工作實(shí)踐中，因各調(diào)解組織各自為政，信息溝通渠道閉塞等原因，導(dǎo)致一些矛盾和糾紛調(diào)處效果欠佳，重復(fù)調(diào)解問題十分突出。因此，整合調(diào)解資源、暢通調(diào)處信息溝通途徑，健全由消費(fèi)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的綜合調(diào)解體系，成為揚(yáng)州社會管理創(chuàng)新中的一大亮點(diǎn)。
（一）擴(kuò)展調(diào)解部門的橫向聯(lián)系
揚(yáng)州工商局?jǐn)U大與相關(guān)部門的橫向聯(lián)系，聯(lián)合黨委、政府、司法、社會多種力量，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，消費(fèi)調(diào)解力量得到有效整合。具體而言，一是聯(lián)合綜治委等部門，銜接綜合調(diào)解，建立消費(fèi)大調(diào)解的工作機(jī)制和組織網(wǎng)絡(luò)，搭建社會大調(diào)解的平臺，實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)百分百覆蓋。二是聯(lián)合人民法院，對接司法調(diào)解，化解消費(fèi)糾紛矛盾。揚(yáng)州工商局聯(lián)合揚(yáng)州市中級人民法院印發(fā)了《訴調(diào)對接工作流程規(guī)定》，規(guī)范法院立案前的移送調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)、法官參與工商局行政調(diào)解、工商局派員支持司法調(diào)解等四方面工作流程。三是聯(lián)合仲裁委，連接仲裁調(diào)解。聯(lián)合仲裁委分別在縣市局和工商所建立仲裁委工商聯(lián)絡(luò)處（站），對調(diào)解不成的經(jīng)濟(jì)糾紛，積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入仲裁程序，幫助經(jīng)營主體、消費(fèi)者快速有效解決各類經(jīng)濟(jì)糾紛[4]。
（二）強(qiáng)化調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)
揚(yáng)州市司法局大力加強(qiáng)以社區(qū)矯正中心、矛盾調(diào)解中心、法律援助中心、專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)為主要內(nèi)容的“三個中心，一個隊(duì)伍”建設(shè)活動，大力加強(qiáng)特殊人群管理服務(wù)，進(jìn)一步提高法律援助質(zhì)量，深入推進(jìn)社會矛盾化解，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。為規(guī)范大調(diào)解制度的實(shí)施，揚(yáng)州市司法局聯(lián)合市綜治辦、指導(dǎo)辦、編辦、人社局、財(cái)政局等部門聯(lián)合出臺《揚(yáng)州市專職人民調(diào)解員管理辦法》，對人民調(diào)解員性質(zhì)、職責(zé)等項(xiàng)制度作了完整清晰的規(guī)定[5]。
四、弱勢群體權(quán)利保護(hù)的機(jī)制化
在社會轉(zhuǎn)型過程中，我國的弱勢群體無論在規(guī)模上還是在數(shù)量上，都在快速地?cái)U(kuò)大。由于弱勢群體的利益極易受到損害，且其利益訴求又無法得到及時滿足，由弱勢群體引發(fā)的頻繁發(fā)生，導(dǎo)致社會矛盾激化，上訪數(shù)量居高不下，對社會穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，在社會管理創(chuàng)新法治化過程中，建立特殊人群的利益表達(dá)和權(quán)利保障機(jī)制，對農(nóng)民、下崗職工、農(nóng)民工、婦女兒童、精神病人等弱勢群體的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的權(quán)利給予特殊保護(hù)就顯得尤為必要。利益表達(dá)是弱勢權(quán)益保護(hù)的重要機(jī)制。沒有順暢的利益表達(dá)，權(quán)益保障就難以實(shí)現(xiàn)。弱勢群體由于在社會資源的占有和權(quán)力分配上都處于相對弱勢的一方，當(dāng)其權(quán)益受到損害，無法通過正常渠道表達(dá)意見和得到公正處理后，往往采取集會、上訪等群體行為方式，向國家機(jī)關(guān)表達(dá)強(qiáng)烈訴求，以實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，形成很多惡性事件。因此，在社會管理創(chuàng)新中，建立起暢達(dá)的利益表達(dá)機(jī)制，讓弱勢群體享有平等的話語權(quán)，是服務(wù)型政府不可推卸的責(zé)任。揚(yáng)州在社會管理創(chuàng)新過程中，注重拓寬并暢通利益表達(dá)渠道，形成了行之有效的特殊群體利益表達(dá)機(jī)制與制度。如建立民生訴求采集體系，充分利用市長信箱、局長信箱、12345公開電話等平臺以及人大代表、政協(xié)委員的建議提案等途徑，問需于民、了解民意、把握民情；制定領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪、回訪和“三解三促”、“三下三聯(lián)三交”等聯(lián)系群眾機(jī)制，提高解決群眾合理訴求的效率。通過這些機(jī)制引導(dǎo)社會主體理性表達(dá)利益訴求，并將這些機(jī)制納入制度化的軌道，從而實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的規(guī)范化、法治化。弱勢群體的“弱勢”首先體現(xiàn)在生存壓力較大。
關(guān)鍵詞：新形勢；煤炭企業(yè)；社會保險(xiǎn)；管理體制
社會保險(xiǎn)在當(dāng)今社會的發(fā)展下逐步成了社會問題，何為社會保險(xiǎn)呢？社會保險(xiǎn)是一種通過政府機(jī)關(guān)進(jìn)行安排落實(shí)，并需要勞資雙方共同繳納的一種可以保障職工在生育、失業(yè)、醫(yī)療、退休等階段能夠得到的生活保障產(chǎn)品。社會保險(xiǎn)是具有實(shí)際效用的，可以為員工提供支持和后盾，讓員工減少風(fēng)險(xiǎn)。然而，煤炭是不可再生資源，所有的煤炭企業(yè)都會經(jīng)歷興盛到衰敗的過程，如今的煤炭企業(yè)正面臨著嚴(yán)峻的問題，很多煤炭產(chǎn)業(yè)的社會保險(xiǎn)管理還停留在傳統(tǒng)模式下，呈現(xiàn)出的狀態(tài)是委托封閉的樣子。這樣的管理模式存在極大的弊端，一旦企業(yè)有下滑的跡象就會走向低迷。諸多的風(fēng)險(xiǎn)因素就會層出不窮的出現(xiàn)，比如養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)、工傷風(fēng)險(xiǎn)等等一系列的風(fēng)險(xiǎn)，“老有所依、失有所保、病有所醫(yī)、傷有所療”也將成為煤炭企業(yè)全體職工的共同心愿和美好期望。
一、當(dāng)前煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)管理體制存在的問題
（一）社會保險(xiǎn)管理體制尚未理順行政管理政出多門，導(dǎo)致社會保障項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)困難、利益沖突、社會矛盾不能及時化解。例如機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)多年來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不同，造成離退休人員待遇差別過大。特別是煤炭企業(yè)職工工作條件惡劣，同樣工齡，卻因退休前身份不同導(dǎo)致退休待遇差別大，嚴(yán)重打擊了煤炭企業(yè)職工的勞動積極性，增強(qiáng)了離退休人員的不滿和抵觸思想。
（二）職員社會保險(xiǎn)意識薄弱隨著社會保險(xiǎn)改革速度的加快，不斷出臺了一些新的政策和規(guī)定，然而大多數(shù)煤炭企業(yè)卻未將政策落到實(shí)處，究其原因，一方面是企業(yè)員工從上至下都對社會保險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識。另一方面特別是領(lǐng)導(dǎo)和社會保險(xiǎn)管理者，對社會保險(xiǎn)政策未能吃透吃準(zhǔn)，總是遇到問題才會深究。甚至對待單位參保這件事上，很多企業(yè)秉承的是能少繳點(diǎn)費(fèi)就盡可能的少，能拖就拖；很多的職員還保留著傳統(tǒng)思想中的“養(yǎng)兒防老”甚至是認(rèn)為現(xiàn)階段自己身體還很強(qiáng)健，醫(yī)療保險(xiǎn)對于自身沒什么用處。
（三）落后的管理手段、無法及時的傳遞信息，嚴(yán)重影響煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)管理工作效率例如大部分煤炭企業(yè)的社會保險(xiǎn)狀態(tài)處于封閉、半封閉運(yùn)行，和全國社會保險(xiǎn)信息服務(wù)平臺嚴(yán)重脫節(jié)。滯后的礦區(qū)內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)建設(shè)，使得職工社保待遇以及社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在諸多問題。
（四）人力資源管理方面的漏洞企業(yè)與職工勞動關(guān)系的不規(guī)范、社會保險(xiǎn)管理工作不嚴(yán)謹(jǐn)以及政策落實(shí)不到位、宣傳力度不足，產(chǎn)生諸多社會保險(xiǎn)爭議，嚴(yán)重影響礦區(qū)和諧穩(wěn)定。
（五）存在嚴(yán)重的保險(xiǎn)基金拖欠事件，難以保障職工社保待遇在煤炭企業(yè)生產(chǎn)困難時期，運(yùn)營的不穩(wěn)定性、企業(yè)虧損嚴(yán)重會導(dǎo)致企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)的拖欠問題，引起社會保險(xiǎn)收支不能平衡，給職工利益造成損害。
（六）不斷出現(xiàn)社保待遇冒領(lǐng)的現(xiàn)象自從養(yǎng)老金社會發(fā)放以后，因?yàn)闇蟮闹贫冉ㄔO(shè)和落后的信息化建設(shè)，一些退休人員或是居住在外地的人員已經(jīng)去世卻依然領(lǐng)取養(yǎng)老金和報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)，給社會保險(xiǎn)基金帶來巨大的損失，引起不良的社會影響。雖然國家安排地方和行業(yè)每年進(jìn)行待遇領(lǐng)取認(rèn)證工作，以此杜絕冒領(lǐng)現(xiàn)象的發(fā)生，但成效不夠明顯，并未從根本上得以解決。
二、參考國內(nèi)外管理機(jī)制得出的啟示
當(dāng)前國外的社會保險(xiǎn)管理體制主要是采用集中管理、分散管理，以及集中管理和分散管理相結(jié)合三種常見的管理形式，這三種管理模式都存在各自的特點(diǎn)、各有利弊。集中管理是將各個險(xiǎn)種進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，能夠解決社會保險(xiǎn)常見問題；分散管理是將各個險(xiǎn)種細(xì)分進(jìn)行管理，充分發(fā)揮了各部門的職能作用和管理優(yōu)勢；集中和分散相結(jié)合，是根據(jù)不同險(xiǎn)種的具體特征進(jìn)行集中管理，又對各險(xiǎn)種的特殊內(nèi)容進(jìn)行有效區(qū)分分散管理，大大提高了管理效率，這是目前最先進(jìn)有效的管理模式，得到了世界上大多數(shù)國家的認(rèn)同推廣。以上三種管理模式，對我國煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)管理工作具有一定借鑒意義。而煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)工作是屬于各種險(xiǎn)種中最為繁雜瑣碎的一種，在這其中牽扯出的職工不計(jì)其數(shù)，覆蓋的范圍非常廣，只有審時度勢，努力建立一套適合自己的社會保險(xiǎn)管理模式，才能適應(yīng)發(fā)展的需要。
三、新形勢下如何創(chuàng)新發(fā)展煤礦企業(yè)社會保險(xiǎn)管理工作
（一）建立完善的社會保險(xiǎn)管理體制結(jié)合煤炭企業(yè)自身狀況，建立一套適合自己的社會保險(xiǎn)管理體制，加強(qiáng)立法，充分發(fā)揮政府對煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)管理和監(jiān)督的職能作用，努力做到機(jī)制健全、法制管束、監(jiān)督有力。并吸取參考國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)集中管理和分散管理相結(jié)合的管理模式，是解決煤炭行業(yè)因險(xiǎn)種復(fù)雜，覆蓋范圍廣，問題多的最合理最有效的舉措。
（二）建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。加快養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐，使企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相統(tǒng)一，同時，優(yōu)化企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金補(bǔ)助政策，通過增資等多種渠道縮小企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的待遇差別，努力提高企業(yè)離退休人員的生活水平，減少貧富差距，化解社會矛盾。
（三）創(chuàng)新社保工作思路，推進(jìn)社保事業(yè)健康發(fā)展。煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)管理體制是需要圍繞著“保障民生”這一方針開展的，旨在構(gòu)建和諧的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，以保障職工生活的穩(wěn)定性。就如何開展煤炭企業(yè)社會保險(xiǎn)工作呢？主要從以下幾點(diǎn)：1.開闊工作思路以及工作人員整體業(yè)務(wù)水平的提升，將全心全意為人民服務(wù)的初衷落到實(shí)處。2.對自己的工作理念和工作思路要做到創(chuàng)新和發(fā)展，學(xué)會運(yùn)用新的技術(shù)或是管理方法去解決工作中遇到的難題，將管理服務(wù)效率和工作水平有所提高。3.干部隊(duì)伍的建設(shè)步伐需要加快，思想要端正，培育社保文化，弘揚(yáng)社保精神。
（四）建立完善的社保信息平臺，讓科學(xué)化管理水平得以提高在計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息化技術(shù)不斷蓬勃發(fā)展的今天，很多計(jì)算機(jī)技術(shù)已經(jīng)開始運(yùn)用到社保工作中了，并且起到極其重要的作用。社會保障廳對煤炭企業(yè)提出新的要求，要求做到緊跟著時展的步伐，對設(shè)備部門進(jìn)行優(yōu)化完善。
