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關(guān)鍵字:土地 資本化 體制改革 市場
土地資源是有限資源,而人類對土地資源的需求是無止境的,面對有限與無限的對立;只有采取合理、科學(xué)的利用方式,走可持續(xù)發(fā)展的道路,才有可能化解在城市化進(jìn)程中土地資源的供需較為尖銳的矛盾。這個矛盾如果不采取科學(xué)而有效的方法去舒緩和解決,必將影響我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局,也必將對我國的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生嚴(yán)重影響,正是基于這樣一種使命感,大家有必要為尋求正確解決問題的路子去嘗試、努力和研究。
一、土地資本:市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的重要屬性
廣義的土地資本包含了二元性,即它兼具土地的物質(zhì)形態(tài)和價值形態(tài)。當(dāng)土地進(jìn)人市場流轉(zhuǎn),在運(yùn)動過程中實(shí)現(xiàn)增值,給所有者帶來預(yù)期收益的時候,就成為土地資本。本文所闡述的是廣義土地資本概念。
土地的資本屬性是歷史形成的。土地最早是以資源的形態(tài)存在的。土地資源成為土地資產(chǎn)需要兩個條件:土地能夠帶來收益是其成為資產(chǎn)的必要條件,而稀缺性又使其具備了成為資產(chǎn)的充分條件。當(dāng)土地能夠帶來收益,而且具有稀缺性,從而被人們當(dāng)作財產(chǎn)占有的時候,土地就由資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。從這個意義上說,土地資產(chǎn)是指具有明確的權(quán)屬關(guān)系和排他性,并具有經(jīng)濟(jì)價值的土地資源。當(dāng)土地市場出現(xiàn)(公開或隱性)后,土地資產(chǎn)的各種財產(chǎn)權(quán)利在市場中進(jìn)行交易,并且能夠給所有者帶來預(yù)期收益,產(chǎn)生增值,這時土地資產(chǎn)就轉(zhuǎn)化為土地資本。
土地資本并不是一種獨(dú)立的土地價值形態(tài),其只有在運(yùn)動之中土地資本才有存在的空間。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地資產(chǎn)實(shí)際上是存量化的土地資本。在土地資源經(jīng)過土地市場交易,實(shí)現(xiàn)了土地資本化的過程。而在交易結(jié)束之后,土地資本就以存量形式存在,并且以固定資產(chǎn)的形態(tài)成為推動經(jīng)濟(jì)增長重要要素。而在運(yùn)動完成之后,土地資本就以存量也就是土地資產(chǎn)的形式存在。
二、土地資本化:土地市場發(fā)展的必然結(jié)果
土地資本化過程與土地市場的發(fā)展和發(fā)育息息相關(guān)。土地資本化過程也就是土地資源通過土地市場轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y產(chǎn)的過程。與土地資源和資產(chǎn)不同,土地資本的突出特點(diǎn)是運(yùn)動性和增值性。也就是土地資本在運(yùn)動中(即生產(chǎn)并進(jìn)入市場交易、轉(zhuǎn)讓、流動等)并不斷改變形態(tài),同時在運(yùn)動中不斷增值。那么,這種土地的改變形態(tài)和運(yùn)動增值的過程,就是土地的資本化過程。土地市場的建立也為土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y本提供了必要的場所,而土地市場的發(fā)展也推動了土地資源的資本化過程。
三、土地資本化是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的理論工具
所謂資本化,是指任何把資產(chǎn)憑其收益轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)的現(xiàn)期市場交換價值的過程。也就是說,當(dāng)一項能夠帶來收益的權(quán)利能夠進(jìn)入市場流通并進(jìn)行自由交易的時候,這種權(quán)利就被資本化了。土地資本化實(shí)際上是地租的資本化,本質(zhì)上是土地所有權(quán)資本化。土地所有權(quán)資本化是建立在土地私有制基礎(chǔ)上的。但是,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地私有制是不可能的。盡管我國土地的國家所有是在社會主義建設(shè)過程中逐漸形成的,是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地歸屬制度,但是,它仍然是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下基本的土地制度。這是因為土地是天生具有社會性的資源,需要與其相適應(yīng)的社會所有制。古今中外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明,土地的完全私有化,容易導(dǎo)致社會矛盾,引發(fā)社會的不穩(wěn)定。而公有制的基本目的是保障社會平衡、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展,確保人們的基本生存權(quán),尤其在我們這樣一個多地少的、農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的國度,生存權(quán)首先要保障人們有機(jī)會獲得土地。因此,社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公有制的基礎(chǔ)地位決定了我國將長期實(shí)行土地的國家所有(和集體所有)。
從理論上講,出讓土地使用權(quán)類似于市場經(jīng)濟(jì)國家的地上權(quán),而且我國的實(shí)際情況決定了出讓土地使用權(quán)具有更強(qiáng)的獨(dú)立性。在中國土地使用權(quán)人享有土地所有權(quán)人通常所具有的一切權(quán)利,所不同的是這種權(quán)利存在著期限。從物權(quán)的角度看,土地使用權(quán)是一種直接支配土地的物權(quán),土地使用權(quán)人享有的是直接占有、使用土地的權(quán)利。土地使用權(quán)來源于國家土地所有權(quán),是一種具有較強(qiáng)獨(dú)立性的他物權(quán)。在出讓合同有效期間,國家不得任意收回土地使用權(quán)和非法干預(yù)使用權(quán)人的使用,只有基于公益需要才允許國家提前收回土地。在我國,土地使用權(quán)幾乎具有與所有權(quán)相當(dāng)?shù)臋?quán)能。土地使用權(quán)人不僅可以占有、使用土地,而且可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租土地使用權(quán),并具有繼承的權(quán)能。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,土地使用權(quán)不僅可以隨建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租而處分,而且可以獨(dú)立處分,因此,土地使用權(quán)成為權(quán)利人的一種財產(chǎn)。既然土地所有權(quán)資本化是土地所有權(quán)主體收益的工具,那么,土地使用權(quán)資本化同樣也是土地使用權(quán)主體收益的工具。
四、基于土地資本屬性的土地管理體制改革思路
(一)必須建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。這是吸引資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場的重要手段,符合現(xiàn)有的法律法規(guī),具有現(xiàn)實(shí)可能性和可操作性。
(二)統(tǒng)一核算土地資產(chǎn)價值量,并將土地資本化收益納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系。以價值量存在的土地資產(chǎn)。是土地資本化的基礎(chǔ)和結(jié)果。也是土地要素與宏觀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的紐帶。通過核算價值量的土地資產(chǎn),不僅可以掌握土地資產(chǎn)自身的變動情況,還可以分析土地資產(chǎn)與國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的協(xié)調(diào)程度,為土地政策參與宏觀調(diào)控提供決策支持
(三)加強(qiáng)對土地金融市場的調(diào)控與監(jiān)管。黨的十七大報告提出要“推進(jìn)金融體制改革,發(fā)展各類金融市場,形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系”
(四),規(guī)范劃撥供地方式,滿足保障性住房用地需求。由于土地資源公共性,需要在通過市場供應(yīng)方式提高土地配置效率的同時,兼顧平等,滿足民眾平等占有和享受土地資源的要求
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞：土地管理;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;制度創(chuàng)新
一、我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理現(xiàn)狀
(一)開發(fā)區(qū)基本狀況
從較為寬泛的涵義來說，開發(fā)區(qū)是指根據(jù)地方工業(yè)發(fā)展水平，為繁榮相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，在一定的地理空間范圍內(nèi)，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃、充分論證和嚴(yán)格審批的實(shí)行特殊體制機(jī)制及政策的開放開發(fā)區(qū)域，通過集中配置基礎(chǔ)設(shè)施并制定實(shí)施一系列優(yōu)惠政策，吸引工業(yè)企業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)向該地域集聚、整合的一種產(chǎn)業(yè)空間組織方式，它實(shí)際上是在一定地域內(nèi)的相對聚合所形成的科技－工業(yè)綜合體。開發(fā)區(qū)作為一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是人類從事經(jīng)濟(jì)活動的一種區(qū)域載體，是隨著商品經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)與國際分工的發(fā)展，逐漸形成和發(fā)展起來的，在當(dāng)今世界各國普遍存在。
(二)開發(fā)區(qū)土地利用與管理特點(diǎn)
開發(fā)區(qū)作為現(xiàn)代工業(yè)的聚集地，是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化的有效方式，可以把土地、勞動力、服務(wù)等優(yōu)勢要素集聚在一起，形成一定規(guī)模，產(chǎn)生集聚輻射和帶動效應(yīng)，成為加速本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效途徑，特別是集中體現(xiàn)于土地利用的集約效用，單位面積的資金集聚度和產(chǎn)出率大大高于其他地區(qū)。在土地管理范圍上，開發(fā)區(qū)的范圍應(yīng)該是整個開發(fā)區(qū)的規(guī)劃范圍，含未征用的農(nóng)業(yè)用地。開發(fā)區(qū)所進(jìn)行的土地開發(fā)利用，主要是指對土地投入一定的資金和勞動力，通過一系列的工程建設(shè)等人為措施改變和增加土地使用價值，以提高土地利用的綜合效益。
(三)我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理
現(xiàn)狀土地利用現(xiàn)狀是現(xiàn)階段人類對土地利用方式和利用程度的綜合反映。當(dāng)前，我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理的總體水平還不高，土地開發(fā)模式相對滯后，一些開發(fā)區(qū)的土地管理體制尚未完全理順，甚至缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在很多自相矛盾之處，土地供應(yīng)“門檻”過低，政出多門、重復(fù)設(shè)置、各自為戰(zhàn)等土地管理混亂現(xiàn)象仍然比較突出。在實(shí)際操作中，開發(fā)區(qū)建設(shè)過多考慮招商引資的功能，將土地作為一種低成本、甚至零成本的資源參與市場要素的配置，各地的開發(fā)區(qū)都期望通過土地的低成本優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資金和技術(shù)的引進(jìn)，以提高經(jīng)濟(jì)的增長速度。
二、我國開發(fā)區(qū)土地利用與管理存在的問題
(一)開發(fā)區(qū)土地管理制度宏觀失調(diào)，規(guī)劃與布局缺乏科學(xué)性，政策導(dǎo)向多元，規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)未能充分體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的土地利用過程中。由于缺乏適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策導(dǎo)向，各開發(fā)區(qū)不同程度地存在著功能定位不清、結(jié)構(gòu)趨同、土地利用效率不高、財力物力分散、過于封閉而自成一體等弊端。同時，規(guī)劃編制和實(shí)施管理在不同程度上存在欠缺:規(guī)劃的市場適應(yīng)性不夠，缺少對土地效益的研究和調(diào)控缺少科學(xué)的人均用地指標(biāo)和用地結(jié)構(gòu)指導(dǎo)，對土地開發(fā)時序的調(diào)控手段不足，建筑設(shè)計市場管理不完善;開發(fā)區(qū)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)主體之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，用地結(jié)構(gòu)不合理，布局缺乏科學(xué)性，規(guī)劃開發(fā)面積過大許多地方政府還違法授予開發(fā)區(qū)土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)用地未批先用、非法占用、占而不用、違規(guī)交易等不法現(xiàn)象十分突出。
(二)開發(fā)區(qū)設(shè)立的相關(guān)政策和法規(guī)不健全，管理混亂，造成開發(fā)區(qū)規(guī)模過大，開發(fā)區(qū)總量失控一些開發(fā)區(qū)設(shè)立上過于超前，未將開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)系起來，缺乏充分論證，占地面積缺乏有效制約;土地管理體制不夠順暢，制度尚不完善。由于開發(fā)區(qū)種類繁多，且不同的開發(fā)區(qū)分屬不同的部門管理，造成開發(fā)區(qū)管理分散、政出多門的局面，使開發(fā)區(qū)土地管理體制不順，制度難以完善。
(三)低層次、重復(fù)性建設(shè)多，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，開發(fā)區(qū)整體土地利用效益有待提高。開發(fā)土地用途隨意改變，一方面導(dǎo)致耕地等農(nóng)業(yè)用地的大量被占用，影響了國家的耕地保護(hù)政策和農(nóng)民的生產(chǎn)生活;另一方面使工業(yè)用地易受暴利驅(qū)使，往往轉(zhuǎn)變成房地產(chǎn)開發(fā)項目。總的來看，地方政府以土地作為原始資本積累手段直接推動了開發(fā)區(qū)土地?zé)o序擴(kuò)張，致使開發(fā)區(qū)供求矛盾嚴(yán)重。一些地方政府為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資欲望強(qiáng)烈，建立開發(fā)區(qū)成為一種招商引資手段，使得開發(fā)區(qū)出現(xiàn)供過于求趨勢，投資上總量不足，各開發(fā)區(qū)往往陷入過度競爭、惡性循環(huán);土地征用范疇的模糊導(dǎo)致開發(fā)區(qū)存在擴(kuò)張用地的原始沖動，土地收益分配機(jī)制不順導(dǎo)致開發(fā)區(qū)大肆征用土地，地方政府的片面“政績觀”、“發(fā)展觀”引導(dǎo)其過量供給土地。
三、推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新，加快開發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展
（一） 科學(xué)評價開發(fā)區(qū)土地資源，加強(qiáng)土地可持續(xù)利用。要積極開展對開發(fā)區(qū)土地資源的科學(xué)評價，通過對開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地、商業(yè)用地與住宅用地的集約利用狀況的調(diào)查研究，建立起開發(fā)區(qū)土地集約利用的量化管理指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對不同類型土地集約利用度的定量認(rèn)識，挖掘存量土地利用潛力，正確發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，為制定開發(fā)區(qū)土地管理政策提供科學(xué)依據(jù)，為我國的開發(fā)區(qū)土地持續(xù)利用管理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升以及解決農(nóng)村土地城市化問題探尋科學(xué)路徑。加強(qiáng)土地資源的可持續(xù)利用管理，憑借技術(shù)、法律和行政等各種手段，有效協(xié)調(diào)、規(guī)范開發(fā)區(qū)土地利用類型的結(jié)構(gòu)、比例、空間分布與當(dāng)?shù)刈匀惶卣骱徒?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，使土地資源充分發(fā)揮其生產(chǎn)與環(huán)境功能，在積極承載開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的同時，達(dá)到社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的最佳綜合效益，保持土地的生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會可接受性。
土地登記在主動監(jiān)管用地行為上具有明顯的特點(diǎn)和優(yōu)勢：
其一，時效性強(qiáng)。土地權(quán)利的取得和變更是否能及時得到法律保障，要以是否登記為標(biāo)志。用地主體必須通過土地登記才能擁有合法的土地產(chǎn)權(quán)。只有及時進(jìn)行土地登記，其土地權(quán)益和投資收益才能得到有效保障。土地登記可以借此對用地行為進(jìn)行現(xiàn)勢性監(jiān)控，在很大程度上避免違法用地行為“生米煮成熟飯”。
其二，針對性強(qiáng)。土地登記直接針對每一宗地的用地行為，較其他管理手段更為直接、具體。每一宗地權(quán)利的取得和變更情況是否合法，在土地登記環(huán)節(jié)可以依據(jù)法律法規(guī)作出準(zhǔn)確的判斷，從而克服依靠巡查、舉報手段隨機(jī)發(fā)現(xiàn)違法行為的不足。
其三，自我約束性強(qiáng)。權(quán)利實(shí)體合法和程序行為依法是土地登記的準(zhǔn)則，實(shí)際操作中有嚴(yán)格規(guī)范的權(quán)屬證明材料和登記程序要求，從根本上限制了土地登記的自由裁量權(quán)，保證了土地登記的獨(dú)立性和公正性?！段餀?quán)法》第二十一條關(guān)于登記賠償責(zé)任的規(guī)定，從法律上強(qiáng)化了登記機(jī)構(gòu)的自我約束。土地登記必須依法公平地對待用地行為涉及的各方主體，并對自身作出的登記行為負(fù)責(zé)。
其四，公開性強(qiáng)。通過土地登記結(jié)果的公開查詢，可以發(fā)揮土地登記的物權(quán)公示作用，充分激發(fā)土地權(quán)利人、利害關(guān)系人特別是廣大農(nóng)民的維權(quán)意識，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。在發(fā)生未批先用或“以租代征”等違法用地行為時，土地權(quán)利人的自覺抵制和法律保障力可以有效克服“批地閘門堵住了，用地閘門沒堵住”的問題。
發(fā)揮土地登記在防范土地違法行為中的關(guān)口作用，必須改革現(xiàn)行土地登記管理體制，橫向上實(shí)行“管登分離”，即土地管理和土地登記相分離；縱向上保持土地登記的獨(dú)立性，實(shí)行登記的“垂直管理”，消除用地審批和土地登記同出一門的弊端，排除地方政府的影響，確保登記機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，從而更好地制約和監(jiān)督土地審批機(jī)關(guān)的審批行為，有效預(yù)防土地違法行為。
實(shí)行“管登分離”和土地登記的“垂直管理”，需要對現(xiàn)行土地管理體制進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。但我國土地管理的實(shí)際配置格局是國有土地所有權(quán)由市縣政府掌管，土地出讓、征收等實(shí)際供應(yīng)由地方政府一手操辦。將除土地登記之外的其他國土資源管理職權(quán)還歸地方政府，改變目前機(jī)構(gòu)和人員管理上的“兩張皮”現(xiàn)象，符合國土資源管理工作實(shí)際，有利于充分調(diào)動國土資源管理部門服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。同時，以國土資源管理部門現(xiàn)有的土地登記機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，對機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重組，實(shí)行省以下土地登記機(jī)構(gòu)的垂直管理，省級設(shè)立土地登記中心，在市縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其人財物權(quán)由省級人民政府統(tǒng)一管理，在確保土地登記機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職權(quán)的同時，顯化土地登記對地方政府土地管理行為的監(jiān)督效應(yīng)。如此改革后，土地登記機(jī)構(gòu)可以直接受理權(quán)利人的投訴，避免了過去經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)利人向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)投訴其自身審批行為的現(xiàn)象，為權(quán)利人提供了更為有效的救濟(jì)渠道，有利于及時發(fā)現(xiàn)和有效查處土地違法行為。
1.前言
土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學(xué)合理的調(diào)整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準(zhǔn)則與規(guī)范。土地管理是政府機(jī)構(gòu)通過行政手段、法律等方式對單位、社會團(tuán)體的土地資源進(jìn)行管理的一個過程。
2.中國土地管理制度的現(xiàn)狀分析
我國的土地管理制度主要有占地補(bǔ)償制度、土地登記制度、保護(hù)耕地制度、用途管理制度等。現(xiàn)階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規(guī)范我國土地管理制度的基礎(chǔ)性法律，為國內(nèi)建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村和城市兩個方面。
2.1農(nóng)村土地管理制度方面
2.1.1土地管理制度中的執(zhí)法問題執(zhí)法問題是目前國內(nèi)土地管制度中十分關(guān)鍵性的問題，目前，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府為了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，提升在市場上的競爭力，對法律法規(guī)的重視程度不夠，對行政方面的執(zhí)法力度不夠嚴(yán)格，沒有按照法律法規(guī)的要求和標(biāo)準(zhǔn)行使相應(yīng)的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)，以至于造成執(zhí)法混亂的局面。
2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內(nèi)的土地管理制度方面，各個地方的政府有權(quán)對土地實(shí)行征收管理，進(jìn)而制定相對應(yīng)的征地補(bǔ)償機(jī)制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者。盡管很多地方政府的土地所有權(quán)歸村小組所有，但在實(shí)際的土地工作中，村小組已經(jīng)沒有對土地管理的權(quán)限，最終難以保障土地被征收者的經(jīng)濟(jì)利益。
2.2城市土地管理制度方面
2.2.1缺乏相應(yīng)的地價機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)市場的不斷發(fā)展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內(nèi)的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態(tài)的土地調(diào)整機(jī)制，很難準(zhǔn)確的調(diào)整基準(zhǔn)地價，造成土地制度管理難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場的價格波動，導(dǎo)致相關(guān)的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。
2.2.2缺乏完善的土地產(chǎn)權(quán)制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權(quán)占有，土地資源的使用權(quán)由國務(wù)院代為行使，地方政府沒有權(quán)利進(jìn)行干涉。但是，在實(shí)際的土地管理過程中，地方政府可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并從中獲取相應(yīng)的利潤，掌握著真正的土地權(quán)使用職能。
2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規(guī)定了，土地歸國家所有，直接由國家實(shí)施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權(quán)，在征地時，完全沒有考慮到經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展情況，并且地方征收的土地補(bǔ)償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“釘子戶”的情況，導(dǎo)致土地征地制度出現(xiàn)不合理。
3.完善我國土地管理制度的具體措施
3.1完善土地的管理制度
我國要想加強(qiáng)土地管理措施，就必須要進(jìn)一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強(qiáng)各個部門之間的合作和交流，并制定相應(yīng)的土地管理法。我國的土地轉(zhuǎn)讓是通過土地協(xié)議來開展實(shí)施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發(fā)商能夠依靠土地合同直接向政府部門領(lǐng)取相應(yīng)的審批手續(xù)，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而構(gòu)建良好的土地管理制度。
3.2優(yōu)化我國的土地規(guī)劃體系
政府部門在構(gòu)建我國的土地管理制度時，必須先優(yōu)化土地規(guī)劃體系，加大對土地執(zhí)法監(jiān)督的力度，要學(xué)會科學(xué)、有效的規(guī)劃土地，并加強(qiáng)土地規(guī)劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結(jié)合經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制。同時，要考慮到群眾的經(jīng)濟(jì)利益，土地管理制度同時要結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，規(guī)劃合理、科學(xué)的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規(guī)劃體系的執(zhí)法力度，增強(qiáng)執(zhí)法者的監(jiān)督工作，使土地執(zhí)法能夠高效的實(shí)施，進(jìn)一步建健全、完善土地規(guī)劃系統(tǒng)。
3.3完善土地權(quán)利體系
相應(yīng)的部門在進(jìn)行土地管理過程中，要不斷健全土地權(quán)利體系，進(jìn)而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，必須要保障國家的土地財產(chǎn)權(quán)益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并沒有明確的規(guī)定。在一些實(shí)際的土地管理過程中，部分地方政府和企業(yè)都一直征占農(nóng)民的土地，導(dǎo)致很多土地濫用、浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)，對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權(quán)利體系，合理規(guī)劃土地資源。
3.4改革土地財政稅收
我國應(yīng)該對相應(yīng)的稅收管理單位實(shí)施績效考核，監(jiān)督政府部門在保護(hù)人們的土地資源的同時，也能夠提高土地資源的利用率，進(jìn)而保障人們的經(jīng)濟(jì)利益，建立全新的土地財政制度，保障土地財政制度的可持續(xù)性發(fā)展，避免出現(xiàn)閑置的土地。
關(guān)鍵詞：地方國土；管理體制；資源；改革
中圖分類號： FF301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-88-1
1 目前我國地方國土資源管理體質(zhì)改革的現(xiàn)狀
一是目前基層國土體制的權(quán)利與職責(zé)沒有得到相對明確的規(guī)定，形成了雙方都領(lǐng)導(dǎo)的交叉現(xiàn)狀，對于國土部門來說雖然賦予了基層國土所一定的權(quán)利與職責(zé)，但雙方之間存在爭議的時候往往沒辦法達(dá)成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致對整個地方管理產(chǎn)生了一定的混亂。二是對于在基層國土的工作人員來說，他們是由上級機(jī)構(gòu)分派到每個基層進(jìn)行管理工作的，這對于他們來說其所處的身份具有特殊性，給管理人員增加了很大的心理負(fù)擔(dān)。
2 地方國土資源管理存在的缺陷
2.1 目前管理體制尚不健全
目前的國土管理體系主要由許許多多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理部門共同組成，而對于大大小小的地方國土資源所來說，它們則是我國整體國土資源管理體系中最基礎(chǔ)、最前沿的戰(zhàn)線。而目前的改革都是單純地為了改革而改革，并沒有真正意義地從實(shí)際情況出發(fā)，做出切實(shí)的行動。在改革潮流中沒有出具具有詳細(xì)明確的舉措方案，因此也就更加寸步難行，沒有實(shí)際的可操作性。就如上文提到的，目前地方的國土管理受到雙重交叉的管理，這樣非但沒有鼓舞大家共同努力的動力，反而造成相互推諉的反面效果。很多地方國土管理部門認(rèn)為有上級進(jìn)行交叉管理，那沒有辦法根據(jù)自己的想法進(jìn)行管轄，便干脆直接以上級的目標(biāo)工作為核心，全面配合即可，這便造成了地方國土資源所出現(xiàn)推諉、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，結(jié)果就造成了對整個國土資源管理體系的嚴(yán)重破壞，這是其弊端所在，也大大阻礙了國土資源管理的有效管理與發(fā)展。
2.2 對財力、物力、人力方面的分配不均
針對財力、物力的分配方面也存在著嚴(yán)重分布不均的狀況。土地收益的多與少是地方城市建設(shè)發(fā)展的重要源泉，要建設(shè)、要發(fā)展就離不開土地，對于地方國土資源管理機(jī)構(gòu)來說，對財力、物力方面的分配是導(dǎo)致地方與中央之間的關(guān)鍵所在，地方為了爭取得到更多的利益而造成分配不統(tǒng)一，這也大大削弱了國土資源管理的效率，從而產(chǎn)生不良的后果。
2.3 管理干部難以得到發(fā)展的機(jī)會
在干部選拔過程中，當(dāng)有職位空缺的時候，沒有給予國土資源部門的工作人員一個參選的機(jī)會，這對于有志之士來說是一個很大的打擊，他們的發(fā)展前途也就被扼殺在里面，嚴(yán)重影響了工作人員的工作熱情性，阻礙了部門的發(fā)展。
2.4 人員基本素質(zhì)沒有統(tǒng)一化發(fā)展
對于工作人員來說，他們在工作時仍存在一定的素質(zhì)不全面、參差不齊的問題，有的甚至相距甚遠(yuǎn)。而大部分人員的自身素質(zhì)也存在不統(tǒng)一的情況。首先，不是每個工作人員都有一定的政治涵養(yǎng)，有足夠的自覺去了解當(dāng)今國土資源管理體系的管理形勢，也沒有積極地吸取新時代的潮流思想，更沒有全身心地把自己投入到工作狀態(tài)里面去，也沒有養(yǎng)成時刻把握政治政策標(biāo)尺的習(xí)慣。其次，對于工作人員的文化層面來說，并不是所有的人都擁有一樣的學(xué)歷，不是所有人都有一定的文化底蘊(yùn)來作支撐。再次，對于地方國土管理人員來說，他們都是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一層一層選拔推舉上來的，對于專業(yè)的國土資源管理體制的認(rèn)識尚且不到位，理論知識也相對滯后，在工作過程中還是會出現(xiàn)一定的負(fù)面影響。
3 對地方國土資源管理改革的建議
3.1 加強(qiáng)工作人員之間的溝通交流
對于地方國土管理可以開展定期的人員交流會或指導(dǎo)洽談會。有組織有規(guī)律地整合工作人員進(jìn)行資源共享，培養(yǎng)出一個具有活力升級的工作氛圍，從而為之后更好的開展工作奠定基礎(chǔ)。
3.2 保證一定的資金流動、投入
為了地方國土資源管理部門能夠與上級更和諧地開展工作，應(yīng)該保證有一定的資金投入，明確制定出對地方國土資源部門適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，發(fā)揮出地方國土資源管理部門的積極性，從而共同有效地切實(shí)解決體制中存在的一些問題。
3.3 提高時政意識與政治素質(zhì)
必須不斷加強(qiáng)管理人員的政治素養(yǎng)，讓他們跟著時代的趨勢發(fā)展而不斷學(xué)習(xí)領(lǐng)會，懂得把握貫徹新時代的精神，把握國家對于國土資源管理方面的重要舉措。開展一系列培訓(xùn)與教育，端正人員的工作作風(fēng)，努力培養(yǎng)出一批有紀(jì)律有素質(zhì)的新一代。
3.4 大力發(fā)展人們的國土資源意識
切實(shí)抓好落實(shí)國土資源管理體制的法律法規(guī)，積極廣泛宣傳，不僅讓國土管理人員懂得相關(guān)法規(guī)，還要讓廣大人民群眾也參與到這個行列中去，共同為我國的國土資源管理出力。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：城市，土地資源，管理，問題，機(jī)制創(chuàng)新
中圖分類號：C93文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
前言：改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市數(shù)量持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。多方面因素不僅造成土地這一非可再生資源急劇減少，而且價格也成倍上漲。最近幾年，國家又出臺了相關(guān)土地政策，加強(qiáng)對土地使用的監(jiān)管，地方發(fā)展與土地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾。
一、當(dāng)前城市土地資源管理存在的問題
伴隨著工業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展，我國的地方經(jīng)濟(jì)對土地的依賴程度有增無減，逐漸形成了一種土地財政經(jīng)濟(jì)模式。地方政府依靠“賣地”維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、養(yǎng)活龐大的公務(wù)員群體，不健全的政績考核制度、疏漏松散的監(jiān)管體系、壟斷式的土地市場模式使得“城市土地”陷入了依靠擴(kuò)張換取增長的怪圈。由此可見，政府掌控的土地資源管理存在著諸多的問題。
1.“雙軌制”土地管理滋生眾多問題
雙軌制土地管理主要是指：第一，按照土地有償使用制度，對土地資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行的管理；第二，沿用原有管理體制，針對劃撥使用的土地資源資產(chǎn)所實(shí)行的管理機(jī)制，這種城市土地資源管理模式在運(yùn)行過程中產(chǎn)生了以下問題。首先，各利益全體（小群眾集體、地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)、個人）等在國家法律之外進(jìn)行大量的土地隱形交易，導(dǎo)致國有土地資源嚴(yán)重流失。其次，引發(fā)土地尋租，滋生腐敗。地方政府擁有對土地?fù)碛袩o可爭辯的支配權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)無論于公于私，都可以通過強(qiáng)制行政力劃撥城市土地使用權(quán)，整個利益鏈條中必然產(chǎn)生腐敗。最后，造成國家對土地調(diào)控的效果不佳。土地管理制度自身存在的問題沒有解決，給“上有政策、下有對策”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。宏觀調(diào)控被變相的“綁架”，國家難以從市場上獲得真實(shí)有效的土地信息。
2.城市發(fā)展缺乏合理長期規(guī)劃造成土地資源浪費(fèi)
城市規(guī)劃是城市發(fā)展的前提條件，科學(xué)、合理、正確、長期的規(guī)劃不僅能夠促進(jìn)城市市容市貌的改變，而且對于改善人們生活環(huán)境、協(xié)調(diào)各個行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)條件。國外一些著名的城市，如紐約、倫敦、巴黎等無不是精心規(guī)劃歷經(jīng)百年而不衰，但是中國的城市規(guī)劃是在行政干預(yù)的基礎(chǔ)上完成的：第一，為了提升業(yè)績，地方政府在沒有科學(xué)論證規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盲目的招商引資、大上項目，導(dǎo)致城市土地資源不合理的開發(fā)利用，浪費(fèi)嚴(yán)重；第二，官員的升遷影響城市土地應(yīng)用，地方領(lǐng)導(dǎo)在位時間較短，主政期間進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)其離職時，新領(lǐng)導(dǎo)會原有法案重新規(guī)劃，這就造成了“你方唱罷我登場”的混亂局面，城市土地資源浪費(fèi)也是順理成章。
3.城市土地市場規(guī)范不健全
我國的城市土地市場分為三級，一級市場是指國家以土地所有者的身份通過招標(biāo)、協(xié)議、拍賣等方式將土地一定年限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，土地使用者向政府繳納出讓金，有一定的壟斷意義；二級市場是指已獲得土地使用權(quán)的集體、企業(yè)或個人直接將土地或在土地上所建的建筑投入市場進(jìn)行交易；三級市場是指在二級市場的基礎(chǔ)上，以房屋產(chǎn)權(quán)交易的方式對土地使用權(quán)進(jìn)行支配。國家對城市土地資源總體策略是：擁有控制一級市場，放寬二級、三級市場的管理。由于我國的城市土地資源市場發(fā)展不成熟，一級市場帶有壟斷性，二、三級市場缺乏有效的規(guī)范，發(fā)展比較混亂。加上近年來我國發(fā)地產(chǎn)行業(yè)投資火爆，一級市場的土地供應(yīng)難以滿足下游市場的需求。受短期發(fā)展利益的刺激，地方政府無形之中放松了對一級市場的管控，造成城市土地使用亂象產(chǎn)生。
4.對土地進(jìn)行破壞性的開發(fā)和利用
有些土地開發(fā)商在得到了土地的使用權(quán)之后，為了盡快收回其投入的成本，對土地進(jìn)行肆意使用，過度的對其進(jìn)行開發(fā)和利用，超過了土地本身所能承擔(dān)的范圍這種只顧眼前利益不顧長遠(yuǎn)利益的做法，對環(huán)境造成了極大的破壞，把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在環(huán)境的基礎(chǔ)上，與我國制定的可持續(xù)發(fā)展國策是相悖的特別是在目前的情況下，權(quán)本位意識濃厚，特權(quán)就是行政，在土地的使用權(quán)上占得一份位置而廣大民眾因為弱勢地位，在集體中沒有很好地維護(hù)自己的利益，被排斥在土地的所有權(quán)主體之外。
二、城市土地資源管理機(jī)制創(chuàng)新建議
從以上幾個方面存在的問題可以看出，造成我國城市土地資源緊缺的原因主要在于機(jī)制。因此，對現(xiàn)有的城市土地資源管理機(jī)制進(jìn)行改革、創(chuàng)新，是擺脫城市發(fā)展困境的關(guān)鍵。
1. 改革城市土地資源管理機(jī)制
首先，打破原有的“雙軌制”土地使用制度和土地資源管理機(jī)制。對當(dāng)前相對模糊的土地使用方案予以裁撤、合并，創(chuàng)建一元化的土地管理制度，進(jìn)一步明確實(shí)施細(xì)則。其次，進(jìn)行市場調(diào)查。根據(jù)實(shí)際問題加強(qiáng)土地使用立法，擴(kuò)大法律對土地管理的覆蓋范圍，避免出現(xiàn)隱形交易。第三，將土地使用納入政績考核，責(zé)任到人，保證國家宏觀調(diào)控的實(shí)施效力。
2. 借鑒新進(jìn)經(jīng)驗合理規(guī)劃城市布局
吸取國外城市規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗，以我為主、為我所用，切實(shí)做好本地區(qū)的城市布局工作。在新城開發(fā)和舊城改造過程中要樹立長期發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)地方實(shí)際需求有條理有步驟的開展項目建設(shè)，杜絕盲目性的大拆大建。另外，建立城市土地使用評估機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)否決權(quán)利，對地方政府不科學(xué)、短視的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行“過濾”。最后，加強(qiáng)此方面的體制監(jiān)督、社會舉報，讓城市土地使用在“公平、公正、公開”的環(huán)境下運(yùn)轉(zhuǎn)。
3. 完善創(chuàng)新城市土地市場規(guī)范
根據(jù)當(dāng)前土地三級市場的具體情況，有針對性的設(shè)定管理規(guī)范。一方面，將土地所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)一步的剝離，提高一級市場的市場化程度，打壓二、三級市場土地交易亂象；另一方面，創(chuàng)新對二、三級市場的規(guī)范管理，將現(xiàn)有規(guī)范進(jìn)行多元化擴(kuò)展，在適應(yīng)下游市場發(fā)展的同時，增加對其控制力，為國家對城市土地調(diào)控、房地產(chǎn)市場改革創(chuàng)造條件。
4.全面提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)
土地資源管理是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要想實(shí)現(xiàn)對土地資源的依法治理，最終依靠的力量還是相關(guān)的工作人員目前我國土地資源管理人員的現(xiàn)狀是:土地管理專業(yè)隊伍索質(zhì)不高，缺乏必要的專業(yè)知識和能力，特別是缺乏整體索質(zhì)高的專業(yè)人才土地資源管理是個中介性強(qiáng)的領(lǐng)域，這就要求相關(guān)人才必須熟悉這些領(lǐng)域，知道這些專業(yè)領(lǐng)域各有什么樣的特點(diǎn)，這樣工作起來才能更專業(yè)，所以土地管理需要那些具備跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)特點(diǎn)的人才加入進(jìn)來。
5.投資主體應(yīng)遵循市場規(guī)律辦事
在目前的土地投資中仍然是政府的投資占據(jù)主體地位，民間的投資則相對較少目前在我國迅速發(fā)展的是具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，各個企業(yè)應(yīng)該按照市場的需求來進(jìn)行投資，而進(jìn)行了土地投資的企業(yè)則應(yīng)該充分的尊重市場規(guī)律，對土地進(jìn)行科學(xué)合理的開發(fā)與利用。
三、結(jié)語
綜上所述，我國城市土地資源緊缺、流失、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)鍵在于管理機(jī)制問題。只有改革創(chuàng)新原有機(jī)制，才能緩解當(dāng)前城市發(fā)展的土地壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)
[1]歐陽平.我國土地資源資產(chǎn)管理主要問題及機(jī)制創(chuàng)新[J].特別策劃,2010(06).
第一章 農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬
第一條 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，包括水旱田、坡園地等耕地，熱帶經(jīng)濟(jì)作物、果樹、茶園等用地和林地、草地、荒地、水面、灘涂、自留地、自留山和宅基地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。集體所有的土地依照法律屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有，由村經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營和管理。集體土地實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制，村經(jīng)濟(jì)合作社是土地承包經(jīng)營的發(fā)包方。社員、專業(yè)戶和聯(lián)合體是集體土地承包經(jīng)營的承包方，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
農(nóng)村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。
人民公社時期已明確劃歸大隊所有的土地或者聯(lián)產(chǎn)承包后已辦理合法手續(xù)歸管理區(qū)及其直屬廠場使用的土地，應(yīng)當(dāng)歸管理區(qū)勞動群眾集體所有。
在人民公社時已劃歸公社（即現(xiàn)在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的水利工程用地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和近年來鄉(xiāng)、鎮(zhèn)已辦理合法手續(xù)的農(nóng)業(yè)和工業(yè)用地，屬鄉(xiāng)、鎮(zhèn)勞動群眾集體所有。
第二條 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和學(xué)校所使用的土地、國家設(shè)置在農(nóng)村的國營企事業(yè)單位所征用土地，其土地權(quán)屬歸國家所有。
第三條 凡是農(nóng)村擁有集體土地權(quán)屬的單位，經(jīng)過核實(shí)權(quán)屬合法，界址清楚，面貌準(zhǔn)確并設(shè)置了社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地方，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府登記造冊，給土地所有權(quán)單位頒發(fā)所有權(quán)證書，以確認(rèn)土地所有權(quán)的合法性。
集體土地承包后，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府給承包者頒發(fā)土地使用證，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府主管農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門應(yīng)建立土地卡片，加強(qiáng)土地檔案的管理。
土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。
第四條 農(nóng)村集體土地的所有者，享有“占用、使用、收益和處分的權(quán)利”。但土地占有方不得占有地下礦藏，不得擅自開采；土地經(jīng)營使用方要遵守國家有關(guān)法規(guī)，不得擅自進(jìn)行土地買賣。國家因公共事業(yè)的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。
第五條 農(nóng)村集體土地實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制。凡利用集體土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)由集體土地所有權(quán)的單位進(jìn)行發(fā)包，使用者必須簽訂承包合同，確定雙方的權(quán)利與義務(wù)，承包土地必須貫徹有償使用的原則，并通過合同有關(guān)條款加以確定。
第六條 加強(qiáng)農(nóng)村集體土地承包合同管理，依法保障土地所有者和使用者的權(quán)利，監(jiān)督雙方履行應(yīng)盡的義務(wù)。集體土地所有者和使用者都有義務(wù)保護(hù)耕地不受破壞，維護(hù)農(nóng)田水利工程設(shè)施。承包者要嚴(yán)格按照合同規(guī)定的用途合理利用土地，培養(yǎng)地力，不得丟荒耕地和擅自改變土地用途及地貌，不準(zhǔn)在承包地上蓋房、葬墳、建磚瓦窯、挖塘、采礦。違者給予經(jīng)濟(jì)處罰以至追究法律責(zé)任。
第二章 完善農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營制度
第七條 逐步改進(jìn)和完善土地承包經(jīng)營形式。目前我省水旱田、坡園地等耕地采取按人口或人勞比例平均承包的形式可以繼續(xù)維持，但要注意適當(dāng)調(diào)整連片。原來沒有留機(jī)動田的村社要注意從因人員“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、去港出國、死亡絕戶而余出的田地和丟荒田地收回一部分，適當(dāng)留足機(jī)動田地，以利解決新的人地矛盾和增加集體經(jīng)濟(jì)收入。機(jī)動田地一般實(shí)行一年一包的專業(yè)招標(biāo)承包。有條件的地方也可以實(shí)行“兩田制”，即口糧田按人口平均承包，責(zé)任田專業(yè)招標(biāo)承包。集體開發(fā)成片的熱作地、林地、果園地、水面、灘涂，可采取專業(yè)承包。目前尚未開發(fā)的荒山荒地和灘涂，應(yīng)采取統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營或者專業(yè)招標(biāo)的形式承包。
第八條 社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類型土地和農(nóng)林牧副漁各業(yè)的特點(diǎn)，合理確定各種土地的承包使用期限。承包期滿后，重新發(fā)包或者進(jìn)行調(diào)整。我省一九八四年根據(jù)中央有關(guān)文件精神，對農(nóng)田耕地的承包期延長至十五年，并規(guī)定五年小調(diào)整，現(xiàn)在已到調(diào)整期，可以在大穩(wěn)定的前提下根據(jù)實(shí)際進(jìn)行小調(diào)整。
第九條 逐步實(shí)行土地達(dá)標(biāo)承包制度，促使承包者處理好用地與養(yǎng)地的關(guān)系。達(dá)標(biāo)承包的內(nèi)容包括：產(chǎn)量或者產(chǎn)值指標(biāo)，關(guān)鍵生產(chǎn)措施指標(biāo)，完成種植計劃和上交國家、集體任務(wù)指標(biāo)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保養(yǎng)指標(biāo)，培養(yǎng)地力指標(biāo)等。各地可根據(jù)具體情況，從簡到繁，先易后難，選擇部分指標(biāo)寫入承包合同，定期檢查督促，并兌現(xiàn)獎罰，達(dá)標(biāo)的獎勵資金，可以從集體土地建設(shè)基金中提取。罰款應(yīng)當(dāng)歸入集體土地建設(shè)基金。
第十條 逐步促進(jìn)土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。土地承包經(jīng)營者因從事第二、三產(chǎn)業(yè)或者缺少勞力而無法耕種原承包土地，經(jīng)發(fā)包方同意，可以轉(zhuǎn)包并辦理轉(zhuǎn)包手續(xù)。
第三章 完善積累機(jī)制，搞好土地建設(shè)
第十一條 國家、集體和農(nóng)戶對土地建設(shè)都負(fù)有責(zé)任。市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)本地域范圍內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)和后備土地資源的開發(fā)利用，對大、中型農(nóng)田水利工程進(jìn)行規(guī)劃、扶持和組織實(shí)施；管理區(qū)和村社主要負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)和長期的地力培養(yǎng)；承包戶負(fù)責(zé)培養(yǎng)提高地力及與其承包土地相聯(lián)系的農(nóng)田水利設(shè)施的保養(yǎng)、維修。
第十二條 把土地建設(shè)作為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金投放的重點(diǎn)項目之一。農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織要從土地承包金或者集體提留，以及集體經(jīng)營的收入和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)補(bǔ)農(nóng)資金中提取一定數(shù)額的資金，作為集體土地建設(shè)基金，專門用于土地建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)營管理部門要加強(qiáng)對集體土地建設(shè)基金的管理和監(jiān)督，健全制度，保證?？顚Ｓ谩?/p>
第十三條 實(shí)行勞動積累工制度。農(nóng)村勞動力每年每人要完成十至十五個勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利建設(shè)，改善生產(chǎn)條件和開發(fā)資源，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府、管理區(qū)和村經(jīng)濟(jì)合作社對勞動積累工要造冊登記，定期公布，總結(jié)評比。
第十四條 推廣有利于培養(yǎng)地力的輪作制度。鼓勵施用綠肥，增施農(nóng)家肥。
第四章 強(qiáng)化農(nóng)村集體土地管理
第十五條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護(hù)耕地，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為。
國家建設(shè)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地，杜絕亂占濫用耕地。
第十六條 防止土地污染，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。各級人民政府要切實(shí)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)，對已造成污染的土地進(jìn)行治理；對違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)而造成土地、水源污染者應(yīng)依法追究其責(zé)任。
