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序論：在您撰寫基層社會治理現(xiàn)狀時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的社區(qū)建設(shè)取得了長足進步，但社區(qū)中各種問題也隨之而來，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。2015年10月22日，全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區(qū)治理的創(chuàng)新機制與路徑選擇，“三社聯(lián)動“的社區(qū)治理理念應(yīng)運而生，為推動社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會社區(qū)治理的機制、構(gòu)筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國國家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。
所謂“三社聯(lián)動”就是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機制。由于社區(qū)建設(shè)在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構(gòu)在內(nèi)的社會組織更是處于初創(chuàng)時期，在近年來的社區(qū)、社會組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開始了“聯(lián)動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯(lián)動”多是雙方或三方基于各自“現(xiàn)實”權(quán)衡而形成的臨時性關(guān)系，有的甚至還有“兩張皮”現(xiàn)象?！斑M入新世紀(jì)，置身于我國大力開展社區(qū)建設(shè)的新形勢，面對實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，在社區(qū)積極推進“三社聯(lián)動”具有重要的現(xiàn)實意義。
“三社聯(lián)動”首先要明晰各方的目標(biāo)、任務(wù)，認識及定位。通過建立互相學(xué)習(xí)、合作的關(guān)系，共享彼此所擁有資源。在此基礎(chǔ)上，不斷促進基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現(xiàn)代化，治理方式民主化。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)與治理中，通過引導(dǎo)和激勵社區(qū)社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在反映和表達社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，開展自助、互助、志愿服務(wù)，提升居民素質(zhì)，從而構(gòu)建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。
二、創(chuàng)新社區(qū)治理機制的重要性
1.社區(qū)作為城市社會的基本構(gòu)成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設(shè)過程中作用關(guān)鍵。社區(qū)治理是城市社會治理的出發(fā)點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當(dāng)前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設(shè)中存在政府部門管理越位、服務(wù)缺位、社區(qū)治理體系建設(shè)功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其要重視加強社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新。
2.加快推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，是主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)的必然要求，是適應(yīng)全面深化改革新形勢、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的必然要求。
三、“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑選擇
1.創(chuàng)新社區(qū)治理機制的的首要任務(wù)，是培育以地域為基礎(chǔ)的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前我國社區(qū)規(guī)模擴大了，類型增多了，然而人際關(guān)系卻疏遠了，服務(wù)也單一了。社區(qū)沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區(qū)建設(shè)輕視社區(qū)價值和人際關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步把社區(qū)建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到營造社區(qū)共同體上來。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，夯實社會治理基石，成為當(dāng)前一項重大而緊迫的任務(wù)。
2.加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區(qū)社會組織的能力建設(shè)。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)存在的一個普遍問題，即將社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)建設(shè)混同，把社區(qū)居委會當(dāng)作政府的延伸，使得社區(qū)居委會承擔(dān)了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應(yīng)付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化。
3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務(wù)和社會治理。通過市場化治理，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)管理模式下的權(quán)利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務(wù)和公共管理的壟斷，擴大社區(qū)居民選擇權(quán)，提高社區(qū)治理效率。
4.進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進社區(qū)治理法治化。當(dāng)前，政府角色失調(diào)和行為失范是影響社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要問題。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府變倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者為控制者、領(lǐng)導(dǎo)者，超越了其本來的職能與權(quán)限，沒有很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。為此，通過轉(zhuǎn)換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過營造法治環(huán)境，開展法治活動，建立健全社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新。
四、小結(jié)
社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。因此，實現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。當(dāng)前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創(chuàng)新社會治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢在必行。“三社聯(lián)動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務(wù)需求及表達途徑上呈現(xiàn)出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工三者的優(yōu)勢，實現(xiàn)“三社聯(lián)動”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創(chuàng)新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性路徑。
參考文獻
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基層社會管理水平的高低既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效。因此，必須明晰當(dāng)前重點，并努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。推進社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，最根本的一點，在于“打好基層、夯實基礎(chǔ)”。
關(guān)鍵詞：
基層社會管理 創(chuàng)新 烏海市
中圖分類號： C916 文獻標(biāo)識碼： A
當(dāng)前，社會管理的重點在基層，難點也在基層。因為大量社會需求來源于基層，大量社會問題產(chǎn)生在基層，大量社會矛盾根源在基層，只有搞好基層社會管理和服務(wù)，社會管理的大廈才具有扎實的根基。因而，一定意義上講，基層社會管理水平的高低既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效。因此，必須明晰當(dāng)前重點，并努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。
一、基層社會管理現(xiàn)狀——以烏海市為例
烏海市轄3個縣級行政區(qū)，總面積1754平方公里，人口50萬，2004年實行城鄉(xiāng)一體化改革，城市化率達94%，是一座新興的工業(yè)城市。與全國其他地級市相比，烏海市面積不大、人口不多、城市化水平較高。當(dāng)前，烏海市正處于轉(zhuǎn)型升級、科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時期，又處于社會矛盾、社會問題凸顯期，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。給傳統(tǒng)的社會管理模式帶來了極大的沖擊，創(chuàng)新社會管理模式、提升社會管理能力刻不容緩。具體工作中，基層社會管理存在的一些問題：
1、社區(qū)運轉(zhuǎn)機制不能夠適應(yīng)新形勢。社區(qū)工作聯(lián)系責(zé)任機制和工作協(xié)調(diào)機構(gòu)仍不健全，社區(qū)所轄改制企業(yè)移交工作不夠規(guī)范，如少數(shù)破產(chǎn)、改制企業(yè)移交本單位職工組織、戶籍、計劃生育、綜合治理等關(guān)系時底子不清，情況不明，少數(shù)單位在將各項社會事務(wù)向社區(qū)移交時，不能提供必要的管理條件等等，給社區(qū)工作帶來較多難度。與此同時新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生，而社會管理體制落后，使一些社會糾紛和社會矛盾不能及時解決。
2、一些領(lǐng)導(dǎo)對基層社會管理認識不到位，尚未引起足夠重視。有的認為社會管理事雜面廣，成績體現(xiàn)難；有的認為社會管理在政績考核中權(quán)重較低，干好干壞影響不大；有的認為社會管理耗時耗神，害怕被瑣事纏身；有的認為只要經(jīng)濟發(fā)展了，社會管理工作就能迎刃而解，基層社會管理是基層干部的事，與己關(guān)系不大。
3、服務(wù)體系不夠健全，部分地方出現(xiàn)管理真空。目前，社區(qū)服務(wù)水平及質(zhì)量仍無法滿足居民群眾多層次、多樣化的需求。如社區(qū)居民普遍關(guān)心的公共安全問題、居住環(huán)境優(yōu)化問題、文體活動組織問題等較多問題還沒有完全得到有效地解決。同時，現(xiàn)在的社區(qū)居委會難以發(fā)揮群眾自治組織的作用，實際上每日從事大量本來由政府職能部門或社會中介組織承擔(dān)的事務(wù)性工作。在這種情況下,由于管理粗放，基層社會管理和服務(wù)體系不健全，絕大部分問題在基層得不到有效解決，造成大量上訪和。
4、基層自治與居民參與不足。社區(qū)參與是社區(qū)自治的基礎(chǔ)，只有社區(qū)居民充分參與社區(qū)事務(wù)的決策、協(xié)商和處置，社區(qū)自治才有萌芽和發(fā)育成長的土壤。目前我市社區(qū)參與總體處于初級水平，社區(qū)居民在社區(qū)事務(wù)和管理服務(wù)上參與不足，積極性不高，沒有體現(xiàn)居民群眾自我管理、自我服務(wù)的基層民主形式。
二、創(chuàng)新社會管理的思路
推進社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，最根本的一點，在于“打好基層、夯實基礎(chǔ)”。為此，必須針對烏海存在的突出問題，選準(zhǔn)突破口，從體制、機制上大膽創(chuàng)新，不斷增強基層社會管理和服務(wù)水平。筆者認為，要從5個方面著力：
1、轉(zhuǎn)變機制。由弱街道強社區(qū)過渡到撤街道建社區(qū)。街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)在單位制的社會管理中起到不可替代的作用，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會管理的復(fù)雜化，多元化，街道辦事處逐漸成為了區(qū)政府與社區(qū)的傳話筒，其具體管理職能弱化，且占據(jù)著人、財物等大部分基層社會管理資源。而最貼近居民的社區(qū)管理得不到應(yīng)有重視和支持。因此，“撤街建區(qū)”不失為我國加強和創(chuàng)新社會管理的可選路徑。
下放人、權(quán)、責(zé)，由二級政府、四級管理向三級政府、三級服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府職能部門面向社區(qū)實現(xiàn)工作重心下移。一方面，加快構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的社會事務(wù)公共資源配置體制。另一方面，推動公共資源社會投入重心向下，重點扶持社區(qū)。并利用科技信息管理對社區(qū)服務(wù)做到網(wǎng)格化、精細化。
2、轉(zhuǎn)變觀念，加強認識。一調(diào)整“指揮棒”的內(nèi)容。進一步把基層社會管理與服務(wù)納入政績考核內(nèi)容，扭轉(zhuǎn)各級干部的政績觀，切實提高對社會管理特別是基層社會管理的重視程度。努力轉(zhuǎn)變各級干部特別是基層干部的工作重點，把及時了解掌握和化解基層社會管理中的問題作為核心工作來抓，把基層社會管理能力和效能作為領(lǐng)導(dǎo)考評的重要內(nèi)容。加強群眾工作能力培訓(xùn)和鍛煉，切實提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的社會管理能力。二強化“治未病”的思想，變應(yīng)急管理為日常管理。轉(zhuǎn)變依靠強制力和威懾力保持社會穩(wěn)定的傳統(tǒng)觀念，增強從“治未病”的思維和角度維持社會穩(wěn)定的意識，改進與完善對容易引發(fā)社會糾紛的重點領(lǐng)域、重點部門的管理辦法、體制機制，切實增強將社會矛盾主動化解在基層和萌芽狀態(tài)的能力。
3、加強社區(qū)功能，提高社區(qū)管理服務(wù)水平。
隨著政府行政管理體制改革的深入和職能轉(zhuǎn)變的加快，以及住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項改革的深入，社區(qū)承擔(dān)起越來越多的服務(wù)功能，服務(wù)居民的角色越來越重要、任務(wù)越來越繁重，因此，必須加快強化社區(qū)的各項服務(wù)功能，在社會救助、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社區(qū)治安、權(quán)益保障等方面全方位發(fā)揮作用。在工作實踐中借鑒香港、新加坡等地社區(qū)自治經(jīng)驗，探索設(shè)立政務(wù)、衛(wèi)生、文化服務(wù)中心，剝離原有村（社區(qū)）承擔(dān)的政府行政管理職能，逐步建立“兩級統(tǒng)籌發(fā)展、三級管理服務(wù)”的現(xiàn)代城市管理體制。要按照“強政府、大社會”的原則，將社區(qū)工作人員從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來，集中精力主導(dǎo)居民服務(wù)。
4、調(diào)動社會力量，參與社區(qū)管理，共建和諧社區(qū)。樹立“多中心”思想，積極支持和培育基層社會管理力量。堅持城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治，同時大力培育、發(fā)展各種社會組織、中介組織，引導(dǎo)更多的社會力量參與基層社會管理。更多吸納企事業(yè)單位，參與社區(qū)管理，引導(dǎo)社會組織服務(wù)社會。加大宣傳力度，加強社區(qū)服務(wù)意識，更好地發(fā)揮黨員干部、社會骨干、志愿者參與社區(qū)建設(shè)積極性。
5、加大基層居民參與力度。居民參與是基層社會自治的重要基礎(chǔ)，是我國基礎(chǔ)社會管理創(chuàng)新的基本模式和發(fā)展方向，因此，要正確認識當(dāng)前我國居民參與基層社會管理不足的現(xiàn)狀和原因，在政策制定、制度設(shè)計、行為觀念、社會文化、社區(qū)建設(shè)等方面采取積極措施，不斷擴大基層社會管理的居民參與度，實現(xiàn)參與數(shù)量和參與質(zhì)量雙提升。
三、正確處理好幾個關(guān)系
推進社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，除了從體制、機制上大膽創(chuàng)新，不斷增強基層社會管理和服務(wù)水平。還需要我們在工作實踐中，正確處理好幾個關(guān)系：
1、動態(tài)協(xié)調(diào)與源頭治理的關(guān)系
社會管理的重要工作是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾。因此，需要建立訴求表達機制、矛盾糾紛的滾動排查和預(yù)警機制、矛盾的調(diào)處機制、社會治安防控體系，使社會問題和社會矛盾不斷得到化解。另一方面，源頭治理是治本之舉。特別是要著力解決好民生、民主、民心問題。
2、虛擬社會與現(xiàn)實社會的關(guān)系
傳統(tǒng)的社會管理主要是針對現(xiàn)實社會，但是在數(shù)字化時代，由互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體構(gòu)成的虛擬社會越來越重要，它既給人們的生產(chǎn)和生活帶來諸多方便，也給人類工作和生活秩序帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是網(wǎng)上網(wǎng)下遙相呼應(yīng)、互相放大，容易影響社會和諧穩(wěn)定。加強和創(chuàng)新社會管理，要善于統(tǒng)籌現(xiàn)實和虛擬兩個方面。尤其要重視對虛擬社會的管理，真正做到趨利避害。
本文作者：焦俊峰作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)
治安治理資源整合的社會基礎(chǔ)考察
治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權(quán)力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實施、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，反映了國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。同時，國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎(chǔ)”一詞，即與國家相對并部分獨立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎(chǔ)。作為有威權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國，整合社會治安資源應(yīng)注意中國社會的發(fā)育程度，即中國基層社會是否擁有維護社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發(fā)育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結(jié)構(gòu)、社會信任、社會關(guān)聯(lián)類型等也會影響社會治安治理的運行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內(nèi)，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內(nèi)，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內(nèi)，從國家與社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當(dāng)前中國基層社會的政治現(xiàn)狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國后高度發(fā)達的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結(jié)構(gòu)的建設(shè)性破壞導(dǎo)致市民社會尚未構(gòu)建起來，國家力圖培育的基層民主與預(yù)期目標(biāo)之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運行，社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正以及社會治安綜合治理等實踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整也在一定程度削減了靜態(tài)社會結(jié)構(gòu)下遺留下來的社會資本存量，導(dǎo)致當(dāng)前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉(zhuǎn)型，我國缺乏長效的制度和機制調(diào)動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實踐困境。在國家治理理論中，發(fā)達的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國的治理模式無法孕育發(fā)達的公共精神，而公共精神的缺乏又導(dǎo)致傳統(tǒng)中國無法實現(xiàn)更好的社會治理。在當(dāng)今中國，治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時也對發(fā)達的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務(wù)決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內(nèi)容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學(xué)是治安治理能否取得效益的關(guān)鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調(diào)，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關(guān)自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務(wù)參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數(shù)和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區(qū)公眾參與公共事務(wù)的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強，難以保持長久的效力。據(jù)托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項調(diào)查（調(diào)查對象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經(jīng)篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內(nèi)部缺乏地域性聯(lián)系，人們相互不認識，而且由于收入和文化素質(zhì)相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強自我意識的生活態(tài)度［10］。雖然該項調(diào)查不能說明整個中國的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國是一種威權(quán)統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習(xí)慣于服從而不是參與，造成當(dāng)前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務(wù)的英國、澳大利亞等國家，隨著時間的推移，社區(qū)公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發(fā)育不足的現(xiàn)實難題，通過各種政治活動、文化活動、社區(qū)自我管理活動等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動員式參與逐漸轉(zhuǎn)化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長期實施。
治安治理資源的整合路徑設(shè)計
在治安治理實踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)由政府完成的維護治安的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質(zhì)疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應(yīng)的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉(zhuǎn)型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補國家治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，以彌補和遏制治安服務(wù)市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導(dǎo)致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據(jù)地方治理經(jīng)驗創(chuàng)造出了適合本地實際的整合機制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運用。的確，由于性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國家資源和社會資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實踐操作性的制度進行整合，優(yōu)勢互補，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長期的協(xié)商溝通機制，將雙方的力量有機整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，為治安治理提供市場化的補充。通過制度創(chuàng)新和市場化手段，在新的社會形勢下發(fā)動基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅持依靠國家現(xiàn)有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調(diào)作用，使警務(wù)工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機關(guān)直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據(jù)不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機關(guān)的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿(mào)城、娛樂場所、金融單位和重點企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯(lián)系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務(wù)以及動員方式發(fā)動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊、義務(wù)巡防隊，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅持立足社區(qū)，根據(jù)社區(qū)的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強社區(qū)的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權(quán)力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產(chǎn)品，通過日常巡邏和案件查處，維護社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務(wù)，僅僅靠政府及警察的服務(wù)難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補。自治化是在政府及警察的指導(dǎo)下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的地方實施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動群眾重組了324支共計1614人參與的義務(wù)巡防隊負責(zé)社區(qū)白天的門棟（店）關(guān)照和義務(wù)治安巡邏。并在對傳統(tǒng)的義務(wù)性群防組織人員結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的基礎(chǔ)上，著力加強安防隊、保安隊、義務(wù)巡防隊的建設(shè)。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當(dāng)報酬的運作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強者組成260支安防隊。①更為普遍和可行的做法是，根據(jù)“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機制推行保安有償承包安防責(zé)任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動交給保安服務(wù)公司。當(dāng)然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯(lián)席會議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導(dǎo)協(xié)商、市場契約兩種合作機制，其性質(zhì)各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系，而社區(qū)和市場化的保安組織之間是契約關(guān)系，為了確保機制的有效性，必須明確各方的權(quán)利義務(wù)。從目前來看，上述模式運行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經(jīng)費由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊的組建也由社區(qū)自己負責(zé)，派出所只對具體的技術(shù)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對具體的責(zé)權(quán)利分配進行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機關(guān)重復(fù)收費的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會的積極性和能動性?；鶎由鐓^(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權(quán)威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標(biāo)方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優(yōu)勢資源實現(xiàn)治安治理目標(biāo)。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國家權(quán)力的派出所與基層社區(qū)達成共識，以此為基礎(chǔ)建立長效合作機制。在“群防群治”理念的指導(dǎo)下，有效整合治安治理資源，形成科學(xué)的治安治理資源結(jié)構(gòu)。這種資源整合機制運行的結(jié)果使得多元主體在治安治理中的關(guān)系出現(xiàn)多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現(xiàn)為由警察組織主導(dǎo)并以平等的地位與社區(qū)進行交流與協(xié)商，根據(jù)各自的價值需求達成治安治理目標(biāo)上的一致。在目標(biāo)的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢通過具體的方法手段實現(xiàn)既定的治安治理目標(biāo)，以維護社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。
一
依法為基層黨委政府的社會管理決策提供法律服務(wù)，是人民法庭參與和推動基層社會管理創(chuàng)新的重要切入點。我市人民法庭立足黨委政府社會管理的實際需求，探索建立四項報告制度，努力為基層黨委政府當(dāng)好參謀和助手。
建立涉訴矛盾糾紛分析年報制度。各人民法庭將幫助地方黨委政府化解社會矛盾作為參與基層社會管理的主攻方向，2009年，我們推出人民法庭涉訴矛盾糾紛分析年報制度，年底組織全市40個人民法庭為轄區(qū)134個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分別量身定做涉訴矛盾糾紛分析年報，對各地涉訴矛盾糾紛基本情況、典型案件處理結(jié)果、矛盾糾紛的成因特點和發(fā)展態(tài)勢進行全面分析，有針對性地提山改進社會管理、預(yù)防和減少矛盾糾紛的對策建議。部分人民法庭在年報的基礎(chǔ)上還開展了季報工作，進一步加大通報頻率。該項制度的推出，有效地幫助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府了解掌握轄區(qū)矛盾糾紛的基本情況和存在的突出問題，分析年報成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府加強和改進相關(guān)領(lǐng)域社會管理的重要決策依據(jù)，江蘇高院肯定和推廣了這一做法。
建立維護社會穩(wěn)定平安報表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安報表”制度，協(xié)助地方黨委政府做好維護社會穩(wěn)定工作。各人民法庭定期梳理統(tǒng)計轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬人成公率、民轉(zhuǎn)刑案件數(shù)、涉訴情況等各種基礎(chǔ)信息，制作成項目齊全、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、內(nèi)容具體的平安報表，及時報送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，幫助黨委政府了解掌握當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定現(xiàn)狀。通過制作和發(fā)放平安報表，對矛盾多發(fā)易發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出一般警示，對存在社會穩(wěn)定風(fēng)險的地區(qū)給予重點指導(dǎo)，以此促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在抓好經(jīng)濟工作的同時，更加注重防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。
建立重大事項評估報告制度。各人民法庭強化法律預(yù)警功能，堅持關(guān)口前移，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些重要決策，有選擇地參與法律風(fēng)險評估，確保決策的合法性、科學(xué)性，防止黨委政府的決策出現(xiàn)法律上的偏頗而留下矛盾糾紛隱患。同時，認真評估訴訟中發(fā)現(xiàn)的對抗性矛盾對社會管理帶來的負向影響，適時向轄區(qū)黨委政府匯報通報，提醒黨委政府做好風(fēng)險防范準(zhǔn)備。此外，各人民法庭還利用自身的法律資源優(yōu)勢，為黨委政府實施的項目引進、工程建設(shè)等重大事項提供適合的法律咨詢、法律幫助和法律服務(wù)，促進這些重大事項平穩(wěn)運行。
建立重點問題調(diào)研報告制度。全市各人民法庭密切關(guān)注基層改革發(fā)展穩(wěn)定在司法審判領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題、新動向，充分發(fā)揮司法調(diào)研的作用，及時主動地開展前瞻性的調(diào)查研究，形成詳實、有說服力和可操作性的調(diào)研報告，為轄區(qū)黨委政府加強相關(guān)領(lǐng)域基層社會管理提供決策參考。各人民法庭針對審判工作中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村土地征用、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村金融擔(dān)保等基層社會管理方面的苗頭性、傾向性問題，及時向轄區(qū)黨委政府和有關(guān)部門提出司法建議，幫助其加強和改進社會管理工作。
我們從基層的實際情況出發(fā)，健全完善推動基層社會自我管理的工作機制，努力把參與社會管理創(chuàng)新工作導(dǎo)入正軌。
圍繞構(gòu)建和諧社會，健全完善多元糾紛解決機制。我市各人民法庭積極拓展糾紛解決新思路，不斷探索糾紛解決新路徑。強化訴訟調(diào)解和訴調(diào)對接，通過共享資源、共建機制、共謀舉措等辦法，實現(xiàn)r司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接和良性互動。依法保障和支持各類調(diào)解組織開展調(diào)解活動，充分發(fā)揮社會大調(diào)解的作用，實現(xiàn)了各類糾紛的有效分流。全市40個人民法庭全部建成人民調(diào)解工作室，配備專兼職人民調(diào)解指導(dǎo)員，大力開展訴前調(diào)解工作，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇解決方式和維權(quán)途徑。積極鼓勵和扶持民間調(diào)解，充分利用農(nóng)村德高望重的賢達能人在區(qū)域范圍內(nèi)的聲望和權(quán)威，邀請其參與矛盾糾紛的調(diào)解，促進矛盾糾紛的妥善解決。
圍繞提升自治能力，健全完善基層自主管理機制。政府行政管理的逐步轉(zhuǎn)型，使各類社會組織的自治管理功能不斷凸顯，特別是在基層社會，更多的社會管理事務(wù)需要依賴基層社會組織去執(zhí)行，提高基層社會組織的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主動延伸職能，把提高基層社會自主管理能力作為參與社會管理的重要層面。各人民法庭大力支持基層自治組織發(fā)揮社會管理功能，通過巡回審判、法制宣傳、送法下鄉(xiāng)、審務(wù)五進、指導(dǎo)民調(diào)等方式，提升村(居)民委員會等基層自治組織處理社會事務(wù)、化解社會矛盾的能力。通過組織法律培訓(xùn)、指導(dǎo)行業(yè)規(guī)范等方式，引導(dǎo)鄉(xiāng)村各類農(nóng)戶協(xié)會、行業(yè)協(xié)會規(guī)范管理、自律管理。
圍繞維護農(nóng)村安定，健全完善綜合治理協(xié)調(diào)機制。安定有序的治安環(huán)境既是基層社會管理的重要內(nèi)容，也是基層社會管理的必要保障。作為基層綜治的主要成員單位，我市人民法庭堅持綜合治理“一盤棋”原則，注重與其他綜治成員單位的日常溝通、信息交流和工作協(xié)調(diào)，努力提高司法手段在社會治安綜合治理中的地位和份量。各人民法庭通過聯(lián)動、對接、共建等多種形式，建立健全與地方黨委政府、綜治成員單位、基層自治組織的聯(lián)動機制，推動平安鹽城、法治鹽城建設(shè)。同時，全市兩級法院主動與綜治主管部門溝通，積極爭取將涉訴化解率、民轉(zhuǎn)刑發(fā)生率、萬人成公率等司法指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理考核體系，實現(xiàn)人民法庭參與基層綜治管理由消極向積極、由被動向主動的轉(zhuǎn)變。
人民法庭的每一項司法服務(wù)一定意義上都是參與社會管理。近年來，我市人民法庭集中精力抓好“三項建設(shè)”，努力提高司法服務(wù)質(zhì)量，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)。
推進訴訟服務(wù)組織建設(shè)。全市法院按照“經(jīng)濟社會發(fā)展到哪里，人民法庭的觸角就延伸到哪里”的思路，進一步優(yōu)化人民法庭布局，特別是抓住江蘇沿海開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的契機，增設(shè)港口法庭，調(diào)整開發(fā)區(qū)法庭，形成“半小時法律服務(wù)圈”。為滿足基層社會管理的需求，去年全市兩級法院均新設(shè)訴訟服務(wù)中心，專為群眾提供訴訟引導(dǎo)、立案審查、聯(lián)系法官、收轉(zhuǎn)材料、案件查詢、法律咨向、訴前調(diào)解、判后答疑和接待等全方位、一站式服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，2010年全市兩級法院全面啟動并當(dāng)年全部完成人民法庭訴訟服務(wù)站建設(shè)，為基層群眾提供更加便捷、更加全面、更加優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)。
第一部分理論框架
一、選題與定義
一位學(xué)者曾經(jīng)斷言，“中國的問題仍然主要是農(nóng)村的問題。中國社會的現(xiàn)代化的最重要任務(wù)之一就是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化。因此，一個真正關(guān)心中國人喜怒哀樂的人就不能不關(guān)心中國最基層社會的人的生活?！奔词鼓切┌雅d趣投向城市、投向“正規(guī)軍”法律服務(wù)、投向標(biāo)準(zhǔn)化或目標(biāo)性司法程序建構(gòu)的人，也無法否認研究中國基層法律服務(wù)的現(xiàn)狀與改革在研究整個中國司法問題所具有的特別意義?；鶎由鐣突鶎诱钦麄€中國社會和整個國家的地基，對于基層社會的治理一直是中國政府治理策略（社會綜合治理）的重點之一，基層司法構(gòu)成我國司法制度的基礎(chǔ)和主體（法律規(guī)定基層法院以及作為其組成部分的人民法庭管轄除法律法令另有規(guī)定以外的所有一審案件）。在司法專業(yè)化與司法民眾化的沖突/雙重困境中以及強大的訴訟積案壓力下，尋求建立為當(dāng)事人提供充分、適當(dāng)、可供選擇的多元糾紛解決機制，為簡單、小額的案件提供低廉、快捷的法律服務(wù)，亦即“獲得正義”（accesstojustice）是當(dāng)代世界普遍面臨的重大課題。在中國這種城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異巨大并且不斷增大卻又實行單一制政府結(jié)構(gòu)形式的大國，如何為占中國人口主要成分的基層老百姓特別是廣大農(nóng)民提供符合其經(jīng)濟、文化層次需求的有效的法律服務(wù)，一方面直接關(guān)系到基層糾紛的解決和基層社會的穩(wěn)定，另一方面也將影響到作為“標(biāo)準(zhǔn)模式”的民事訴訟結(jié)構(gòu)是否能夠在我國社會里找到確實適合的土壤、并真正地扎下根來這一重大問題，并最終影響中國在尚未全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的階段面臨后現(xiàn)代社會的沖擊能否作出適時適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。
本課題所指的“基層”是以中國行政和司法建制為標(biāo)準(zhǔn)，指縣級層次上的縣(市、區(qū))，以及它們的行政下級（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）和司法派出機構(gòu)（派出法庭）所轄的區(qū)域；本課題所稱的“法律服務(wù)”是指訴訟、辦理非訟法律事務(wù)、調(diào)解糾紛、協(xié)助辦理公證和見證、解答法律咨詢，以及幫助書寫法律文書，等等；本課題所考察的基層法律服務(wù)所，是指設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主要為本轄區(qū)的政府機關(guān)、群眾自治組織、企事業(yè)單位、社會團體和承包經(jīng)營戶、個體工商戶、個人合伙組織以及公民提供法律服務(wù)的組織。限于本課題的具體目的性和政策指向性，我們選取了在中國基層社會占據(jù)重要市場、目前正面臨著或存或廢或發(fā)展或衰敗命運的基層法律服務(wù)所為窗口，以考察和評價這個特殊群體為基層老百姓所提供的上述法律服務(wù)為切入點，觀察其在我國整個基層法律服務(wù)體系中的角色，同時通過考察在其沿革和演進過程中，與之構(gòu)成職能交叉、隸屬或管理、或競爭關(guān)系的國家行政機關(guān)（司法所）、國家司法機關(guān)（基層法院及其派出法庭）、群眾性自治組織（人民調(diào)解委員會）、社會性法律服務(wù)機構(gòu)（律師事務(wù)所），從而透視我國整個基層法律服務(wù)體系的現(xiàn)狀和走向。這種定位的現(xiàn)實根據(jù)是，官方文字資料分析和實證考察結(jié)果都表明，中國基層至今為止并未明確或完全區(qū)分“司法”職能（及其主體）與行政職能（及其主體）、政府救濟與社會自治性救濟，而基層法律服務(wù)所與上述國家機關(guān)和社會團體之間更是存在著剪不斷理還亂、你中有我我中有你的糾結(jié)關(guān)系。
二、方法與路徑
在課題給定的一年期限內(nèi)，我們選擇以全國性文獻調(diào)查為基礎(chǔ)，對幾個有代表性的考察點進行解剖，以大致掌握法律服務(wù)所的發(fā)展脈絡(luò)及其在所在地區(qū)的整個法律服務(wù)體系（包括基層法院、人民調(diào)解、仲裁、律師、公證等）中的位置，最后綜合運用不同路徑獲得的信息，使之相互印證而獲得完整結(jié)論：
關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；碎片化社會；社區(qū)自治
中圖分類號：C4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮(zhèn)化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態(tài)。單位制的解體，導(dǎo)致應(yīng)對計劃體制下社會結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)管理模式也趨于瓦解。在社會關(guān)系復(fù)雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網(wǎng)格化”管理的浪潮，在社會上產(chǎn)生了較大影響。但由于在設(shè)計理念以及內(nèi)在機制方面的缺陷，網(wǎng)格化治理方略在自主性社區(qū)的應(yīng)用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎(chǔ)上，力圖提出創(chuàng)新城市管理模式的新思路，從而實現(xiàn)協(xié)同治理格局的建構(gòu)。
一、網(wǎng)格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區(qū)成為社會基本單元的背景下，社會事務(wù)向社區(qū)累積，但其尚未達到獨立承擔(dān)管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應(yīng)對日趨復(fù)雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術(shù)治理”，即國家通過引入新技術(shù)，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能。并且國家在實現(xiàn)自身管理目標(biāo)時，其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來越“技術(shù)化”[1]。網(wǎng)格化管理正是作為一種新的城市治理技術(shù)應(yīng)運而生的。
學(xué)界對于網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵的理解大致相同，認為網(wǎng)格化管理就是在保持原有街道――社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按一定標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個單元網(wǎng)格（一般一個網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人），并搭建與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺相連接的社區(qū)信息化平臺，通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區(qū)開始推行網(wǎng)格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區(qū)“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網(wǎng)格化管理模式呈現(xiàn)出明顯特色和優(yōu)勢。
1.統(tǒng)一進行網(wǎng)格規(guī)劃與實施
城市網(wǎng)格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預(yù)先規(guī)劃和有序?qū)嵤?。在實踐過程中，大多數(shù)城市提出了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、市區(qū)聯(lián)動的工作思路，將網(wǎng)格化管理工作列入重要議事日程。網(wǎng)格化管理的運行需要以全市統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和管理信息數(shù)據(jù)庫為支撐，然后按照同一標(biāo)準(zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，統(tǒng)一進行城市部件普查等，從而形成全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關(guān)政策法規(guī)和工作指導(dǎo)手冊，從而保證網(wǎng)格化管理模式的穩(wěn)定運行。
2.明確劃定各層級管理職責(zé)
網(wǎng)格化管理是將城區(qū)行政性地劃分為一個個“網(wǎng)格”，從而在“區(qū)―街道一社區(qū)”三級管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級，變?yōu)樗募壺?zé)任體系，并且實行市、區(qū)兩級分工、監(jiān)管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清的種種弊端，理順市、區(qū)、街道各級之間的關(guān)系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權(quán)責(zé)界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網(wǎng)格化管理借助網(wǎng)絡(luò)平臺的信息傳遞作用，加之權(quán)責(zé)的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發(fā)現(xiàn)問題、迅速處理問題，突破了傳統(tǒng)管理模式反映問題的環(huán)節(jié)過多的弊端，減少了中間環(huán)節(jié)和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結(jié)案率大幅提高，從而提升了管理和服務(wù)的效率。
二、城市網(wǎng)格化管理實踐之局限
網(wǎng)格化管理在創(chuàng)新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應(yīng)用于城市基層社會管理領(lǐng)域。值得肯定的是，網(wǎng)格化管理借助全新的管理架構(gòu)和治理技術(shù)，在打造“數(shù)字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢。但應(yīng)該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現(xiàn)“管理失靈”的問題，具體表現(xiàn)為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網(wǎng)格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉(zhuǎn)型期而創(chuàng)設(shè)，依托于信息技術(shù)和科層管理結(jié)構(gòu)，將行政性管理延伸至基層社區(qū)，進而應(yīng)對和社會糾紛，帶有一定的應(yīng)急性。盡管網(wǎng)格化管理在基層社會與政府公共服務(wù)部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現(xiàn)象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網(wǎng)格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險。如在一些網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置多名網(wǎng)格員，增設(shè)各級網(wǎng)格管理指導(dǎo)中心辦公室，這就使人力、設(shè)備和資金投入勢必增加。此外，網(wǎng)格化管理在某些城市只是作為一種非常態(tài)的應(yīng)急措施而被運用到相關(guān)活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內(nèi)有所提升，但其性質(zhì)仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規(guī)的有力保障和相關(guān)機構(gòu)的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質(zhì)疑。
2.抑制社區(qū)自治力量的成長
網(wǎng)格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的行政化傾向，這是中國傳統(tǒng)的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮[3]。政權(quán)力量對以網(wǎng)格形式存在的社區(qū)進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務(wù)輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現(xiàn)出“總體性支配”所不具備的精準(zhǔn)性和強制性的管控特征，嚴(yán)重削弱社區(qū)的自治能力。因此，網(wǎng)格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區(qū)自我管理的弱化，進而對社區(qū)自治的進程產(chǎn)生不利影響。
3.全能網(wǎng)格的風(fēng)險問題
社會治理的目標(biāo)是協(xié)同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區(qū)在承接社會事務(wù)管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯(lián)動的重要目標(biāo)，網(wǎng)格化管理已成為政府創(chuàng)新管理體制的主導(dǎo)方向。然而，在網(wǎng)格化管理模式的實踐探索中，“網(wǎng)格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網(wǎng)格化的功能而言，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問題都可以通過網(wǎng)格化來解決，網(wǎng)格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網(wǎng)格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網(wǎng)格加以解決、一切資源和服務(wù)都能夠通過網(wǎng)格來提供。這勢必造成社區(qū)自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區(qū)等社會治理主體的成長，影響社會協(xié)同治理目標(biāo)的實現(xiàn)。
三、行政力與自治力之契合：網(wǎng)格化管理之創(chuàng)新思路
網(wǎng)格化管理模式已難以適應(yīng)基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設(shè)計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關(guān)系對社會個體進行組織管理，導(dǎo)致行政力與基層社區(qū)的自治力的對接處出現(xiàn)“管理缺口”。因此，建構(gòu)協(xié)同治理格局，關(guān)鍵是要實現(xiàn)政權(quán)力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項策略著手進行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)協(xié)同治理局面
網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍是基于政府對社會資源和權(quán)力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當(dāng)前“社會協(xié)同治理”強調(diào)政府、民間組織和社區(qū)等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務(wù)的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經(jīng)濟社會秩序的建構(gòu)，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當(dāng)橋梁作用，通過三者的協(xié)同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應(yīng)是政府今后工作的重點。必須通過創(chuàng)新治理理念和簡政放權(quán)來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務(wù)能力和水平，加快向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型；其次，自主性社區(qū)建設(shè)需要政策法規(guī)和資金的強力支持，鼓勵社區(qū)利益和志趣團體有序發(fā)展，積極培育社區(qū)自治力量，提升居民在社區(qū)事務(wù)管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務(wù)性社會組織，合理承接政府的部分服務(wù)職能，向社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)、調(diào)控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務(wù)功能。
2.以社區(qū)服務(wù)聯(lián)動多元治理主體
社區(qū)服務(wù)著眼于社區(qū)需求，主要面向社區(qū)成員提供各種服務(wù)，是社區(qū)自治的主要內(nèi)容；另外，社區(qū)服務(wù)也是公共服務(wù)在社區(qū)層面的延伸和補充，既包含聯(lián)結(jié)政府公共服務(wù)的諸多服務(wù)事項，也涵蓋了許多社會組織的服務(wù)內(nèi)容。因此，社區(qū)服務(wù)可以作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務(wù)的方式鼓勵專業(yè)組織的發(fā)展，并予以政策支持和法規(guī)引導(dǎo)，進而以民間組織為中介，向社區(qū)居民提供系統(tǒng)性、福利性、多元性的服務(wù)資源來滿足其從物質(zhì)到精神的各種需求，使社區(qū)重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現(xiàn)基層社會矛盾的化解與和諧社區(qū)的建設(shè)。
綜上所述，社會管理的創(chuàng)新方向應(yīng)是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結(jié)合的多元化治理。實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于以社區(qū)服務(wù)來銜接行政力量與社區(qū)自治力量，消解政府管控與社區(qū)自主發(fā)展的緊張和沖突。以服務(wù)為導(dǎo)向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網(wǎng)格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態(tài)下煥發(fā)出新的生機與活力。
參考文獻：
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一、群眾文化活動在基層社會管中的作用
1.增進村民溝通
群眾文化活動能夠有效地拉近基層群眾之間的距離，為其創(chuàng)新良好的溝通環(huán)境和渠道，從而促進人與人之間建立一種和諧、互信、互惠的社會關(guān)系網(wǎng)，進而有效地減少和化解基層社會的糾紛及沖突，增強基層群眾和社會的自治能力。近年來，隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，看電視、上網(wǎng)等私人文化生活逐漸占據(jù)主導(dǎo)，而傳統(tǒng)的公共群眾文化活動卻逐漸減少，活動的頻率、參與度低，形式和內(nèi)容匱乏，導(dǎo)致群眾相互之間的溝通交流越來越少，傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系變得疏遠和淡薄，不利于長遠的基層社會管理發(fā)展。因此，大力發(fā)展基層公共文化事業(yè)，豐富和創(chuàng)新基層群眾文化活動是擺在當(dāng)前基層社會管理面前的必答題。
2.提高基層組織化程度
隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的開展，基層社會更加多元化，傳統(tǒng)的集體經(jīng)營方式逐漸減少，農(nóng)村的組織化程度降低，從而使基層社會管理的難度加大，相應(yīng)的治理成本增加。我國當(dāng)前的基層社會管理主要依靠基層政府，而基層政在社會事務(wù)的處理中又很難做到面面俱到，難免會出現(xiàn)許多的空白領(lǐng)域和薄弱點。加強基層群眾文化活動建設(shè)，能夠在基層逐漸形成依托文化活動的社會組織、微觀組織，這些組織會建立各自的規(guī)范來約束成員行為，成員間通過文藝切磋、思想交流等，能夠形成互助互愛、互信互惠的社會關(guān)系，同時也有利于群眾加強自身管理、提高自治能力，進而提高基層組織化程度。此外，群眾也可以通過這些社團組織來向上表達自身的利益訴求，政府也可以通過這些組織來宣傳基層政策，提高基層社會事務(wù)的參與度。
3.促進基層文明建設(shè)
正所謂“一方水土養(yǎng)一方人”，鄉(xiāng)村群眾的為人處世、行為舉止長期以來都受到他們生活環(huán)境的文化熏陶。就基層文明建設(shè)而言，鄉(xiāng)村文化建設(shè)是其重要的著力點，也是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國處在社會轉(zhuǎn)型的重要時期，外來觀念的影響、市場經(jīng)濟的滲透等致使鄉(xiāng)村社會發(fā)生了很大的變化，基層群眾的集體觀念變得淡薄、個人利益至上、價值觀念偏差，淳樸的傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)遭遇威脅，相關(guān)的利益糾紛問題層出不窮。加上鄉(xiāng)村群眾的文化生活貧乏，玩麻將、斗地主等娛樂消遣方式逐漸助長了賭博風(fēng)氣的形成。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、吸取優(yōu)秀中華傳統(tǒng)文化和地方特色的群眾文化是改變現(xiàn)狀的當(dāng)務(wù)之急，積極向上、內(nèi)涵豐富的群眾文化活動能夠有效根治基層的歪風(fēng)陋習(xí)，進而營造健康、和諧、文明的鄉(xiāng)村文化，使群眾在潛移默化中形成知榮辱、講正氣、守法律、擔(dān)責(zé)任、家風(fēng)優(yōu)良、鄉(xiāng)情淳樸的生活習(xí)慣，為基層社會管理打下堅實的基礎(chǔ)。
4.完善基層社會管理手段
文化作為一項軟實力在社會治理中發(fā)揮著重要的調(diào)控作用，在我國基層社會問題多發(fā)的當(dāng)下，做好基層群眾文化建設(shè)是我國新農(nóng)村改革過程中的關(guān)鍵。面對當(dāng)前基層矛盾多發(fā)、繁雜，基層價值觀念、精神、心理不斷震蕩的情下，強制性的社會管理手段在部分領(lǐng)域的作用甚微，文化作為一項軟控制手段更能在潛移默化中發(fā)揮作用。通過基層群眾文化建設(shè)、豐富群眾的文化活動，在這一過程中將黨和國家的方針政策、法治理念、多元思潮、價值觀念等傳遞給群眾，變傳統(tǒng)的“送文化”為“種文化”，能不斷改善群眾的文化生活，凝聚群眾的文化力量。
二、面向基層社會管理的群眾文化創(chuàng)新途徑
1.加強基層文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
基層文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是群眾文化活動發(fā)展的硬件基礎(chǔ)，長期以來基層在文化發(fā)展的道路上都受到了基礎(chǔ)設(shè)施不足的制約。近幾年我國農(nóng)村文化廣場建設(shè)項目的推進取得了很好的成效，通過在每個鄉(xiāng)村建設(shè)公共文化廣場、文化活動中心、體育活動中心、閱覽室等，能夠讓更多的群眾參與文化活動，為基層文化發(fā)展提供生長的場所和土壤。[3]同時我們也應(yīng)不斷拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道，大力發(fā)展公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善文化硬件的內(nèi)容和形式，結(jié)合新型網(wǎng)絡(luò)化、信息化技術(shù)打造智能化的文化服務(wù)平臺，傳播與共享優(yōu)秀的基層文化，才能更好的加強基層群眾文化的社會管理。
2.充分挖掘資源優(yōu)勢
在基層群眾文化活動挖掘的過程中，應(yīng)明確不同地區(qū)的優(yōu)勢資源并加以開發(fā)利用，從而使群眾文化活動的理念和目標(biāo)更加多元和明確。地方優(yōu)勢資源的挖掘有助于地方傳統(tǒng)文化的傳承和弘揚，有助于豐富和創(chuàng)新文化活動的形式、內(nèi)容，有助于彰顯特色的文化理念、價值觀念，有助于文化活動的落地生根，有助于提高基層社會的管理效率。此外，在文化活開展的前期，就各個地方的優(yōu)秀文化資源要做好調(diào)研，注意結(jié)合群眾的需求來明確群眾文化活動的理念、目標(biāo)、形式和內(nèi)容，從而使活動開展更加順利。在充分挖掘資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，就能夠更好把握基層群眾文化活動動向，從而使得基層群眾文化活動管理更具有針對性，建設(shè)出更具特色，更易為群眾接受的文化活動管理途徑。
3.強化基層群眾文化活動管理
長期以來我國基層群眾文化發(fā)展處于“散養(yǎng)式”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，群眾文化活動的開展以群眾自主開展居多，缺乏管理，長效性欠佳。因此，在基層群眾文化活動發(fā)展的過程中，首先要轉(zhuǎn)變基層干部的觀念，讓他們在思想上認識到文化建設(shè)的重要性；其次要將基層群眾文化建設(shè)納入到干部政績考核的指標(biāo)中，督促基層干部著力抓好文化建設(shè)；同時要廣納賢才，基層文化建設(shè)單靠干部是難以開展的，應(yīng)積極吸納有文化特長的年輕人、退休教師、傳統(tǒng)藝人等擔(dān)任文化活動開展的引導(dǎo)者、管理人員，全面帶動群眾的文化活動參與積極性；最后，鼓勵群眾建立自己的文化社團組織，豐富文化活動的組織形式。
4.創(chuàng)新基層群眾文化活動形式
文化活動的形式?jīng)Q定了文化活動的參與度和效果。傳統(tǒng)的文化活動形式較為單一，參與人群也多以老年人為主。新時期，我們應(yīng)充分挖掘民間文化、地方文化，廣泛吸收新興文化和年輕文化，創(chuàng)新群眾文化活動的形式，以滿足多層次群眾的文化需求。應(yīng)著力弘揚地方傳統(tǒng)、民間技藝，開發(fā)具有地方特色的文化項目，鼓勵民間藝人組織開展表演。同時，鼓勵有文化特長的群眾組織成為文藝團體，為群眾文化打造新的發(fā)展舞臺。此外，也可多借助自媒體、廣播、電視媒體的力量，宣傳地方群眾文化建設(shè)成果，增強群眾的文化榮譽感。
三、結(jié)語
我國基層社會管理工作仍處在不斷調(diào)整和摸索階段，暴露出諸多的問題和不足，面對基層群眾，我們需要將各個管理部門的協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮群眾文化活動的價值，挖掘群眾需求，著力促進群眾文化活動內(nèi)容和形式的創(chuàng)新，推動基層群眾文化活動高效的開展，從而更好地建設(shè)基層群眾文化活動。
參考文獻
