時(shí)間：2023-09-10 14:40:20
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一國(guó)金融監(jiān)管體制的模式根基于該國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也受到全球政治、經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的影響。各國(guó)金融體系的發(fā)展?fàn)顩r、業(yè)務(wù)分工方式、競(jìng)爭(zhēng)方式等等都會(huì)在不同程度上影響著金融監(jiān)管的方式和監(jiān)管手段的變化。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著金融自由化、全球化浪潮的高漲，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為發(fā)展趨勢(shì)，整個(gè)金融業(yè)發(fā)生了一系列深刻變革。金融監(jiān)管體制也隨之改變，主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管體制呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)。
20世紀(jì)80年代末至90年代以后，美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家相續(xù)放松管制，形成了強(qiáng)大的金融自由化趨勢(shì)。由于金融自由化的浪潮不斷高漲，金融業(yè)務(wù)綜合化的趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)，分散的監(jiān)管模式難以滿足金融業(yè)發(fā)展的需要，集中監(jiān)管的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國(guó)家又開始建立謹(jǐn)慎監(jiān)管框架。這一監(jiān)管框架強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與外部監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)為核心，建立全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管評(píng)估體系，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)約束力量的作用，重視國(guó)際間的合作與協(xié)調(diào)。
1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管制度的重大變革，它允許銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司以金融控股公司的方式相互滲透，實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面。1998年，日本將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來(lái)，設(shè)立獨(dú)立的金融監(jiān)管廳，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。英國(guó)于2000年通過(guò)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，確認(rèn)成立英國(guó)唯一的、獨(dú)立的、對(duì)金融業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的機(jī)構(gòu)――金融服務(wù)監(jiān)管局(PSA)。新興的工業(yè)化國(guó)家新加坡和韓國(guó)也先后采用統(tǒng)一監(jiān)管體制的模式。新加坡金融監(jiān)管局(MAs)成立于1970年，1977年保險(xiǎn)監(jiān)管并入，1984年對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管納入其中，由MAS統(tǒng)一對(duì)新加坡的金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。韓國(guó)于1998年成立金融監(jiān)管委員會(huì)，1999年又設(shè)立金融監(jiān)管院，將原來(lái)分屬于韓國(guó)銀行、財(cái)政部、銀行監(jiān)督院、保險(xiǎn)監(jiān)督院、證券監(jiān)督院的各類監(jiān)管職責(zé)都轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)督委員會(huì)和金融監(jiān)督院及其附屬的證券期貨委員會(huì)，由這套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)金融和金融市場(chǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管。
隨著金融業(yè)務(wù)多元化金融集團(tuán)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步向功能監(jiān)管過(guò)渡。功能監(jiān)管是指依據(jù)金融業(yè)務(wù)的功能，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管各自不同的業(yè)務(wù)。在此框架下，金融監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所發(fā)揮的基本功能，而非金融機(jī)構(gòu)名稱。功能監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于明確監(jiān)管責(zé)任，避免監(jiān)管的真空和多重監(jiān)管，功能監(jiān)管的體制和模式更具靈活性和連續(xù)性，能夠更好地應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管要求。目前，英國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞、愛爾蘭、瑞典、新加坡、韓國(guó)等都已經(jīng)實(shí)行功能型監(jiān)管。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示
主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管體制的模式大多都經(jīng)歷了由初級(jí)階段的混業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)監(jiān)督管理――發(fā)展階段的分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管――發(fā)達(dá)階段的混業(yè)經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展過(guò)程，這是一種從低級(jí)向高級(jí)的漸進(jìn)過(guò)程，標(biāo)志著金融業(yè)正在向更新更高層次發(fā)展推進(jìn)。這些國(guó)家在其金融監(jiān)管模式的變遷過(guò)程中，非常注重法制建設(shè)，注重培育市場(chǎng)，同時(shí)為了順應(yīng)金融業(yè)的超國(guó)界運(yùn)行，這些國(guó)家也積極參與金融監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我國(guó)都有一定的參考價(jià)值。
1995年以前，我國(guó)實(shí)行的是混業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，商業(yè)銀行幾乎都屬于“全能型”銀行范疇。此后為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，確立了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式。目前，我國(guó)的金融監(jiān)管體制主要由3部分構(gòu)成：以銀監(jiān)會(huì)為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)方面，我國(guó)已經(jīng)制定頒布了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《投資基金法》、《信托投資法》等。
我國(guó)金融市場(chǎng)尚不成熟，金融法規(guī)不健全。與此相適應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由我國(guó)金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。但是，隨著國(guó)際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的加強(qiáng)，這種嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來(lái)：
1．監(jiān)督效率低下，內(nèi)耗成本和協(xié)調(diào)成本較高，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管缺位。1998年中國(guó)人民銀行和國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行相繼進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，改革后造成了在不設(shè)中國(guó)人民銀行分行的省、自治區(qū)內(nèi)監(jiān)管對(duì)象的行政級(jí)別高于監(jiān)管主體的局面，或者導(dǎo)致一個(gè)監(jiān)管對(duì)象同時(shí)接受中國(guó)人民銀行省會(huì)中心支行、監(jiān)管辦和分行，甚至總行的監(jiān)管，造成多頭監(jiān)管和個(gè)別情況下無(wú)人監(jiān)管的情形。
2．限制了金融業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的空間。因?yàn)槟壳翱缧袠I(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的涌現(xiàn)已經(jīng)成為國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力之一，而分業(yè)監(jiān)管不能有效防范混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下的金融風(fēng)險(xiǎn)在不同行業(yè)間的傳遞。
3．我國(guó)傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)金融業(yè)的對(duì)外開放，以我國(guó)當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)國(guó)外全能型的金融機(jī)構(gòu)的交叉和混合業(yè)務(wù)已無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
4．金融政策和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)也出現(xiàn)了問(wèn)題。中國(guó)人民銀行不再是整個(gè)金融業(yè)的主管部門，但貨幣政策的制定與執(zhí)行、金融業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行與保險(xiǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策等有著密切聯(lián)系，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)也有著密切聯(lián)系，金融系統(tǒng)客觀上需要一個(gè)部門來(lái)進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào)。
當(dāng)前全球金融領(lǐng)域頻繁的購(gòu)并活動(dòng)所掀起的金融市場(chǎng)國(guó)際化浪潮已充分說(shuō)明我國(guó)目前的分業(yè)經(jīng)營(yíng)管理具有階段性，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨。為了與國(guó)際接軌，我國(guó)金融體制改革和金融業(yè)發(fā)展也必然要求我國(guó)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。
混業(yè)經(jīng)營(yíng)可以提高金融市場(chǎng)資源配置效率，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，可以使商業(yè)銀行業(yè)務(wù)多樣化，實(shí)現(xiàn)利用內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制來(lái)穩(wěn)定銀行的經(jīng)濟(jì)效益；混業(yè)經(jīng)營(yíng)也有利于證券市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。銀行介入證券市場(chǎng)，能夠從根本上改變證券市場(chǎng)上投資資金和投機(jī)資金的對(duì)比，大大降低我國(guó)證券市場(chǎng)的投機(jī)性；銀行還可以通過(guò)較為理性的投資行為影響其他各類投資者，改變其短期投資行為，促使證券市場(chǎng)在平穩(wěn)中穩(wěn)步成熟起來(lái)；混業(yè)經(jīng)營(yíng)有助于逐步完善中央銀行的宏觀調(diào)控機(jī)制。銀行介入證券市場(chǎng)會(huì)使中央銀行宏觀貨幣政策的效力相應(yīng)增加，同時(shí)也必然會(huì)擴(kuò)大中國(guó)證券市場(chǎng)的容量規(guī)模，使中央銀行的公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)能夠發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
近幾年來(lái)，我國(guó)金融領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)一些跨行業(yè)的金融控股公司和金融集團(tuán)，如中信集團(tuán)、中國(guó)光大集團(tuán)、平安集團(tuán)、香港中銀集團(tuán)等，從一定程度上講，他們具備了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的雛形，雖然其所屬的從事金融各業(yè)的子公司仍歸在分業(yè)監(jiān)管的框架之內(nèi)，但對(duì)這些金融集團(tuán)的監(jiān)管必須要區(qū)
別于一般單一的金融機(jī)構(gòu)。然而由于目前我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，造成對(duì)這些金融控股公司和金融集團(tuán)的監(jiān)管效力大打折扣。
三、我國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇
我國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇，應(yīng)基于以漸進(jìn)方式向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡的思路結(jié)合混業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體進(jìn)程實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管模式。
1．設(shè)立國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。實(shí)行跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨產(chǎn)品的金融監(jiān)管和貨幣政策調(diào)控，將金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，為我國(guó)金融業(yè)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供有力的保障。國(guó)家金融監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)該主要履行兩項(xiàng)職責(zé)：一是擔(dān)負(fù)起全國(guó)宏觀金融的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能；二是擔(dān)負(fù)起現(xiàn)行四家金融管理機(jī)構(gòu)(中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì))的技術(shù)支持與綜合保障功能。
2．將原來(lái)直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)改為銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局，直屬監(jiān)管委領(lǐng)導(dǎo)，改變過(guò)去的各自為政，“三足鼎立”局面。國(guó)家金融事務(wù)管理委員會(huì)可下設(shè)貨幣局和金融監(jiān)管局，貨幣局負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貨幣政策，職能可由新的中國(guó)人民銀行來(lái)代替。金融監(jiān)管局可按照監(jiān)管對(duì)象分業(yè)設(shè)置，分別設(shè)立銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局和信托監(jiān)督管理委員會(huì)，分別對(duì)各種金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到監(jiān)管責(zé)任明確，標(biāo)準(zhǔn)一致，低成本高效率的目標(biāo)。貨幣局作為整個(gè)金融體系最后貸款人在國(guó)家金融事務(wù)管理委員會(huì)的統(tǒng)籌安排下與金融監(jiān)管局建立協(xié)商機(jī)制和信息共享機(jī)制，對(duì)支付困難或?yàn)l臨破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)采取最后貸款人或援助貸款和搶救行動(dòng)，避免誘發(fā)金融體系危機(jī)。
3．加快立法，建立健全金融監(jiān)管法律體系，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法制化。由于我國(guó)金融創(chuàng)新及開放程度的不足，在新興金融市場(chǎng)的培育、新型金融工具的開發(fā)、金融服務(wù)方式的革新等方面相對(duì)落后，這導(dǎo)致我國(guó)的金融立法仍有待于進(jìn)一步完善與提高。
諸如：要盡快制定和頒布包括《金融監(jiān)管法》、《外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法》等在內(nèi)的金融法律、法規(guī)，將金融市場(chǎng)的一切主體及其活動(dòng)都置于法律的規(guī)范之中，從而形成以《金融監(jiān)管法》為核心，以《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《投資基金法》、《信托投資法》為主體，其他金融法律、法規(guī)為補(bǔ)充金融監(jiān)管法律體系。
【關(guān)鍵詞】目標(biāo)型監(jiān)管;金融服務(wù)法;橫向規(guī)制
一、金融監(jiān)管體制的變遷與金融監(jiān)管模式選擇分析
金融危機(jī)爆發(fā)以后,由于國(guó)情不同,各國(guó)金融監(jiān)管體制在具體形式上呈現(xiàn)多樣化特征,并處在不斷調(diào)整變化中。根據(jù)各國(guó)監(jiān)管體制的差異和不同標(biāo)準(zhǔn),可將金融監(jiān)管體制分為以下四種模式:①機(jī)構(gòu)型監(jiān)管;②功能型監(jiān)管;③目標(biāo)型監(jiān)管;④集中統(tǒng)一型監(jiān)管。
當(dāng)今資本市場(chǎng)無(wú)法抗拒的潮流是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)大格局下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化。不同類型的金融機(jī)構(gòu)――銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的界限正變得日益模糊。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的不足之處顯而易見。由于其無(wú)法解決各類金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題(金融機(jī)構(gòu)提供類似的金融服務(wù)和產(chǎn)品,卻受到不同監(jiān)管者監(jiān)管)以及每一機(jī)構(gòu)監(jiān)管者要對(duì)其監(jiān)管對(duì)象從事眾多的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管(它必須針對(duì)每一金融業(yè)務(wù)(銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù))分別制定監(jiān)管規(guī)則),監(jiān)管成本極大,機(jī)構(gòu)型監(jiān)管逐漸退出歷史舞臺(tái)。從國(guó)際金融混業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐來(lái)看,代表性的模式有以下三種:①以英國(guó)為代表的集中統(tǒng)一監(jiān)管(德、日、韓、新加坡等國(guó)也采用);②以美國(guó)為代表的多頭(雙線)功能型監(jiān)管(中國(guó)、法國(guó)在其基礎(chǔ)上發(fā)展為“單層多頭”型金融監(jiān)管);③以澳大利亞、荷蘭為代表的“雙峰”目標(biāo)型監(jiān)管。
功能型監(jiān)管,是依據(jù)金融體系的基本功能而設(shè)計(jì)的。盡管功能型監(jiān)管順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì),能避免機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的諸多弊端,但也存在一個(gè)很大的問(wèn)題,即各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的整體情況有一個(gè)清晰明確的認(rèn)識(shí),特別是金融機(jī)構(gòu)的整體管理水平、風(fēng)險(xiǎn)水平和清償能力。畢竟金融功能是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,一旦其由于某一功能出現(xiàn)問(wèn)題而倒閉,那么該機(jī)構(gòu)的所有功能都不復(fù)存在,這樣將更不利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
于是,目標(biāo)型監(jiān)管進(jìn)入金融監(jiān)管者的視線。筆者認(rèn)為,只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義,并且準(zhǔn)確無(wú)誤地將實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管才有可能有效地進(jìn)行;只有責(zé)任明確后,才能討論監(jiān)管責(zé)任的有效性和透明度;只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確各自的監(jiān)管目標(biāo),也才能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點(diǎn),避免各監(jiān)管目標(biāo)沖突?？陀^地講,澳大利亞的“雙峰”模式介于美國(guó)的多頭監(jiān)管模式與英國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管模式之間,找到了一個(gè)比較好的平衡點(diǎn)。英國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管模式雖簡(jiǎn)單,但存在一個(gè)重大缺陷,即業(yè)務(wù)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)上存在重大區(qū)別,需要采取不同的監(jiān)管理念和方式,將其置于一個(gè)機(jī)構(gòu)手中,可能難以應(yīng)付。澳大利亞則將二者分開監(jiān)管,成立了兩個(gè)跨部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu):針對(duì)金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”和針對(duì)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管的“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。金融危機(jī)后,美國(guó)正在積極考慮進(jìn)行金融監(jiān)管體系的改革。在其《現(xiàn)代化金融監(jiān)管框架藍(lán)圖》中,有這樣一句話:“以目標(biāo)為基礎(chǔ)的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)在一定程度上與澳大利亞采用的模式相似”。至此,金融監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行了有效整合。筆者認(rèn)為,金融監(jiān)管的根本目標(biāo)應(yīng)根源于金融業(yè)的脆弱性及其事關(guān)民眾和國(guó)家福祉的屬性。首先,金融業(yè)的脆弱性要求監(jiān)管的首要目標(biāo)是金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性;其次,對(duì)無(wú)數(shù)金融產(chǎn)品消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)是金融監(jiān)管的直接目標(biāo)。
在監(jiān)管目標(biāo)層面上,金融安全性與金融產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)被提到了一個(gè)相當(dāng)重要的地位,為我國(guó)監(jiān)管理念革新與金融監(jiān)管體制改革提供了重要前提。
二、從金融法制橫向規(guī)制及資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法趨勢(shì)探討金融服務(wù)法引入中國(guó)的可行性
“金融服務(wù)法”是否引入中國(guó)的探討是對(duì)功能監(jiān)管與目標(biāo)監(jiān)管趨勢(shì)的回應(yīng)。其引入中國(guó)有國(guó)際立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。21世紀(jì)以來(lái),英、德、日、韓等國(guó)金融法制出現(xiàn)了從縱向金融行業(yè)規(guī)制向橫向金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì),從以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法制。2006年,日本吸收合并了《金融期貨交易法》、《投資顧問(wèn)業(yè)法》等法律,將《證券交易法》改組為《金融商品交易法》,把證券、信托、金融衍生品等大部分金融商品進(jìn)行一攬子、綜合性規(guī)范,構(gòu)建了一個(gè)橫向化、全方位、整體覆蓋金融服務(wù)的法律體系。早在2000年,英國(guó)通過(guò)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》。其主要內(nèi)容涉及對(duì)金融行為和經(jīng)營(yíng)者的規(guī)范、交易規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)范,全面整合了以往分門別類制定的金融管理法規(guī),如《保險(xiǎn)公司法》、《信用合作社法》、《銀行法》等,幾乎將所有金融服務(wù)業(yè)納入調(diào)整范圍,構(gòu)建了金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)倒閉而無(wú)法支付賠償金的情況下,消費(fèi)者可從金融服務(wù)賠償公司獲得完全賠付。同時(shí)設(shè)置了消費(fèi)者申訴調(diào)解委員會(huì)以迅速解決經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的糾紛。另外,2007年韓國(guó)也通過(guò)了《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》。
我國(guó)也應(yīng)順應(yīng)金融法制的橫向規(guī)制趨勢(shì),“金融服務(wù)法”理念的引入能促進(jìn)金融監(jiān)管的重大變革,改變分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)模式,正如郭林在其《中國(guó)證券法的未來(lái)走向――關(guān)于金融消費(fèi)者的法律保護(hù)問(wèn)題》一文中提出的我國(guó)應(yīng)完成從證券向金融商品、從投資者向金融消費(fèi)者、從證券法向金融服務(wù)法這三大轉(zhuǎn)變。中國(guó)正在逐步形成一個(gè)旨在規(guī)范證券服務(wù)者的法律規(guī)范群,這正是走向金融服務(wù)法單獨(dú)立法的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)吸取各國(guó)資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的立法精神,逐漸確立以下原則:①由現(xiàn)行的商品類、機(jī)構(gòu)類規(guī)制轉(zhuǎn)換成對(duì)“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)制”的功能性規(guī)制,金融商品(證券、衍生商品)、金融業(yè)、客戶(專門、一般消費(fèi)者)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)金融功能進(jìn)行分類;②擴(kuò)大有價(jià)證券的范圍;③強(qiáng)化金融消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)制,通過(guò)說(shuō)明義務(wù)的強(qiáng)化、適合性原則的引進(jìn)、未邀請(qǐng)勸誘的禁止等投資勸誘規(guī)制、投資廣告規(guī)制、防止利害沖突機(jī)制的引進(jìn)、擴(kuò)大信息披露義務(wù)發(fā)行主體的范圍等多種制度來(lái)尋求投資者利益保護(hù)的強(qiáng)化。①
三、中國(guó)的選擇――金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新
關(guān)于上述兩個(gè)問(wèn)題,筆者持有“謹(jǐn)慎中求統(tǒng)一”的觀點(diǎn),即在金融監(jiān)管體制問(wèn)題上,中國(guó)應(yīng)保持謹(jǐn)慎穩(wěn)健的態(tài)度,而在資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法問(wèn)題上,則可以激進(jìn)的態(tài)度制定一部綜合的《金融服務(wù)法》。
(一)關(guān)于金融監(jiān)管體制問(wèn)題。美國(guó)目前的金融改革是改良主義的路徑。目標(biāo)型監(jiān)管雖然比功能性監(jiān)管更容易實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo),但其在解釋上具有不確定性。我國(guó)金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過(guò)程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。我國(guó)在謹(jǐn)慎對(duì)待金融創(chuàng)新同時(shí),必須探尋防控金融危機(jī)的法治路徑,加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)制的完善。所以中國(guó)更適合按照功能型監(jiān)管來(lái)構(gòu)造統(tǒng)一的大金融監(jiān)管模式,即將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)予以合并,建立統(tǒng)一的國(guó)家金融監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施統(tǒng)合監(jiān)管。②
(二)關(guān)于資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),一些主要的發(fā)達(dá)國(guó)家力求構(gòu)筑以各種金融投資商品為對(duì)象的資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法。金融統(tǒng)合立法出現(xiàn)了從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)。金融統(tǒng)合立法的核心或基礎(chǔ),是創(chuàng)造或引入了“金融投資商品”的概念。我國(guó)的金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過(guò)程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。國(guó)家應(yīng)在修改或廢除現(xiàn)有的銀行法、保險(xiǎn)法、信托法、證券法、投資基金法的基礎(chǔ)上,制定一部綜合的《金融服務(wù)法》或《金融商品發(fā)行和交易法》,逐步建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管法制體系。
綜上所述,金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合,應(yīng)該是我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域改革的有效路徑。無(wú)論模式選擇如何,我們都應(yīng)該在橫向規(guī)制與監(jiān)管目標(biāo)的理念與原則指導(dǎo)之下,進(jìn)行探索與思考,這樣才能跟上時(shí)展之潮流,確定適合我國(guó)的解決方案。
注釋:
本報(bào)訊「記者 仝春建5月19日，北京國(guó)際金融論壇上，中國(guó)人壽保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司總經(jīng)理王表示，隨著中國(guó)金融業(yè)的快速發(fā)展，中國(guó)金融保險(xiǎn)業(yè)走向綜合經(jīng)營(yíng)的條件日趨成熟。他同時(shí)透露，中國(guó)人壽將就金融經(jīng)營(yíng)的有效方式進(jìn)行探索，通過(guò)綜合經(jīng)營(yíng)，逐步建立起擁有保險(xiǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等三大產(chǎn)業(yè)集群。
他認(rèn)為，我國(guó)大型保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，已經(jīng)擁有了極具影響力的品牌和良好的商業(yè)信譽(yù)，機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)齊全，客戶資源豐富。與其他金融機(jī)構(gòu)相比較而言，保險(xiǎn)企業(yè)具有良好的精算和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，可以更好地保證金融資產(chǎn)的安全；保險(xiǎn)營(yíng)銷員純熟的個(gè)性化銷售技巧，及其對(duì)復(fù)雜客戶關(guān)系的把握和親近客戶的特殊能力，可以促進(jìn)金融產(chǎn)品的交叉銷售，為客戶提供全面的一攬子理財(cái)服務(wù)；保險(xiǎn)公司在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用過(guò)程中形成的資產(chǎn)管理優(yōu)勢(shì)，可以全面提高金融資產(chǎn)的整體收益。這些都是大型保險(xiǎn)集團(tuán)進(jìn)行多元化綜合經(jīng)營(yíng)的有利條件，因此，大型保險(xiǎn)集團(tuán)多元化綜合經(jīng)營(yíng)不僅是必要的、也是可行的。
王透露，為了順應(yīng)金融保險(xiǎn)業(yè)混業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)人壽正在積極進(jìn)行綜合經(jīng)營(yíng)的探索，初步設(shè)想是：在大力鞏固發(fā)展人壽保險(xiǎn)主業(yè)的同時(shí)，積極拓展財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、保險(xiǎn)中介等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)，形成保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)集群；研究探索進(jìn)入其他金融服務(wù)領(lǐng)域的時(shí)機(jī)、路徑和操作方案，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理、銀行、證券等業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)，形成金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群；在發(fā)展中著眼于延伸服務(wù)領(lǐng)域，開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)造保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈，形成保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集群；實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略，逐步拓展海外業(yè)務(wù)。逐步建立起擁有保險(xiǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等三大產(chǎn)業(yè)集群。
他認(rèn)為，近年來(lái)，保險(xiǎn)業(yè)與銀行業(yè)已經(jīng)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域形成了不同模式、不同層次的合作，但還處于嘗試摸索階段，停留在淺層次上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)拓展的需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，保險(xiǎn)業(yè)與銀行業(yè)的合作將選擇綜合經(jīng)營(yíng)的道路，將通過(guò)參股、并購(gòu)等方式走向一體化。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，綜合經(jīng)營(yíng)的真正挑戰(zhàn)是如何將所有的組織渠道和資源融合在一起，這將引發(fā)一系列重大變革，包括組織整合、企業(yè)文化建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等，而這種變革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是能夠通過(guò)并購(gòu)交易可以完成的。為此，保險(xiǎn)企業(yè)在完善產(chǎn)權(quán)制度、建立健全治理結(jié)構(gòu)、健全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制、加速人才培養(yǎng)的同時(shí)，急切希望加快金融監(jiān)管改革，完善金融監(jiān)管體系，加快金融控股公司的立法，為保險(xiǎn)企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、做大做強(qiáng)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。
2018年第一個(gè)交易日，上證綜指、深證成指、創(chuàng)業(yè)板指“聯(lián)袂”上漲，迎來(lái)了A股新年“開門紅”。截至2日收盤，上證綜指上漲1.24%、深證成指上漲1.25%、創(chuàng)業(yè)板指上漲0.97%，用一曲“高歌”開啟了新一年行情。
“開門紅”無(wú)疑給投資者帶來(lái)了一個(gè)好彩頭。其實(shí)，在行情起伏之外，中國(guó)資本市場(chǎng)的完善發(fā)展才是真正給無(wú)數(shù)投資者注入信心的“定心丸”。
新一年，資本市場(chǎng)發(fā)展將如何“更上層樓”？又有哪些動(dòng)向值得期待？
嚴(yán)格監(jiān)管的方向不會(huì)動(dòng)搖，監(jiān)管協(xié)調(diào)值得期待?；仡欉^(guò)去一年，隨著監(jiān)管層嚴(yán)打違法違規(guī)、努力維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，股市波動(dòng)率大幅下降。從監(jiān)管層傳遞的種種信號(hào)來(lái)看，2018年嚴(yán)格監(jiān)管的方向不會(huì)動(dòng)搖。隨著國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，新一年金融監(jiān)管協(xié)調(diào)必定會(huì)有大動(dòng)作，金融監(jiān)管也將朝著更加科學(xué)的方向發(fā)展。
在嚴(yán)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)成為當(dāng)前的大任務(wù)，這意味著無(wú)論是防范“黑天鵝”還是“灰犀?！倍夹枰嵘袌?chǎng)“肌體”內(nèi)在的穩(wěn)定性和健康性?？梢韵嘈牛?018年資本市場(chǎng)的生態(tài)也將深層次地重塑。
多層次資本市場(chǎng)的作用日益凸顯，資本市場(chǎng)強(qiáng)國(guó)在路上。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)坐在全球第二的位置，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著巨大變革，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的方式必須同步轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)調(diào)金融回歸本源、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的大背景下，多層次資本市場(chǎng)的作用日益凸顯，將為中國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大助力。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管 金融監(jiān)管模式 “一局兩會(huì)”制
金融監(jiān)管是金融監(jiān)管當(dāng)局基于信息不對(duì)稱、逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等因素，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行審慎監(jiān)督管理的制度、政策和措施的總和。金融監(jiān)管模式則是指一國(guó)關(guān)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的結(jié)構(gòu)性體制安排。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)與全球金融一體化的日漸深入，不僅導(dǎo)致各國(guó)的金融運(yùn)行格局發(fā)生重大變化，同時(shí)也推動(dòng)了全球金融監(jiān)管模式的變革。
一、全球金融監(jiān)管模式變革：四個(gè)特征
1．從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。以1999年美國(guó)《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標(biāo)志，全球的金融業(yè)務(wù)日益向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的方向轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)的金融監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)監(jiān)管的方向演變。美國(guó)舊的金融監(jiān)管體系采取按不同金融機(jī)構(gòu)的類別進(jìn)行縱向分別立法、分別監(jiān)管的模式。如銀行領(lǐng)域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯(lián)儲(chǔ)等機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)貨幣存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管)，保險(xiǎn)領(lǐng)域有《州保險(xiǎn)法》(由州保險(xiǎn)理事會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)管)，證券領(lǐng)域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會(huì)實(shí)施監(jiān)管)。1999年實(shí)施《金融服務(wù)法案》后，美國(guó)采取了聯(lián)邦政府、州政府與專門機(jī)構(gòu)分層的金融監(jiān)管模式，綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合。與此同時(shí)，英國(guó)、日本等國(guó)也通過(guò)金融改革建立了統(tǒng)一的監(jiān)管框架。統(tǒng)一監(jiān)管提高了復(fù)雜金融聯(lián)合體的監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模，順應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的潮流。
2．從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是按照金融機(jī)構(gòu)的類型分別設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有各自職責(zé)范圍，無(wú)權(quán)干預(yù)其它類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。功能性監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計(jì)的監(jiān)管。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。同時(shí)，功能性監(jiān)管針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管，因而可以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融體系的全面監(jiān)管。最后，由于金融工具所實(shí)現(xiàn)的基本功能有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制和監(jiān)管法規(guī)更有連續(xù)性和一致性。
3．從單向監(jiān)管向全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從監(jiān)管內(nèi)容上看，由于金融工具的不斷創(chuàng)新，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了金融監(jiān)管的范圍，從單純的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)擴(kuò)展到所有業(yè)務(wù)。從監(jiān)管重點(diǎn)來(lái)看，以往的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管側(cè)重于信用監(jiān)管，但銀行還可能因?yàn)槠渌L(fēng)險(xiǎn)而陷入經(jīng)營(yíng)困境，因此當(dāng)前國(guó)際金融業(yè)的監(jiān)管除信用監(jiān)管外，還重視市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。從監(jiān)管范圍上看，國(guó)際金融監(jiān)管也從單純的資本充足率的監(jiān)管轉(zhuǎn)向以最低資本標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管當(dāng)局的檢查及市場(chǎng)自律三個(gè)層次的全面監(jiān)管。2001年巴塞爾委員會(huì)頒布《新資本協(xié)議》咨詢文件，繼承了1988年老協(xié)議中以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，同時(shí)吸取《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出的銀行監(jiān)管的“三大支柱”原則，即改進(jìn)最低資本要求框架、發(fā)展監(jiān)管評(píng)價(jià)程序以及強(qiáng)化市場(chǎng)自律。
4．從封閉性監(jiān)管向開放性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融全球化發(fā)展趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為國(guó)際資本的大規(guī)模流動(dòng)、金融業(yè)務(wù)與機(jī)構(gòu)的跨境發(fā)展和國(guó)際金融市場(chǎng)的發(fā)展。然而金融全球化也同時(shí)帶來(lái)了許多負(fù)面的。巴林銀行的倒閉，使各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到各國(guó)的信息溝通對(duì)于加強(qiáng)國(guó)際銀行及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管的重要性。國(guó)際金融危機(jī)的頻頻爆發(fā)，使得全球范圍、地區(qū)范圍及雙邊范圍內(nèi)各個(gè)層次上的國(guó)際銀行監(jiān)管合作都得到了長(zhǎng)足發(fā)展。一國(guó)的金融安全及經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)際金融市場(chǎng)波詭云譎的變化息息相關(guān)，金融全球化使各國(guó)的監(jiān)管發(fā)生重大變化，金融監(jiān)管從國(guó)內(nèi)單邊監(jiān)管轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)國(guó)際的多邊監(jiān)管，從封閉性監(jiān)管轉(zhuǎn)向開放性監(jiān)管。
二、分層監(jiān)管和單層監(jiān)管：國(guó)外實(shí)踐
1．美國(guó)的分層監(jiān)管模式。美國(guó)在1999年之前實(shí)行個(gè)別立法、分業(yè)監(jiān)管的體系?！斗?wù)法案》頒布之后實(shí)行橫向綜合性監(jiān)管。美國(guó)的金融監(jiān)管錯(cuò)綜復(fù)雜，既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)又分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣美國(guó)的監(jiān)管體系包含聯(lián)邦政府、州政府與專門機(jī)構(gòu)三個(gè)層次。對(duì)銀行的監(jiān)管有四個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)：美聯(lián)儲(chǔ)(FRB)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管州注冊(cè)的聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行(1999年之后美聯(lián)儲(chǔ)擁有對(duì)金融控股公司進(jìn)行全面監(jiān)管的職能)；聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有州注冊(cè)的非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行；貨幣監(jiān)理署(OCC)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行和外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)；儲(chǔ)貸監(jiān)理署(OTS)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有屬于儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)基金的聯(lián)邦和州注冊(cè)的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)；國(guó)家信用社管理局(NCUA)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用社。除貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)貸監(jiān)理署在行政上隸屬財(cái)政部外，其余3家則為獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。
由于美國(guó)上實(shí)行聯(lián)邦制，因而金融監(jiān)管也采用聯(lián)邦法和州法雙軌制度。對(duì)銀行監(jiān)管除了以上提到的聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，每個(gè)州又都設(shè)有自己的監(jiān)管部門，通常稱之為DFI，主要負(fù)責(zé)對(duì)本州注冊(cè)的銀行，尤其是本州注冊(cè)的非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行的監(jiān)管。這樣美國(guó)的銀行同時(shí)處于聯(lián)邦和州兩級(jí)政府的雙重監(jiān)管之下。
與此同時(shí)，證券交易委員會(huì)(SEC)是基于證券交易法設(shè)立的美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券信息披露、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等履行監(jiān)管職能。保險(xiǎn)領(lǐng)域有州保險(xiǎn)法規(guī)定的州保險(xiǎn)理事會(huì)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管。由于《格拉斯一斯蒂格爾法案》廢除，美國(guó)確立金融持股公司為美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度框架，在存款機(jī)構(gòu)、證券與保險(xiǎn)三者的監(jiān)管關(guān)系上，根據(jù)1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，美聯(lián)儲(chǔ)擁有對(duì)金融控股公司進(jìn)行全面監(jiān)管的權(quán)力，必要時(shí)也對(duì)證券、保險(xiǎn)等子公司擁有仲裁權(quán)，因此美聯(lián)儲(chǔ)成了能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的唯一一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其職能在一定程度上凌駕于其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上。另一方面，當(dāng)各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)斷定美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管制度不恰當(dāng)時(shí)，可優(yōu)先執(zhí)行各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度。美國(guó)的新監(jiān)管體系將存款機(jī)構(gòu)、證券、保險(xiǎn)融為一體，體現(xiàn)了功能性監(jiān)管的特色。
2．歐洲的單層監(jiān)管模式。德國(guó)是最早建立獨(dú)立的綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，這主要是由于德國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行全能銀行制度，銀行可以同時(shí)兼營(yíng)證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。值得一提的是，德國(guó)和美國(guó)都屬混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但兩者卻存在很大差別，德國(guó)是基于銀行內(nèi)部的綜合經(jīng)營(yíng)，而美國(guó)是通過(guò)金融控股公司實(shí)現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，這是導(dǎo)致兩國(guó)金融監(jiān)管模式存在差異的一個(gè)直接原因。德國(guó)實(shí)行單層的綜合金融監(jiān)管制度，早在1961年，聯(lián)邦德國(guó)通過(guò)了《銀行法》，授權(quán)建立聯(lián)邦銀行監(jiān)督局(隸屬于德國(guó)財(cái)政部)，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行、證券與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。
但銀監(jiān)局并非德國(guó)唯一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，銀監(jiān)局自身缺乏分支機(jī)構(gòu)，必須借助于德意志聯(lián)邦銀行的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)，因此德意志聯(lián)邦銀行被要求參與銀行監(jiān)管。兩者具有明顯的職責(zé)分工：銀監(jiān)局負(fù)責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的各種報(bào)告進(jìn)行，進(jìn)行日常的監(jiān)管活動(dòng)。銀監(jiān)局的主要職責(zé)是防止濫用內(nèi)部信息、不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權(quán)交易等。在涉及銀行資本金和流動(dòng)性的重大政策上，銀監(jiān)局需征得德意志聯(lián)邦銀行的同意。除此之外，德國(guó)還專門設(shè)立“聯(lián)邦證券交易監(jiān)督局 (證監(jiān)局)”負(fù)責(zé)對(duì)證券交易所、證券交易業(yè)務(wù)的管理。因此德國(guó)的金融監(jiān)管以一架飛機(jī)作比喻的話，就是以銀監(jiān)局為機(jī)身，中央銀行與證監(jiān)局作為兩翼的綜合監(jiān)管模式。
英國(guó)在20世紀(jì)80年代以前，與銀行、證券和保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)相對(duì)應(yīng)，實(shí)行分立的金融監(jiān)管模式，即英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)和一些自律組織分別對(duì)三者實(shí)施監(jiān)管。80年代以后，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的，分業(yè)監(jiān)管已逐漸不能適應(yīng)金融管理的需要。90年代英國(guó)“金融大爆炸”將英格蘭銀行監(jiān)管部門、證券投資委員會(huì)和其它金融自律組織合并，成立了新的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“金融服務(wù)局”。并于2000年通過(guò)《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》，從上確認(rèn)了這種金融監(jiān)管體制的改變。
從歐美監(jiān)管模式可見，無(wú)論是美國(guó)的分層監(jiān)管還是德國(guó)的單層監(jiān)管，都是一種基于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的功能性監(jiān)管。美國(guó)、德國(guó)采取綜合監(jiān)管與專門監(jiān)管相結(jié)合的方式，而英國(guó)、日本則采取大一統(tǒng)的監(jiān)管模式，各國(guó)的監(jiān)管體系都是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情傳統(tǒng)與變革相結(jié)合的產(chǎn)物。
三、我國(guó)金融監(jiān)管模式選擇：“一局兩會(huì)”
從我國(guó)的具體情況看，1984至1993年，人民銀行集貨幣政策和所有金融監(jiān)管于一身，是一個(gè)超級(jí)中央銀行。在此之后中央政府對(duì)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)作出嚴(yán)格規(guī)定，與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的金融監(jiān)管也實(shí)行銀行、證券與保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門分工協(xié)作、各司其職的分業(yè)監(jiān)管體系。根據(jù)1995年的《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》以及1999年的《證券法》，我國(guó)的金融監(jiān)管形成三足鼎立之勢(shì)：中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行的監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，而證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券公司的監(jiān)管。這一格局的形成，有利于防范我國(guó)金融業(yè)管理水平不高情況下因混業(yè)經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。從金融深化的程度來(lái)估計(jì)，我國(guó)只用了不到20年的時(shí)間就走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家用上百年才能走完的路。
但這種中央銀行統(tǒng)一執(zhí)行貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的體制越來(lái)越不適應(yīng)的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對(duì)央行監(jiān)管不力的批評(píng)漸趨增加，單獨(dú)設(shè)立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)已勢(shì)在必行：(1)呆壞帳對(duì)金融體系產(chǎn)生了極大沖擊，設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。(2)中央銀行承擔(dān)救助銀行的職能，會(huì)對(duì)貨幣政策的實(shí)施產(chǎn)生干擾。 (3)在尋租行為普遍的情況下，單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于降低道德風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前，銀行監(jiān)管與其它金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間如何匹配，如何構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管的組織框架，是我國(guó)當(dāng)前加強(qiáng)金融監(jiān)督的最重要。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)合理的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)在既尊重傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)、又考慮未來(lái)金融發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，符合成本一收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則進(jìn)行構(gòu)建。這是指導(dǎo)我國(guó)金融模式政策選擇的一個(gè)根本原則。有鑒于此，以下幾個(gè)因素不得不引起我們關(guān)注：
1．從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，我國(guó)仍實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，如果把現(xiàn)有的相互獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家金融監(jiān)管局，實(shí)行對(duì)銀行、證券及保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，不符合我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情。我國(guó)現(xiàn)階段監(jiān)管水平低下，統(tǒng)一監(jiān)管會(huì)使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)變得不明確。同時(shí)，統(tǒng)一監(jiān)管本身可能由于管理不善或有被化的可能，導(dǎo)致無(wú)法預(yù)料的結(jié)果。
2.從國(guó)內(nèi)國(guó)際金融發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)金融業(yè)的全面監(jiān)管。(1)我國(guó)當(dāng)前銀行、保險(xiǎn)與證券等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)逐步增強(qiáng)，使得原有的以機(jī)構(gòu)類型確定監(jiān)管對(duì)象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用。另外，綜合化經(jīng)營(yíng)的金融集團(tuán)(如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)等)成立，集團(tuán)控股下的銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)，已經(jīng)造成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的“既定事實(shí)”。這樣，如果我們還繼續(xù)實(shí)行分立監(jiān)管，就會(huì)產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，也可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管缺位。(2)從外部環(huán)境來(lái)看，中國(guó)加入WTO后，外資金融機(jī)構(gòu)將大量涌入中國(guó)，它們?cè)诰硟?nèi)也會(huì)從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)，即使我國(guó)采取限制性措施，這些機(jī)構(gòu)也會(huì)繞過(guò)管制。這將使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也會(huì)對(duì)金融監(jiān)管帶來(lái)難題。因此，從未來(lái)發(fā)展的角度看，我國(guó)金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨，對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管也將是我國(guó)的必然所趨。
3．一個(gè)合理有效的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)具有前瞻性，能夠估計(jì)到未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)金融形勢(shì)與交易結(jié)構(gòu)的變化，同時(shí)也能使監(jiān)管當(dāng)局以最低成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。在現(xiàn)階段，我們宜選擇一種過(guò)渡性、折衷性的替代方案。借鑒西方金融監(jiān)管模式，我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間金融監(jiān)管的組織形式應(yīng)兼顧當(dāng)前現(xiàn)實(shí)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)而選擇中間道路。從今后的發(fā)展看，我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)最大可能就是采取金融集團(tuán)的形式，這與美國(guó)金融控股公司非常相似。與之相對(duì)應(yīng)，金融監(jiān)管也可選擇綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合的“一局兩會(huì)制”：設(shè)立金融監(jiān)管局，專門實(shí)施對(duì)銀行的監(jiān)管，同時(shí)又超越于其它專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)金融集團(tuán)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管體系的總牽頭人。同時(shí)，保留證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)(另外也可考慮設(shè)立諸如信托管理局、信用社管理局等機(jī)構(gòu))對(duì)于主業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施功能性監(jiān)管(見圖1)。
從時(shí)間安排上看，建立我國(guó)全面的監(jiān)管框架大致需三個(gè)階段；第一階段，由于我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局在短期內(nèi)不會(huì)得到扭轉(zhuǎn)，因而金融監(jiān)管局可暫時(shí)考慮設(shè)在人民銀行之下，其主要任務(wù)還是實(shí)施對(duì)銀行的監(jiān)管。這時(shí)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的特征比較明顯。第二階段，我國(guó)需綜合金融管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)和評(píng)估金融部門的整體風(fēng)險(xiǎn)，以及收集信息、調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源。因此待時(shí)機(jī)成熟，國(guó)家可制訂橫向聯(lián)合立法，讓金融監(jiān)管局從人民銀行獨(dú)立，專門成立“國(guó)家金融監(jiān)管局”，與人民銀行并級(jí)直屬于國(guó)務(wù)院，對(duì)金融集團(tuán)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管的總牽頭人。第三階段，從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)必定走向全面的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此等市場(chǎng)成熟，金融監(jiān)管有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累，可考慮把證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入國(guó)家金融監(jiān)管局，由后者成為金融業(yè)唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
主要：
1．米什金：《貨幣金融學(xué)》，人民大學(xué)出版社1998年。
2．陳志：《銀行監(jiān)管、貨幣政策與監(jiān)管改革路徑》，《金融》2001年第7期。
摘 要 本文針對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管改革法案及特定的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，剖析改革方案實(shí)施的效應(yīng)及其局限性，對(duì)金融改革新方案的缺陷和盲點(diǎn)提出自己的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)，針對(duì)其具體局限性，提出改進(jìn)措施，進(jìn)而提出了歷史辯證的看待美國(guó)金融改革法案原則。
關(guān)鍵詞 金融改革方案 混業(yè)經(jīng)營(yíng) 分業(yè)經(jīng)營(yíng)
一、美國(guó)金融改革歷史上的兩大變革及效應(yīng)與局限分析
（一）20世紀(jì)30年代-90年代前期：金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)期
從20世紀(jì)20年代開始，美國(guó)的重工業(yè)迅速發(fā)展，證券市場(chǎng)出現(xiàn)前所未有的繁榮。企業(yè)實(shí)現(xiàn)了大量的直接融資，金融機(jī)構(gòu)也將大量貸款投放股票市場(chǎng)，引起了股市泡沫。美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)了《格拉絲－斯蒂格爾法案》，第一次明確了商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè)。隨著時(shí)間的推移，該法案形成的分業(yè)格局使得商業(yè)銀行利潤(rùn)下滑，與金融發(fā)展形勢(shì)不相符合，成為銀行向其他金融領(lǐng)域拓展的主要障礙。
（二）20世紀(jì)90年代后期至金融改革法案誕生前：金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)期
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國(guó)銀行界為了生存和發(fā)展，對(duì)《格拉絲－斯蒂格爾法案》所導(dǎo)致的缺陷進(jìn)行了深刻反思，并開始想方設(shè)法避開分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律障礙，通過(guò)兼并投資銀行和金融創(chuàng)新等手段向證券業(yè)滲透，直至廢除《格拉絲－斯第格爾法案》，并制定了《1999年金融服務(wù)法》。從30年代初到90年代末整個(gè)金融業(yè)的歷史，它不僅僅是一場(chǎng)金融制度的變革，更是一個(gè)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)與整合、金融服務(wù)理念革命的過(guò)程。
二、美國(guó)金融監(jiān)管改革法案的形成及其主要內(nèi)容
為了恢復(fù)金融新秩序，填補(bǔ)監(jiān)管空缺，2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案――《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，標(biāo)志著歷時(shí)近兩年的美國(guó)金融監(jiān)管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時(shí)代序幕。新法案主要內(nèi)容如下：
第一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第二，在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)下設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。
第三，將之前缺乏監(jiān)管的場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)納入監(jiān)管視野。大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過(guò)第三方清算進(jìn)行交易。
第四，限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易。在自營(yíng)交易方面，允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等風(fēng)險(xiǎn)最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期等業(yè)務(wù)。
第五，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險(xiǎn)撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。
第六，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴(yán)格的監(jiān)督。
第七，美聯(lián)儲(chǔ)將對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度追求。
三、美國(guó)金融監(jiān)管改革法案實(shí)施效應(yīng)及其局限性
由于此次金融改革法案，將涉及金融市場(chǎng)的所有領(lǐng)域，同時(shí)影響到消費(fèi)者將如何獲得信用卡和抵押貸款，會(huì)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)活躍程度，實(shí)施之后的效應(yīng)有：
1．降低銀行凈利潤(rùn)并危機(jī)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新金融監(jiān)管法案相關(guān)規(guī)定致使手續(xù)費(fèi)下降、成本上升且在資本金等方面設(shè)限，這可能會(huì)給銀行業(yè)凈利潤(rùn)帶來(lái)巨大負(fù)面影響。
2．對(duì)備受爭(zhēng)議的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)模式未形成有效監(jiān)管。債券發(fā)行機(jī)構(gòu)向評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)付費(fèi)給金融產(chǎn)品定級(jí)，這種模式存在潛在的利益沖突，即評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為保證業(yè)務(wù)量可能會(huì)提高其客戶的產(chǎn)品信用評(píng)級(jí)。
3．對(duì)處在政府托管狀態(tài)的房利美和房地美涉及不多，美國(guó)房地產(chǎn)金融系統(tǒng)改革沒(méi)有被納入其中。
4．沒(méi)有明確薪酬制度如何改革。由于“無(wú)上限獎(jiǎng)勵(lì)與有限懲罰”的畸形激勵(lì)機(jī)制，高管的薪酬與長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)脫離等不合理制度的存在，并未明確如何改革。
5．“大而不倒”的經(jīng)典難題并未得到解決。金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，深諳此道的金融機(jī)構(gòu)高管往往會(huì)挾持公眾利益，而這一難題也許不能像法案中預(yù)見的那樣順利解決。
6．新法案不能有效防范金融機(jī)構(gòu)管理層過(guò)度投機(jī)。新法案只是要求沒(méi)出問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)政府挽救倒閉金融機(jī)構(gòu)的成本，對(duì)防范金融機(jī)構(gòu)管理層過(guò)度投機(jī)的道德風(fēng)險(xiǎn)，效果不大。
7．造成華爾街人才流失。法案取得的微小“成果”便是損害競(jìng)爭(zhēng)，迫使華爾街“人才流失”，這反而會(huì)有利于美國(guó)以外的商業(yè)和投資銀。
總之，美國(guó)的金融改革新法案寬泛但不夠深入，對(duì)一些根本性的體制癥結(jié)卻雖有觸及但并未深析。另外，過(guò)于繁瑣的監(jiān)管和審查，不僅會(huì)降低金融效率，也會(huì)創(chuàng)造新的尋租空間。
四、歷史辯證的看待美國(guó)金融監(jiān)管改革法案
新法案是上世紀(jì)“大蕭條”以來(lái)美國(guó)政府對(duì)金融業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行的最大規(guī)?！靶蘩怼?，經(jīng)過(guò)這次整合之后，美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了加強(qiáng)。但該法案是不完美的法案，是經(jīng)過(guò)折中、妥協(xié)的產(chǎn)物。另外，這次法案對(duì)于宏觀的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有了一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)是原來(lái)金融框架里面沒(méi)有考慮的。有了這樣的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)渠道，是一個(gè)積極的發(fā)展。
對(duì)中國(guó)有借鑒意義的是，該法案賦予美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局更多的權(quán)力來(lái)終結(jié)那些經(jīng)營(yíng)不善的大型金融公司，尤其是那些造假和誠(chéng)信記錄不良的公司，當(dāng)然，前提是有相對(duì)較完善的權(quán)力制衡機(jī)制；另外，法案要求金融市場(chǎng)更多的透明度，這也要求金融的信息披露制度的完善。
參考文獻(xiàn)：
[1]岳意定,王璇.金融監(jiān)管體制的國(guó)際比較與啟示.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索.2008(6).
[2]程琪.美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)研究.西安:吉林大學(xué).2008.
論文摘 要 本文針對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管改革法案及特定的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，剖析改革方案實(shí)施的效應(yīng)及其局限性，對(duì)金融改革新方案的缺陷和盲點(diǎn)提出自己的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)，針對(duì)其具體局限性，提出改進(jìn)措施，進(jìn)而提出了歷史辯證的看待美國(guó)金融改革法案原則。
一、美國(guó)金融改革歷史上的兩大變革及效應(yīng)與局限分析
（一）20世紀(jì)30年代-90年代前期：金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)期
從20世紀(jì)20年代開始，美國(guó)的重工業(yè)迅速發(fā)展，證券市場(chǎng)出現(xiàn)前所未有的繁榮。企業(yè)實(shí)現(xiàn)了大量的直接融資，金融機(jī)構(gòu)也將大量貸款投放股票市場(chǎng)，引起了股市泡沫。美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)了《格拉絲－斯蒂格爾法案》，第一次明確了商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè)。隨著時(shí)間的推移，該法案形成的分業(yè)格局使得商業(yè)銀行利潤(rùn)下滑，與金融發(fā)展形勢(shì)不相符合，成為銀行向其他金融領(lǐng)域拓展的主要障礙。
（二）20世紀(jì)90年代后期至金融改革法案誕生前：金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)期
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國(guó)銀行界為了生存和發(fā)展，對(duì)《格拉絲－斯蒂格爾法案》所導(dǎo)致的缺陷進(jìn)行了深刻反思，并開始想方設(shè)法避開分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律障礙，通過(guò)兼并投資銀行和金融創(chuàng)新等手段向證券業(yè)滲透，直至廢除《格拉絲－斯第格爾法案》，并制定了《1999年金融服務(wù)法》。從30年代初到90年代末整個(gè)金融業(yè)的歷史，它不僅僅是一場(chǎng)金融制度的變革，更是一個(gè)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)與整合、金融服務(wù)理念革命的過(guò)程。
二、美國(guó)金融監(jiān)管改革法案的形成及其主要內(nèi)容
為了恢復(fù)金融新秩序，填補(bǔ)監(jiān)管空缺，2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案——《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，標(biāo)志著歷時(shí)近兩年的美國(guó)金融監(jiān)管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時(shí)代序幕。新法案主要內(nèi)容如下：
第一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第二，在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)下設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。
第三，將之前缺乏監(jiān)管的場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)納入監(jiān)管視野。大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過(guò)第三方清算進(jìn)行交易。
第四，限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易。在自營(yíng)交易方面，允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等風(fēng)險(xiǎn)最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期等業(yè)務(wù)。
第五，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險(xiǎn)撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。
第六，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴(yán)格的監(jiān)督。
第七，美聯(lián)儲(chǔ)將對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度追求。
三、美國(guó)金融監(jiān)管改革法案實(shí)施效應(yīng)及其局限性
由于此次金融改革法案，將涉及金融市場(chǎng)的所有領(lǐng)域，同時(shí)影響到消費(fèi)者將如何獲得信用卡和抵押貸款，會(huì)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)活躍程度，實(shí)施之后的效應(yīng)有：
1．降低銀行凈利潤(rùn)并危機(jī)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新金融監(jiān)管法案相關(guān)規(guī)定致使手續(xù)費(fèi)下降、成本上升且在資本金等方面設(shè)限，這可能會(huì)給銀行業(yè)凈利潤(rùn)帶來(lái)巨大負(fù)面影響。
2．對(duì)備受爭(zhēng)議的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)模式未形成有效監(jiān)管。債券發(fā)行機(jī)構(gòu)向評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)付費(fèi)給金融產(chǎn)品定級(jí)，這種模式存在潛在的利益沖突，即評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為保證業(yè)務(wù)量可能會(huì)提高其客戶的產(chǎn)品信用評(píng)級(jí)。
3．對(duì)處在政府托管狀態(tài)的房利美和房地美涉及不多，美國(guó)房地產(chǎn)金融系統(tǒng)改革沒(méi)有被納入其中。
4．沒(méi)有明確薪酬制度如何改革。由于“無(wú)上限獎(jiǎng)勵(lì)與有限懲罰”的畸形激勵(lì)機(jī)制，高管的薪酬與長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)脫離等不合理制度的存在，并未明確如何改革。
5．“大而不倒”的經(jīng)典難題并未得到解決。金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，深諳此道的金融機(jī)構(gòu)高管往往會(huì)挾持公眾利益，而這一難題也許不能像法案中預(yù)見的那樣順利解決。
6．新法案不能有效防范金融機(jī)構(gòu)管理層過(guò)度投機(jī)。新法案只是要求沒(méi)出問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)政府挽救倒閉金融機(jī)構(gòu)的成本，對(duì)防范金融機(jī)構(gòu)管理層過(guò)度投機(jī)的道德風(fēng)險(xiǎn)，效果不大。
7．造成華爾街人才流失。法案取得的微小“成果”便是損害競(jìng)爭(zhēng)，迫使華爾街“人才流失”，這反而會(huì)有利于美國(guó)以外的商業(yè)和投資銀。
總之，美國(guó)的金融改革新法案寬泛但不夠深入，對(duì)一些根本性的體制癥結(jié)卻雖有觸及但并未深析。另外，過(guò)于繁瑣的監(jiān)管和審查，不僅會(huì)降低金融效率，也會(huì)創(chuàng)造新的尋租空間。
四、歷史辯證的看待美國(guó)金融監(jiān)管改革法案
新法案是上世紀(jì)“大蕭條”以來(lái)美國(guó)政府對(duì)金融業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行的最大規(guī)?！靶蘩怼?，經(jīng)過(guò)這次整合之后，美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了加強(qiáng)。但該法案是不完美的法案，是經(jīng)過(guò)折中、妥協(xié)的產(chǎn)物。另外，這次法案對(duì)于宏觀的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有了一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)是原來(lái)金融框架里面沒(méi)有考慮的。有了這樣的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)渠道，是一個(gè)積極的發(fā)展。
對(duì)中國(guó)有借鑒意義的是，該法案賦予美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局更多的權(quán)力來(lái)終結(jié)那些經(jīng)營(yíng)不善的大型金融公司，尤其是那些造假和誠(chéng)信記錄不良的公司，當(dāng)然，前提是有相對(duì)較完善的權(quán)力制衡機(jī)制；另外，法案要求金融市場(chǎng)更多的透明度，這也要求金融的信息披露制度的完善。
參考文獻(xiàn)
[1]岳意定，王璇.金融監(jiān)管體制的國(guó)際比較與啟示.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索.2008(6).
[2]程琪.美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)研究.西安:吉林大學(xué).2008.
