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論文關鍵詞 基層社會治理 社區(qū)自治 公共問題 民主
在市場經濟體制實行以來，我國政府不斷簡政放權，在社會公共管理方面，逐漸改變?yōu)榉招哉?，進一步減少了政府的行政主導作用。在社會治療模式方面，中國政府也在不斷尋求一種多元管理模式，強調公民與政府互動，雙方共同管理，而對于社會基層——社區(qū)的治理則更多的放棄于民眾，并提出了社區(qū)自治的管理模式。社區(qū)自治模式，是解決中國社會和經濟問題的一個重要方法，其集合了公共機構和民眾的策略，明確了治理主體，強調公共利益最大化，從而使公眾利益真正得到了保障。
一、“善治”理念對基層社會治理模式的重構啟示
對于基層社會治理而言，其在解決基層社會公共事務過程中，也要積極維護社會的和諧關系，而這種和諧是建立在民主基礎之上的，因此要求政府遵照社會現實，調整社會治理模式?，F階段，我國政府進一步強調了基層社會治理的民主化，政府要還權給民眾。全國政協(xié)十二屆三次會議以來，我國政府大動作“簡政放權”，取消和下放行政審批事項累積超過700項。在國務院的號召下，各地區(qū)各級政府也要深入推進“簡政放權”幅度，社會活力空前迸發(fā)。簡政放權不僅是過去兩年的改革重頭戲，也將會是未來的重頭戲，而基層社會治理模式也要“簡政放權”。事實上，行政主導的基層社會治理模式已經不適應社會經濟發(fā)展的需求，因而政府要對基層社會治理模式進行重構。但是，重構需要強大的理論指引，而“善治”理念給了我們較多的啟示。
“善治”是一種重要的社會管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要強調了通過有效的治理，維護良好的社會秩序和集體。“善治”對政府與社會的關系進行了很好的闡述，具體來看：
（一）合法性質與法治狀態(tài)
即公眾和政府均對社會秩序和權威表示認同，并自覺服從。在基層社會治療重構中，我國政府也要保證治理模式的合法性，并使其社會大眾認同，維持良好的社會秩序。
（二）公眾深度參與
“善治”的基本原則是公民參與政治活動、社會活動等，同時強調民眾的深度參與性質。對于基層社會治療重構而言，民眾（社會組織）參與治理，要體現在政治和社會生活兩方面。中國式的“善治”更加倡導政府和民眾，深層次的友好合作，這樣才能提高公民參與社會建設，維護社會秩序的積極性。
（三）公開與透明
“善治”要求治理過程中，關系公民和組織成員的直接利益事務要保證公開與透明。具體來說，基層社會治理模式應告知民眾，政府、政策等治理相關信息，并給予公眾（組織成員）參與治理相關決策制定的機會。此外，也要重視民眾對公共決策的監(jiān)督職能，進而保證管理政策發(fā)揮其應有的作用。
（四）公共服務優(yōu)質性
“善治”強調治理的關鍵是為公眾提供良好的公共服務，公共服務是否優(yōu)質、高效直接決定管理的成敗。同樣，在重構基層社會治理模式中，也要保障公共服務的高質量，具體來說基礎建設、軟等都要保證較高的治理效果。民眾與政府的協(xié)作管理，將最大限度的突顯公共利益。
從“善治”理念中，我們可以得到一些重構基層社會治理模式的啟發(fā)，我國基層社會治理集中體現為“還政于民”，完成這個過程也將提升社會自治能力。對于社區(qū)自治問題，我國應以培育自治能力為主，進而完成整個治理模式的重構。
二、基層治理模式重構——社區(qū)自治的治理路徑
重構社會治理模式其本質就是改革社會管理方式的過程，對于社區(qū)治理而言，“自治”要求社會個體要逐步實現“社會人”的轉變，這樣才能做好基礎社會自治與政府治理的良好互動。在治理模式重構中，社區(qū)要盡快實現“政府主導”完成到“自治”的轉變，具體來說其治理路徑應體現在以下兩個方面。
（一）自治主體多元化發(fā)展
在社區(qū)自治中，需要對政府的職能、管理行為等進行重新定位，以提高治理的規(guī)范性。在社區(qū)自治中，自治主體已經發(fā)生了改變，其包括政府、公民、社區(qū)組織三部分，與傳統(tǒng)治理模式相比，重構后治理主體不再單一，而是出現了多元化發(fā)展。在社區(qū)自治中政府仍占有關鍵的主體地位，但是要保證社區(qū)的公民充分發(fā)揮其管理的職能。作為政府，要重新定位自身參與社區(qū)建設角色，將原有“全能政府”職能進行分解，讓各類社會事務管理下放至公民治理。同時，近年來一些社會非營利組織逐漸開始承擔起行業(yè)內社會事務的管理，這使得政府不必浪費精力管理紛繁的事務，社會非營利組織已經成為基層政府的左膀右臂。由此來看，公民、社會非營利組織將作為政府的補充力量，在社區(qū)自治中擔負起重要的責任。在社區(qū)自治主體向多元化轉變的過程中，還應完成以下幾個任務：
1.定位權力與關系。應構建新的現代社區(qū)組織結構，傳統(tǒng)的自上而下單向權利運行結構不能滿足合作、協(xié)商的多方管理關系。因而，要構建一種上下聯動的互動管理模式，要求多方管理主體可以進行良好的合作、協(xié)商。定位權力與關系的關鍵是保證管理主體處于一種伙伴關系，多方主體可以友好的協(xié)商確定管理目標，這種多方認同的管理模式也將提高公共事務的效率?，F階段，政府要“簡政放權”，提高社會非營利組織、社區(qū)公民的主體地位，共構建三者“鼎力”的社會組織結構。
2.加強社會非營利組織培育。社會非營利組織作為第三部門組織，應突顯其社會服務功能。在社會主義市場經濟體制的發(fā)展中，各行業(yè)的自治管理需要一些行業(yè)組織、社會非營利組織進行管理，而政府加強這些組織的培育，將極大減輕政府管理的負擔。這些組織屬于民間力量，也是重要的社會資源，應鼓勵這些組織發(fā)揮出應有的社會服務功能，達到優(yōu)化社會資源配置的目的。社會非營利組織的主要社會服務內容主要為中介服務和針對兩部分，這樣能迅速解決問題，同時也能提升服務的專業(yè)性。
3.激發(fā)內各方參與社區(qū)建設熱情。社區(qū)自治的效果直接關系社區(qū)內每個個體，因而要廣泛調動社區(qū)內各單位的參與積極性，營造社區(qū)共建的氛圍。當前，我國社區(qū)內各單位參與管理的程度較低，且參與熱情不高，尤其是一些私營企業(yè)參與率較低等。因而，在社區(qū)管理中，要積極宣傳社區(qū)共設的精神，鼓勵各方參與社區(qū)公共事務管理。同時，要完善制度規(guī)范，如政務公開制度、社區(qū)管理體制、聽證制度等，從而用制度規(guī)范社區(qū)自治。
（二）自治方式轉向復合型
傳統(tǒng)社區(qū)治理方式以“管制”為主，強調單一治理主體（政府）絕對的管制權，而在社區(qū)自治中要打破這種絕對控制的統(tǒng)一管理模式。在重構基層社會治理模式中，要體現出治理主體服務社會成員的理念，并不進行統(tǒng)一化管理，而要尊重社會個體的差異性。因而，社區(qū)自治的自治方式，應是服務、協(xié)調、回應等組成的復合型管理方式。社區(qū)自治方式要趨于復合型發(fā)展，可以運用法律、政治、文化等多種手段。
1.加強改革措施完善。社區(qū)自治一次全面的改革，改革離不開各項改革措施的支持。首先，要加快社區(qū)改革相關法律制度的建設，構建一套完整且規(guī)范的社區(qū)法律體系，使社區(qū)自治模式規(guī)范化、制度化，同時為社區(qū)自治深化提供法律依據；其次，要完善社會政策，體現社會公平正義，注重公民的權益，促進社區(qū)治理向民主化發(fā)展。
2.明確公共服務的需求。隨著市場經濟體制的完善，民間組織公共服務能力顯著提升，我國政府已經開始向民間組織購買公共服務。未來應進一步明確公眾對公共服務的需求，以提升公共服務質量為原則，增加政府購買公共服務的種類和數量，這些公共服務將覆蓋教育、扶貧、衛(wèi)生、教育等社會領域。政府提供的公共服務較為有限，而購買公共服務可以為公眾提供更加多樣化和異質化的公共服務。但是，當前基層政府購買公共服務的量較少，不能滿足公眾的現實需求，因此要求政府轉變態(tài)度，鼓勵民間力量支持社會建設，并針對現有公共服務的不足，購買公共服務。此外，基層政府還要加強公共服務供給信息評估公開，使社區(qū)民眾可以監(jiān)督政府行為。
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年來，隨著經濟的快速發(fā)展，我國的社區(qū)建設取得了長足進步，但社區(qū)中各種問題也隨之而來，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長的物質文化需求。2015年10月22日，全國社區(qū)社會工作暨“三社聯動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區(qū)治理的創(chuàng)新機制與路徑選擇，“三社聯動“的社區(qū)治理理念應運而生，為推動社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會社區(qū)治理的機制、構筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國國家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進社區(qū)治理體系、治理能力現代化的重要路徑。
所謂“三社聯動”就是指在黨和政府的領導下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現“三社”相互支持、協(xié)調互動的過程和機制。由于社區(qū)建設在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構在內的社會組織更是處于初創(chuàng)時期，在近年來的社區(qū)、社會組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開始了“聯動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯動”多是雙方或三方基于各自“現實”權衡而形成的臨時性關系，有的甚至還有“兩張皮”現象?！斑M入新世紀，置身于我國大力開展社區(qū)建設的新形勢，面對實現社區(qū)治理體系和治理能力現代化的新任務，在社區(qū)積極推進“三社聯動”具有重要的現實意義。
“三社聯動”首先要明晰各方的目標、任務，認識及定位。通過建立互相學習、合作的關系，共享彼此所擁有資源。在此基礎上，不斷促進基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現代化，治理方式民主化。因此，在現階段的社區(qū)建設與治理中，通過引導和激勵社區(qū)社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在反映和表達社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調利益關系，開展自助、互助、志愿服務，提升居民素質，從而構建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。
二、創(chuàng)新社區(qū)治理機制的重要性
1.社區(qū)作為城市社會的基本構成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設過程中作用關鍵。社區(qū)治理是城市社會治理的出發(fā)點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設中存在政府部門管理越位、服務缺位、社區(qū)治理體系建設功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其要重視加強社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新。
2.加快推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，是主動適應新常態(tài)、積極引領新常態(tài)的必然要求，是適應全面深化改革新形勢、實現社會治理創(chuàng)新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現全面建成小康社會目標的必然要求。
三、“三社聯動”背景下社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑選擇
1.創(chuàng)新社區(qū)治理機制的的首要任務，是培育以地域為基礎的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設。當前我國社區(qū)規(guī)模擴大了，類型增多了，然而人際關系卻疏遠了，服務也單一了。社區(qū)沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區(qū)建設輕視社區(qū)價值和人際關系建設的現狀，逐步把社區(qū)建設的重心轉移到營造社區(qū)共同體上來。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，夯實社會治理基石，成為當前一項重大而緊迫的任務。
2.加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設，推進社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區(qū)社會組織的能力建設。當前，社區(qū)建設存在的一個普遍問題，即將社區(qū)建設與基層政權建設混同，把社區(qū)居委會當作政府的延伸，使得社區(qū)居委會承擔了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設，推進社區(qū)治理方式多樣化。
3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務和社會治理。通過市場化治理，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)管理模式下的權利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務和公共管理的壟斷，擴大社區(qū)居民選擇權，提高社區(qū)治理效率。
4.進一步轉變政府職能，推進社區(qū)治理法治化。當前，政府角色失調和行為失范是影響社區(qū)建設深入發(fā)展的重要問題。在社區(qū)建設過程中，政府變倡導者、指導者為控制者、領導者，超越了其本來的職能與權限，沒有很好地履行應盡的職責。為此，通過轉換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過營造法治環(huán)境，開展法治活動，建立健全社區(qū)治理相關法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新。
四、小結
社區(qū)治理是國家治理的基礎環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現代化是國家治理現代化的基礎和前提。因此，實現良好的社區(qū)治理局面已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一。當前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創(chuàng)新社會治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢在必行?！叭缏搫印蹦Ｊ较碌闹卫砀窬?，在新時期群眾公共服務需求及表達途徑上呈現出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工三者的優(yōu)勢，實現“三社聯動”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務質量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創(chuàng)新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現代化的理性路徑。
參考文獻
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【關鍵詞】基層 社會管理與服務 模式
基層社會管理與服務體系建設模式分析
行政主導模式。行政主導模式強調政府在社會管理與服務方面的主導作用，從多方面利用新的管理和技術手段來實現社會管理與服務創(chuàng)新，這種創(chuàng)新主要有政府內部機制創(chuàng)新和管理信息技術創(chuàng)新兩種途徑。
第一，政府內部機制創(chuàng)新。內部機制創(chuàng)新是指改變政府內部的職能與結構，通過理順部門關系、優(yōu)化組織結構、創(chuàng)新機制體制、強化業(yè)績導向來創(chuàng)新基層管理和服務模式。
推動政府內部職能的轉變。通過調整政府內部職能與結構，規(guī)范治理行為，提高管理和服務的供給效能。北京市清源街道辦事處的參與式社區(qū)治理是政府內部機制創(chuàng)新的典型模式，其主要特點有三：一是轉變街道辦事處職能。街道辦事處在服務項目執(zhí)行過程中逐步轉變?yōu)闉樯鐓^(qū)服務項目提供資金支持和監(jiān)督指導，實現了由原來的直接提供服務向為社會組織服務和提供服務資源的轉變。二是推動社區(qū)服務中心從管理轉向服務。社區(qū)服務中心從行政工作下派轉變?yōu)榕c社區(qū)共同協(xié)作開展社區(qū)服務項目，承擔服務項目管理的設計、咨詢、監(jiān)督以及項目資金使用的審計等職責，發(fā)揮溝通街道政府與社區(qū)居委會的橋梁作用，實現從管理到服務的角色轉變。三是服務項目從政府制定到以社區(qū)需求為導向設置。服務項目根據社區(qū)特點并在需求調查基礎上設置，由社區(qū)居民、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心、街道部門以及社會組織共同參與評選，確定社區(qū)項目。
健全內部競爭機制和績效考核。通過給政府部門以壓力，改善其服務意識，降低成本，提升效率。歐盟國家推出的適用于公共組織的通用評估框架（Common Assessment Framework，縮寫為CAF）吸納了全面質量管理、平衡計分卡和卓越績效模式等企業(yè)績效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理經驗，成為公共組織績效管理的先進工具。深圳市龍崗區(qū)2008年試點整體等效導入CAF，尤其是引入以公民為中心的導向，即以顧客群體確認的重要領域和組織能夠改進的特定服務領域為基礎，在職能轉變、運行機制、工作流程、改進管理方式和建立政府與社會平等合作關系等方面，實現事務性管理向愿景管理、從局部管理向系統(tǒng)管理、從人治管理向法治管理、從定性管理向定量管理的轉變。
第二，管理信息技術創(chuàng)新。目前管理信息技術創(chuàng)新主要是網格化管理和數字化管理相結合。2004年北京市東城區(qū)充分利用計算機、網絡、地理信息系統(tǒng)和無線通信等多種數字技術，將社區(qū)細劃為網格，形成精細化的管理單元。為每個網格整合配置網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員“七種力量”，并在基礎數據平臺基礎上，運用移動智能終端，結合移動互聯網技術，實現各類數據的實時采集和基礎數據的動態(tài)更新，準確掌握網格內的基礎數據、民情民意。
數字化管理實質是政務信息化系統(tǒng)的一部分，將電子流程管理與服務通過現代網絡技術進行集成，對政府需要及擁有的信息資源、關鍵數據進行深層次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服務能力。
協(xié)同治理模式。協(xié)同治理模式是通過更新管理理念、方法和手段，形成基層組織和社會組織相結合的社會管理與服務新格局，以此實現社會管理主體的多元化，促進基層社會管理與服務能力的提升。根據基層組織內部創(chuàng)新的不同層次，協(xié)同治理大致可以分為管理組織協(xié)同化和運行機制協(xié)同化。
第一，管理組織協(xié)同化。管理組織協(xié)同化側重于從組織架構方面創(chuàng)新基層管理與服務的組織結構，構建多元化的參與主體，實現組織目標的重新定位和不同組織之間資源的重新配置。浙江省慈溪市基層組織和社會組織協(xié)同治理就是管理組織協(xié)同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村創(chuàng)設了“村級和諧促進會”，以人際和諧為目的，以村（社區(qū)）為單位，由市鎮(zhèn)兩級黨委政府引導推動，當地群眾與外來建設者共同發(fā)起，把外來人口服務管理納入基層自治范疇，解決村（居）兩委會在外來人口管理上的缺位。隨后，這一社會組織的功能由融合為主向參與基層社會協(xié)同治理拓展，形成了以村（社區(qū)）黨支部為核心、村（居）民委員會為主體、村（社區(qū)）經濟合作社為支撐、和諧促進會為依托、社會各界群眾廣泛參與的基層管理與服務模式。
第二，運行機制協(xié)同化。運行機制協(xié)同化是為原來獨立的社會管理服務的政府組織（包括“條”上的職能部門和“塊”的綜合管理機構）和社會組織建立共同解決公共問題的網絡，形成資源共享、彼此依賴、合作互惠的組織結構和政府、市場、社會三者協(xié)作的機制。義烏市總工會社會化維權模式就是運行機制協(xié)同化的典型。義烏市總工會通過與新聞媒體、律師事務所、勞動部門、司法部門、兄弟市縣工會、高等院校等先后實現社會性聯合。一是發(fā)揮工會組織作為重要的政治資源、組織資源和制度資源的作用，建構工會工作體系。二是把政府管理的過程性與社會團體的互動性結合起來，形成“互聯、互動、互補”的社會管理運行機制。
社區(qū)治理模式。從行政權力和基層民主變化的取向來看，社區(qū)治理出現了形式各異的模式。
第一，議行分設模式。議行分設是按照“社區(qū)自治、議行分設”的原則，將居委會在計劃經濟時代所形成的行政、服務和自治職能歸位于自治組織，形成“議”與“行”的并立同行。其代表是深圳鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革。
社區(qū)服務站的經費來源主要是政府撥付的社會公益服務資金、購買社區(qū)服務的專項資金以及服務站開展低償社區(qū)服務項目的自收經費。社區(qū)居委會則履行社區(qū)自治功能，由居民依法民主選舉產生，其功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權利要求轉達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監(jiān)督，其經費來源于政府撥付的辦公經費、資產的收益資金及向社區(qū)募集的資金。
第二，合作模式。合作模式是行政調控機制與社區(qū)自治機制相結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源相整合、政府力量與社會力量互動的基層社會管理與服務模式。
寧波市海曙區(qū)構建新型居家養(yǎng)老服務體系是合作模式的典型代表。2004年3月，該區(qū)政府出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務。區(qū)政府以改革職能履行方式為出發(fā)點，將擴大社會參與作為重要內容，尋求與社會組織和社區(qū)之間的合作，吸引社會資源參與養(yǎng)老工作。政府主要扮演服務規(guī)劃者和購買者角色，形成了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的合作機制?！罢龀帧敝竻^(qū)政府將購買服務的開支列入年度財政預算，向星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務。“非營利組織運作”指星光敬老協(xié)會負責項目運作?！吧鐣⑴c”指整合和利用社會資源，一方面實施“義工銀行”的激勵機制。另一方面整合社會企業(yè)資源，將居家養(yǎng)老和社會企業(yè)提供的信息服務平系起來。
完善基層社會管理與服務體系的建議
各種模式的實踐經驗表明，推進政府職能轉變、強化社會協(xié)同治理、增強社區(qū)治理能力等是基層社會管理與服務體系建設取得良好效果的保證。為了加強基層社會管理與服務體系建設，還需要在以下幾方面進一步下工夫。
推動社會管理與服務制度化發(fā)展。一方面，基層社會管理與服務體系建設的關鍵是社會政策的發(fā)展和完善。社會政策的本質是通過政府的再分配以縮小社會成員初次分配差距，提高全體成員社會保障和社會福利水平。必須在基層社會管理與服務體系方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過頂層設計勾勒出基層社會管理與服務體系建設的框架，與國家社會政策融為一體。
另一方面，基層社會管理和服務體系建設必須厘清政府、社會與市場的職能，將應當由市場、社會完成的治理功能交還給市場與社會之后，政府要加強公共服務部門建設，完善公共服務監(jiān)管。其要件在于以組織方式推進政府職能轉變，以制度化的途徑完善政府的服務監(jiān)管、資源支持等職能。
增強社會組織管理服務能力。著力構建政府主導、資源激勵、合作互補的新型社會組織培育和發(fā)展機制，解決基層社會管理與服務居民參與不足、多樣化社會需求難以滿足的問題。一是形成制度化、有序化的公眾參與渠道。政府應釋放社會空間，要尋求“信息相關”、“業(yè)務相關”和“需要相關”等協(xié)同的粘合因素，推動政府與社會組織在公共事務管理中的合作治理。二是推進公共服務組織體系建設。三是強化社會工作體系建設，使社會工作者能融他們所具有的社會“管理職能”和作為社會工作者的“職業(yè)行為”為一體。
明確社區(qū)服務管理目標。一方面要明確社區(qū)是基層社會管理與服務的落腳點，管理與服務體系建設要圍繞經濟和社會發(fā)展中的突出問題展開。另一方面要解決好基層服務管理與社區(qū)居民需求之間的矛盾，關鍵是以“服務”來強化基層的社會網絡，加強鄰里互助、增強地區(qū)歸屬感，培養(yǎng)互濟互助因素，培育基于互惠主義的服務機制。
增強社會資源動員能力。一方面，政府要夯實基層組織基礎，將資源下沉到基層，讓基層真正有人力、有資源、有手段去為群眾提供服務。另一方面，要根除基于政府提供服務管理資源的依賴性，著力解決社會資源動員能力匱乏的問題，其重要的路徑就是使社區(qū)居民和社會組織自發(fā)組織起來，通過理性的集體行動破解政府公共服務資源供給不足的困境，加強社會組織的資金籌集能力，推動其可持續(xù)發(fā)展。
本文作者：焦俊峰作者單位：中南財經政法大學
治安治理資源整合的社會基礎考察
治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實施、評估、調整等環(huán)節(jié)，反映了國家和社會的結構性關系。同時，國家和社會的結構性關系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎”一詞，即與國家相對并部分獨立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎。作為有威權統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國，整合社會治安資源應注意中國社會的發(fā)育程度，即中國基層社會是否擁有維護社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發(fā)育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結構、社會信任、社會關聯類型等也會影響社會治安治理的運行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內，從國家與社會的結構性關系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當前中國基層社會的政治現狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國后高度發(fā)達的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結構的建設性破壞導致市民社會尚未構建起來，國家力圖培育的基層民主與預期目標之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運行，社區(qū)警務、社區(qū)矯正以及社會治安綜合治理等實踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結構的調整也在一定程度削減了靜態(tài)社會結構下遺留下來的社會資本存量，導致當前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉型，我國缺乏長效的制度和機制調動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實踐困境。在國家治理理論中，發(fā)達的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國的治理模式無法孕育發(fā)達的公共精神，而公共精神的缺乏又導致傳統(tǒng)中國無法實現更好的社會治理。在當今中國，治理模式的轉變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時也對發(fā)達的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎和關鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學是治安治理能否取得效益的關鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區(qū)公眾參與公共事務的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強，難以保持長久的效力。據托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項調查（調查對象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內部缺乏地域性聯系，人們相互不認識，而且由于收入和文化素質相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強自我意識的生活態(tài)度［10］。雖然該項調查不能說明整個中國的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國是一種威權統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習慣于服從而不是參與，造成當前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務的英國、澳大利亞等國家，隨著時間的推移，社區(qū)公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發(fā)育不足的現實難題，通過各種政治活動、文化活動、社區(qū)自我管理活動等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動員式參與逐漸轉化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長期實施。
治安治理資源的整合路徑設計
在治安治理實踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責任的轉移，即本應由政府完成的維護治安的職責被轉移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責任轉移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產品具有私人產品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補國家治理資源貧弱的結構性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務的質量標準和監(jiān)督權，以彌補和遏制治安服務市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據地方治理經驗創(chuàng)造出了適合本地實際的整合機制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運用。的確，由于性質、權力內容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國家資源和社會資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實踐操作性的制度進行整合，優(yōu)勢互補，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長期的協(xié)商溝通機制，將雙方的力量有機整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產品的生產供給，為治安治理提供市場化的補充。通過制度創(chuàng)新和市場化手段，在新的社會形勢下發(fā)動基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅持依靠國家現有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調作用，使警務工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機關直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機關的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿城、娛樂場所、金融單位和重點企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務以及動員方式發(fā)動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊、義務巡防隊，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅持立足社區(qū)，根據社區(qū)的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強社區(qū)的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產品，通過日常巡邏和案件查處，維護社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務，僅僅靠政府及警察的服務難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補。自治化是在政府及警察的指導下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場經濟比較發(fā)達的地方實施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動群眾重組了324支共計1614人參與的義務巡防隊負責社區(qū)白天的門棟（店）關照和義務治安巡邏。并在對傳統(tǒng)的義務性群防組織人員結構進行調整的基礎上，著力加強安防隊、保安隊、義務巡防隊的建設。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當報酬的運作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強者組成260支安防隊。①更為普遍和可行的做法是，根據“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機制推行保安有償承包安防責任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動交給保安服務公司。當然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯席會議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導協(xié)商、市場契約兩種合作機制，其性質各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導關系，而社區(qū)和市場化的保安組織之間是契約關系，為了確保機制的有效性，必須明確各方的權利義務。從目前來看，上述模式運行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經費由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊的組建也由社區(qū)自己負責，派出所只對具體的技術進行業(yè)務指導，并對具體的責權利分配進行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機關重復收費的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會的積極性和能動性。基層社區(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎上進行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優(yōu)勢資源實現治安治理目標。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國家權力的派出所與基層社區(qū)達成共識，以此為基礎建立長效合作機制。在“群防群治”理念的指導下，有效整合治安治理資源，形成科學的治安治理資源結構。這種資源整合機制運行的結果使得多元主體在治安治理中的關系出現多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現為由警察組織主導并以平等的地位與社區(qū)進行交流與協(xié)商，根據各自的價值需求達成治安治理目標上的一致。在目標的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢通過具體的方法手段實現既定的治安治理目標，以維護社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。
關鍵詞：創(chuàng)新；社會治理
一、對社會治理的概念和內涵的認識
黨的十以來，就完善和發(fā)展中國特色社會主義制度發(fā)表了一系列重要講話。在這樣的基礎上，黨的十八屆三中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的嶄新概念和重大任務。社會治理是國家治理的一個重要組成部分，社區(qū)治理是社會治理的一個基層單元，是社會治理的工作重點。國家治理必須突出民主與法治，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設。
在我國，社會治理就是指在執(zhí)政黨領導下，吸收政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)以及個人等多方面社會治理主體參與，通過多種管理手段和方法，依法對社會公共事務進行規(guī)范和管理的過程。按照十報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的社會治理良好局面。
二、我國創(chuàng)新社會治理中存在的基本問題
（一）基層社會治理行政化、機關化現象嚴重
隨著社會的發(fā)展，人口流動性增強，“單位人”大量地轉變?yōu)椤吧鐣恕保鐓^(qū)成為我國社會服務和治理的新載體。然而，事實上我國社會管理整個體系中，行政部門的職能并未削弱，甚至呈現相反的傾向，在政府的職能沒有徹底轉變的情況下，政府的職能部門仍將社區(qū)居民委員會當成是基層行政部門，他們承擔著大量的社會和行政事務，社區(qū)居委會全部工作幾乎都要接受上級黨委、政府等各部門的監(jiān)督和考核。
（二）基層社會治理忽視了社會組織的作用
社會治理的改革創(chuàng)新需要我們繼續(xù)協(xié)調社會與政府之間的關系，充分釋放社會發(fā)展的活力。社會力量和社會組織的成長與興盛是社會前進源源不斷的動力，更是基層自治最直觀的表現。從社會協(xié)同方面來分析，我國的社會力量還沒有被充分地組織起來。隨著當前我們國家的社會結構和利益主體的多元化不斷發(fā)展，不同的社會組織與社會力量所代表的是利益訴求，不同的主體就有了表達利益訴求的渠道和途徑，這樣會有效的在社會矛盾轉化為政治矛盾之前，通過訴求的合理表達以及協(xié)商的方式將矛盾化解，面對不同群體日益不斷增長的物質與文化公共需求，不同的社會組織可以滿足不同群體的不同需要。但是，基層組織結構過分行政化、機關化抑制了基層社會力量與社會組織的生長和壯大，進而影響到基層社會組織服務和治理職能的發(fā)揮。
（三）基層社會治理所需財政資金的投入不足導致基層的基本公共服務體系不完善
健全的基層服務體系必然包括政府、市場、基層自治三方服務體系，基層公共服務供給“往往不能適應群眾不斷增長的需求”。基層公共服務配套設施在覆蓋率和供給上依然處于老舊和供不應求狀態(tài)，很大程度上不能滿足居民的需要，基層基本公共服務體系不完善的最直接原因是財政資金的不足。
（四）基層社會治理缺乏相關的法律支持
十的報告中明確指出，法律是社會管理最根本保障。然而，過去的很長時間里，我國在社會管理的途徑和方式總體相對單一，很多時候采取的是強制性手段和行政性手段來解決問題和矛盾，忽視法律規(guī)章制度的建設。目前，我國正處于加快社會轉型的重要時期，相應的法律法規(guī)并沒有及時作出對應的改變，在很大程度上束縛了創(chuàng)新社會治理的發(fā)展進程。
三、新形式下創(chuàng)新社會治理的對策、建議
（一）社會化運營
在發(fā)展基層社會組織時，要有效利用社會力量，使得社會上的資源得到較好利用，形成多方參與的良好局面，從而建立起良好的共建機制、協(xié)調機制和市場機制。既要發(fā)揮出市場在優(yōu)化資源配置和加速要素流動上的作用，同時還要發(fā)揮出政府的服務作用，通過合理的稅收政策和激勵政策，有效利用社會性資源，讓更多的企業(yè)、組織和社會力量參與到社會治理中去。
（二）組織化拉動
探索組織服務組織的工作模式。要對社區(qū)內的高端公益事業(yè)性組織機構和基礎性組織機構進行必要扶植，常見的有社區(qū)組織發(fā)展中心、社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心等，讓這些組織的作用得到更好的發(fā)揮，特別是在策劃公益事業(yè)、扶助社區(qū)組織和培訓相關負責人等方面有明顯的效果。要號召社會組織通過建立起公益組織孵化器的方式，給被孵化的社區(qū)組織提供必要的創(chuàng)業(yè)資源，幫助社區(qū)創(chuàng)立的公益組織更好地成長起來。
（三）多元化發(fā)展
社會組織服務要適應多元化的趨勢，建立更多的社會組織類型，以此滿足不同階層居民對多元化生活的需要，從而讓更多的居民參與到社會組織建設中去，真正把社區(qū)當成“家”。此外，還要加強社會組織之間的合作和聯系。社區(qū)在發(fā)展社會組織時，要通盤考慮，突出重點，推動社區(qū)治理向多元化方向發(fā)展。社區(qū)內的社會組織要有“走出去”眼光，加強與其它社區(qū)的交流學習，讓活動樣式更加豐富，同時為廣大居民參與活動搭建更大的平臺，讓社會融合力和多元發(fā)展格局得到有效拓展，讓社區(qū)居民更好地融入社會。
（四）法制化監(jiān)管
建立與社區(qū)組織發(fā)展相適應的法規(guī)制度體系，并加大和推進法制化建設的落實力度，營造良好的法律環(huán)境和政策環(huán)境。對社會組織的登記注冊制度進行改善，幫助社區(qū)組織更好地發(fā)展。同時，還要加強自我約束機制的建設，讓社區(qū)組織自我評估意識得到不斷強化，內部監(jiān)管得到有效加強，讓社區(qū)在財政收支、社會捐贈等方面的信息更加透明。注重互律機制建設，加強社區(qū)組織之間的溝通和聯系，切實通過相互的交流、監(jiān)督和合作，實現社區(qū)組織共同發(fā)展、全面進步。
一、群眾文化活動在基層社會管中的作用
1.增進村民溝通
群眾文化活動能夠有效地拉近基層群眾之間的距離，為其創(chuàng)新良好的溝通環(huán)境和渠道，從而促進人與人之間建立一種和諧、互信、互惠的社會關系網，進而有效地減少和化解基層社會的糾紛及沖突，增強基層群眾和社會的自治能力。近年來，隨著農村生活水平的不斷提高，看電視、上網等私人文化生活逐漸占據主導，而傳統(tǒng)的公共群眾文化活動卻逐漸減少，活動的頻率、參與度低，形式和內容匱乏，導致群眾相互之間的溝通交流越來越少，傳統(tǒng)的鄰里關系變得疏遠和淡薄，不利于長遠的基層社會管理發(fā)展。因此，大力發(fā)展基層公共文化事業(yè)，豐富和創(chuàng)新基層群眾文化活動是擺在當前基層社會管理面前的必答題。
2.提高基層組織化程度
隨著城鎮(zhèn)化建設和新農村建設的開展，基層社會更加多元化，傳統(tǒng)的集體經營方式逐漸減少，農村的組織化程度降低，從而使基層社會管理的難度加大，相應的治理成本增加。我國當前的基層社會管理主要依靠基層政府，而基層政在社會事務的處理中又很難做到面面俱到，難免會出現許多的空白領域和薄弱點。加強基層群眾文化活動建設，能夠在基層逐漸形成依托文化活動的社會組織、微觀組織，這些組織會建立各自的規(guī)范來約束成員行為，成員間通過文藝切磋、思想交流等，能夠形成互助互愛、互信互惠的社會關系，同時也有利于群眾加強自身管理、提高自治能力，進而提高基層組織化程度。此外，群眾也可以通過這些社團組織來向上表達自身的利益訴求，政府也可以通過這些組織來宣傳基層政策，提高基層社會事務的參與度。
3.促進基層文明建設
正所謂“一方水土養(yǎng)一方人”，鄉(xiāng)村群眾的為人處世、行為舉止長期以來都受到他們生活環(huán)境的文化熏陶。就基層文明建設而言，鄉(xiāng)村文化建設是其重要的著力點，也是當前新農村建設的重要內容。當前我國處在社會轉型的重要時期，外來觀念的影響、市場經濟的滲透等致使鄉(xiāng)村社會發(fā)生了很大的變化，基層群眾的集體觀念變得淡薄、個人利益至上、價值觀念偏差，淳樸的傳統(tǒng)鄉(xiāng)風遭遇威脅，相關的利益糾紛問題層出不窮。加上鄉(xiāng)村群眾的文化生活貧乏，玩麻將、斗地主等娛樂消遣方式逐漸助長了賭博風氣的形成。因此，建立適應社會主義市場經濟、吸取優(yōu)秀中華傳統(tǒng)文化和地方特色的群眾文化是改變現狀的當務之急，積極向上、內涵豐富的群眾文化活動能夠有效根治基層的歪風陋習，進而營造健康、和諧、文明的鄉(xiāng)村文化，使群眾在潛移默化中形成知榮辱、講正氣、守法律、擔責任、家風優(yōu)良、鄉(xiāng)情淳樸的生活習慣，為基層社會管理打下堅實的基礎。
4.完善基層社會管理手段
文化作為一項軟實力在社會治理中發(fā)揮著重要的調控作用，在我國基層社會問題多發(fā)的當下，做好基層群眾文化建設是我國新農村改革過程中的關鍵。面對當前基層矛盾多發(fā)、繁雜，基層價值觀念、精神、心理不斷震蕩的情下，強制性的社會管理手段在部分領域的作用甚微，文化作為一項軟控制手段更能在潛移默化中發(fā)揮作用。通過基層群眾文化建設、豐富群眾的文化活動，在這一過程中將黨和國家的方針政策、法治理念、多元思潮、價值觀念等傳遞給群眾，變傳統(tǒng)的“送文化”為“種文化”，能不斷改善群眾的文化生活，凝聚群眾的文化力量。
二、面向基層社會管理的群眾文化創(chuàng)新途徑
1.加強基層文化基礎設施建設
基層文化基礎設施建設是群眾文化活動發(fā)展的硬件基礎，長期以來基層在文化發(fā)展的道路上都受到了基礎設施不足的制約。近幾年我國農村文化廣場建設項目的推進取得了很好的成效，通過在每個鄉(xiāng)村建設公共文化廣場、文化活動中心、體育活動中心、閱覽室等，能夠讓更多的群眾參與文化活動，為基層文化發(fā)展提供生長的場所和土壤。[3]同時我們也應不斷拓展基礎設施建設的渠道，大力發(fā)展公益性基礎設施建設，完善文化硬件的內容和形式，結合新型網絡化、信息化技術打造智能化的文化服務平臺，傳播與共享優(yōu)秀的基層文化，才能更好的加強基層群眾文化的社會管理。
2.充分挖掘資源優(yōu)勢
在基層群眾文化活動挖掘的過程中，應明確不同地區(qū)的優(yōu)勢資源并加以開發(fā)利用，從而使群眾文化活動的理念和目標更加多元和明確。地方優(yōu)勢資源的挖掘有助于地方傳統(tǒng)文化的傳承和弘揚，有助于豐富和創(chuàng)新文化活動的形式、內容，有助于彰顯特色的文化理念、價值觀念，有助于文化活動的落地生根，有助于提高基層社會的管理效率。此外，在文化活開展的前期，就各個地方的優(yōu)秀文化資源要做好調研，注意結合群眾的需求來明確群眾文化活動的理念、目標、形式和內容，從而使活動開展更加順利。在充分挖掘資源優(yōu)勢的基礎上，就能夠更好把握基層群眾文化活動動向，從而使得基層群眾文化活動管理更具有針對性，建設出更具特色，更易為群眾接受的文化活動管理途徑。
3.強化基層群眾文化活動管理
長期以來我國基層群眾文化發(fā)展處于“散養(yǎng)式”的發(fā)展狀態(tài)，群眾文化活動的開展以群眾自主開展居多，缺乏管理，長效性欠佳。因此，在基層群眾文化活動發(fā)展的過程中，首先要轉變基層干部的觀念，讓他們在思想上認識到文化建設的重要性；其次要將基層群眾文化建設納入到干部政績考核的指標中，督促基層干部著力抓好文化建設；同時要廣納賢才，基層文化建設單靠干部是難以開展的，應積極吸納有文化特長的年輕人、退休教師、傳統(tǒng)藝人等擔任文化活動開展的引導者、管理人員，全面帶動群眾的文化活動參與積極性；最后，鼓勵群眾建立自己的文化社團組織，豐富文化活動的組織形式。
4.創(chuàng)新基層群眾文化活動形式
文化活動的形式決定了文化活動的參與度和效果。傳統(tǒng)的文化活動形式較為單一，參與人群也多以老年人為主。新時期，我們應充分挖掘民間文化、地方文化，廣泛吸收新興文化和年輕文化，創(chuàng)新群眾文化活動的形式，以滿足多層次群眾的文化需求。應著力弘揚地方傳統(tǒng)、民間技藝，開發(fā)具有地方特色的文化項目，鼓勵民間藝人組織開展表演。同時，鼓勵有文化特長的群眾組織成為文藝團體，為群眾文化打造新的發(fā)展舞臺。此外，也可多借助自媒體、廣播、電視媒體的力量，宣傳地方群眾文化建設成果，增強群眾的文化榮譽感。
三、結語
我國基層社會管理工作仍處在不斷調整和摸索階段，暴露出諸多的問題和不足，面對基層群眾，我們需要將各個管理部門的協(xié)調配合，共同發(fā)揮群眾文化活動的價值，挖掘群眾需求，著力促進群眾文化活動內容和形式的創(chuàng)新，推動基層群眾文化活動高效的開展，從而更好地建設基層群眾文化活動。
參考文獻
一、從“單位人”到“社區(qū)人”：完善與創(chuàng)新基層社會管理體系的現實背景
改革開放30余年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區(qū)發(fā)展明顯滯后，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由于不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體制的創(chuàng)新。面對日益復雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體制并加以完善。
二、從“管制”到“治理”：完善與創(chuàng)新基層社會管理體系的理論基礎
“管制”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。
一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統(tǒng)的“管制”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都只能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體系。
二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動?！肮苤啤钡臋嗔\行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協(xié)商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。
三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管制”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控制及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足?！爸卫怼眲t強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養(yǎng)，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區(qū)、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。
四是管理方式的不同，從控制、規(guī)制、法制到服務、協(xié)調、回應?！肮苤啤睆娬{政府對社會的絕對控制，強調結構規(guī)制和行動規(guī)制，實行統(tǒng)一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在。“治理”體系則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規(guī)制成本，增加公共事務的回應性。
從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對于基層社會事務將由直接管理、控制變?yōu)橐龑Аf(xié)調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。
三、從“依賴政府”到“發(fā)展社區(qū)”：完善與創(chuàng)新基層社會管理體系的路徑選擇
當前，我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現總書記提出的“協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定”等社會管理的基本任務，就必須創(chuàng)新并完善我國城市基層社會管理體系，完成從“政府管制”到“社區(qū)治理”的重大轉變。
首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務與社區(qū)自治事務、政府委托事務與社區(qū)自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統(tǒng)制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協(xié)調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方面，政府應該專注于指導和幫助社區(qū)成立社區(qū)組織，為社區(qū)提供法律法規(guī)及政策方面的支持，幫助社區(qū)大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方面給予社區(qū)大力支持，確立社區(qū)在基層社會管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區(qū)提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全面干預社區(qū)”到“政策引導扶持”的職能轉變。
其次，要以多元參與為實現途徑。一方面，要激發(fā)和培育社區(qū)居民的公共精神和參與意識，強化社區(qū)居民的公民意識和身份認同，構建社區(qū)公共意識。要推動社區(qū)制度規(guī)范化、配套化建設，完善社區(qū)居委會及業(yè)主委員會的建設，暢通社區(qū)居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方面來推動社區(qū)居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發(fā)展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區(qū)的政策，并從財政、稅收、準入登記等方面對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區(qū)內開展活動的持續(xù)資源，規(guī)范相關社會組織行為，實現政府、社區(qū)、居民與社會組織的良性互動與良好合作。
再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方面的投入，加強專業(yè)人員培訓。政府要選派一部分具有社區(qū)管理及服務專業(yè)知識、掌握專業(yè)技能的人員進入社區(qū)，更要加強對現有社區(qū)服務工作人員的專業(yè)培訓，通過關于社區(qū)管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區(qū)管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財政資源投入基層社區(qū)。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區(qū)傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業(yè)、社會組織等對社區(qū)建設進行投入，實現社區(qū)建設資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區(qū)基礎設施建設。對原有的社區(qū)基礎設施加以修繕，并興建一批新的設施，如社區(qū)活動中心、社區(qū)服務中心、社區(qū)游樂健身設施等。
最后，要以社區(qū)發(fā)展為目標追求。一方面，通過轉變社區(qū)治理觀念，實現社區(qū)治理的善治模式；通過構建社區(qū)利益協(xié)調機制，完善多元社區(qū)治理主體；通過與時俱進的制度建設，為社區(qū)治理提供制度保障；通過完善責任監(jiān)管，形成監(jiān)督與約束機制。通過以上建設，實現社區(qū)自身的發(fā)展，增強其自治能力，使其真正成為基層社會管理的主體；另一方面，社區(qū)治理也并不是完全摒棄政府作用的自治，必須堅持發(fā)揮政府的引導、協(xié)調作用，在“黨委領導、政府負責、社會協(xié)調、公眾參與”的社會管理格局下，實現社區(qū)的發(fā)展，最終實現城市基層社會管理的有序進行。
