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[關(guān)鍵詞] 公共性；公共管理；研究；基礎(chǔ)與核心
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 132
[中圖分類號] D035；D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）01- 0225- 02
0 引 言
隨著社會的不斷發(fā)展，人們在生活水平得到廣泛的提升的同時，也逐漸形成了完善的保障個人利益的意識。公共管理工作的開展與群眾的利益的保障息息相關(guān)，開展公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)與核心的探究，可以為政府開展公共管理工作提供更加明確的方向，進而為我國的公共社會的良好發(fā)展奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)和提供強大的推動力。
1 公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)探究
開展公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)探究，主要可以將公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)分為以下方面。
1.1 公共管理工具性探究
公共性下的公共管理工作的開展，是政府在開展有關(guān)于公眾的活動中所應(yīng)用的重要管理工具之一。公共管理的工具性主要是指，政府在開展與公眾利益息息相關(guān)的各方面的建設(shè)的過程中，通過開展公共管理工作充分的了解公眾的意愿、期望和需求，進而有針對性的為公眾創(chuàng)造更加長遠的利益。因此開展公共管理的工具性探究，對于公共管理工作開展的方向性確立的重要性不可忽視。
1.2 公共管理的精神性探究
公共管理工作開展的精神性的具備，也是確保政府的公共管理工作順利開展的關(guān)鍵性因素之一。開展公共管理的精神性探究，主要可以將公共管理的精神性分為：人民意愿下的民主精神；平等的保障公民的合法權(quán)益的公正精神以及政府公共管理工作開展的為人民服務(wù)的服務(wù)精神。公共管理的精神性，應(yīng)當(dāng)成為政府開展公共管理工作過程中的核心思想，政府本著民主精神、公正精神以及服務(wù)精神開展公共管理工作，可以為人民的生活帶來更加良好的保障。
1.3 公共管理的廣泛性探究
公共管理工作的開展的廣泛性的保障，也是實現(xiàn)公共管理工作的時效性的發(fā)揮的重要因素。公共管理工作的開展所響應(yīng)的呼聲應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，同時參與公共管理工作的人群也應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。公共管理工作的廣泛性的保障，是實現(xiàn)其平等性的體現(xiàn)的根本前提。
開展公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)探究，可以將公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)分為：公共管理工具性、公共管理的精神性以及公共管理的廣泛性三點。通過探究可知公共性管理工作的開展與群眾的利益息息相關(guān)，明確公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)，有方向的開展公共管理工作的重要性不容忽視。
2 公共性下的公共管理研究的核心探究
在明確了公共管理研究的基礎(chǔ)后，開展公共性下的公共管理研究的核心探究，主要可以將研究內(nèi)容分為以下方面。
2.1 公共管理工作的自然與社會核心
曾經(jīng)明確提出，人類在開展生產(chǎn)生活各項生產(chǎn)活動的過程中，都存在著自然性和社會性兩種特質(zhì)，而公共管理工作的開展正是面向群眾的生產(chǎn)生活的各個方面的，因此公共管理也應(yīng)當(dāng)具有自然核心和社會核心。隨著時代的不斷發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活活動的主要開展方式也正在不斷的發(fā)生著演變，在這一情況下，政府在開展自然管理工作的過程中，也需要相應(yīng)的調(diào)整。
2.2 公共管理工作的社會關(guān)系核心
社會和政府的關(guān)系的平衡和調(diào)節(jié)問題，始終是政府開展公共管理工作的重點和難點之一。在未開展改革開放時，我國公共管理工作的社會關(guān)系核心主要為“政府與社會一體制核心”。隨著我國的不斷改革，當(dāng)下我國公共管理工作的社會關(guān)系核心逐漸呈現(xiàn)出多元化，實現(xiàn)了社會與政府的關(guān)系的動態(tài)平衡，從多元化的角度確定公共管理工作的社會關(guān)系核心，以便于社會公共管理工作更好的開展。
2.3 公共管理工作的客觀性核心
公共管理工作的開展，同時包含著“公”與“私”兩個方面，因此在開展公共管理工作的過程中，也應(yīng)當(dāng)以客觀的角度去處理“公”與“私”這兩個方面的問題。公共管理工作的“公”主要指的是政府的權(quán)利實行區(qū)域。而公共管理工作的“私”則主要指的是狹義上的“社會區(qū)域”。在開展公共管理工作的進程中，以其客觀性作為核心，適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)“公”與“私”的界限，可以有效的促使公共管理工作的開展真正的吻合社會所具有的客觀環(huán)境。
開展公共性下的公共管理研究的核心探究，要可以將公共性下的公共管理研究的核心分為：公共管理工作的自然與社會核心、公共管理工作的社會關(guān)系核心以及公共管理工作的客觀性核心。通過研究可知，公共管理工作的開展核心的確立，必須在本著客觀性的基礎(chǔ)上，充分的考慮社會和政府權(quán)利的平衡關(guān)系，才能夠真正發(fā)揮公共管理工作的開展的應(yīng)用力度，實現(xiàn)社會的和平穩(wěn)定發(fā)展。
3 結(jié) 語
開展公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心探究，首先應(yīng)當(dāng)明確公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)，在明確公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)上開展公共性下的公共管理研究的核心探究。開展公共性下的公共管理研究的基礎(chǔ)與核心的探究，可以有效的提升公共管理力度，為政府開展公共管理工作提供更加明確的方向，促使我國獲得更加平衡和穩(wěn)定的政府與社會的關(guān)系，進而促使我國社會平衡、高速的發(fā)展，為公眾的生活帶來更高的、更理想保障。
主要參考文獻
[1]劉雪華. 論公共管理的公共性―― 一種公共權(quán)力的視角[D].長春：吉林大學(xué)，2004.
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉專肮钡闹形暮x為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標準和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣罚瑮顤|莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負責(zé)向?qū)ο仑撠?zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認它的前提下，不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。
同時，由于受到科技革命的影響，特別是信息技術(shù)革命，政府所面臨的公共問題和行政環(huán)境都變得愈加復(fù)雜、動蕩和不確定。西方各國建立在韋伯官僚制理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)公共行政陷入了舉步維艱的狀態(tài)，其固化、僵硬的層級官僚體制越來越不能適應(yīng)日新月異的時代對公共行政的要求，各國政府迫切需要建立一種新型的政府管理模式以適應(yīng)新時代轉(zhuǎn)型環(huán)境下本國的社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要。
一、新公共管理的出現(xiàn)
正是在這樣的歷史背景之下，西方發(fā)達國家掀起了一場公共行政改革運動，一種新的政府管理模式應(yīng)運而生——新公共管理。學(xué)者們從不同的角度給了它不同的稱謂，如“管理主義”“以市場為基礎(chǔ)的公共管理”和“企業(yè)家政府”等等，反映了人們對“新公共管理”的不同看法。
作為一種新型形態(tài)的公共行政理論，新公共管理是“管理主義”“公共選擇理論”“交易成本理論”“委托理論”等在公共部門加以運用后，聚合而成的產(chǎn)物。它顯現(xiàn)出以“政治——行政二分”和“韋伯官僚制理論”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政的一般管理化傾向。新公共管理理論視野中的管理具有兩個基本特征，即管理的自由化和市場化。這些特征在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書中最為集中地體現(xiàn)為“企業(yè)家政府理論”，該理論被視為新公共管理的理論核心。他們指出，公共機構(gòu)的企業(yè)家是不斷汲取私營部門的經(jīng)驗和做法來運用資源，從而提高公共部門效率或效能的人。政府官員應(yīng)該成為一個負責(zé)任的“企業(yè)家”或“企業(yè)管理人員”，社會公眾向政府納稅而應(yīng)該享受政府服務(wù)并作為政府回報的“顧客”。
“企業(yè)家政府”理論指出政府的低效運行，責(zé)任并不在于政府的工作人員，而是在于政府的行政體制。因此，要從根本上提高政府績效，就必須變革現(xiàn)行的政府體制，實施政府再造。奧斯本與蓋布勒提出了構(gòu)建“企業(yè)家政府”的十大基本原則：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。3.競爭性政府：把競爭機制注入提供服務(wù)中去。4.有使命感的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費。8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療。9.分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作。10.以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。
參照國內(nèi)外學(xué)者的論述和行政改革的實踐，將新公共管理的理論及實踐總結(jié)如下：第一，政府角色定位。新公共管理傾向于把決策制定和決策執(zhí)行分離的體制。新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會力量來承擔(dān)，政府集中于掌舵性的職能。第二，將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門。廣泛引進企業(yè)的管理方法，諸如目標管理、績效評估、全面質(zhì)量管理等，希望用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的組織文化。第三，把社會公眾視為政府的“顧客”，認為公共組織應(yīng)堅持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨。第四，加強公共部門的績效評估。主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等內(nèi)容。總之，新公共管理的內(nèi)容還有很多，其核心理念是市場化和企業(yè)化的管理。
二、新公共管理的質(zhì)疑和批判
隨著新公共管理運動的興起和實踐，其不足不斷地顯現(xiàn)出來，學(xué)術(shù)界的批判聲愈加激烈，集中在如下方面：
第一，理論基礎(chǔ)的批評。C·波利特等人認為，新公共管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致了經(jīng)濟學(xué)的理論、技術(shù)和方法的濫用，體現(xiàn)了經(jīng)濟學(xué)跨越學(xué)科地向公共部門管理領(lǐng)域的擴張和滲透。
第二，抹殺公私部門的區(qū)別、強調(diào)管理一般化的批評。新公共管理理論認為管理僅僅是一種技術(shù)，公共部門與私營部門在管理上無本質(zhì)差別，可以把企業(yè)部門的管理理念和方法引入到公共部門的管理中去。然而，公共行政運作的生態(tài)環(huán)境與企業(yè)管理所面臨的環(huán)境截然不同。此外，它忽視了兩者在管理目標上的差異，前者是努力實現(xiàn)社會的公共利益，后者則以個體利益最大化為目標。
美國學(xué)者格林（R.T.Green）和哈伯爾（L.Hublel）在《論治理和重塑政府》一文中對“企業(yè)家政府模式”提出五點批評：忽視了政府治理模式中制度分權(quán)對政府的約束作用；它打破或侵蝕了立法、司法和行政三個部門的權(quán)力平衡；注重結(jié)果、產(chǎn)出與目標而非投入和過程的原則是片面化的；市場導(dǎo)向原則將損害制度的穩(wěn)定性；顧客至上原則將產(chǎn)生分配上的重大問題。
總之，新公共管理過分依賴于經(jīng)濟學(xué)的途徑，忽視了政治過程與市場過程的本質(zhì)差別；過分強調(diào)用私人部門管理的模式，忽視了公共部門與私人部門之間存在著的重要差別。此外，“新公共管理”所采取的市場導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制和企業(yè)化的管理方式等也產(chǎn)生了一系列的實踐問題。
三、新公共服務(wù)的興起
基于對“新公共管理”運動的總結(jié)與反思，美國亞利桑那州立大學(xué)的羅伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21世紀初提出了一個全新的管理模式和管理理念——新公共服務(wù)理論。該理論將公民置于整個治理體系的中心；強調(diào)公共管理的本質(zhì)是服務(wù)，政府或公務(wù)員的首要任務(wù)是幫助公民明確表達并實現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會，即“服務(wù)而非掌舵”。
（一）新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)
新公共服務(wù)理論主要是建立在四個理論基礎(chǔ)之上：民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會、組織人本主義和組織對話理論。
民主社會的公民權(quán)理論倡導(dǎo)更為積極的和更多參與的公民權(quán)。桑德爾認為，民主社會的公民會更積極地參與到治理的過程之中。他們會超越一己私利，把目光投向更廣泛的公共利益。金霍斯迪沃斯則認為，公民應(yīng)被視為公民而非投票人、委托人或顧客，政府應(yīng)提高回應(yīng)性以提高公民的信任度。
社區(qū)和市民社會理論認為，社區(qū)在民主政治建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，人們要在社區(qū)的利害關(guān)系體系中實現(xiàn)自己的利益，而且只有在這里，公民才能以討論和對話的形式參與進來。民主社會的政府的作用在于促進、創(chuàng)建和支持公民與社區(qū)的聯(lián)系。
建立在科層制認識視野下的傳統(tǒng)組織理論，強調(diào)權(quán)威、控制、系統(tǒng)化的規(guī)則體系和嚴格的程序，推崇基于理性考量基礎(chǔ)上組織管理的非人格化特征，試圖以此來追求和保證組織效率。與傳統(tǒng)組織理論不同，組織人本主義則倡導(dǎo)更具人本主義意味的組織發(fā)展觀，強調(diào)組織發(fā)展應(yīng)建立在組織成員個人的成長、發(fā)展和創(chuàng)造性的培養(yǎng)上，強調(diào)組織對其成員的信任、尊重、減少控制以及對共同目標的認同感的培養(yǎng)上。
話語理論信奉“對話”理念，在一個日益復(fù)雜、多樣而聯(lián)系日益緊密的后現(xiàn)代社會中，隨著公共問題復(fù)雜性的增加以及彼此間依賴性的增強，治理必定基于所有黨派、公民和行政人員之間真實的和公開的話語基礎(chǔ)上，通過治理主體間對話、溝通和協(xié)商來解決問題變得越來越重要。
（二）新公共服務(wù)的基本內(nèi)涵
建構(gòu)在以上四個理論基礎(chǔ)之上的“新公共服務(wù)”理論，其基本內(nèi)涵如下：一是政府應(yīng)是服務(wù)而非掌舵。政府越來越重要的角色趨向于協(xié)助公民表達并實現(xiàn)共享的公共利益，而不止于控制或引導(dǎo)新方向。二是追求公共利益，公共利益是主要目標而非副產(chǎn)品。公共行政人員必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。三是超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務(wù)于公民而不是顧客。新公共服務(wù)理論強調(diào)公共利益源于對共同價值準則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。公共人員回應(yīng)的是公民需求而非僅僅是顧客，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。四是責(zé)任并不是單一的。公務(wù)員不應(yīng)僅僅關(guān)注市場，亦應(yīng)關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。五是重視人而不只重視生產(chǎn)率。公務(wù)人員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。
四、結(jié)語
綜上，新公共管理理論核心理念主要是以效益為導(dǎo)向，建立企業(yè)家政府，把市場機制引入公共服務(wù)等；政府的作用就是使市場機制的作用得以充分發(fā)揮，進而促進自由選擇和實現(xiàn)效率，公民就是顧客，公共行政官員被視為旨在以低成本、低消耗和高效率來促進市場活動完成的市場參與者。而新公共服務(wù)理論的核心價值理念則要是追求公共利益，奉行服務(wù)理念，注重公民權(quán)利、公民意識、公民身份和公民價值，強調(diào)民主對話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動共治；政府的作用不是控制或激勵，而是服務(wù)，民主的觀念與對公民權(quán)和公共利益的崇尚，不僅應(yīng)貫穿于公共行政的運作中，而且應(yīng)在行政組織內(nèi)部牢固加以確立。
雖然新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，但這并不意味著對新公共管理理論的全盤否定。新公共服務(wù)理論是對當(dāng)今公共行政理論和實踐特別是對新公共管理理論的一種補充和完善。公共行政的發(fā)展是在既定的歷史條件下不斷推進的。傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)都是適應(yīng)了自己所處的社會發(fā)展環(huán)境而逐步形成的。因此，它們都具有重要的學(xué)理依據(jù)和實踐意義。每個特定的歷史時期都存在著一種占主流和統(tǒng)治地位的思想理論，然而其他思想流派也沒有被忽視，他們都在探索公共行政的發(fā)展之路。
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二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubes or maturity)，強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標準和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(private well-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現(xiàn)代化進程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負責(zé)向?qū)ο仑撠?zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。
首先，認為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認它的前提下，不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。
關(guān)鍵詞：公共管理；城市；公園
收稿日期：2011-05-10
作者簡介：曹世奎（1966―），男，湖北襄陽人，助理農(nóng)藝師，主要從事園林園藝養(yǎng)護工作。
中圖分類號：TU986.1
文獻標識碼：A
文章編號：1674-9944（2011）06-0155-03
1 引言
近幾年來,生活水平不斷提高,人們對城市環(huán)境的要求也在不斷提高。而公園是城市環(huán)境中的重要一環(huán),城市公園表達人們追求的理想境界和物質(zhì)文化風(fēng)貌,是城市綠地系統(tǒng)和城市居民休閑文化生活的重要組成部分,也是展示城市社會生活與精神文明風(fēng)貌的窗口,對城市景觀的塑造和城市特色風(fēng)貌的形成具有重要的影響。公園治理是新公共管理下城市發(fā)展建設(shè)的核心,根據(jù)新公共管理理論,可借助多樣化權(quán)力,使政府部門和市場機制,社會組織群體通過協(xié)調(diào)以及合作,在實現(xiàn)秩序的同時發(fā)揮績效,提高公園管理治理工作,提高工程項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。
2 公共管理下公園治理的問題
2.1 公園復(fù)雜化增加治理困難
公園大部分位于市中心區(qū)域,因而公園附近人口密集,特別是老年人居多。人口眾多的環(huán)境下給治理帶來了一定的難度。人們思想不一致,缺乏對公園的環(huán)境意識,有的市民隨意采摘花果,踐踏草坪,亂丟垃圾,損壞設(shè)施,過度消耗水電。一些市民和外來游客自身素質(zhì)不高,在公園的溪流、湖泊里釣魚,有的甚至下河摸魚,影響了公園的生態(tài)環(huán)境與平衡及公園內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境,使設(shè)施維護水平下降,同時影響了城市公園的整體形象以及正常運轉(zhuǎn)。因此治安、保潔、綠化養(yǎng)護、設(shè)施修復(fù)等力量需要增配,公園用水用電和垃圾清運費用增多,公園的管理成本急劇增加。公園環(huán)境復(fù)雜,治安案件不斷增多,都增加了公園治理難度。
2.2 治理經(jīng)費不足
我國大部分城市公園治理中,政府的撥款只能供專項維修費用和固定資產(chǎn)投資,其中的綠化等其它支出均是由公園自籌,且還要繳納所得稅,所以經(jīng)費十分緊張。特別是許多城市公園免費開放后,城市公園所承受的經(jīng)濟壓力進一步加大,治理經(jīng)費問題也變得更加嚴重。城市公園免費開放后,游客量猛增,游客對城市公園的硬件設(shè)施的需求加大,城市公園就必須相應(yīng)地增加對這些硬件設(shè)施的投入。資金不足則不能從根本上保證公園治理的完善,同時使得公園治理人員的積極性下降,嚴重影響公園治理的進度,制約了城市公園的發(fā)展。
2.3 市民參與度較低
城市公園是準公共物品,即供市民游覽、休憩、開展科教文化活動及鍛煉身體等活動的公共場所,園內(nèi)硬件設(shè)施也是公益性設(shè)施。所以,市民應(yīng)是城市公園的使用者,城市公園的建設(shè)與管理也應(yīng)當(dāng)讓市民參與,并且要以市民的需求為主要治理依據(jù)。但是,城市公園對治理人員專業(yè)技術(shù)的要求制約了普通市民的參與,城市公園治理中涉及到很多利益方面的問題,而各種利益主體又難以協(xié)調(diào),導(dǎo)致市民參與度低,因此目前幾乎所有城市公園均是以政府部門的政策指導(dǎo)出發(fā),并沒有考慮到廣大市民和游客的需求。
3 公共管理下公園治理的對策與建議
3.1 建立科學(xué)的公園管理體系
為保證公園治理工作的順利進行,應(yīng)建立一套科學(xué)的公園管理體系,使國有公園適應(yīng)當(dāng)前園林市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,促進公園經(jīng)濟不斷發(fā)展和公園管理水平的提高?？茖W(xué)的公園管理體系就要改變傳統(tǒng)的觀念,參照當(dāng)前企業(yè)機制進行經(jīng)營管理,把公園與苗木生產(chǎn)、綠化施工、園林規(guī)劃設(shè)計以及城市綠化管理等系統(tǒng)有機地進行同類合并,形成管理項目部門,選配具有改革開拓的精神,施工經(jīng)驗豐富,技術(shù)過硬,精干高效的人才進人項目部。各級各部門要提高認識,按照職責(zé)分工,密切配合,互相支持,積極主動地做好各項工作,齊心協(xié)力抓好落實,切實增強做好各個區(qū)域的工作的責(zé)任感和使命感。建立健全檢查制度、定期考核制度和獎懲制度,綜合運用群眾評議、條塊評估、組織評定“三位一體”的考核辦法,把整個城區(qū)管理置于社會各方面的監(jiān)督之下,把學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、加強干部作風(fēng)建設(shè),以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬起來,在“兩個率先”中實現(xiàn)生態(tài)文明目標,全民動員、全社會參與,堅持高標準、高質(zhì)量、高水平,用硬作風(fēng)攻硬任務(wù)完成硬指標,全面提升公園管理水平。
3.2 加強公園綠化管理
公園綠化是公園管理的重中之重。綠化主要是功能上和景觀上的要求,國內(nèi)綠化也可分為功能上的栽植與景觀栽植2個方面,功能上的栽植如視線誘導(dǎo)的栽植,指示性栽植,遮光栽植（防眩）、隔音栽植等;景觀栽植則是為了改善景觀,創(chuàng)造優(yōu)美的公園環(huán)境,可采用的方式有整形的栽植、自然風(fēng)景栽植、自由栽植、群落栽植等方式,后3種形式目前國內(nèi)公路綠化中采用的還不多。當(dāng)然采用的綠化植物要有適應(yīng)性,并能反映地方特色,同時也要能反映不同路段的自然特色。
搞好公園綠化,要嚴格控制園林綠化材料的質(zhì)量。各種原材料、產(chǎn)品、半成品、構(gòu)配件、機械設(shè)備、土方、苗木、草坪、支架等工程材料,施工過程中的施工工藝和施工方法是構(gòu)成工程質(zhì)量的基礎(chǔ),投入材料的質(zhì)量,如土方質(zhì)量、苗木質(zhì)量規(guī)格、各種管線、鋪裝材料、亮化設(shè)施、控制設(shè)備等不符合要求,工程質(zhì)量也就不可能符合工程質(zhì)量的標準和要求,因此,嚴格控制投人材料的質(zhì)量是確保工程質(zhì)量的前提。對投人材料的訂貨、采購、檢查、驗收、取樣、試驗均應(yīng)進行全面控制,從組織貨源到使用認證,要做到層層把關(guān),對施工過程中所采用的施工方案要進行充分論證,做到施工方法先進,技術(shù)合理,安全文明施工,有利于提高工程質(zhì)量。
3.3 加強市民的公園生態(tài)意識
國務(wù)院向全國頒布的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》明確地提出:“生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件,是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。保護和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,是我國現(xiàn)代化建設(shè)中必須堅持的一項基本方針”。為了減少公園治理的難度,減少公園治理成本,廣大市民應(yīng)該樹立環(huán)境保護意識,避免在公園中隨地亂扔垃圾,可以通過招牌大力宣傳保護公園環(huán)境的廣告,隨時提醒市民的生態(tài)意識,保證市民在公園中的活動有序進行?？赏ㄟ^加強公園法制建設(shè),把城市公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護、游覽等行為都納入法制軌道上來,明確各方的權(quán)利義務(wù),規(guī)范各方行為,形成公民愛綠護綠意識,各新聞單位要加大宣傳力度,宣傳城市園林綠化法規(guī),宣傳先進典型,在全市形成社會辦園林、人人參與公園建設(shè)的良好局面。美好的環(huán)境也是給群眾提供優(yōu)美、整潔的休閑、娛樂、文體等的活動場所和良好的服務(wù)。廣大市民有必要對公園環(huán)境質(zhì)量的改善作出了一定的貢獻,發(fā)揮良好的社會效益和環(huán)境效益。
3.4 充分發(fā)揮政府職能
公園治理離不開政府的支持,因此政府部門相應(yīng)的縮減其管理職能,將其他經(jīng)濟職能如養(yǎng)護、保潔、保安等進行市場化運作。政府可以通過市場化招標,鼓勵并吸引市場機制來運營、養(yǎng)護和管理,這樣不僅能降低成本,還能激活城市公園的發(fā)展?jié)摿Γ徽芾碚邞?yīng)科學(xué)制定公園建設(shè)、管理等各項標準,通過公園的建設(shè)規(guī)范；綠化養(yǎng)護操作規(guī)程；公園服務(wù)規(guī)范；星級公園、文明公園評比標準等。工作中各級各相關(guān)部門要出實招、鼓實勁、用實功、干實事,把任務(wù)進行量化、細化,確保綠化資金到位、綠地面積達標。以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公園管理質(zhì)量和效益,促進公眾權(quán)益和福利的擴大,加強對社會組織的培育、引導(dǎo)和監(jiān)督,讓它們承擔(dān)服務(wù)性、社會性的職能,盡可能減少行政干預(yù),創(chuàng)設(shè)平等競爭的制度環(huán)境。
3.5 吸收治理經(jīng)費
在公園治理的經(jīng)費方面,首先需要政府給予一定得財政支持和其他一些扶持性政策,地方財政撥款是遠遠不能滿足公園建設(shè)投入實際需要的,部分公園可以進行憑門票進入公園的辦法來增加門票門票收入,既能保證游客的基本需求,并增加公園的經(jīng)濟收入,同時還能保護公園資源；還可以通過積極鼓勵企業(yè)和公民個人捐贈公益事業(yè),為公園多渠道籌措資金。確保公園治理的有效性,利用公園資源開發(fā)公共休閑娛樂。經(jīng)費的增加需要采取多元化投資,將公園的投資和保護相應(yīng)的推向市場,依靠市場投資來進行多元化市場融資方式。比如:可以出讓城市公園的冠名權(quán),動員社會力量來建設(shè)、經(jīng)營等。
3.6 加強市民參與治理
城市公園管理者應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)多種途徑讓市民參與城市公園管理,使他們具有超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益的廣闊視野。展開群眾公眾討論、評判工作,吸取市民的意見和建議制定出適應(yīng)廣大市民的治理方案。加強市民參與,例如可以建立老年社會組織,充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長,為其他人提供醫(yī)療保健、家庭教育等各種咨詢服務(wù),進而把城市公園里原來自發(fā)、松散的群眾團體都凝聚起來；可以成立“公園之友”志愿者隊伍,讓其參與城市公園的日常管理。其中,志愿者隊伍可以建立各類活動的相關(guān)制度,并且每天輪流在城市公園里值班巡查,制止一切不文明行為。這樣就使市民具有超越自身利益,從而去關(guān)注更大的公共利益的廣闊視野。在實施過程中,政府也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建信息流動的渠道,使城市公園的公共事務(wù)管理公平、公開,并鼓勵市民與社會組織群體對其進行討論、評判,以提高市民與社會組織群體參與城市公園治理的積極性。
4 結(jié)語
在行業(yè)市場化的進程中,根據(jù)新公共管理理論,公園作為城市公共設(shè)施不可缺少的部分,我們要加強規(guī)劃與管理,挖掘城市綜合公園應(yīng)有的生態(tài)價值、文化價值、經(jīng)濟價值和社會價值,充分發(fā)揮城市綜合公園的三大效益,并協(xié)調(diào)它們之間的平衡關(guān)系,從而使得公園整體綜合效益的發(fā)揮符合城市尺度和風(fēng)貌。
參考文獻：
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新公共管理(N、PublicManage-ment)是一種國際性思潮，它于20世紀后期發(fā)韌于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴展到其它發(fā)達國家乃至全世界。學(xué)術(shù)界對之有各種不同的稱謂，如“以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”、“管理主義”、“企業(yè)化政府”、“重塑政府”等。這些稱謂從不同側(cè)面反映了新公共管理的價值取向。與傳統(tǒng)模式的理論基礎(chǔ)是官僚制理論和政治一行政兩分法不同，新公共管理模式的理論基礎(chǔ)則是經(jīng)濟學(xué)理論和企業(yè)管理理論。這里所說的經(jīng)濟學(xué)，主要指20世紀50一60年代的公共選擇理論、委托一理論(PrinciPalAgentTheory)和交易成本理論等。參照國內(nèi)外行政學(xué)者的論述和行政改革的實踐，筆者把新公共管理的基本內(nèi)容歸結(jié)如下:
1政府角色定位。新公共管理傾向于一種把決策制定(掌舵)和決策執(zhí)行(劃槳)分離的體制。為了實現(xiàn)兩者的分離，新公共管理主張通過民營化、公私合作、合同出租等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會力量來承擔(dān)。而政府在主要集中于掌舵性的職能領(lǐng)域，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募顧C制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷崿F(xiàn)公共利益的目標服務(wù)。
2.將企業(yè)管理的理念和方法引人公共部門?；诠芾砭哂邢嗤ㄐ赃@一認識，西方國家在行政改革的實踐中廣泛引進企業(yè)的科學(xué)管理方法諸如目標管理、績效評估、全面質(zhì)量管理、成本一效益分析等，并希望用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的組織文化。
3.建立有使命感的公共組織。新公共管理模式認為，傳統(tǒng)行政模式對規(guī)章制度的咯守可能會造成“目標移位”的現(xiàn)象，并因此可能使行政組織喪失了適應(yīng)環(huán)境變化的靈活性。而企業(yè)化政府則是有使命感的政府，它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定出讓自己的雇員放手實現(xiàn)使命的制度，認為有使命感的政府可能會比照章辦事的政府士氣更高、更有創(chuàng)新精神，從而也更有效率。
4.新公共管理把社會公眾視為政府的“顧客”，認為，公共組織應(yīng)堅持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨。例如:英國于1991年制定并頒布了《公民》，它具體規(guī)定了每個服務(wù)項目的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準、服務(wù)程序與期限以及違約責(zé)任等，被視為提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。
5.加強公共部門的績效評估。公共部門績效評估的內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等。在實踐中，公共部門的績效評估主要是以‘，3E”為標準，即經(jīng)濟、效率和效益。新公共管理的內(nèi)容相當(dāng)豐富，從各國行政改革的實踐還可以總結(jié)出很多，它們?nèi)渴且允袌龌推髽I(yè)化管理作為其核心理念。
新公共管理與民主社會的核心價值的沖突
新公共管理一方面改革了官僚制的弊端，另一方面也與民主社會的核心價值產(chǎn)生了激烈的沖突。我們這里所說的民主社會核心價值是指孕育于民主社會中位于最深層的基本道德與價值層面的以公民和社會為依歸的價值取向，它包含民主、平等、自由、公民權(quán)、公共利益和負責(zé)任等核心價值命題。在本文中，筆者從以下五個方面考察新公共管理與民主社會核心價值的沖突:
1.“經(jīng)濟人”的假設(shè)。新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論的人性假設(shè)并以此為出發(fā)點進行公共部門的制度設(shè)計，這是新公共管理與民主社會核心價值沖突的“癥結(jié)所在”:首先，一個受自利動機驅(qū)動的組織顯然無法對公共利益傾注太多的關(guān)注。正如萊茵•D•泰瑞所指出的:“既然公共選擇和組織經(jīng)濟學(xué)傾向于方法論上的個人主義，既然個人利益是其核心理念，那么任何關(guān)于‘公共利益’的概念都變得毫無意義”;其次，人是社會關(guān)系的總和，“經(jīng)濟人”所描述的只是復(fù)雜的人格體系中的一個側(cè)面。大量事實證明，公共行政人員完全可以超越個人利益，以高度的獻身精神和責(zé)任意識投人到公共行政活動中去。但是，當(dāng)公共行政人員追求公共利益的行為總是得到利己主義的解釋時，他們就會轉(zhuǎn)向利己主義，這就是所謂的“皮哥馬利翁效應(yīng)”;最后，在一個個人利益被過分張揚的社會，人們習(xí)慣于以個人得失作為價值判斷的標準，喪失了對道德問題的敏感性和起碼的社會責(zé)任感，最終必將引公共利益與公共倫理的危機。
2.政府角色定位。新公共管理把政府的角色界定為“掌舵”，并認為“那些集中精力積極掌舵的政府決定了其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途”。然而，在現(xiàn)代民主社會中，政府的這種角色定位不僅不合適，而且也不可能:其一，新公共管理視野中的政治家和行政官僚是個人效用最大化的追求者，而把社會的發(fā)展前途交由自利的個人來掌控其結(jié)果無疑是災(zāi)難性的;其二，即使政府能夠完全代表公共利益，其理性的有限性決定它并不具備制定完美政策的潛質(zhì);其三，現(xiàn)代社會的公共政策是各集團和組織互動的結(jié)果，是各種利益和觀點的混合物，在這種情況下，把公共政策視為單純的政府決策已毫無意義。民主社會的公共政策必須以廣泛的公眾參與為基礎(chǔ)，這既是保證公共政策公共性的需要，也是民主社會公民權(quán)的集中體現(xiàn)。因此，羅伯特•B•丹哈特善意地提醒我們:“當(dāng)我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船?”
3.對市場機制的過分推崇。新公共管理建議政府采用以市場為基礎(chǔ)的制度設(shè)計。琳達•德萊恩認為:“……市場模式隱含這樣一種信念，即自由市場的力量可以使追逐個人利益的參與者—個人、社會團體、機構(gòu)、公司達到一種在某種程度上代表了最大限度可實現(xiàn)的公共利益的平衡?！钡?，在復(fù)雜、多元的現(xiàn)代社會里，公共決策必須經(jīng)過一個各相關(guān)利益群體互動博弈的過程，這一過程當(dāng)然沒有市場機制更有效率，但是它卻能最大限度地保證公共利益，而且這一過程也決不是單一的“選票”所能反映的。新公共管理卻企圖以個人利益為起點，依靠“選票”這一單一的信號，通過市場這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)公益，這不僅無助于公益的實現(xiàn)，也“有悖于民主社會的民主協(xié)商過程”;而且，由于政治領(lǐng)域的需求和組織行為與市場中的差異，“公共領(lǐng)域任何追求個人利益的行為都是不能自發(fā)地走向合乎道德的結(jié)果的，即使有著嚴格的外在性約束機制，也不會有合乎道德的結(jié)果”;最后，市場機制的基本動力是對個人利益的追求，這必然把政府引向?qū)Χ唐谀繕说年P(guān)注，并放棄了對長遠戰(zhàn)略目標的追求。而公共利益需要政府具有更寬廣、更長遠的視野，而不是基于個人或機構(gòu)利益基礎(chǔ)上的成本一收益分析。因此，布隆克認為:“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)”。
作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會二元對立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會的互動合作，實現(xiàn)對公共事務(wù)的多元治理。簡言之，治理是對傳統(tǒng)政府統(tǒng)治和管理機制的超越，是一種以公共利益為目標的社會合作過程。
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對國家與社會關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創(chuàng)新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政模式的批判
20世紀70年代末在西方發(fā)達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機構(gòu)（官僚機構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經(jīng)不能有效地運轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現(xiàn)實的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發(fā)達國家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經(jīng)濟人假設(shè)為出發(fā)點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結(jié)果。
雖然這場運動在國家之間甚至一國內(nèi)部不同時段區(qū)別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務(wù)；市場化。政府運用市場機制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運動目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對他們的顧客負責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實現(xiàn)和管理者負個人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業(yè)績，以及對項目進行系統(tǒng)評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當(dāng)代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統(tǒng)治（government）來源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實現(xiàn)集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統(tǒng)治相比，這一過程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運作績效。有學(xué)者認為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規(guī)則體系和制度安排。在國家與社會關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的變遷、社會政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突?！保?2］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機制，有時甚至沒有政府機構(gòu)的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規(guī)則和規(guī)范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學(xué)科中的治理涵義，認為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個多元網(wǎng)絡(luò)中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯(lián)合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］
三、新公共管理運動與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別
新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實現(xiàn)這些目的？要實現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關(guān)系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業(yè)和公民個人相互合作、共同實施對公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現(xiàn)目標。但同時，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。
NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質(zhì)性的關(guān)注焦點不同。治理強調(diào)的是過程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。
NPM實質(zhì)上是一個組織學(xué)說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關(guān)系的理解上，“價值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態(tài)標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創(chuàng)造一個公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性市場。
四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合
新公共管理運動和治理理論在問題意識、聚焦點和哲學(xué)基礎(chǔ)上差別很大，兩者核心的分歧體現(xiàn)在：治理是政治學(xué)意義上對國家與社會關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變，而公共管理運動則更多強調(diào)的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對于當(dāng)下中國的社會管理體制創(chuàng)新，具有非常重要的借鑒意義：社會管理體制或模式創(chuàng)新，可以吸納新公共管理運動對于傳統(tǒng)科層制政府的改造功能，同時借鑒治理理論的多元協(xié)作理念，在國家與社會、政府與公民關(guān)系發(fā)生根本變化的背景下，轉(zhuǎn)變政府管理和社會治理的理念、方式和工具，以實現(xiàn)“善政”和“善治”。
