時間：2023-08-31 16:22:57
序論：在您撰寫檔案法律法規(guī)的含義時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
許多檔案法律工作者認(rèn)為，檔案法律法規(guī) 中部分語言的含義不夠明確，并且不確定的含義給某些實際問題、案件的法律操作帶來較大難題，為檔案工作特別是檔案執(zhí)法的裁量帶來疑慮。檔案法律法規(guī)中的模糊語言是指在檔案法律法規(guī)中，由于檔案法法律性質(zhì)以及我國目前的檔案活動狀況等原因所引起的，缺乏明確可指“語言對象”的概括性語言。這些語義局部（邊界）不夠精確的語言有時只為檔案工作者提供了一個大致的模式，如“定期向本單位檔案機構(gòu)移交”；一個抽象的描述，如“涉及國家安全或者重大利益”；甚至一個只可會意的感覺，如“必要時，可以收購或者征購”，等等。我認(rèn)為，以上這些“模糊語言”是造成有些檔案法律工作者認(rèn)為檔案法律法規(guī)存在操作性問題的原因之一。
我們在日常生活交際之中使用或者在文學(xué)詩歌作品中看到的模糊用語，有時甚至是表意言情所必需，如古詞“問君能有幾多愁，恰似一江春水向東流”。詞句問的是愁有幾多，如果下句真具體作答，就會詩意頓無。模糊用語雖然在口語、書面語中較為隨意地運用，但是被納入檔案法之中，就具有了檔案法的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性，與日常用語不同，與文學(xué)詩歌不同，與其他法律中模糊語言的使用也有一定差異。
2 模糊用語的概念及其分類
檔案法律法規(guī)中的模糊用語是指在檔案法律法規(guī)文件中，由于檔案法法律性質(zhì)以及我國目前的檔案活動狀況等原因所引起的，缺乏明確可指“語言對象”的概括性話語。它既不是含混不清的一般法律用語，如“減輕”、“加重”、“直接”、“間接”，也不是立法多義詞，如“和”與“以及”、“或”與“或者”、“應(yīng)”與“應(yīng)當(dāng)”。
根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，檔案法律法規(guī)中的模糊用語可以分為以下三類：顯性模糊和隱性模糊、詞語模糊和條文模糊、積極模糊和消極模糊。
2.1 顯性模糊和隱性模糊。所謂隱性模糊，主要指因為認(rèn)識不同，一些檔案立法者認(rèn)為是明確的詞語，大多數(shù)檔案執(zhí)法者、檔案理論研究者卻認(rèn)為是模糊的。如，《檔案法實施辦法》第二十七條中關(guān)于“違反國家規(guī)定擅自擴大或縮小檔案接收范圍”的提法需要進(jìn)一步細(xì)化，“需要指明是什么原因引起或?qū)俸涡再|(zhì)的‘擅自擴大或縮小檔案接收范圍’應(yīng)當(dāng)受到處罰”。[1]又如《檔案法》、《檔案法實施辦法》先后多次使用“組織”、“單位”等詞語，但“組織”和“單位”在檔案系統(tǒng)中的定義又如何，內(nèi)涵和外延到底有多大，兩者有無區(qū)別，人們不得而知。[2]再如原《檔案法實施辦法》（1990年11月19日）第八條使用的“檔案資料”、“檔案信息”兩詞在檔案執(zhí)法者、檔案理論研究者看來可以有多種理解，既可以被理解為檔案原件，也可以被理解為檔案復(fù)制件。新的《檔案法實施辦法》（1999年6月7日）第十條刪去“資料”、“信息”，使詞義明確指向檔案原件，這種理解與人們在實踐中對檔案的理解較為一致。
顯性模糊與隱性模糊相反，主要是指檔案立法者、檔案法實施者、檔案理論研究者形成了對檔案法中某些概念或表達(dá)的基本認(rèn)同，只是由于語言習(xí)慣等其他原因而不得已造成了模糊表述。
如《檔案法》（1996年7月5日）第四條：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)的建設(shè)列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”中的“檔案事業(yè)”是一個模糊用詞。由于我國檔案界已經(jīng)對“檔案事業(yè)”這一表述達(dá)成了基本共識――“從廣義上說，包括檔案管理工作、檔案行政工作、檔案教育工作、檔案科學(xué)研究工作、檔案宣傳工作、檔案國際合作與交流工作等”，[3]而且“檔案事業(yè)”是能夠表達(dá)“具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)的，我國過去、現(xiàn)在、將來的檔案活動”這一發(fā)展、動態(tài)過程的，因此長久以來得到檔案界乃至全社會認(rèn)可。近些年來，檔案法律工作者已經(jīng)很少討論什么是“檔案事業(yè)”、“檔案事業(yè)”與“檔案工作”等概念能否替換的問題了。又因立法語言習(xí)慣之故（慣用“為了××事業(yè)”來綜括立法目的，如《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第一條“為了發(fā)展精神衛(wèi)生事業(yè)”等），“檔案事業(yè)”成為顯性模糊。
又如《檔案法》（1996年7月5日）第二條：“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機構(gòu)、社會組織以及個人從事……的歷史記錄”，其中“過去和現(xiàn)在”是模糊用語（什么時間算“過去”，什么時間算“現(xiàn)在”）?！稒n案法》附則第二十七條給予解釋：“本法自1988年1月1日起施行”，即以1988年1月1日正式實施這一天為時間節(jié)點，《檔案法》生效之前的時間稱為“過去”、《檔案法》生效時至被廢止的時間段稱為“現(xiàn)在”。屬于“顯性模糊”的還有“檔案工作”、“歷史記錄”、“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”、“監(jiān)督和指導(dǎo)”等。
2.2 詞語模糊和條文模糊。詞語模糊是指單個詞語表達(dá)不夠準(zhǔn)確、肯定，條文模糊則指整個法律條文的語句想要表達(dá)的法律行為規(guī)范存在含混不清狀態(tài)。詞語模糊不再贅述 ，重點談下條文模糊。
首先，從檔案法律語言 的角度看，詞語模糊會導(dǎo)致檔案法律條文模糊。如《檔案法》第二十四條第二款規(guī)定：“在利用檔案館的檔案中，有前款第一項、第二項、第三項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令賠償損失?！逼渲小袄脵n案館的檔案”的“檔案館”含義模糊。沒有明確指出此處的“檔案館”是國家檔案館還是各級各類檔案館?！氨娝苤覈臋n案館包括兩大類：一類是各級國家檔案館，包括具有公共性質(zhì)的綜合檔案館和專門檔案館。另一類是作為某些專業(yè)部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，具有檔案室性質(zhì)的部門檔案館。這兩類檔案館由于性質(zhì)不同，在《檔案法》中的定位是不一樣的?！盵4]法條在此沒有明確“檔案館”的肯定指向，已經(jīng)造成了檔案工作者在理解和執(zhí)行上的困難。
其次，詞語使用不當(dāng)也會導(dǎo)致條文模糊，如《檔案法》第二十一條規(guī)定：“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應(yīng)當(dāng)維護(hù)他們的合法權(quán)益?！痹摋l中的“其”字使法條想要表達(dá)的行為規(guī)范存在模糊?！皩ο驒n案館移交檔案的單位來說，一旦完成檔案的移交行為，檔案的物權(quán)就由移交單位轉(zhuǎn)移到了檔案館。對向檔案館捐贈檔案的單位和個人來說，一旦完成捐贈行為，檔案的物權(quán)就由私有轉(zhuǎn)變成了國有，接受捐贈的檔案館就成了檔案的物權(quán)人?！盵5]這些檔案的移交和捐贈行為一旦完成，這時的檔案就應(yīng)被稱為檔案館的檔案，而不應(yīng)再被稱為移交、捐贈單位和個人的檔案。所以，該條對已完成移交、捐贈的檔案，仍表述為移交單位和個人“對其檔案……”，就會造成檔案工作者對該類檔案的物權(quán)歸屬存在模糊理解，而條文改為類似“單位和個人向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的，對此檔案……”句式要合適一些。
2.3 積極模糊和消極模糊。從檔案法律語言的模糊成因看，可以把模糊詞語分為積極模糊和消極模糊（此段主要研究積極模糊現(xiàn)象 ），也叫做主動模糊和被動模糊?！氨粍幽：齺碜哉Z言的屬性，主動模糊源于立法的需求”。[6]積極模糊常用的方法有兩種：一是立法者設(shè)立兜底條款來查缺補漏。例如：
“檔案行政管理部門工作人員有下列行為之一的，由其所在部門或者上級主管部門視情節(jié)輕重給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）不依法進(jìn)行審批的；（二）不依法進(jìn)行鑒定和驗收的；（三）不按照規(guī)定進(jìn)行檔案行政執(zhí)法的；（四）其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的?！保ā逗幽鲜n案管理條例》第三十五條）
《河南省檔案管理條例》第三十五條一款最后一項為兜底條款。
二是立法者使用彈性詞語 來包容更多的行為方式。如《檔案法》第二十三條：“各級各類檔案館應(yīng)當(dāng)配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料在不同范圍內(nèi)發(fā)行?！逼渲小安煌秶笔欠e極模糊用語，指檔案館依法可選擇報紙、刊物、圖書、電子刊物、計算機信息網(wǎng)絡(luò)等公布發(fā)行檔案信息的不特定媒介圈。如此表述不但為社會各方面廣泛使用寶貴的檔案資源提供了多樣化的選擇，也為地方各級各類檔案館的檔案工作注入了強勁的活力。彈性詞語的使用可擴大法律覆蓋面、防止法律漏洞，盡可能多地包容各種具體行動，使各種社會活動都在法律的框架下進(jìn)行。屬于“積極模糊”的還有“社會各方面”、“科學(xué)的”、“必要的”、“不同形式”、“其他措施”等。
3 影響模糊用語使用的檔案法因素
3.1 檔案法律法規(guī)的公法嚴(yán)肅性決定了檔案法不像民商事私法可以使用大量寬松、彈性的模糊用語。
檔案法關(guān)注的是調(diào)整基于國家公權(quán)力行使而產(chǎn)生的檔案法律關(guān)系，如公法賦予檔案管理機關(guān)以檔案監(jiān)管方面的國家公權(quán)、職責(zé)，代表國家的檔案管理機關(guān)只能在法律規(guī)定的方式、種類、幅度內(nèi)對相對人的檔案違法行為進(jìn)行處罰。而民商事私法關(guān)注的是調(diào)整基于平等主體之間的民商事行為而產(chǎn)生民商事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如基于合同法原則，當(dāng)事人雙方可依合意創(chuàng)設(shè)合同法規(guī)定之外的合同類型、合同條款。因此，作為公法的檔案法就不能像合意精神至上的民商事私法那樣，在法律條文的制定上使用較多的模糊用語，給當(dāng)事兩者留下彼此商定的彈性空間，可以像處分私權(quán)那樣來處分公權(quán)。
3.2 檔案法律法規(guī)的行政法控權(quán)性決定了檔案立法需要在滿足檔案機關(guān)行使職能的前提下，對關(guān)于檔案管理機關(guān)職責(zé)、權(quán)限的規(guī)定給予盡量明確的描述，少而恰當(dāng)?shù)厥褂媚：谜Z。檔案法屬于行政法，出于現(xiàn)代行政法確權(quán)控權(quán)的需要，檔案法不應(yīng)對公民檔案利用權(quán)利多加限制，而應(yīng)在規(guī)范檔案管理機關(guān)的職權(quán)職責(zé)方面多下功夫，少用模糊用語，防止無權(quán)、越權(quán)行政，也不留打“擦邊球”的余地，真正做到“法無規(guī)定不可行”。
3.3 檔案法律法規(guī)的實體法屬性決定了與程序法類法律相比，檔案法可恰當(dāng)使用較多的模糊用語。
檔案法律法規(guī)主要規(guī)定了檔案法律關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、職責(zé)與職權(quán)關(guān)系，體現(xiàn)了檔案立法要實現(xiàn)的目的――加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。程序法則是為了保證實體法規(guī)定的內(nèi)容、目的得以實現(xiàn)的手段和方法（如行政訴訟法），所以檔案法屬于實體法。為有效地提高檔案立法用語所表達(dá)的概括力與準(zhǔn)確度，包容社會上紛繁復(fù)雜檔案活動與行為，使用一些恰當(dāng)?shù)哪：谜Z是有利于檔案法實施的。而程序法在方法、順序、步驟、時限上的規(guī)定就顯得較為準(zhǔn)確，即使出現(xiàn)模糊用語，一般也由檔案法所缺乏的有權(quán)解釋（如司法解釋）予以解釋說明，基本消除了模糊狀態(tài)。例如《行政訴訟法解釋》第九條：“《行政訴訟法》第十八條規(guī)定的‘原告所在地’，包括原告的戶籍所在地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地?！?/p>
3.4 檔案立法思想使得為公民行使檔案權(quán)利、獲得檔案利益而留有充分空間的立法模糊用語非常有限。“現(xiàn)行檔案法是以1987年《檔案法》為核心的法規(guī)體系。1987年制定《檔案法》時，我國實行的是以計劃經(jīng)濟為主的有計劃的社會主義商品經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟時期存在的全能政府、管制情結(jié)等政府優(yōu)位的立法思想還很有市場?！盵7]我國檔案法律法規(guī)目前還處在原《檔案法》（1987年9月5日）以“檔案管理工作”為中心的影響之下：賦予監(jiān)管機關(guān)很大權(quán)力，但缺乏對權(quán)力的制約；忽視行政相對人的權(quán)利，為行政相對人設(shè)置了過多的義務(wù)。例如，在現(xiàn)行《檔案法》中關(guān)于“檔案機關(guān)職權(quán)和管理”的法條有十五條之多，而關(guān)于“公民檔案利用權(quán)利”的法條卻僅有四款（第十九條二、三款，第二十條一款、第二十三條），使得為公民行使檔案權(quán)利、獲得檔案利益而留有充分空間的立法模糊用語非常有限（只有“定期公布”、“提供方便”、“優(yōu)先利用權(quán)”、“不宜”和“不同范圍內(nèi)發(fā)行”），體現(xiàn)了檔案行政管理機關(guān)權(quán)力與行政管理相對人權(quán)利的不均衡狀態(tài)。
4 檔案法離不開模糊用語的使用
第一，檔案法概括性的特點決定了檔案法語言必須使用模糊用語。檔案法的概括性是指檔案法規(guī)范為一般的檔案行為提供了一個模式、標(biāo)準(zhǔn)或方向，它的調(diào)整對象是抽象的、一般的個體，而不是具體、特定的，即在同樣的情況下可以反復(fù)適用，而不是只適用一次。概括性一般建立在語言模糊性的基礎(chǔ)之上：模糊性用語擴大了法的適用范圍，呈現(xiàn)出法不確定的狀態(tài)，在維持期望語義的前提下，以協(xié)調(diào)法律規(guī)范與其調(diào)整對象無限性之間的矛盾。
第二，檔案現(xiàn)象的主觀模糊性決定了檔案法語言必須使用模糊用語。有一些檔案法律現(xiàn)象（事物），在我們的主觀世界中邊界是模糊的。即便是對檔案違法行為進(jìn)行“行政處分”或者“不予行政處分”這樣最常見、最重要的判斷，我們對它們的主觀認(rèn)識也只有相對、大致的邊界，沒有絕對的說一不二。例如《檔案法實施辦法》第二十七條：“有下列行為之一的……情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！报D―“情節(jié)嚴(yán)重”是模糊用語，由此而來的問題是判斷情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)無法精確把握的，就像“高”和“矮”、“胖”與“?l”一般，無法準(zhǔn)確劃定范圍的界限。這無疑是讓檔案人困惑的問題，也是檔案人無法回避的問題，因為“事物本身就是這樣模糊，因為人們的主觀認(rèn)識就是這樣的模糊”。[8]
5 如何正確理解模糊用語的含義
第一，我們需要改變以往“非一即二”的二元思維模式，認(rèn)識到模糊性與不確定性的區(qū)別――“模糊性屬于法律的發(fā)現(xiàn)和運用問題；不確定性指對于一個法律問題（如某個案件事實的法律適用）沒有一個正確的答案，即法律不能為法律糾紛提供一個正確答案。”[9]模糊性是準(zhǔn)確性的補充，模糊用語的最終目的是在不確定中相對公平、正義地接近確定，以達(dá)到法律規(guī)則要求的概括與穩(wěn)定。
第二，以文本為依據(jù)，綜合分析檔案法中模糊用語的成因、類型及使用方法，讓目光在檔案法和檔案現(xiàn)象之間來回穿梭，接受檔案實踐的檢驗，代入代出，反復(fù)琢磨，不斷溶解模糊用語的模糊外殼，不斷接近模糊用語意思表達(dá)的準(zhǔn)確內(nèi)核。
第三，理解檔案法模糊用語還要依靠有權(quán)機關(guān)的法律釋義工作，建立健全由檔案立法者、檔案學(xué)者、檔案法實施者共同參與的長久溝通機制與平臺，是保證檔案法釋義工作順利進(jìn)行，乃至檔案法良好運行的最佳選擇。
有關(guān)《檔案法》可操作性差的問題與《檔案法》“軟法”之說，是一個非常流行的觀點，但是，“可操作性”到底指的什么？如何區(qū)別可操作與不可操作？到底是“可操作”，還是“不可操作”呢？長期以來，都沒有系統(tǒng)與深入的研究，這里，筆者嘗試對《檔案法》的“可操作性”作一些探討。
1 “可操作性”的含義
《檔案法》的“可操作性”，是一個使用頻率很高的詞組，其含義似乎不言自明。截至2012年底，在知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫中，涉及“檔案法”或“檔案法律”，再或“檔案法律法規(guī)”中同時涉及“可操作性”的就有2328篇。但在這2328篇文獻(xiàn)中，只有宮曉東在《對檔案法律可操作性原則的認(rèn)識》一文中對此作過論述，他認(rèn)為：“所謂‘檔案法律的可操作性’，是指檔案法律具有通過一定的操作程序而不受守法者和執(zhí)法者任意理解或任意說明的干擾，并確切地、公開地加以實施和促使法治目標(biāo)得以實現(xiàn)的一系列特性。包括：檔案法律的公開性、檔案法律的確定性、檔案法律的不矛盾性和檔案法律的適中性等具體原則。”[1]其觀點多是從立法原則來說的，與執(zhí)法實踐有一定的距離。
對于法律的“可操作性”，檔案學(xué)以外的其他學(xué)科有以下的表述與界定：
成序認(rèn)為：“法律的可操作性指的是一部法律制定出來，應(yīng)該具備法律的可執(zhí)行性，有法律執(zhí)行的手段和后果。”[2]這種觀點將法律的可操作性與法律的可執(zhí)行性相等同，即可操作性就是可執(zhí)行性。姑且稱之為“操作論”?！安僮髡摗币环矫鎸⒃谏鐣嵺`中能否得以執(zhí)行，作為衡量法律法規(guī)是否具有“可操作性”的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也強調(diào)了法律法規(guī)“可操作性”的實踐性，即任何法律法規(guī)的“可操作性”只能在執(zhí)行實踐中來檢驗，在執(zhí)行實踐中來判定。
徐忠麟、周輝認(rèn)為：“法律的可操作性是指法律具有通過一定操作程序并確定、公開地加以實現(xiàn)的特性，主要包括法律的公開性、確定性、不矛盾性及適中性等方面?！盵3]這種觀點將法律的可操作性用其他一些具體的特性來表述，使其更加容易被理解、被認(rèn)同。這些特性包括：程序性、公開性、確定性、不矛盾性及適中性，等等。姑且稱之為“特性論”。這種觀點更多是從立法原則與要求的角度來解讀的，與執(zhí)法實踐存在一定的距離。
張恒山認(rèn)為：“法律的可操作性是指法律能給司法機關(guān)提供能夠?qū)嵤娭七`法行為的操作依據(jù)。”[4]姑且稱之為“依據(jù)論”。這一觀點明顯是從司法角度來表述的，是對立法機構(gòu)在立法時的要求。
由此，可以看到，有關(guān)法律法規(guī)的“可操作性”并不是一個不言自明、有公認(rèn)含義的詞組。至少有上述“操作論”、“特性論”、“依據(jù)論”等三種不同的表述與界定。那么，檔案同行在2328篇文獻(xiàn)中提及的“可操作性”到底是指什么呢？從現(xiàn)有的資料看，檔案界里宮曉東的觀點是唯一有關(guān)檔案法律法規(guī)“可操作性”的論述，與徐忠麟、周輝的“特性論”十分相似，具有明顯的立法研究的色彩，與檔案執(zhí)法實踐存在一定的距離。從眾多涉及檔案法律法規(guī)可操作性文獻(xiàn)中的表述看，“依據(jù)論”更能反映來自基層檔案執(zhí)法實踐一線的訴求。
2 “可操作性”與“不可操作性”
在檔案法律法規(guī)“可操作性”的文獻(xiàn)中，有許多關(guān)于《檔案法》可操作性不強、可操作性差、可操作性弱的說法。如，1992年，王景高就指出：“在《檔案法》及其《實施辦法》頒布實施以后，各地各部門特別是基層檔案部門普遍反映，我們的法律、法規(guī)‘不配套’、‘不具體’、‘操作性不強’?！盵5]到1996年《檔案法》修改前，1993年至1995年3年間，涉及《檔案法》操作性的文獻(xiàn)有179篇，提及“操作性不強”、“操作性差”的就有22篇，占12.29%。就在1996年《檔案法》重新頒布實施當(dāng)年，涉及《檔案法》操作性的文獻(xiàn)有112篇，認(rèn)為《檔案法》“操作性強”或具有“可操作性”的有74篇，占到了66.07%。提及《檔案法》“操作性不強”、“操作性差”的有10篇，占8.93%。持“操作性不強”、“操作性差”觀點的文章基本上都發(fā)表在《檔案法》重新頒布前的上半年。有相當(dāng)一些文章認(rèn)為：“《檔案法》及《實施辦法》作為檔案工作的法律法規(guī)，由于立法不完善，法律概念的內(nèi)涵過窄、外延過寬，原則性強、操作性差?！苯ㄗh：“在修改完善《檔案法》時，一要加強可操作性，不但要有‘質(zhì)’的規(guī)定，也要有‘量’的要求，以便于執(zhí)法人員執(zhí)行?！盵6]那么，《檔案法》到底是“可操作”，還是“不可操作”呢？什么又是不可操作的法律法規(guī)呢？檔案界卻沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的研究與論述。檔案界外是這樣認(rèn)為的：“法律的可操作性，即法律在操作上的可能性或可行性，泛指法律適用的可能性。一般的，如果存在能行的方法，將某法律條文適用于具體案件，則稱該法律條文是可操作的。否則，是不可操作的。此處‘能行的方法’即‘能行的操作規(guī)則或方法’，泛指適用法律時，每一步都由法律事先給定的規(guī)則明確規(guī)定并且在有窮步內(nèi)可以結(jié)束的方法。所謂每一步都由事先給定的規(guī)則明確規(guī)定，意指法律適用的做法即第一步如何做，并且，在某一步做完以后，下一步如何做都由事先給定的規(guī)則明確規(guī)定。能行的方法還要求能在有窮步內(nèi)完成。操作時永無休止不能結(jié)束的方法不是能行的?！薄胺蓷l文的不可操作性，包括法律概念以及由法律條文建立的法律規(guī)范的不可操作性。如果不存在能行的方法，判定任一現(xiàn)象或行為是否為某法律概念所指稱的對象或者是否具有法律概念所反映的那類現(xiàn)象或行為的特征，則稱該法律概念是不可操作的。法律概念的不可操作性就是不可判定性。此處‘能行的方法’就是法律規(guī)定的能行的劃界標(biāo)準(zhǔn)和判定方法。如果不存在能行的方法，將某法律規(guī)范適用于具體案件，則稱該法律規(guī)范是不可操作的。不失一般性，法律概念和法律規(guī)范的不可操作性，統(tǒng)稱為法律的不可操作性?！薄拔覈芍械牟豢刹僮餍钥梢苑譃槿悾悍傻牟煌耆?，法律的不協(xié)調(diào)性，法律的不明確性?！盵7]張淑芳認(rèn)為：“不可操作的行政法規(guī)范是指那些在立法上存有缺陷，諸如有前因無后果、有后果無前因、有質(zhì)的規(guī)定而無量的規(guī)定、不能獨行而無促行規(guī)則、設(shè)定條件過多無法滿足條件、可選方案混亂致無法選擇等的行政法規(guī)范。”[8]依據(jù)上述所講，《檔案法》的確存在著不可操作性或操作性不強、操作性差的問題。這些問題的存在，一方面，是由于立法技術(shù)不周全造成的，諸如：法律的不完全性、不協(xié)調(diào)性、不明確性等。另一方面，則是由于更為深層次的立法理念、法律理念、行政理念的影響，部門法律的規(guī)定性被立法主體所忽視，立法過程偏離了管理技術(shù)準(zhǔn)則、或者技術(shù)準(zhǔn)則設(shè)定不科學(xué)或應(yīng)該設(shè)定而沒有設(shè)定、技術(shù)規(guī)則設(shè)定不規(guī)范、技術(shù)管理準(zhǔn)則設(shè)定不切實際所造成的。[9]限于篇幅，有關(guān)《檔案法》中存在不可操作的對應(yīng)條款，這里就不一一列舉。
3 《檔案法》“可操作性”的異化
檔案界將“操作性不強”、“操作性差”視為《檔案法》得不到有效落實與執(zhí)行的主要原因，亦成為修改檔案法律法規(guī)的主要訴求與主要內(nèi)容?！翱刹僮餍浴背闪嗽S多人評判《檔案法》立法效果的標(biāo)準(zhǔn)?！稒n案法》必須具有可操作性似乎成了一個模糊的、不證自立的命題，而《檔案法》不具備可操作性，已經(jīng)成了一些人手中的“棍子”，隨時可以指責(zé)《檔案法》，并已然成為很多人不執(zhí)行或曲解《檔案法》堂而皇之的“標(biāo)簽性”理由。在許多涉及《檔案法》“操作性不強”、“操作性差”的文章中，作者往往不假思索地就用此來指責(zé)或批評《檔案法》的不完善。如果從完善立法的角度看，這種認(rèn)識或想法是有一定道理的。但是，把這一問題不假思索地用到檔案行政管理與檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域就“變味”了，就會產(chǎn)生與法制理念立法初衷完全不同的結(jié)果?！翱刹僮餍浴钡挠^念一旦超越立法范圍，成為“棍子”或“標(biāo)簽性”理由以后就會出現(xiàn)功能的異化。面對檔案行政管理者，特別是基層檔案行政管理部門的工作者，要求《檔案法》既簡便，又易于操作的愿望，必須看到其合理的一面。但也必須認(rèn)識到，任何一種要求或訴求，都存在一個“度”的問題，期望僅僅通過單一的、完善立法的途徑，來解決《檔案法》的可操作性問題是幼稚的，也是不現(xiàn)實的。
應(yīng)當(dāng)說“可操作性”的本意，應(yīng)該是指檔案行政執(zhí)法者的操作，但多數(shù)涉及《檔案法》“操作性”問題的文獻(xiàn)作者，都把問題的解決寄希望于完善立法或?qū)Α稒n案法》進(jìn)行修改。然而，《檔案法》的可操作性問題，不是一個直觀通透的對立法單方面提出的要求，《檔案法》是否具備可操作性不僅涉及立法的質(zhì)量，還涉及理解者和應(yīng)用者的能力，還涉及《檔案法》本身與社會的關(guān)系?！稒n案法》是有粗疏一些的問題，但這可以通過解釋來解決問題。以《檔案法》“可操作性”作為尺度評判的立法文本，都是以完善立法文本作為目標(biāo)，這實際上是試圖用立法解決檔案執(zhí)法的“操作性”問題，把這種思路絕對化就可能導(dǎo)致檔案執(zhí)法者的懈怠。也就是當(dāng)面臨所謂“疑難問題”的時候，或者面臨不愿解決的問題的時候，不是根據(jù)現(xiàn)有的檔案法律解決問題，而是試圖通過完善立法來解決問題。檔案執(zhí)法者的任務(wù)就是根據(jù)《檔案法》解決問題，至于《檔案法》是否完善、是否具有可操作性，那只是在修改時才需要考慮的問題。
4 解決《檔案法》的“可操作性”在于要操作
雖然，《檔案法》中存在著不可操作性的問題，但是，面對現(xiàn)實僅僅消極地抱怨于事無補，更不應(yīng)以此為借口而不予操作?，F(xiàn)實中，恰恰嚴(yán)重地存在著以《檔案法》不具可操作性不予操作的現(xiàn)象。因而，作為檔案行政管理部門應(yīng)在檔案執(zhí)法實踐中通過操作來解決可操作性的問題，從理解、解釋《檔案法》開始，到運用操作《檔案法》，這才是解決《檔案法》的“可操作性”的必經(jīng)之道。
4.1 《檔案法》的關(guān)鍵在于操作?！稒n案法》不完善、操作性不強已經(jīng)是事實，如果不去執(zhí)行操作，勢必使《檔案法》束之高閣，成為名義性或標(biāo)語性的檔案法律。這既不利于依法治檔與檔案依法行政，也不利于檔案事業(yè)的發(fā)展。不論現(xiàn)行的《檔案法》是否具有可操作性，都要付諸實施，只有操作《檔案法》，才能使《檔案法》落到實處，才能在檔案執(zhí)法實踐操作中學(xué)會操作。
4.2 操作《檔案法》要明確范圍。根據(jù)《檔案法》第二條和第六條的規(guī)定，檔案行政管理部門管理的范圍就是那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構(gòu)、社會組織以及個人與“對國家和社會有保存價值的”檔案相關(guān)的檔案事務(wù)。對于“對國家和社會有保存價值的”檔案，屬于國家所有的檔案范圍，由國家檔案局或與有關(guān)專業(yè)部門制定的具有規(guī)章性質(zhì)的辦法與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。如8號令《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》、《關(guān)于人民法院訴訟檔案保管期限規(guī)定》等。對于非國家所有的檔案則由各省確定具體范圍，如《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。明確檔案行政管理部門管理范圍是操作《檔案法》的基礎(chǔ)，對于管理范圍之內(nèi)的必須做到管好用好保證安全，不能推三阻四不作為。
4.3 操作《檔案法》要明確程序。《檔案法》是行政法，執(zhí)法操作要遵循一般行政執(zhí)法程序，這既是依法行政的要求，也是便于執(zhí)法操作的手段。由于檔案行政行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，操作《檔案法》就有檔案行政檢查程序、檔案行政許可程序、檔案行政處罰程序、檔案行政強制執(zhí)行程序，等等。比如，檔案行政檢查程序一般是：告知——亮證——詢問——檢查——筆錄——處置等。
4.4 操作《檔案法》要明確責(zé)任?！稒n案法》雖是部門行政法，但是，《檔案法》的執(zhí)法者卻不只是檔案行政管理部門一家。一些說《檔案法》操作性差的，其實，是沒有明白《檔案法》規(guī)定的檔案行政管理部門的執(zhí)法責(zé)任，而是想獨有處置權(quán)。對于各執(zhí)法者及其責(zé)任在《檔案法》第二十四條作了明確規(guī)定，執(zhí)法者主要分為三部分，一是檔案行政管理部門；二是有關(guān)主管部門，包括組織部門、監(jiān)察部門、當(dāng)事人的主管部門的上級主管部門和當(dāng)事人的主管部門；三是司法部門。對于屬于檔案行政管理部門的執(zhí)法責(zé)任范圍內(nèi)的要堅決履行自己的責(zé)任，查處檔案違法現(xiàn)象；對于需要移送司法部門、組織部門、監(jiān)察部門、當(dāng)事人的主管部門的上級主管部門的檔案違法案件，檔案行政管理部門要積極移送、協(xié)調(diào)和配合；對于屬于當(dāng)事人的主管部門處理的檔案違法案件，檔案行政管理部門要積極監(jiān)督與督促。
4.5 積極探索“操作性不強”的補救方法。對于《檔案法》中操作性不強的部分，要通過檔案行政執(zhí)法實踐探索有效方法予以補救。一是通過解釋制度實現(xiàn)操作。如檔案立法名詞術(shù)語專業(yè)性強，怕引起檔案行政執(zhí)法主體或相對方的不理解或誤解而作進(jìn)一步的解釋。二是通過檔案行政行為介入予以操作。行政行為介入是指行政主體在作出行政行為時，其他的社會參與主體如機關(guān)、團(tuán)體、社會組織、公民個人等也加入到行政主體的行為過程中來并對行政主體在作出行政行為時的意志進(jìn)行約束從而達(dá)到行政行為目的的一種行為狀態(tài)。也就是《檔案法》在實施過程中也讓相對方來介入，使其中的不確定因素在行政主體和相對方共同認(rèn)知和理解基礎(chǔ)上得到了確定。三是通過提高行政法認(rèn)識予以操作。所謂行政法認(rèn)識，是指行政主體對行政法律規(guī)范的原則精神的領(lǐng)會，它直接影響行政執(zhí)法的質(zhì)量?！稒n案法》的內(nèi)涵會因不同境況而發(fā)生改變，盡管其字面沒有發(fā)生變化，只有在將《檔案法》適用于具體的事實時才能認(rèn)識到《檔案法》的真諦。操作性不強的《檔案法》本身的不確定性決定了它通過提高行政主體認(rèn)識予以操作也是一條較好的途徑。檔案行政管理部門在認(rèn)識操作性不強的《檔案法》時，要以法理知識基礎(chǔ)來認(rèn)識，以行政主體的獨立意志來認(rèn)識，以遵照立法者意圖來認(rèn)識。
注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準(zhǔn)號為：2012-R-05。
參考文獻(xiàn)：
[1]宮曉東.對檔案法律可操作性原則的認(rèn)識[J].北京檔案，2001（9）：22～23.
[2]成序.從政策定位到法律規(guī)制的理性復(fù)歸——《違法行為矯治法》的立法理念與取向[J].政法論壇，2006（3）：168～174.
[3]徐忠麟，周輝.法治的文明屬性探討[J].江西理工大學(xué)學(xué)報，2009（4）：53～56.
[4]張恒山.論義務(wù)的價值[J]. 政治與法律，1991（4）：45～47.
[5]王景高.在《檔案法》的旗幟下開拓前進(jìn)[J].山西檔案，1992（5）：5～8.
[6]王麗華.淺談“依法治檔”的難點及對策[J].秘書之友，1996（4）：39～40
[7]王洪.論法律中的不可操作性[J].比較法研究，1994（1）：13～23.
關(guān)鍵詞：檔案行政管理；依法行政；執(zhí)法必嚴(yán)；行政執(zhí)法
“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，是社會主義法制建設(shè)的基本內(nèi)容與要求，其中，執(zhí)法必嚴(yán)是社會主義法制的關(guān)鍵。它要求執(zhí)法機關(guān)及工作人員，必須嚴(yán)格按法律的規(guī)定實施法律，堅決維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。執(zhí)法必嚴(yán)同樣也是社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下檔案法制建設(shè)的關(guān)鍵，執(zhí)法必嚴(yán)就是要嚴(yán)格執(zhí)法。檔案行政管理要做到依法行政，重點是嚴(yán)格執(zhí)法。
1 嚴(yán)格執(zhí)法的意義
1.1 嚴(yán)格執(zhí)法是維護(hù)檔案法律權(quán)威的需要?！稒n案法》是規(guī)范我國檔案事業(yè)最高效力的法律，它的精神實質(zhì)是保護(hù)和利用檔案，維護(hù)公民的合法權(quán)益和國家權(quán)益，維護(hù)正義和公平。那么，嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》以及所有關(guān)于檔案事務(wù)的規(guī)范性法律文件，不僅維護(hù)了《檔案法》的權(quán)威，而且，保障了正義和公平不受破壞。如果不嚴(yán)格執(zhí)法，就無法維護(hù)檔案法律的權(quán)威。
1.2 嚴(yán)格執(zhí)法是檔案法制建設(shè)的需要。檔案行政管理要走向依法行政，走上法制化的軌道，就必須嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法有兩層意義:一是執(zhí)法的嚴(yán)格性；二是懲罰的嚴(yán)厲性。雖然，嚴(yán)厲的懲罰對于那些嚴(yán)重檔案違法行為是十分必要的，但是，執(zhí)法對違法者的威懾力更主要的是在于執(zhí)法的嚴(yán)格性。一方面，執(zhí)法要嚴(yán)明、嚴(yán)格、嚴(yán)肅，另一方面，不得超權(quán)、越權(quán)執(zhí)法，即檔案行政管理部門的任何檔案行政執(zhí)法行為都必須根據(jù)法的規(guī)定來進(jìn)行，這是檔案法制建設(shè)的基本要求。如果執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法不規(guī)范，建立完善檔案法制就是空話。
1.3 嚴(yán)格執(zhí)法是社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下檔案工作發(fā)展的客觀需要。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，經(jīng)濟在向多元化發(fā)展，檔案工作也向多樣化發(fā)展，從而使原來舊體制下依靠命令和政策來調(diào)節(jié)的方式已經(jīng)無法適應(yīng)。市場經(jīng)濟社會是法制社會，因而，只有運用法律，公平公正地加以調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和管理，才能有效地解決各種復(fù)雜的檔案事務(wù)和問題。這是時展的客觀需要。
2 嚴(yán)格執(zhí)法的含義
嚴(yán)格就是認(rèn)真、不放松的意思。執(zhí)法，也稱“法律執(zhí)行”，“是指國家行政機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實施法律的活動”。[1]“嚴(yán)格執(zhí)法”，按照字面意思，就是認(rèn)真、不放松地執(zhí)行法律，這盡管是嚴(yán)格執(zhí)法的基本內(nèi)容，但僅僅這樣理解還不夠。嚴(yán)格執(zhí)法應(yīng)具有以下幾個特征：
2.1 執(zhí)法的合法性。合法性要求執(zhí)法行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，強調(diào)依法辦事。檔案行政管理機關(guān)在執(zhí)法時做出的行政執(zhí)法行為必須有法律上的依據(jù)，不得超出法律規(guī)定的范圍。檔案行政管理機關(guān)能做什么不能做什么，必須有法律的授權(quán)，超出授權(quán)的范圍就是越權(quán)，越權(quán)則無效。執(zhí)法的合法性具體體現(xiàn)在三個方面：一是主體合法，檔案行政執(zhí)法的主體只能是享有執(zhí)法權(quán)限的檔案行政管理機關(guān)，并且，也只能依法行使執(zhí)法權(quán)，在職權(quán)范圍內(nèi)司其職；二是程序合法，檔案行政管理機關(guān)的行政執(zhí)法，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，只有嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，才會有正確的執(zhí)法；三是內(nèi)容合法，檔案行政管理機關(guān)的行政執(zhí)法必須嚴(yán)格認(rèn)真地按照檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，依實體法之規(guī)定做出處理，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。
2.2 執(zhí)法的正確性。正確性就是要求執(zhí)法結(jié)果的正確，處理正確是執(zhí)法公正的體現(xiàn)。執(zhí)法要求“法律面前人人平等”，在執(zhí)行法律法規(guī)時，要以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在掌握法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)時不走樣，真正做到公平公正。要做到執(zhí)法的正確，就要求檔案行政執(zhí)法人員必須盡職盡責(zé)，對發(fā)生的違法行為勇于糾正并依法處理，不搞關(guān)系執(zhí)法、人情執(zhí)法，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。一切以法律作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，而不是唯“長官”意志。
2.3 執(zhí)法的及時性。及時性是嚴(yán)格執(zhí)法的重要措施，只有及時執(zhí)法才能將嚴(yán)格執(zhí)法落到實處。嚴(yán)格執(zhí)法要求檔案行政管理機關(guān)具有高度的責(zé)任感，在合法、正確的前提下，做到及時執(zhí)法，將檔案違法現(xiàn)象消除在萌芽狀態(tài)。對于需要立案查處的，要及時立案，及時辦案，及時結(jié)案。執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要遵守法律規(guī)定的時限，決不能拖而不辦，審而不決。
2.4 執(zhí)法的嚴(yán)肅性。嚴(yán)肅性要求敬畏法律，鄭重嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貓?zhí)行法律。對公民、法人和其他組織的檔案違法行為，必須依照檔案法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，不能摻雜檔案執(zhí)法人員個人的意愿，既要維護(hù)檔案法律的尊嚴(yán)，維護(hù)黨和國家的檔案權(quán)益，又要嚴(yán)格遵守公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受侵犯。檔案行政管理機關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法，落實到位，不留空白，不越權(quán)、不、不消極執(zhí)法。所有管理檔案事務(wù)實施的檔案執(zhí)法行政行為都必須遵循憲法和法律法規(guī)規(guī)定，絕不允許有任何超越法律規(guī)定的“亂作為”、“濫作為”和“不作為”現(xiàn)象。
3 檔案行政執(zhí)法中存在的問題
對于檔案行政執(zhí)法中存在的問題，大都認(rèn)為主要是外部問題，如莊澍虹認(rèn)為：一是檔案行政執(zhí)法主體不確定；二是檔案法規(guī)體系不完善；三是現(xiàn)有檔案法規(guī)體系不夠科學(xué)及執(zhí)法人員素質(zhì)偏低；四是長期的政治管理模式造成了社會公眾的檔案意識不強，普遍對檔案行政執(zhí)法活動不認(rèn)可、不支持。[2]筆者認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法中存在的問題，外部問題不是主要的問題，檔案行政管理機關(guān)內(nèi)部的問題才是主要問題。比較突出的表現(xiàn)：
3.1 檔案行政管理機關(guān)不清楚法定的職責(zé)和行政權(quán)限而“不作為”。在實際工作中，一些檔案行政管理機關(guān)對自身的法定職責(zé)和行政權(quán)限究竟有多少，涉及的面有多寬不是很清楚。致使該實施的檔案行政執(zhí)法工作沒有去實施，從而形成不嚴(yán)格執(zhí)法的“不作為”現(xiàn)象。其一，對各行各業(yè)專業(yè)或業(yè)務(wù)檔案事務(wù)的檔案行政執(zhí)法基本是空白?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，就全國而言，‘建國’以來，僅標(biāo)題中，涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章就有241部；而全文中，涉及‘檔案’的法律法規(guī)規(guī)章更是多達(dá)4621部?！?[3]這些法律法規(guī)涉及各行各業(yè)的檔案事務(wù)，其中，許多都是民生和專業(yè)檔案的范疇。這些法律法規(guī)既是檔案行政管理機關(guān)依法行政的依據(jù)，也是檔案行政執(zhí)法內(nèi)容。但是，在這方面幾乎是空白。其二，對個人保管的檔案行政執(zhí)法監(jiān)管工作幾乎是空白。許多檔案行政管理機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)個人保存的“對國家和社會有保存價值的”檔案從未做過調(diào)查摸底或登記備案工作，對其內(nèi)容、數(shù)量、價值、保管情況一概不知。至于對因保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的采取代為保管、收購或者征購措施，對其在流轉(zhuǎn)中的捐贈、買賣和出境的監(jiān)控管理，幾乎都是空白。其三，檔案行政管理機關(guān)負(fù)有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理機關(guān)進(jìn)行檔案行政執(zhí)法監(jiān)督、行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件的職責(zé)。但是，這方面的檔案行政執(zhí)法也幾乎是空白。
3.2 檔案行政執(zhí)法流于形式。一些檔案行政管理機關(guān)的檔案行政監(jiān)督檢查，不是“運動”式，就是“蜻蜓點水”式，難以解決實際問題，基本上流于形式。有的是“檔案監(jiān)督檢查力度不夠，對檔案執(zhí)法檢查采取應(yīng)付了事的態(tài)度”，或“出于檔案行政部門人員過少，在執(zhí)法檢查時對下發(fā)整改通知書的單位和部門不能及時監(jiān)督。無人抓監(jiān)督，無人抓落實，也就無法追究責(zé)任”。[4]有的是“平時執(zhí)法檢查過于注重表面形式，不看效果；僅停留在檢查，不追查結(jié)果；一味追求面廣量大的執(zhí)法檢查，不能從檔案管理部門本身的總體執(zhí)法能力出發(fā)搞好工作”。[5]檔案行政執(zhí)法成了走過場。
3.3 檔案行政執(zhí)法定位不明確。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，要求檔案行政管理轉(zhuǎn)到依法行政的法制軌道上，檔案行政管理職能由計劃經(jīng)濟時代指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟時代的依法行政為主的管理模式。但是，“那種幾十年一貫制所形成的習(xí)慣性工作方法和思維定勢，仍然或多或少、或明或暗地左右著檔案行政管理，無形中，制約了檔案法制建設(shè)的進(jìn)程”。[6]從而致使一些檔案行政管理機關(guān)對檔案行政執(zhí)法定位不明，強調(diào)“行政執(zhí)法是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的保障”[7]“檔案執(zhí)法檢查需要以檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)為基礎(chǔ)，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)需要檔案執(zhí)法檢查做保障”。[8]檔案行政管理職能的轉(zhuǎn)變基本上還是停留在口頭和表面上，沒有把檔案行政管理職能定位在依法行政的以檔案行政執(zhí)法為主上，而使檔案行政執(zhí)法的職能淪為擺設(shè)。
3.4 檔案行政執(zhí)法概念不清晰，致使檔案行政執(zhí)法行為過窄。行政執(zhí)法有“廣義”和“狹義”之分，“廣義的行政執(zhí)法，是行政主體為貫徹、執(zhí)行法規(guī)而采取的一切行政行為，既包括行政主體為貫徹、執(zhí)行法規(guī)，而制定的不針對具體人和事的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，即抽象行政行為，也包括行政主體依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權(quán)利、加重義務(wù)的行政處理行為，即具體行政行為，還包括行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強制性行政行為”。[9]然而，許多檔案行政管理部門都對檔案行政執(zhí)法做狹義的理解，也就是開展檔案行政監(jiān)督檢查和查處檔案違法案件而已。對于諸如檔案行政強制、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政處罰等檔案行政執(zhí)法行為，不是不開展實施就是不按照法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤?/p>
3.5 檔案行政執(zhí)法對違法現(xiàn)象制止不力。在現(xiàn)實中，存在著許多諸如檔案文件材料收集不齊全、不按規(guī)定整理歸檔、保管安全隱患多等違法現(xiàn)象，其中，大都夠不上立案查處，多是需要限期整改或給予行政處罰的。然而，一些檔案行政管理機關(guān)由于礙于親戚、朋友、同學(xué)等的情面，或是面對所謂“強勢”部門，或是工作中有求于的部門，或是其他種種原因，致使對于這些違法現(xiàn)象該給予行政處罰的基本不處罰，限期整改的也是期限一拖再拖，結(jié)果是“限期整改成為空口懲罰，違法行為依然繼續(xù)”。[10]對于一些需要立案查處的，則采取“睜一只眼閉一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因為查處一起違法案件影響一個地區(qū)檔案工作的大好局面。結(jié)果是既損害了檔案法律的權(quán)威，又助長了違法“氣焰”，使檔案法規(guī)更難貫徹，也加大了檔案行政執(zhí)法的難度。
4 加強檔案行政執(zhí)法的措施
4.1 轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，走依法行政之路。檔案行政執(zhí)法中存在種種問題，其主要原因或者說根本原因是檔案行政管理機關(guān)沒有轉(zhuǎn)變管理職能，沒有實行依法行政，沒有實現(xiàn)由檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主管理模式向以檔案行政執(zhí)法為主管理模式的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，首先是檔案行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變管理思想、管理理念，把管理思想轉(zhuǎn)變到依法行政為核心上，把工作的重點放在檔案行政執(zhí)法上。其次，必須明確檔案行政管理機關(guān)只能在憲法和法律法規(guī)的范圍內(nèi)活動，依法決策，依法處理問題，凡是超越法律規(guī)定的行政權(quán)力都是非法和無效的。自覺地把行政行為納入法制化軌道，職責(zé)的劃分、行使的范圍、運行的程序等都要嚴(yán)格依法。最后，將檔案行政管理職能轉(zhuǎn)到依法行政上。也就是說，檔案行政管理機關(guān)的主要核心職能是檔案行政執(zhí)法。面對各種檔案事務(wù)，要運用一切檔案行政執(zhí)法方法，履行檔案法律賦予的檔案行政管理職能，實施檔案法律法規(guī)的各項規(guī)定，管理好檔案法定范圍內(nèi)的檔案事務(wù)，保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
4.2 提高檔案行政管理機關(guān)的依法行政意識。要大力加強檔案行政管理機關(guān)內(nèi)部的法制學(xué)習(xí)教育，通過法制學(xué)習(xí)教育，切實提高檔案行政管理機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的依法行政意識，鞏固依法治檔理念，用依法行政的思想指導(dǎo)整個檔案行政管理工作。提高檔案行政管理人員的依法行政意識，加強檔案法制觀念，用執(zhí)法必嚴(yán)的理念來約束檔案行政管理的權(quán)力，將嚴(yán)格依法行政的理念貫穿到整個檔案行政管理的具體行政行為之中。
4.3 厘清檔案行政管理機關(guān)內(nèi)部職能。按照行政權(quán)力法定化的要求，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)作為計劃經(jīng)濟時代管理模式的職能，已經(jīng)“壽終正寢”，不再是合法的行政職能，代之的是依法行政的檔案行政執(zhí)法職能。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能如果說還殘存的話，它已經(jīng)縮小弱化為檔案行政指導(dǎo)。如何履行檔案行政執(zhí)法職能，并將其落到實處，合理配置行政資源、明確行政職能是關(guān)鍵。在目前情況下，法規(guī)科（股）應(yīng)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督（包括對檔案行政管理機關(guān)內(nèi)部的行政執(zhí)法監(jiān)督、對下級檔案行政管理機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督等）、查處違法案件，實施檔案行政強制、行政處罰等。業(yè)務(wù)指導(dǎo)科（股）應(yīng)更名“監(jiān)督科（股）”或“監(jiān)督指導(dǎo)科（股）”，負(fù)責(zé)實施檔案行政監(jiān)督檢查、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)、行政獎勵等。對于檔案行政指導(dǎo)職能，必須有清楚的認(rèn)識。檔案行政指導(dǎo)是非強制性行政行為，必須堅持合法、準(zhǔn)確的原則，不能把檔案行政指導(dǎo)變成檔案行政誤導(dǎo)，如果產(chǎn)生誤導(dǎo)，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
4.4 嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)肅檔案行政執(zhí)法。檔案行政管理機關(guān)必須嚴(yán)格按檔案法律的規(guī)定，履行法定的職能，實施檔案法律，堅持嚴(yán)格檔案行政執(zhí)法，堅決維護(hù)檔案法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。一要嚴(yán)格執(zhí)行檔案法律法規(guī)的規(guī)定行使檔案行政管理職能，管理檔案事業(yè)。二要嚴(yán)格執(zhí)行程序法的規(guī)定來進(jìn)行檔案行政管理，所有管理檔案事務(wù)實施的檔案執(zhí)法行政行為都要遵循憲法和法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)法，不得有任何超越法律規(guī)定的檔案執(zhí)法行政行為而形成違法“亂作為”。三要依照所有涉及檔案事務(wù)的法律法規(guī)規(guī)定，管理檔案事務(wù)。要嚴(yán)格執(zhí)法，落實到位，不留空白。既不能有任何超越涉及檔案事務(wù)的法律法規(guī)規(guī)定的范圍來進(jìn)行檔案行政執(zhí)法而形成“濫作為”，也不得置這些檔案法律法規(guī)的規(guī)定于不顧不執(zhí)法而形成違法“不作為”。
4.5 建立一支高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊伍。檔案行政管理機關(guān)要抓好檔案執(zhí)法隊伍的政治思想建設(shè)，加強法律業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，使其具有強烈的事業(yè)心和責(zé)任感，能夠熟練掌握檔案法律法規(guī)及有關(guān)法律法規(guī)知識，不斷強化檔案依法行政的理念，不斷提高檔案行政執(zhí)法的能力和水平。
注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案執(zhí)法理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準(zhǔn)號為：2011-R-06。
參考文獻(xiàn)
[1]百度百科 baike.省略/view/21519.htm.
[2]莊澍虹.檔案行政執(zhí)法中存在的問題與對策[J].四川檔案，2006（3）.
[3]吳雁平.1987年～2010年檔案執(zhí)法實踐回顧與思考[J].檔案管理，2011（4）.
[4][10]齊晶.試論檔案行政執(zhí)法工作中存在的問題與對策[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010（23）.
[5]姚震，董非.檔案執(zhí)法中的障礙性因素[J].檔案與建設(shè)，2002（5）.
[6]楊益群.檔案行政管理必須依法行政[J].檔案與建設(shè)，2002（1）.
[7]曹永霞.加強檔案行政執(zhí)法提高檔案管理水平[J]. 山東檔案，1999（5）.
[8]許亞南，王濤，賈麗君.檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法檢查[J].黑龍江檔案，2002（1）.
關(guān)鍵詞：檔案法制；檔案行政執(zhí)法；標(biāo)準(zhǔn)
檔案行政執(zhí)法是檔案法制化建設(shè)和檔案行政管理依法行政的重要內(nèi)容。雖然，檔案行政管理部門在檔案行政執(zhí)法方面做了大量的工作和許多有益的探索，但是，不可否認(rèn)，檔案行政執(zhí)法大都停留在宏觀上和淺層次上，離依法治檔的要求還有相當(dāng)大的差距。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于檔案行政執(zhí)法沒有完全“落地”，也就是說，沒有將檔案行政執(zhí)法具體化。只有將檔案行政執(zhí)法具體化，才便于檔案法的執(zhí)行與操作。
1 檔案行政執(zhí)法要從宏觀走向微觀，從籠統(tǒng)走向具體
檔案行政管理部門在檔案行政執(zhí)法實踐中探索了許多方式、方法，積累了一些經(jīng)驗，但是，毋庸避諱，檔案行政執(zhí)法存在著許多問題，一些地方的檔案行政執(zhí)法流于形式，檔案行政執(zhí)法不是“運動”式，就是“蜻蜓點水”式，要么就是“間歇”式，難以深入解決實際問題。有的是“檔案監(jiān)督檢查力度不夠，對檔案執(zhí)法檢查采取應(yīng)付了事的態(tài)度”，[1]有的是“平時執(zhí)法檢查過于注重表面形式，不看效果；僅停留在檢查，不追查結(jié)果；一味追求面廣量大的執(zhí)法檢查”，[2]檔案行政執(zhí)法成了“走過場”。有的“檔案執(zhí)法工作不夠經(jīng)?；?、制度化。筆者所在地從1997年到2004年8年之中只進(jìn)行了4次執(zhí)法活動。執(zhí)法活動的次數(shù)和時間完全是隨意的”。[3]這種現(xiàn)象在許多地方至今并沒有改觀。還有的“執(zhí)法活動面太窄。筆者所在地有180多個立檔單位（僅指檔案局直接指導(dǎo)的）但每次抽查的單位只有10個～15個，8年間受過執(zhí)法檢查的單位共有45個，只占近1/4，這就是說，執(zhí)法檢查活動中使75%多的單位漏掉了，從而使很多檔案管理混亂的單位，難以受到執(zhí)法工作的檢查”。[4]有的是“每年重點查一部分單位（或系統(tǒng)），通過幾年時間完成一個輪回”。[5]這種現(xiàn)象同樣在許多地方存在，而且至今也沒有太大的改觀。其原因有許多，但主要原因是檔案行政執(zhí)法大都在籠統(tǒng)的宏觀層面上，而不是在微觀的具體層面上。如果從執(zhí)法的內(nèi)容上看則看得更清楚。從1988年由國家檔案局、國務(wù)院法制局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于對〈檔案法〉貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查的通知》開始的檔案執(zhí)法工作，其中“關(guān)于檔案執(zhí)法的內(nèi)容，《通知》的表述是：‘檢查的重點是：1.《檔案法》學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹執(zhí)行的情況；2.各地區(qū)、各部門為加強檔案工作采取了哪些主要措施，解決了哪些實際問題，將檔案事業(yè)列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃或本專業(yè)發(fā)展計劃的情況；3.檔案機構(gòu)的設(shè)置、人員編制、事業(yè)經(jīng)費情況；4.檔案的管理、收集、整理、安全保護(hù)和破損檔案的搶救情況；5.檔案館庫的建設(shè)以及現(xiàn)代化和其他設(shè)施（設(shè)備）的配備情況；6.機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)等單位檔案的利用情況和國家檔案館向社會開放，提供利用檔案的情況；7.自《檔案法》施行后所發(fā)生的違法行為以及處理情況。’”[6]到現(xiàn)在的“從檢查內(nèi)容看，有以檔案安全、年度文件歸檔整理工作為對象的專項檢查，但主要是內(nèi)容相對全面的綜合檢查”，[7]可以說，都是籠統(tǒng)的宏觀檔案行政執(zhí)法，籠統(tǒng)的宏觀檔案行政執(zhí)法可能會檢查出一大堆問題，但是，解決起來則可能一個也落實不了，問題的關(guān)鍵就是不具體，難以有針對性地落實。所以，“檔案行政執(zhí)法工作任重道遠(yuǎn)，行政執(zhí)法還需細(xì)化、深化”[8]和具體化。
應(yīng)該說，檔案行政執(zhí)法是一個不斷完善的過程，從宏觀走向微觀、從籠統(tǒng)走向具體是其必然過程，只有走向微觀具體，檔案行政執(zhí)法才能細(xì)化、深化。而宏觀的檔案行政執(zhí)法要落到實處則是靠微觀的執(zhí)法來支撐，是靠對每一個具體檔案行政相對人的每一個具體檔案行為的微觀具體執(zhí)法來落實。
所謂“檔案行政執(zhí)法的具體化”，就是要細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)化。這有兩層含義：一是檔案行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化，也就是執(zhí)法的項目和內(nèi)容能細(xì)化的要細(xì)化，能量化的要量化，要依照細(xì)化量化的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法；二是檔案行政執(zhí)法要將國家檔案標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為檔案行政執(zhí)法的依據(jù)。尤其是后者，在一定條件下可以直接作為檔案行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)。這兩者又是相輔相成的，國家和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)既是檔案行政執(zhí)法細(xì)化量化的標(biāo)準(zhǔn)，而檔案行政執(zhí)法的細(xì)化量化又可以促進(jìn)國家和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善。事實上，是否有檔案違法行為和現(xiàn)象，檔案標(biāo)準(zhǔn)是最重要的衡量尺度，沒有檔案標(biāo)準(zhǔn)，就沒有了法定的衡量尺度，也就會使對許多是否守法、違法及整改是否到位的最終結(jié)論難以具體認(rèn)定。
宏觀的籠統(tǒng)檔案行政執(zhí)法既不易使檔案法律法規(guī)真正地落到實處，又易造成檔案行政執(zhí)法的疏漏。而檔案行政執(zhí)法的具體化，不僅使檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容具體地可以一一地落到實處，而且，可以增強檔案行政執(zhí)法的嚴(yán)密性。
實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法的具體化取決于兩個方面：一方面，檔案行政執(zhí)法的具體化有賴于檔案立法的細(xì)化，這“需要各級檔案行政管理機構(gòu)，根據(jù)國家檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策，依照各級檔案行政管理機構(gòu)的權(quán)限，按照程序?qū)覚n案法律、法規(guī)、規(guī)章和上級機構(gòu)的方針政策，細(xì)化成具體的規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、要求、操作規(guī)程等規(guī)范性文件，并予以執(zhí)行。只有這樣，宏觀的檔案法律和相對抽象的法律條文，才能變成易于操作的方法與要求”。[9]另一方面，按照已有的檔案法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件規(guī)定的具體要求實施檔案行政執(zhí)法。再細(xì)化的檔案法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件，如果不去一一地按照具體要求具體執(zhí)法，也等于沒有。因此，只有實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法的具體化，“只有在各級檔案行政管理機構(gòu)的共同努力下，才能使檔案立法與檔案執(zhí)法形成良好的互動，才能使各級檔案行政管理機構(gòu)的職能得以履行，也才能使檔案法律法規(guī)真正地落地，真正地得到貫徹執(zhí)行”。[10]
2 檔案行政執(zhí)法具體化的關(guān)鍵是“貫標(biāo)”
所謂“貫標(biāo)”，就是貫徹國家檔案標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，檔案行政執(zhí)法要具體化，“貫標(biāo)”是關(guān)鍵，這是由標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)性質(zhì)和檔案行政執(zhí)法對象的特殊性所決定的。
2.1 標(biāo)準(zhǔn)具有法規(guī)性質(zhì)。標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定強制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，強制性標(biāo)準(zhǔn)明顯具有法規(guī)性質(zhì)。然而，國家檔案標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻都是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，它們具有法規(guī)性質(zhì)嗎？“檔案法規(guī)體系應(yīng)該由五個方面組成：一是行政法律，二是行政法規(guī)，三是地方性法規(guī)，四是行政規(guī)章，五是規(guī)范性文件?！盵11]“檔案行政規(guī)范性文件是具有法律地位的”，[12]“推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)則更接近于行政規(guī)范性文件”，[13]因而，檔案標(biāo)準(zhǔn)具有法規(guī)性質(zhì)。
從效力上看檔案標(biāo)準(zhǔn)具有法規(guī)性質(zhì)。就一般而言，要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否具有法規(guī)性質(zhì)，必須判斷其是否對行政主體和行政相對人均具有普遍約束力。檔案標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，“推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)也具有約束力和強制力”，其主要原因：首先，“推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)作為由國務(wù)院部門制定的行政規(guī)范，其地位也與國務(wù)院部門的地位相對應(yīng)，對國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門自身及國務(wù)院部委以下的行政機關(guān)產(chǎn)生拘束力和強制力”。其次，“行政機關(guān)將推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定事實的標(biāo)準(zhǔn)并反復(fù)適用，保證了‘相同情況相同處理’，確保了法律的平等適用和行政裁量權(quán)的自我拘束。有利于防止濫用裁量權(quán)和差別對待的現(xiàn)象，也有利于行政相對人利益的保護(hù)”。[14]雖然，“推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，國家鼓勵企業(yè)自愿采用”?！靶姓鄬θ瞬o必須遵守推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，其對相對人并無法律的約束力和強制力?！盵15]但是，檔案行政相對人有其特殊性。盡管根據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定，檔案行政相對人應(yīng)該包括公民、法人和其他組織，而法人作為與檔案行政管理主體相對應(yīng)一方的當(dāng)事人，是極其重要且又最普遍的檔案行政相對人，而且其主要是機關(guān)法人，也就是行政機關(guān)，這是檔案行政相對人的特殊地方。由于主要檔案行政相對人行政機關(guān)的性質(zhì)所決定，自然推薦性檔案標(biāo)準(zhǔn)對其具有約束力和強制力。因為，“對行政機關(guān)而言，強制性國家標(biāo)準(zhǔn)和推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)均具有與法律規(guī)范并無實質(zhì)性區(qū)別的約束力和強制力”。[16]
雖然，從標(biāo)準(zhǔn)的形式上看其不是“法”，但是，如果從實質(zhì)意義上判斷，“那么，由行政機關(guān)頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)及其工作人員有著‘作繭自縛’的效應(yīng)，而且，盡管其內(nèi)容針對的是事項或者物品，但依然會間接地影響私人的權(quán)利和義務(wù)，而且，通過行政機關(guān)所采取的若干確保標(biāo)準(zhǔn)實效性的手段，使得標(biāo)準(zhǔn)對私人產(chǎn)生了實際上的法律約束力和約束效果。標(biāo)準(zhǔn)減少了不確定性，穩(wěn)定了私人之間相互的期待，成為了特定領(lǐng)域中諸多問題的解決和因應(yīng)之道，從這個意義上說，標(biāo)準(zhǔn)的功能與社會規(guī)則體系中法律規(guī)則的功能幾無二致”。[17]
當(dāng)然，也有一些檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能其約束力和強制力弱一點，其性質(zhì)和效力介于法規(guī)與非法規(guī)之間，或者說，對公民、其他法人（企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人等）沒有約束力和強制力，這就需要將其納入或融入檔案法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件之中，賦予其法規(guī)性，使其具有約束力和強制力。最常見最便捷的方法就是制定實施細(xì)則、辦法等，將其變成規(guī)范性文件。如各省檔案局制定的《實施細(xì)則》，就是將檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》直接納入規(guī)范性文件中的最好例證。
2.2 “貫標(biāo)”是由檔案行政執(zhí)法對象的特殊性所決定的。檔案行政執(zhí)法對象也就是檔案行政管理的對象。按《檔案法》的規(guī)定，檔案行政管理的對象是那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構(gòu)、社會組織以及個人與“對國家和社會有保存價值的”檔案相關(guān)的檔案事務(wù)。這些國家機構(gòu)、社會組織以及個人是檔案行政相對人，檔案行政執(zhí)法主要應(yīng)該監(jiān)管其是否依法正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)保管檔案并提供利用檔案這個“事”，而不直接管其保管的檔案。簡單說，檔案行政執(zhí)法重在管“事”，而不管“物”，管的是檔案行政相對人有關(guān)檔案的“事”，而不是管檔案行政相對人的檔案這個“物”。盡管檔案行政執(zhí)法重在管“事”，而非管“物”，“但檔案行政管理的最終對象，對國家和社會有保存價值的檔案本身卻是實實在在的‘物’”，這就是“檔案行政管理最終對象的物化性”。“對國家和社會有保存價值的檔案是各級各類國家檔案館，各級機關(guān)、企業(yè)事業(yè)中檔案館（室）和其他檔案保管機構(gòu)的直接管理對象，而檔案行政管理對‘對國家和社會有保存價值的’檔案管理，是通過對各級各類國家檔案館，各級機關(guān)、企業(yè)事業(yè)中檔案館（室）和其他檔案保管機構(gòu)的管理來實現(xiàn)的，具有間接性。”[18]
正是由于檔案行政執(zhí)法最終對象的物化性和間接性的特殊性，使“貫標(biāo)”成為檔案行政執(zhí)法管檔案“事”與管檔案“物”之間的重要紐帶與中介，檔案行政執(zhí)法通過貫徹執(zhí)行檔案標(biāo)準(zhǔn)將檔案行政執(zhí)法具體化。檔案行政執(zhí)法依據(jù)檔案標(biāo)準(zhǔn)通過檢查檔案行政相對人貫徹執(zhí)行檔案標(biāo)準(zhǔn)情況，既可看出檔案行政相對人對檔案“物”的規(guī)范程度，又可看出其對檔案“事”的重視程度，還可透過對檔案“物”的規(guī)范程度和對檔案“事”的重視程度看出其有無檔案違法現(xiàn)象和行為。
2.3 標(biāo)準(zhǔn)是檔案行政執(zhí)法的依據(jù)。一般“可以將行政機關(guān)適用法律作出決定的過程分為如下幾個階段，首先是事實的調(diào)查和認(rèn)定，認(rèn)定有無發(fā)生或存在的事實；然后是對法律構(gòu)成要件內(nèi)容的解釋和認(rèn)定，看法律構(gòu)成要件如何規(guī)定；第三步是涵攝，判定所認(rèn)定事實是否與法律構(gòu)成要件要素相當(dāng)；第四步是法律效果的核定，決定賦予怎樣的法律效果”?！靶姓C關(guān)的事實認(rèn)定，是發(fā)動行政決定過程鏈條的首要環(huán)節(jié)。而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有將法律規(guī)范予以解釋并加以具體化的功能，可以成為行政機關(guān)判斷事實認(rèn)定構(gòu)成要件的基準(zhǔn)，行政機關(guān)在依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事實認(rèn)定之后，作出相應(yīng)的許可、處罰等決定?！盵19]檔案行政執(zhí)法的程序和內(nèi)容與此是相同的。檔案行政執(zhí)法的首要環(huán)節(jié)也是通過檢查認(rèn)定有無檔案違法事實，檢查認(rèn)定有無檔案違法事實則是依據(jù)檔案標(biāo)準(zhǔn)對檔案行政相對人對檔案“物”的管理規(guī)范程度，對檔案“事”管理的重視程度，以此來進(jìn)行有無檔案違法現(xiàn)象和行為的事實認(rèn)定，并且，根據(jù)檔案標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的事實結(jié)果作出相應(yīng)的處理。因此，檔案行政執(zhí)法通過檔案標(biāo)準(zhǔn)的反復(fù)適用，對不確定的檔案法律法規(guī)概念予以說明解釋，并將其內(nèi)容具體化，以保證“相同情況相同處理”，確保法律的平等適用及對行政裁量權(quán)的約束。
3 結(jié)語
檔案行政執(zhí)法從宏觀走向具體是檔案法制化中的必然過程，只有實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法具體化標(biāo)準(zhǔn)化，檔案法才更便于操作與執(zhí)行，才更能保證檔案行政執(zhí)法的公平、公正。檔案行政執(zhí)法具體化又是一個不斷完善的過程，“貫標(biāo)”是實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法具體化的關(guān)鍵，但“貫標(biāo)”既不是檔案行政執(zhí)法具體化的全部，也不可能一勞永逸。尚有大量的檔案“事”和“物”并沒有檔案標(biāo)準(zhǔn)，它們也是檔案行政執(zhí)法具體化的內(nèi)容，這些沒有檔案標(biāo)準(zhǔn)的檔案“事”和“物”既需要認(rèn)真考慮對待將其具體化，也需要檔案行政指導(dǎo)的正確引導(dǎo)，在不斷地總結(jié)后上升為檔案標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的檔案標(biāo)準(zhǔn)也是動態(tài)的，也會隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，不斷地修訂增加新的內(nèi)容。
檔案行政執(zhí)法具體化，要明確檔案行政指導(dǎo)與“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的區(qū)別，避免將其變成“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)”法制化，更不能將其當(dāng)作“檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的附屬。還要厘清“貫標(biāo)”與認(rèn)證的關(guān)系，“貫標(biāo)”是最低要求，而認(rèn)證則是最高要求或發(fā)展方向。
*本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）、2013年度國家檔案局科技項目計劃《依法行政下的檔案行政管理研究》（項目編號：2013—R—10）階段成果。
參考文獻(xiàn)：
[1]齊晶.試論檔案行政執(zhí)法工作中存在的問題與對策[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010（23）：207～208.
[2]姚震，董非.檔案執(zhí)法中的障礙性因素[J].檔案與建設(shè)，2002（5）：24～25.
[3][4]李世勛.目前檔案執(zhí)法工作存在的問題及對策[J].陜西檔案，2005（5）：38.
[5][7][8]李興利.關(guān)于檔案行政執(zhí)法方式的調(diào)查與思考[J].檔案管理，2010（6）：62～63.
[6]國家檔案局、國務(wù)院法制局聯(lián)合發(fā)出通知 今年將對《檔案法》貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查[J].檔案工作，1988（4）：6～7.
[9][10]吳雁平.論檔案行政職能[J].檔案管理，2013（3）：7～9.
[11]吳雁平.論市縣檔案行政管理部門在檔案法規(guī)體系建設(shè)中的定位[J].檔案管理，2012（2）：41～44.
[12]石立銘.檔案行政規(guī)范性文件的含義及法律地位[J].檔案管理，2013（3）：73～74.
[13][14][15][16]龔貴寒.試論國家標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（5）：15～17.
[17][19]宋華琳.論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位[J].行政法學(xué)研究，2008（3）：36～42.
關(guān)鍵詞： 非公有制； 林業(yè)； 檔案管理
中圖分類號： F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1009-8631（2012）01-0094-01
一、非公有制林業(yè)檔案的產(chǎn)權(quán)和個性特征
1.非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)清晰
產(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代企業(yè)制度下的一個最重要的特征和內(nèi)容。非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)是否清晰，首先取決于它的檔案權(quán)屬關(guān)系在法律上是否清晰，其包含兩個含義：一是非公有制林業(yè)檔案的產(chǎn)權(quán)有比較完整的法律地位，二是非公有制林業(yè)檔案的產(chǎn)權(quán)能夠得到法律的保護(hù)。
判斷非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)清晰與否的第二個標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，即非公有制林業(yè)檔案在現(xiàn)實經(jīng)濟運行過程中與相應(yīng)的企業(yè)的權(quán)屬關(guān)系，它同樣包含兩個含義：檔案產(chǎn)權(quán)的所有者對非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)具有極強的約束力；企業(yè)在實際經(jīng)濟運行過程中實現(xiàn)對非公有制林業(yè)檔案的責(zé)權(quán)利的內(nèi)在統(tǒng)一。
2.非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化
所謂產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，是指一個企業(yè)的投資者不是一個，而是多個。對于非公有制林業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革即意味著由一元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)向多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由家族式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)向引進(jìn)新的戰(zhàn)略投資者轉(zhuǎn)變，以避免家族關(guān)系過于干涉企業(yè)的發(fā)展。非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化特征，說明檔案的最終權(quán)屬歸多個投資者所有。
3.非公有制林業(yè)檔案的個性特征
非公有制不能等同于私有，比如股份合作制林業(yè)生態(tài)建設(shè)，其資本取之于社會，其決策管理形成于股東大會，是一種現(xiàn)代企業(yè)制度；非公有制林業(yè)也并不局限于民營經(jīng)濟，他們還會以控股的方式吸納和支配一部分國有資產(chǎn)；他們不會僅局限于國內(nèi)，因為他們還會吸納外資來辦企業(yè)。非公有制林業(yè)檔案有一般檔案的共同規(guī)律，又有這類所有制經(jīng)濟主體的個性特征。
非公有制林業(yè)檔案產(chǎn)權(quán)相對明晰，法人對其關(guān)注程度較高。所以，這類經(jīng)濟主體的檔案工作不能簡單地接受政令、指示，要更多地運用法律法規(guī)來規(guī)范，用經(jīng)濟手段、契約方式解決問題，把檔案資料進(jìn)館和在企業(yè)保管、接受指導(dǎo)等手段有機結(jié)合起來；把檔案資料的代保管、收購和征購結(jié)合起來。
4.非公有制林業(yè)企業(yè)的保密性
出于競爭的考慮，有些非公有制林業(yè)企業(yè)會把許多信息資源列為商業(yè)機密，不肯輕易示人，從而增加了檔案工作的難度。除了要在法律法規(guī)的設(shè)定上要有強制規(guī)范外，還需對檔案部門在工作紀(jì)律、職業(yè)道德、管理制度等方面有嚴(yán)格的要求，保護(hù)其對自由檔案的優(yōu)先利用權(quán)，允許企業(yè)對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用意見，切實維護(hù)他們的保密權(quán)。
5.非公有制林業(yè)檔案規(guī)范化程度參差不齊
在非公有制林業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，管理水平和經(jīng)濟規(guī)模，高、中、低都有。現(xiàn)代大中企業(yè)由于管理規(guī)范，檔案工作自然相對規(guī)范。反之，中小企業(yè)就相對差些。另外，經(jīng)營者的價值取向、文化素養(yǎng)、管理水平等，都決定了檔案工作的差別。由于經(jīng)營領(lǐng)域的不同臺，收藏檔案也呈現(xiàn)出很大差距。這些差距，都會對檔案事業(yè)帶來新的課題，增加工作難度。為此必須加快立法進(jìn)程，深入貫徹執(zhí)行《檔案法》及一系列相關(guān)法律法規(guī)，對非公有制林業(yè)檔案有一個統(tǒng)一規(guī)范，真正做到對歷史負(fù)責(zé)。
二、非公有制林業(yè)檔案的立卷時機
按照《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案實施辦法》、《國家林業(yè)局、國家檔局關(guān)于重點工程檔案管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，要正確選擇非公有制林業(yè)檔案歸檔立卷的時機。
1.應(yīng)打破以年度為起始和終了的立卷戒律
除法律法規(guī)明確規(guī)定的歸檔立卷時間必須遵守外，非公有制林業(yè)檔案的歸檔立卷有其特殊的一面。非公有制林業(yè)企業(yè)的興盛和落敗有其內(nèi)在規(guī)律和外部原因，它往往不受年度限制。所以，可以同其注冊的主管機關(guān)建立聯(lián)系，因時因地在其注冊、年審等時機歸檔立卷；也可其同項目主管機關(guān)、科技主管機關(guān)、專利技術(shù)批準(zhǔn)機關(guān)建立聯(lián)系，在其獲得生產(chǎn)經(jīng)營之際立卷；亦可同宏觀管理機構(gòu)、融資機構(gòu)、各專業(yè)銀行、稅務(wù)機關(guān)、統(tǒng)計部門建立聯(lián)系，在相應(yīng)的時機立卷。
2.應(yīng)借助其申報、審批等時機立卷
非公有制林業(yè)經(jīng)濟主體在辦理執(zhí)照、接受年檢、受各級各類各種部門例行檢查之際，在辦理各類糾紛訴訟，在申請專利、貸款、項目、招聘人才、招募股金、產(chǎn)品展示、推介和項目洽談等活動過程，都會主動出示有關(guān)自己的信息，這是歸檔立卷的有利時機。要探討聯(lián)席會制度，同各界建立協(xié)作關(guān)系，以便隨時通報情況，抓住各種機會。
3.在經(jīng)營主體變更之際搜集整理有關(guān)檔案
當(dāng)前，國家加快推進(jìn)森林、林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，森林、林地和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、入股和作為合資、合作的出資條件，對非公有制林業(yè)區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、積極探索有效的經(jīng)營形式，以調(diào)動經(jīng)營投資開發(fā)者的積極性。檔案工作可抓住時機，在主管部門做好流轉(zhuǎn)的各項服務(wù)、辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)的同時，搜集整理有關(guān)檔案。此時，有可能搜集到許多有價值的珍貴材料。
三、創(chuàng)新非公有制林業(yè)檔案管理
非公有制林業(yè)已成為我國生態(tài)建設(shè)最有活力的生力軍之一，他們從無到有、從小到大、由弱到強，保持著強勁的發(fā)展態(tài)勢。與日俱增的大量檔案要求我們解放思想，更新觀念，明確檔案行政管理在對非公有制林業(yè)檔案工作監(jiān)管中的地位和權(quán)限，確保檔案法律法規(guī)在非公有制林業(yè)中的貫徹執(zhí)行。
一
“國家檔案館”這一名詞，大約最早見于1987年頒布的《檔案法》，該法19條規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放?！钡@一時期的“國家檔案館”似乎還不是一個具有特定含義的名詞，在1990年頒布的《檔案法實施辦法》中又有如下表述：“各級各類檔案館保管的檔案，應(yīng)當(dāng)按照《檔案法》的規(guī)定，分期分批向社會開放。”顯然，從這一條文看，“國家檔案館”和“各級各類檔案館”還沒有明顯的區(qū)分。
將“國家檔案館”和“各級各類檔案館”作為兩個不同的概念區(qū)分使用的，是1999年修訂頒發(fā)的《檔案法實施辦法》，在這一法規(guī)中，不僅出現(xiàn)了“各級國家檔案館”、“中央和地方各級國家檔案館”等新的表述，而且在其11條，明確地將“國家檔案館”與“經(jīng)批準(zhǔn)成立的其他各類檔案館”作了區(qū)分。從而使“國家檔案館”這一名詞具有了特定的含義。但，這一名詞的內(nèi)涵和范圍，《檔案法實施辦法》沒有更進(jìn)一步地說明。
二
在我國，“國家檔案館”和“國家圖書館”的概念不可類比，國家圖書館只有一個，而“中央和地方各級國家檔案館”卻有幾千所。另外，我國的“國家檔案館”和國外也不相同，國外的國家檔案館通常是指管理中央政府檔案的檔案館。而在我國中央和地方均設(shè)有國家檔案館，應(yīng)該說，“國家檔案館”的稱謂在我國是一個極具特色的概念。因而，對這一概念做一個基本的界定是必要的。
本文認(rèn)為，“國家檔案館”應(yīng)該具有三個特征，或者說具備以下三個條件的檔案館才能稱之為國家檔案館。
其一，文化性。我國《檔案法》規(guī)定，檔案館是：“集中管理檔案的文化事業(yè)單位?！边@是對檔案館文化性的法律表述。需要說明的是，檔案館的文化性，是共性，也就是說，無論是“國家檔案館”，還是“其他各類檔案館”均具有這一屬性。
其二，公共性。國外政府的檔案館，一般稱之為公共檔案館，之所以稱為“公共檔案館”，大致有三點原因：一是因為這些檔案館的館藏檔案主要是由政府在履行職責(zé)、管理和處置公共事務(wù)的活動中形成的，屬公共財產(chǎn)；二是因為這些檔案館財產(chǎn)及活動經(jīng)費來源于公眾的稅款，三是因為這些檔案館無差別地向社會公眾提供利用。在上述三個方面，我國的“國家檔案館”和國外的“公共檔案館”沒有本質(zhì)的不同。我國政府的職能定位于：“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，也均是公共事務(wù)。政府所形成的檔案也都可以看作是公共檔案。國家檔案館的經(jīng)費同樣也是來源于國家財政。所不同的是，我國的“國家檔案館”除管理各級政府檔案的同時，也在管理各級黨委的檔案，各級黨委形成的檔案是否可以看作是“公共檔案”，尚待商榷。另外，在檔案開放的程度上，我國的國家檔案館和國外相比還有較大的差距。如果說我國的“國家檔案館”就是“公共檔案館”，可能多少還有些勉強，但說“國家檔案館”具有公共性，則是不爭的事實。
其三，行政性。所謂的“行政”，通常是指執(zhí)行和管理活動。行政分為國家行政和社會組織內(nèi)部的行政。說國家檔案館具有行政性，是指國家檔案館收集、管理、開放檔案的行為，屬于國家行政而不是一個社會組織內(nèi)部的管理活動，是憑借國家權(quán)力管理公共事務(wù)的行為。國家檔案館的行政性主要表現(xiàn)為以下三個方面。一是國家機關(guān)所形成的檔案是社會的公共財產(chǎn)，檔案館管理公共財產(chǎn)的行為屬于國家的行政行為。二是因為國家檔案館收集、管理和開放檔案的權(quán)力來源于國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，行使的是國家行政職權(quán)。三是因為國家檔案館除了履行管理及提供利用檔案的職能之外，《檔案法》及《檔案法實施辦法》第22條中關(guān)于“經(jīng)檔案館同意”的表述，實際賦予各級國家檔案館部分行政許可權(quán)。在《各級國家檔案館開放檔案辦法》第8條，盡管其中“責(zé)令賠償損失”的表述不當(dāng)，但也認(rèn)同了國家檔案館的行政處罰權(quán)。也就是說，國家檔案館由于實際工作的需要，行使了部分國家檔案行政管理機關(guān)的職權(quán)。
國家檔案館之所以被冠以“國家”二字，并不是因為國家檔案館是“國有”的或者是“國營”的，而是因為國家檔案館是代表國家從事檔案的管理活動，是國家行為。
關(guān)于政府檔案館的行政性，大約國內(nèi)外的檔案館是相同的。法國國立檔案學(xué)院教授亨利?鮑蒂埃將檔案館定義為：“一個具有一定行政管理職能的學(xué)術(shù)性組織。”這也是對檔案館行政屬性的肯定。
三
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，在我國各級各類的檔案館中，所謂的“國家檔案館”，大致包括以下范圍。
中央和縣級以上政府的檔案館，也就是我們常說的綜合檔案館，國務(wù)院各行政管理部門的檔案館，包括外交部檔案館等均屬國家檔案館。
在專業(yè)檔案館中，城建檔案館屬于國家檔案館。城建檔案館隸屬于政府規(guī)劃部門，是行政機關(guān)的下屬機構(gòu)，具有一定的行政屬性。所藏檔案，主要是城市規(guī)劃檔案、城市建設(shè)和房地產(chǎn)管理檔案、公共工程竣工檔案等，均是政府在從事特定的公共事務(wù)管理活動中所形成的，可以看作是公共檔案，具有公共屬性。因而可以認(rèn)為，城建檔案館基本符合國家檔案館的條件。
軍隊檔案館從道理上講，應(yīng)該屬于國家檔案館。因為“軍務(wù)”即“公務(wù)”，軍隊的所有活動都和社會公眾的安全相關(guān)，其所存檔案具有公共屬性。但軍隊檔案館顯然不是國家機構(gòu)，也不具有行政屬性。是否可以看作是代表國家管理檔案，有待法律法規(guī)進(jìn)一步明確。
企業(yè)檔案館，包括國務(wù)院直屬企業(yè)的檔案館，大學(xué)及各類學(xué)校的檔案館，事業(yè)單位的檔案館，無論這些企事業(yè)單位和學(xué)校是國家投資興辦的，還是合資、合營的，以及私人獨資的、股份制的，都不是國家檔案館。因為這些檔案館沒有行政屬性和公共屬性。當(dāng)然，目前少量存在的私人檔案館也不是國家檔案館。
四
明確“國家檔案館”的含義，并不是一個文字游戲，因為國家檔案館和其他各類檔案館在法律上應(yīng)該具有不同的地位。這是目前尚沒有引起大家注意的一個比較重要的問題。國家檔案館在履行法定職責(zé)的活動中，是受行政法規(guī)調(diào)整的行政法主體。而非國家檔案館，雖然其職能活動也受到行政法規(guī)的規(guī)范，但在社會活動中主要受民法的調(diào)整，是民事主體。
具體講，在內(nèi)部的檔案管理活動中，雖然兩類檔案館工作內(nèi)容基本相同，但國家檔案館的行為屬于國家行政，其權(quán)力來源于法律法規(guī)的規(guī)定；而非國家檔案館同樣的工作卻屬于社會組織內(nèi)部的管理活動，其權(quán)力來源于單位首長、董事會等的授權(quán)，在性質(zhì)上是不相同的。
在對外活動中，公民利用國家檔案館的公共檔案是法定的權(quán)力，國家檔案館拒絕開放檔案、拒絕公民利用的檔案，都是對公民的知情權(quán)的侵犯，構(gòu)成行政侵權(quán)責(zé)任。公民可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，由法院裁決國家檔案館或縣以上政府的檔案行政管理部門作為或者不作為。公民在利用檔案中損毀、丟失檔案或者擅自公布檔案等，不是違約，而是違法。依照《檔案法》的規(guī)定，國家檔案行政管理部門可以直接予以行政處罰。同樣，國家檔案館因失職造成公民個人損失的，適用國家賠償而不是民事賠償。
一、《實施辦法》第二條可能產(chǎn)生的不同理解
《實施辦法》第二條全文如下：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關(guān)部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！?/p>
上述條款的核心是兩個“確定具體范圍”，然而確定的內(nèi)容，卻能夠有不同的理解。
其一、確定的是檔案這一事物的本身，也就是確定哪些事物是檔案，哪些事物不是檔案。首先說明：《實施辦法》和《檔案法》是相互關(guān)聯(lián)的兩個法律文件，在這兩個文件中同一個概念應(yīng)該有完全相同的含義。在《檔案法》第二條關(guān)于檔案的定義中，有如下文字表述：“本法所稱的檔案，是指……對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睆倪@一定義看，“對國家和社會有保存價值”是構(gòu)成檔案的一個要件，也就是說，所有檔案，都對國家和社會具有保存價值，否則，不能稱其為檔案。因此，在前述《實施辦法》第二條的第一句話，“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案”，可以認(rèn)為并不是從價值上對檔案的區(qū)分，而只具有指向意義。所以，該條的含義可以這樣解讀：《檔案法》第二條所指稱的檔案，其具體范圍，依所有權(quán)的不同分別由國家和省一級檔案行政管理部門確定。
其二、確定的是檔案的所有權(quán)，也就是確認(rèn)那些檔案屬于國家所有，那些檔案屬于集體和個人所有。從文字表述上，該條其實也可以這樣理解：《檔案法》第二條所指稱的檔案中，屬于國家所有的，由國家檔案局確定其范圍，屬于集體和個人所有的，則由省一級檔案行政管理部門確定其范圍。
其三、確定的是檔案的價值，也就是確定哪些檔案是“對國家和社會有保存價值的檔案”。雖然《檔案法》第二條將“對國家和社會有保存價值”作為構(gòu)成檔案的一個要件，但從《檔案法》的其他條文分析，“對國家和社會有保存價值”也是一種區(qū)分檔案的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說“對國家和社會有保存價值”只是部分檔案的屬性。例如：《檔案法》第十六條：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管?！睆倪@條規(guī)定來看，顯然沒有把“對國家和社會具有保存價值”的檔案認(rèn)定為檔案的全部，而只是檔案中具有特定價值的一部分。另外，在《實施辦法》第十七條、十九條、二十四條中也有類似的表述。所以《實施辦法》第二條第一句話，也可以認(rèn)為是從價值上對檔案的限定，該條也可以理解為：《檔案法》第二條所稱、對國家和社會有保存價值的那一部分檔案，其具體范圍，由國家檔案局和省一級檔案行政管理部門確定。
二、《實施辦法》第二條應(yīng)有含義的辨析
上述對《實施辦法》第二條的三種理解，從字面上看都沒有錯誤。但法律、法規(guī)的條文卻只允許有一種解釋，筆者認(rèn)為，該條“確定具體范圍”的內(nèi)容應(yīng)該是對檔案價值的確定。理由如下：
其一、對《實施辦法》第二條的第一種理解，也就是認(rèn)為該條是對檔案這一事物本身的確定，顯然不夠妥當(dāng)。這是因為《檔案法》中已經(jīng)明確了檔案的定義，再使用行政手段確定其范圍，沒有任何必要。另外，某些事物是不是檔案，不會由于地理位置的不同而有所差異，由各省的檔案行政管理部門分別確認(rèn)同一類檔案的具體范圍，也不合適。
其二，對《實施辦法》第二條的第二種理解，也就是把該條理解為對檔案所有權(quán)的確定，也不正確。這里需要說明，在國家檔案局《關(guān)于印發(fā)保留行政許可項目和非行政許可審批項目的通知》中，省級檔案行政管理部門“繼續(xù)實施的非行政許可審批項目”，保留了“不屬于國家所有的檔案具體范圍審批”項目，這一規(guī)定似乎已經(jīng)明確了該條的含義就是確定檔案的所有權(quán)。依理不該再予置喙，但這種解釋確實存在著可商榷的硬傷。
一是因為這種理解和我國的民事法律相悖。公民個人所有的檔案無疑屬于個人財產(chǎn)，公民的個人財產(chǎn)要由國家行政部門確定其范圍，在立法例上極為罕見。依據(jù)物權(quán)法的原理，如果沒有相反的證據(jù)，動產(chǎn)的占有人是該動產(chǎn)的權(quán)利人，無論是集體所有還是個人所有的財產(chǎn)都是如此。目前尚在審議中的《物權(quán)法》草案第四條就有相似的規(guī)定。這在學(xué)理上稱之為“權(quán)利正確性推定效力”，并不需要行政部門確定。假如這種解讀是成立的，公民個人的畢業(yè)證、結(jié)婚證、日記、來往信函，甚至包括影集、字畫等所有可以看作是檔案的財產(chǎn)，在沒有得到行政部門的審批之前，并沒有明確屬于個人所有，也很難為法律所保護(hù)。這或許不該是《實施辦法》的立法本意。二是因為這種解讀在邏輯上存在明顯的疏漏。在國家檔案局確定國有檔案的具體范圍之后，其余的檔案無疑都是“不屬于國家所有的檔案”，再由省級檔案行政管理部門進(jìn)行審批顯然是多此一舉。退一步講，如果認(rèn)為省級檔案行政管理部門審批的內(nèi)容，是對“集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有”的三種檔案具體范圍再進(jìn)行區(qū)分，也沒有道理，因為這三種檔案在《檔案法》中的地位基本相同，在法律上進(jìn)行區(qū)分意義不大。三是除港、澳、臺之外，我國實行統(tǒng)一的政治和經(jīng)濟制度，集體和個人所有的檔案的具體范圍，因地域所產(chǎn)生的差別并不大，是否要由各省的檔案行政管理部門確定也值得考慮。再退一步講，即便這種解讀確實是《實施辦法》的立法本意，在我國物權(quán)法頒布之后，依據(jù)新法優(yōu)于舊法、法律優(yōu)于法規(guī)的原則，將會導(dǎo)致該條不再適用。
其三、對《實施辦法》第二條的第三種理解，也就是認(rèn)為該條是“對國家和社會有保存價值的檔案”的確認(rèn)，應(yīng)該是正確的。首先，依據(jù)《檔案法》第十六條及《實施辦法》中相關(guān)條款的規(guī)定，“對國家和社會有保存價值的檔案”和其他檔案相比，具有特殊的法律地位，需要進(jìn)行界定。其次，依據(jù)《檔案法》第十五條的規(guī)定：“鑒定檔案保存價值的原則……，由國家檔案行政管理部門制定”。由此可見，界定“對國家和社會有保存價值的檔案”，是檔案行政管理部門的權(quán)限。再次，除了《實施辦法》第二條之外，還沒有任何的法律法規(guī)授權(quán)任何組織確定某類或某種檔案是否“對國家和社會有保存價值”，如果不把該條理解為是對檔案價值的確定，《檔案法》中所有關(guān)于“對國家和社會有保存價值的檔案”的規(guī)定，沒有具體的客體，形同虛設(shè)。
三、對《實施辦法》第二條的改進(jìn)意見
綜上所述，《實施辦法》第二條的內(nèi)容，應(yīng)該是對檔案價值的確定。當(dāng)然，這一結(jié)論只是依據(jù)常理進(jìn)行的推導(dǎo)，是否合理，尚待同仁指教。但無論我們?nèi)绾卫斫庠摋l的含義，要使該條具有實際的意義和作用，無論在內(nèi)容和形式上都應(yīng)該有更為明確的解釋和規(guī)定。
