時(shí)間：2023-08-30 16:26:27
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一、應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟調(diào)解機(jī)制
訴訟調(diào)解是指當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協(xié)商的辦法，解決權(quán)益爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強(qiáng)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)和有利于預(yù)防糾紛減少訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。第67條第3款規(guī)定：賠償訴訟可以適用調(diào)解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解外，其它行政案件不適用調(diào)解，否則違反了“公權(quán)”不能調(diào)解規(guī)則。但在審判實(shí)踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯(cuò)誤或處罰顯失公正或行政收費(fèi)有誤，大量通過(guò)案外“協(xié)調(diào)”解決；建議和促成被告改變?cè)唧w行政行為，動(dòng)員原告申請(qǐng)撤訴，從而終結(jié)訴訟。此“協(xié)調(diào)”實(shí)質(zhì)就是“調(diào)解”，在短期內(nèi)有效地解決雙方當(dāng)事人的訴爭(zhēng)，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累。
（一）我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解機(jī)制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當(dāng)事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)。
2、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”該規(guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)。這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。
3、除個(gè)別法律、法規(guī)規(guī)定外我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時(shí)有行政自由裁量權(quán)。其包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認(rèn)上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。行政主體在上述情況下在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會(huì)成本、行政相對(duì)管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協(xié)留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調(diào)解機(jī)制符合人民法院的時(shí)代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。
（二）我國(guó)行政訴訟調(diào)解具有可適用性
根據(jù)連城縣人民法院2003年度審結(jié)案件統(tǒng)計(jì)，該年度共審結(jié)行政訴訟案件24件，其中法院裁定準(zhǔn)予原告申請(qǐng)撤訴的案件9件均是法院經(jīng)案外組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)過(guò)程中，被告發(fā)現(xiàn)所作出的具體行政行為錯(cuò)誤而改變?cè)唧w行政行為后原告申請(qǐng)撤訴的3件；原告認(rèn)為所訴具體行政行為正確而申請(qǐng)撤訴的6件。因此，行政訴訟調(diào)解在行政審判實(shí)踐中具有可適用性。筆者認(rèn)為，除行政侵權(quán)賠償可適用調(diào)解外，我國(guó)行政訴訟調(diào)解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。如土地使用權(quán)、山林權(quán)等行政裁決。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在裁決過(guò)程對(duì)原民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)解。在行政訴訟過(guò)程中，若民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人變更或放棄權(quán)利，則被告行政機(jī)關(guān)的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調(diào)解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關(guān)系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規(guī)對(duì)具體行政行為的方式、手段和內(nèi)容未作具體，詳細(xì)、明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，根據(jù)自己的評(píng)價(jià)和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國(guó)《治安管理處罰條例》第6條規(guī)定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對(duì)于違反自由裁量規(guī)定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時(shí)，人民法院審理此類案件時(shí)，對(duì)顯失公正超過(guò)的幅度存在調(diào)解的余地，對(duì)顯失公正超過(guò)幅度的部分雙方當(dāng)事人可協(xié)商解決，這并不損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭(zhēng)議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對(duì)人之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的一定目標(biāo)而依法簽訂的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)議。我國(guó)行政合同的表現(xiàn)形式主要有：行政教育合同、政府采購(gòu)合同、土地有償轉(zhuǎn)讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強(qiáng)制性，強(qiáng)化了行政主體與相對(duì)人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對(duì)因行政合同引起的爭(zhēng)議，可進(jìn)行調(diào)解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級(jí)法院已在案外調(diào)解方面進(jìn)行大膽償試，取得良好的社會(huì)效果。
4、不服行政主體作出的具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為。
行政指導(dǎo)行為，是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理過(guò)程中，所作出的具有示范、倡導(dǎo)、咨詢、建議、訓(xùn)導(dǎo)等行為。如果名為行政指導(dǎo)行為，實(shí)際卻具有強(qiáng)制力或者要求當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對(duì)人不履行或不執(zhí)行就要承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人對(duì)這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉(xiāng)政府發(fā)出的有關(guān)強(qiáng)制農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的行政指導(dǎo)公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。該類案件引入調(diào)解機(jī)制，能大大緩和目前政群關(guān)系，真正達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
5、不服行政收費(fèi)的行政訴訟案件。
行政收費(fèi)的主體應(yīng)是行政主體，是國(guó)家行政干預(yù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場(chǎng)附加在國(guó)家身上的一項(xiàng)職能。它具有以下特征：1、成本補(bǔ)償性，即行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補(bǔ)償，這一特征來(lái)源于行政權(quán)的非盈利性和收費(fèi)的補(bǔ)充地位；2、特別負(fù)擔(dān)性和直接受益性，即繳費(fèi)的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對(duì)人負(fù)擔(dān)，他所承受特別負(fù)擔(dān)的目的在獲得特別利益；3、財(cái)政管理性和相對(duì)穩(wěn)定性。目前我國(guó)行政收費(fèi)種類比較多，主要有征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、公路規(guī)費(fèi)、排污費(fèi)等等。根據(jù)目前我國(guó)法律、法規(guī)規(guī)定，行政收費(fèi)一般都有設(shè)定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費(fèi)的空間。如《福建省計(jì)劃生育條例》第三十條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，多生育一個(gè)孩子的，按當(dāng)事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規(guī)定總收入無(wú)法計(jì)算的，按照統(tǒng)計(jì)行政部門公布的縣（市、區(qū)）職工年平均收入或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入計(jì)算。從上述法規(guī)規(guī)定可知，行政主體征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)幅度為二至三倍，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為首先選擇當(dāng)事人雙方上年度總收入，總收入無(wú)法計(jì)算的，才選擇統(tǒng)計(jì)行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入。但計(jì)生部門往往為完成收費(fèi)指標(biāo)，不根據(jù)法規(guī)規(guī)定，一律以統(tǒng)計(jì)部門公布的或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人均純收入來(lái)征收（往往該標(biāo)準(zhǔn)含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計(jì)生局征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個(gè)孩子是事實(shí)。馬、羅屬農(nóng)村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計(jì)生局卻依據(jù)該鄉(xiāng)人均收入3500元為標(biāo)準(zhǔn)，作出征收馬、羅社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)21000元（三倍）。該案馬、羅以應(yīng)依據(jù)夫妻上年總收入征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為由向本院提起訴訟。該案經(jīng)案外調(diào)解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協(xié)議。該案圓滿調(diào)解，一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也促成行政機(jī)關(guān)依法行政收費(fèi)，取得良好的社會(huì)效果和法律效果。
二、增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序
簡(jiǎn)易程序是指第一審普通程序的簡(jiǎn)化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件的程序。它有利于便利當(dāng)事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，有利人民法院集中力量審理比較重大、復(fù)雜的案件。它的特點(diǎn)在于起訴方式簡(jiǎn)便、審理程序簡(jiǎn)便、傳喚當(dāng)事人、證人方式簡(jiǎn)便、由審判員一人獨(dú)任審理，且審理期限短，不能延長(zhǎng)。在我國(guó)，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規(guī)定了有關(guān)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣６í?dú)我國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。我國(guó)已加入WTO，建設(shè)法治國(guó)家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實(shí)施，群眾學(xué)法、守法、用法的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，行政案件的數(shù)量和種類大幅度增多。在這樣的司法環(huán)境下，同時(shí)行政審判力量嚴(yán)重不足的情況下，單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣褬O不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時(shí)代主題。據(jù)此，增設(shè)簡(jiǎn)易程序，它可以完善我國(guó)行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設(shè)立簡(jiǎn)易程序的必要性和迫切性。
我國(guó)行政訴訟法第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數(shù)量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對(duì)人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但是，我國(guó)行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數(shù)量從1989年的7000余件發(fā)展到2003年約90000件，且涉案領(lǐng)域不斷拓寬，新類型案件不斷出現(xiàn)。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)有了質(zhì)的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節(jié)簡(jiǎn)單、雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議或爭(zhēng)議不大，只是要求在法律適用上到法院討個(gè)公正的說(shuō)法；還有一些事實(shí)十分清楚，涉及金額較小，且行政相對(duì)人急需法院快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實(shí)施，訴行政不作為案件將會(huì)大幅增長(zhǎng)，而審理此類案件主要審查行政機(jī)關(guān)是否有依法履行法定職責(zé)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中，案情事實(shí)簡(jiǎn)單明了。對(duì)上述列舉的案件適用簡(jiǎn)易程序，由一名審判員進(jìn)行審理，根據(jù)需要隨時(shí)傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關(guān)答辯期、開(kāi)庭審理程序的限制，即能達(dá)到快速解決爭(zhēng)端的目的，滿足雙方當(dāng)事人的要求，又能有效節(jié)約訴訟成本、減少當(dāng)事人訟累，提高法院辦案效率。據(jù)此，設(shè)立簡(jiǎn)易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設(shè)立簡(jiǎn)易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合15年來(lái)的行政審判實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，行政案件適用簡(jiǎn)易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣荒苁腔鶎尤嗣穹ㄔ盒姓徟型ィ⒅荒苁怯袑徟虚L(zhǎng)職稱或庭長(zhǎng)獨(dú)任審理，中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡(jiǎn)易程序。2、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單的行政案件。簡(jiǎn)單的行政案件必須具備三個(gè)條件：首先是事實(shí)清楚，即當(dāng)事人雙方對(duì)他們發(fā)生爭(zhēng)議的案件事實(shí)的陳述基本一致，并對(duì)他們陳述的事實(shí)，提出了可靠的證據(jù)，無(wú)須人民法院調(diào)查和收集證據(jù)就可以判明事實(shí)，分清是非；其次是權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確；再次當(dāng)事人雙方對(duì)案件是非、責(zé)任及所訴的具體行政行為沒(méi)有原則的分歧。從我國(guó)行政審判實(shí)踐來(lái)看，適用簡(jiǎn)易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實(shí)清楚、責(zé)任明確，行政侵權(quán)賠償金額不大的賠償案件。⑵事實(shí)清楚、情況簡(jiǎn)單，是非分明，爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)明確，爭(zhēng)議數(shù)額不大的行政處罰和行政收費(fèi)的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)的行政案件；⑷行政管理相對(duì)人僅行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實(shí)清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡(jiǎn)易的行政案件。
三、修改我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十八條有其效率性和必要性。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟法;修改;思考;建議
眾所周知,我國(guó)的《行政訴訟法》自生效之日算起,已經(jīng)整整21個(gè)年頭。21年來(lái)行政訴訟狀況到底如何?公民、法人及其他組織對(duì)行政訴訟是否還感興趣?司法監(jiān)督是否還起作用?解決行政案件受理難、取證難、判決難的金鑰匙到底在哪里?這些問(wèn)題應(yīng)該引起我們足夠的重視和深思,也是《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)著力解決的問(wèn)題。
筆者是一名側(cè)重于行政訴訟案件的律師。十幾年來(lái),原告行政訴訟的案件有幾十件,被告行政訴訟的案件只有幾件。通過(guò)行政訴訟案件,筆者體會(huì)到,行政訴訟作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,從立法上講還遠(yuǎn)未得到保障。首先表現(xiàn)在受案范圍上,既然憲法明確規(guī)定,中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;公民在法律面前一律平等;國(guó)家尊重和保障人權(quán)。中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利等等,哪為什么還要設(shè)置種種限制行政訴訟權(quán)利的條文呢?目前情況下,除了大家都能理解的國(guó)防、外交等行為不適用行政訴訟外,行政訴訟法的修改不能繼續(xù)沿用列舉的方式規(guī)定行政案件受案范圍,而應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù),規(guī)定所有行政行為(包括具有普遍約束力的抽象行政行為)人民法院均應(yīng)受理,徹底消除違憲嫌疑。
其次,行政訴訟法應(yīng)當(dāng)從組織架構(gòu)上保障公民、法人和其他組織行使行政訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。唯一的辦法就是設(shè)立自上而下的獨(dú)立的行政法院系統(tǒng),徹底解決困擾法院二十多年行政訴訟停滯不前,受制于行政機(jī)關(guān)的尷尬局面,徹底解決地方政府干預(yù)司法、法院放不開(kāi)手腳的不利局面,使公民法人和組織在一個(gè)無(wú)憂無(wú)慮的環(huán)境中去尋求法律的公平和正義。九年前筆者就曾呼吁建立行政法院的必要性,并認(rèn)為它是解決行政訴訟受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難的最切實(shí)可行的辦法,也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的最根本的方法。現(xiàn)在絕大部分行政爭(zhēng)議因?yàn)楸还芾矸秸J(rèn)為法院受理行政案件只是擺樣子,法院根本無(wú)法擺脫行政干預(yù)司法的情況發(fā)生而最終選擇放棄行政訴訟方式解決,這就是為什么我國(guó)行政行為每天都大量發(fā)生,而發(fā)生了爭(zhēng)議行政相對(duì)人又很少選擇通過(guò)行政訴訟的方式解決的原因之一。但是,作為行政相對(duì)人放棄行政訴訟并不一定解決了心理上的不滿和冤屈,并不一定得到渲泄和釋放,這就容易給社會(huì)帶來(lái)了壓力和不穩(wěn)定的因素。因此,應(yīng)當(dāng)從立法上建立公平的無(wú)顧慮的暢通的救濟(jì)渠道。目前,從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力來(lái)看,已經(jīng)具備了建立行政法院的條件。通過(guò)行政法院解決行政糾紛,能使我國(guó)真正走上依法法治國(guó)的軌道上來(lái)。
第三,關(guān)于行政訴訟法的管轄及修改問(wèn)題,如果建立行政法院,管轄的難題就能迎刃而解。過(guò)去,最高人民法院通過(guò)司法解釋來(lái)修改行政訴訟法管轄權(quán)限,這既不嚴(yán)肅,也不符合憲法,更不能解決根本的實(shí)質(zhì)問(wèn)題,即使規(guī)定異地管轄,法院也未必能夠擺脫政府其他渠道形式的干預(yù)。因此,管轄問(wèn)題除了規(guī)定公民有權(quán)選擇管轄法院之外,行政訴訟法在管轄法院的修改上應(yīng)從產(chǎn)生問(wèn)題的源頭上進(jìn)行修訂。
第四,現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定,“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”。此條規(guī)定顯然有利于行政機(jī)關(guān)。因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)提交“作出具體行政行為的有關(guān)材料”根本無(wú)須如此長(zhǎng)的時(shí)間。既然行政機(jī)關(guān)的辦案規(guī)則是“先取證、后裁決”那么,行政行為的作出應(yīng)當(dāng)已經(jīng)“材料”成形,無(wú)需花費(fèi)時(shí)間去整理。故建議行政訴訟法修改為“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起3日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”,這樣規(guī)定既提高了辦案效率,也節(jié)約了訴訟成本,也防止被訴行政機(jī)關(guān)事后違法補(bǔ)充證據(jù)“材料”的情況發(fā)生。
第五,現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十四條第(四)項(xiàng)規(guī)定,“行政處罰顯失公正的,可以判決變更”。此條只規(guī)定了人民法院有條件的和有限的變更權(quán),無(wú)完全自主的變更權(quán),這實(shí)際上削弱了法院司法審查監(jiān)督權(quán),既不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,也不利于人民法院對(duì)行政行為的有效司法監(jiān)督,于國(guó)于民于已都不利,必須加以修改。既然行政訴訟是一個(gè)完整的法律審判程序,為什么要限制法院的審判權(quán)限呢?如果作為解決行政爭(zhēng)議的最后一道防線都不能保證原告的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn),何談依法治國(guó)?何談建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?如果法院僅有撤銷權(quán)和判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為或判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的權(quán)力,那么這種監(jiān)督只能是自欺欺人,不僅保護(hù)不了公民法人及組織的合法權(quán)益,而且削弱了司法權(quán)威,降低了公正效率,最終損害了公民法人及其他組織的合法利益,法院審判的公信力也受到了損害。因此建議行政訴訟法此項(xiàng)內(nèi)容修改為人民法院對(duì)明顯違反法律法規(guī)規(guī)定的被訴行政行為,有權(quán)予以變更。
第六,對(duì)《行政訴訟法》的修改,除了增加行政訴訟和解、起訴停止行政行為的執(zhí)行、適用簡(jiǎn)易程序原則外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)一審審結(jié)期限作出修改。建議由原來(lái)的3個(gè)月改為2月,二審由原來(lái)的2個(gè)月改為1個(gè)半月,這樣做有利于提高行政效力,提高司法審判的效力,也有利于原告的合法權(quán)益得到及時(shí)保護(hù),減少雙方的經(jīng)濟(jì)損失,節(jié)約了司法成本。
第七,《行政訴訟法》第六十七條第二款規(guī)定,公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求,應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決,對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服,可向人民法院提起訴訟。此條規(guī)定公民、法人及組織的選擇權(quán)過(guò)于狹窄,不利于保護(hù)原告及時(shí)得到賠償。應(yīng)當(dāng)規(guī)定原告既可以選擇先由行政機(jī)關(guān)解決,對(duì)行政機(jī)關(guān)處理不服,向人民法院提起訴訟;也可以直接向有管轄權(quán)的人民法院起訴。這不僅和行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定進(jìn)行了銜接,也有利于保護(hù)原告的行政賠償訴訟基本權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。行政賠償訴訟可以根據(jù)自愿、合法的原則通過(guò)平等協(xié)商,達(dá)成賠償協(xié)議。
第八,目前《行政訴訟法》并未規(guī)定行政公益訴訟, 建議除了增加設(shè)立行政公益訴訟制度外,對(duì)原告起訴資格宜寬不宜嚴(yán),只要與被訴的行政行為有法律上的利害關(guān)系,而不論是直接還是間接利害關(guān)系,都可以以原告身份向人民法院提起訴訟。人民檢察院也可以以其獨(dú)特的身份,認(rèn)為行政行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益,可以自己的名義向行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見(jiàn)或建議,也可以直接向人民法院提起行政公益訴訟。建議人民法院審理公益行政訴訟案件不收取任何費(fèi)用。
一、行政訴訟法律適用的現(xiàn)狀及其局限性
行政訴訟法律適用包括兩方面的法律規(guī)范，即廣義的行政訴訟法和具體行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法、行政程序法。適用行政法規(guī)范，在于為法院對(duì)被訴具體行政行為合法性（包括行政處罰行為的合理性）審查提供判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其依法作出裁判。
1. 行政訴訟法律適用的現(xiàn)狀。行政訴訟法規(guī)定，行政審判法律適用分為兩個(gè)層級(jí)，分屬于“依據(jù)”和“參照”兩個(gè)不同的效力體系：一是行政審判的依據(jù)——法律、法規(guī)。法院在對(duì)具體行政行為的合法性審查和裁判中，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)（自治條例、單行條例）必須遵從，無(wú)條件適用；二是行政審判的參照——規(guī)章。法院在對(duì)具體行政行為的合法性審查和裁判中，對(duì)部門規(guī)章、地方規(guī)章進(jìn)行參照，酌定是否適用。
2. 行政訴訟法律適用的局限性。我國(guó)行政法規(guī)范與行政訴訟法規(guī)范相比，具有創(chuàng)制主體多元化、等級(jí)與效力層次性、內(nèi)容與數(shù)量廣大性等特征，除以上納入行政審判的“依據(jù)”和“參照”的行政法規(guī)范外，在行政管理中，還存在大量的一般規(guī)范性文件，即規(guī)章以下的具有普遍約束力的行政決定、命令等。雖從法理學(xué)的角度和立法法的規(guī)定來(lái)看，一般規(guī)范性文件不屬于法的范疇，但行政訴訟法不應(yīng)一概否定一般規(guī)范性文件的法律效力。
——從法律依據(jù)分析，一般規(guī)范性文件具有存在的法律基礎(chǔ)和權(quán)力基礎(chǔ)。法律、法規(guī)賦予了國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定一般規(guī)范性文件的權(quán)力，如地方各級(jí)人民政府組織法規(guī)定地方各級(jí)人民政府可根據(jù)黨的方針、政策，依法制定行政管理的具體辦法、措施。因此，排斥一般規(guī)范性文件意味著壓制和駁奪行政權(quán)。
——從立法角度分析，一般規(guī)范性文件應(yīng)視為法律規(guī)范對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、維護(hù)的合理、必要的補(bǔ)充。法律規(guī)范不可能做到包羅萬(wàn)象、完美無(wú)瑕，事實(shí)是很多法律規(guī)范均是原則性、規(guī)則性有余而操作性、可行性不足，在豐富多樣的社會(huì)生活面前常顯得無(wú)所適從，甚至蒼白無(wú)力。因此，一般規(guī)范性文件具有法律“補(bǔ)丁”的功能。
——從行政管理分析，一般規(guī)范性文件符合客觀存在和實(shí)際需求。一般規(guī)范性文件對(duì)落實(shí)行政法律制度，加強(qiáng)行政管理，提高行政效率，充分履行職責(zé)，發(fā)揮職能作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
3. 行政訴訟法律適用局限性帶來(lái)的問(wèn)題。行政訴訟法設(shè)定的受案范圍表明，所有具體行政行為均有進(jìn)入訴訟程序，接受司法審查的可能性。由于我國(guó)行政管理體制與行政審判機(jī)制的差異，以及對(duì)法律適用的不同標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必影響對(duì)具體行政行為合法性審查的司法評(píng)價(jià)。
其一，審判機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性、行政機(jī)關(guān)具有隸屬性。審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)及其他組織和個(gè)人的干涉，上下級(jí)審判機(jī)關(guān)間是法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系。而行政機(jī)關(guān)具有層次性、承接性，依法行使職能同時(shí)按上級(jí)行政機(jī)關(guān)授意運(yùn)作，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指示與服從的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的一般規(guī)范性文件也是行政管理規(guī)范的淵源和據(jù)以作出具體行政行為的依據(jù)。
其二，行政行為具有復(fù)合性、行政審判具有單一性。具體行政行為與抽象行政行為緊密相聯(lián)，具體行政行為的作出源于抽象行政行為的指使和引導(dǎo)。而司法審查具有單一性，審查內(nèi)容僅只是具體行政行為的合法性，而不審查指導(dǎo)作出該具體行政行為的抽象行政行為。若該抽象行政行為不被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷，行政機(jī)關(guān)仍將以之為據(jù)繼續(xù)作出具體行政行為。
其三，所適用依據(jù)效力相逆。行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出具體行政行為的依據(jù)隨制定機(jī)關(guān)管理層級(jí)的接近其制約規(guī)范效果明顯增強(qiáng)。如在很多情況下，對(duì)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)約束效力最強(qiáng)、必須遵行的是縣人民政府和其直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件，并非再上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、甚至是立法機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)范。而司法審查視法律、法規(guī)、規(guī)章的效力隨制定機(jī)關(guān)權(quán)力級(jí)別層降而遞減。根據(jù)行政訴訟法律適用的沖突規(guī)范，不同層級(jí)法律規(guī)范發(fā)生沖突，按照法律優(yōu)先原則，高層級(jí)法律規(guī)范優(yōu)于低層級(jí)法律規(guī)范，而被行政機(jī)關(guān)普遍適用的一般規(guī)范性文件則被拒之門外。但不可辯駁的事實(shí)是，法律、法規(guī)、規(guī)章及一般規(guī)范性文件不可能完全一致，若原樣“克隆”則顯然無(wú)重復(fù)制定的必要。由于行政訴訟法律適用受限，根據(jù)低層級(jí)行政法規(guī)范和一般規(guī)范性文件做出的具體行政行為一旦訴諸法院，將因法律規(guī)范不一致或一般規(guī)范性文件不具備法律效力等得出于行政機(jī)關(guān)不利的司法評(píng)價(jià)，即撤銷具體行政行為。
二、行政訴訟判決的現(xiàn)狀及其形式性
行政訴訟判決，是法院行使國(guó)家審判權(quán)，審理行政案件終結(jié)時(shí)，依法對(duì)行政案件做出的結(jié)論性司法裁決，是解決行政爭(zhēng)議的集中體現(xiàn)和基本手段，核心是對(duì)具體行政行為合法性（包括行政處罰合理性）做出判定。轉(zhuǎn)貼于
1. 行政訴訟判決的現(xiàn)狀。第一審行政訴訟判決共有6種。除行政訴訟法規(guī)定的維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決4種方式外，最高法院司法解釋又增加了駁回訴訟請(qǐng)求判決和確認(rèn)判決2種方式。
2. 行政訴訟判決的形式性。行政判決有明顯的形式的特征，除變更判決外，主要是通過(guò)訴訟的程序證明被訴具體行政行為合法與否，對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)并沒(méi)有作出裁斷。如維持判決，通過(guò)對(duì)具體行政行為的肯定和認(rèn)可，支持和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，并未判決行政相對(duì)人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，履行何種義務(wù)。又如撤銷判決，通過(guò)認(rèn)定被訴具體行政行為全部或部分違法，依法對(duì)其全部或部分否定，并未判決爭(zhēng)議的具體問(wèn)題應(yīng)如何解決，以及權(quán)利和義務(wù)的歸屬。
3. 行政訴訟判決形式性帶來(lái)的問(wèn)題。由于行政權(quán)與司法權(quán)的性質(zhì)不同，行政判決主要是程序性的判決，未對(duì)具體行政行為指向的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定，很多情況下，行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益并未得到切實(shí)保護(hù)，行政爭(zhēng)議的解決也僅只是一種“表象”。從各級(jí)法院的工作報(bào)告中均可看到受理的行政案件逐年增多，并因此而肯定行政審判的實(shí)際成果，很多法院還以行政相對(duì)人勝訴率的攀升為據(jù)對(duì)行政審判作出積極評(píng)價(jià)。量的遞增故然從一個(gè)層面上反映出國(guó)家法治進(jìn)程的加快及社會(huì)法治意識(shí)的增強(qiáng)，但僅以量的多少作為評(píng)判工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，而缺少對(duì)效益的追求，這一價(jià)值觀念不客觀、不全面、不可取，且容易由于片面強(qiáng)調(diào)司法的“形式正義”而致“實(shí)質(zhì)正義”成為理想。
以撤銷判決為例，行政訴訟法第54條規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決全部撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。1. 主要證據(jù)不足的；2. 適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3. 違反法定程序的；4. 超越職權(quán)的；5. 濫用職權(quán)的。”由于受我國(guó)行政程序法立法滯后，行政法制和行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全，法律、法規(guī)、規(guī)章不吻合且存在大量的一般規(guī)范性文件，以及行政執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)不高等因素的影響和制約，增大了行政執(zhí)法的隨意性，很多具體行政行為均存在瑕疵，并不能圓滿達(dá)到與法相符的狀態(tài)。若嚴(yán)格依照行政訴訟法可單獨(dú)構(gòu)成撤銷的5項(xiàng)理由作出撤銷判決，合法權(quán)益并未及時(shí)、公正得到保護(hù)，紛爭(zhēng)并未正確、有效實(shí)現(xiàn)化解，還將造成增大行政成本、循環(huán)累訴、浪費(fèi)訴訟資源、降低審判效率、影響社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)果。如：行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人之間的糾紛作出處理決定，具體行政行為雖經(jīng)行政審判程序被依法撤銷，但糾紛并未隨之消滅，相反將久拖不決。若行政機(jī)關(guān)及時(shí)重新作出具體行政行為，可能產(chǎn)生又一次行政訴訟，若行政機(jī)關(guān)不作為，糾紛則可能轉(zhuǎn)化為民事訴訟，甚至引發(fā)刑事案件。
三、拓展行政訴訟法律適用和行政判決方式的建議
由于我國(guó)現(xiàn)行的行政審判制度與行政管理存在上述矛盾，若司法與行政各行其是，不能互促共進(jìn)，勢(shì)必因司法支裂行政整體性，抑制政府行政權(quán)的行使和職能的發(fā)揮；或因行政影響法制的統(tǒng)一和權(quán)威。在加快推進(jìn)以依法行政為核心的政府法治化進(jìn)程的同時(shí)，行政審判應(yīng)正視現(xiàn)實(shí)，從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，正確處理司法審查權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，既要強(qiáng)化監(jiān)督職能，也要將服務(wù)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心和改革發(fā)展穩(wěn)定大局作為共同的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：《行政訴訟法》修改；公民權(quán)益；法律修訂；司法解釋
作者簡(jiǎn)介：湛中樂(lè)(1964―)，男，湖南汨羅人，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部人文社科重點(diǎn)研究基地――北京大學(xué)憲法與行政法研究中心研究員，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。
中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政訴訟法修改的原則與方向
《行政訴訟法》自1989年頒布和1990年實(shí)施以來(lái)，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法律體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面取得了一定成就。隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實(shí)踐中也暴露出不少的問(wèn)題。如何修改《行政訴訟法》，使新的《行政訴訟法》能夠真正起到有效保障公民權(quán)利的作用一直成為學(xué)者關(guān)注的主題。
行政訴訟法典的修訂是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題和系統(tǒng)工程，要完成這個(gè)系統(tǒng)工程，首先就必須堅(jiān)持公民合法權(quán)益保護(hù)優(yōu)先的原則?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第1條開(kāi)宗明義，宣示了《行政訴訟法》的三個(gè)目的，即保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在該規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)往往以“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”為由對(duì)行政審判機(jī)關(guān)施加影響，從而弱化了《行政訴訟法》保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。筆者認(rèn)為，在我國(guó)，行政訴訟的根本目的在于“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，而“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”、“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”在目的中居于次要地位，是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一根本目的實(shí)現(xiàn)的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應(yīng)特別注重貫徹“公民合法權(quán)益保護(hù)”優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地將“保障公民權(quán)益”作為我國(guó)行政訴訟制度的根本目的。
其次，我們也要注重對(duì)國(guó)外先進(jìn)制度的借鑒和移植。借鑒和移植國(guó)外的先進(jìn)制度不僅是全球化和對(duì)外開(kāi)放的要求，也是我們整個(gè)法治狀況不斷進(jìn)步的助動(dòng)力。每個(gè)國(guó)家依照各自的傳統(tǒng)制定自己制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但是傳統(tǒng)并非老一套的同義語(yǔ)，很多改進(jìn)可以在別人已有的經(jīng)驗(yàn)中汲取源泉。二戰(zhàn)結(jié)束之后，各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的趨勢(shì)體現(xiàn)為“權(quán)利保護(hù)功能之強(qiáng)化、訴訟種類之增加、行政裁判權(quán)之?dāng)U大、行政裁判之司法化”等四個(gè)方面，。前三個(gè)方向至今仍可以作為我國(guó)《行政訴訟法》修改的努力方向；而且新近世界各國(guó)在這些方向上又取得了令人矚目的進(jìn)展，我們更應(yīng)該檢視這些進(jìn)展在本土社會(huì)中的適用性，因事制宜地選擇合適的資源，推進(jìn)我們自身的法制改革。
由此，現(xiàn)行《行政訴訟法》需要進(jìn)一步的修改和完善，例如要大幅擴(kuò)大受案范圍、進(jìn)一步放寬原告資格、適度增加訴訟種類、采取更為靈活的判決方式、適當(dāng)提高訴訟管轄的級(jí)別、簡(jiǎn)化訴訟程序、采取更為嚴(yán)厲的裁判執(zhí)行措施等，進(jìn)一步與世界潮流良好對(duì)接而又不失自身的合宜性，并且致力于促進(jìn)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)之目的。
二、《行政訴訟法》修改的幾大主要內(nèi)容
(一)大幅度擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍
第一，現(xiàn)行《行政訴訟法》以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不利于最大限度地保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，因?yàn)閷?duì)“具體行政行為”的列舉不可能窮盡，難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”的問(wèn)題。第二，現(xiàn)行的受案范圍導(dǎo)致了權(quán)利保護(hù)的真空，在其他的法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護(hù)的民主政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過(guò)行政訴訟得到有效的保護(hù)。第三，根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有部分具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍，不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。
1989年《行政訴訟法》之所以采取列舉式的規(guī)定，乃是因?yàn)樾姓▽?shí)踐在當(dāng)時(shí)剛剛開(kāi)展，對(duì)于行政訴訟的受案范圍極難統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，深恐實(shí)踐者以不屬于受案范圍而加以推脫，因此重點(diǎn)列舉了數(shù)種亟待受保護(hù)的合法權(quán)益。時(shí)至今日，行政法的實(shí)踐已經(jīng)日益展開(kāi)，對(duì)于行政訴訟法的受案范圍，學(xué)界乃至實(shí)務(wù)界都在逐漸形成較為寬廣的認(rèn)知，此即進(jìn)一步擴(kuò)展受案范圍之契機(jī)。德國(guó)《行政法院法》中規(guī)定的“公法爭(zhēng)議”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能為我國(guó)行政訴訟范圍的抽象化提供很好的借鑒，其采取“概括界定＋特別排除”的方式，使得一切只要不被明確排除的公法爭(zhēng)議都可以進(jìn)入到行政訴訟程序中來(lái)，大大保障了當(dāng)事人獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。
因此，筆者認(rèn)為，在規(guī)定的方式上，首先，以概括式的規(guī)定說(shuō)明行政訴訟的受案范圍，然后再以列舉的方式說(shuō)明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。其次，對(duì)于將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，可以采取逐步推進(jìn)的方式，對(duì)于大量規(guī)范性文件層次的抽象行政行為，因其制定過(guò)程中一般缺乏外部參與，對(duì)行政相對(duì)人又產(chǎn)生重大影響，且待發(fā)展至具體行政行為的一步時(shí)相對(duì)人權(quán)益可能已遭受重大損失，應(yīng)當(dāng)先考慮將它們納入行政訴訟受案范圍中，再逐步推進(jìn)到地方政府規(guī)章和部門規(guī)章等，以更及時(shí)地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
(二)進(jìn)一步放寬行政訴訟原告資格
《行政訴訟法》有關(guān)原告資格共有三個(gè)方面的立法規(guī)定：一是《行政訴訟法》第2條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定；二是《行政訴訟法》第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定；三是《行政訴訟法》第37―41條關(guān)于、受理?xiàng)l件的規(guī)定。從多年來(lái)的行政訴訟制度實(shí)踐看，《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，存在一些突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：行政訴訟原告的范圍狹窄，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益；未規(guī)定行政公益訴訟，不能有效地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。因此，《行政訴訟法》的修改應(yīng)進(jìn)一步放寬原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并增設(shè)公益訴訟。
1.原告資格進(jìn)一步放寬
行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，這不僅是大勢(shì)所趨，也是經(jīng)由長(zhǎng)期司法實(shí)踐后上升到立法層面的必然要求。綜合分析各國(guó)對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和發(fā)展趨勢(shì)，筆者認(rèn)為將我國(guó)原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)?。根?jù)這一界定，行政訴訟的原告首先應(yīng)當(dāng)包括行政行為的相對(duì)人，提起行政訴訟的
事由既包括行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益帶來(lái)了不利影響)，同時(shí)應(yīng)包括《若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定的情形：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！蓖瑫r(shí)，考慮到我們需要增設(shè)公益訴訟的情況，筆者建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“認(rèn)為行政行為侵害其權(quán)益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織有權(quán)提起行政訴訟。但是，公益行政訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制?！?/p>
2.增設(shè)公益訴訟制度
過(guò)去實(shí)踐中常常發(fā)生這樣的情形：行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)可能對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成損害，但并無(wú)直接、具體的相對(duì)人因?yàn)槭艿絺Χ崞鹦姓V訟。那么針對(duì)此種情形，為了更好地保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，就極有必要規(guī)定公益行政訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)是憲法法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有特定的監(jiān)督職責(zé)，所以我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益行政訴訟的主要主體，公民、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)或由于某些主客觀原因不提訟的，相關(guān)主體才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。考慮到公益訴訟涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜，在國(guó)外，它們也不是任何主體都能隨意提起的，例如在德國(guó)，原告權(quán)利受違法行政行為的侵害存在的唯一例外是協(xié)會(huì)之訴(Verbandsklage)，如果行政行為違法，并且某個(gè)獲得認(rèn)可的協(xié)會(huì)之利益受到了侵害，協(xié)會(huì)可以作為主體。然而這種訴訟卻不是由其行政程序法或行政法院法所規(guī)定的，而是司法判例的產(chǎn)物，而且其保護(hù)的利益亦有限，例如在環(huán)境訴訟中，對(duì)于高速公路的建設(shè)，只能保護(hù)因隔離噪音而增加的支出，不能保護(hù)自然景觀。并且由于德國(guó)憲法第十九條清楚地界定了訴訟的主觀權(quán)利前提，對(duì)公益訴訟的發(fā)揮產(chǎn)生了很大的限制，純粹的客觀訴訟道路并不通暢。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》等法律也沒(méi)有規(guī)定公益訴訟，而是由Abram Chayes等學(xué)者推動(dòng)、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一種有爭(zhēng)議的訴訟類型。因此，我們?cè)谝?guī)定公益訴訟時(shí)需要慎重，也可以考慮由協(xié)會(huì)訴訟著手，由經(jīng)過(guò)認(rèn)可的團(tuán)體或組織提起公益訴訟。同時(shí)，還有學(xué)者認(rèn)為：“為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體利益為前提，也是必要的?！边@也是一種可取的建議。
(三)取消行政終局裁決
我國(guó)在世貿(mào)組織(WTO)加入議定書(shū)中承諾了“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)”。也就是說(shuō)我國(guó)向WTO其他成員承諾了司法機(jī)關(guān)(人民法院)是司法審查的主體，并實(shí)行司法最終審查原則。我國(guó)在專利和商標(biāo)等領(lǐng)域也曾有行政終局裁決的規(guī)定，但隨著“人世”前后我國(guó)《專利法》、《商標(biāo)法》的多次修改，這種行政終局裁決的規(guī)定已相繼取消。隨著我國(guó)法治進(jìn)程加快，一般的行政管理行為發(fā)生行政爭(zhēng)議由司法權(quán)進(jìn)行最終裁決已是大勢(shì)所趨。目前我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十條等部分規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)仍有終局裁決權(quán)，這不符合我國(guó)對(duì)世界貿(mào)易組織所做的承諾，也不是保障公民合法權(quán)益的一種理性選擇。司法最終審查原則要求“在所有情況下”，都可以對(duì)行政行為向法院提訟，這要求對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)條款進(jìn)行修改。建議在《行政訴訟法》原第3條中增加一款，即“行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，由人民法院行使最終裁判權(quán)”。這一規(guī)定能夠保證除法律明確規(guī)定的受案范圍一般例外情形，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議均應(yīng)有機(jī)會(huì)受到司法審查，從而確保司法裁決的權(quán)威受到行政機(jī)關(guān)的尊重，更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益。
(四)行政訴訟的類型化
我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟的類型極為單調(diào)，行政訴訟的功能也因之無(wú)法得到全面發(fā)揮?；诖耍仨殞?duì)我國(guó)的行政訴訟實(shí)行類型化的處理。從大的分類講，可以將行政訴訟分為個(gè)人救濟(jì)訴訟和公法秩序訴訟兩類。筆者認(rèn)為，個(gè)人救濟(jì)訴訟可以包括如下幾類：(1)撤銷訴訟，即行政相對(duì)人對(duì)違法損害其利益的具體行政行為，請(qǐng)求人民法院予以撤銷的行政訴訟。(2)課予義務(wù)訴訟，又稱為“應(yīng)為行政處分訴訟”，是行政相對(duì)人請(qǐng)求人民法院命令行政主體作出具體行政行為，或應(yīng)作出含有特定內(nèi)容的具體行政行為的訴訟。(3)給付訴訟，又稱為“一般給付訴訟”，是請(qǐng)求法院命令行政主體作出具體行政行為以外的給付行為(通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為)，而根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同則可以將其分為財(cái)產(chǎn)給付之訴和非財(cái)產(chǎn)給付之訴。(4)確認(rèn)訴訟，即行政相對(duì)人請(qǐng)求人民法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的具體行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。(5)當(dāng)事人訴訟，即有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，它是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。公法秩序訴訟則包括公益訴訟和機(jī)關(guān)訴訟兩類：公益訴訟是指為維護(hù)公益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟；機(jī)關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭(zhēng)，由法院通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議的訴訟類型。在修改《行政訴訟法》時(shí)，立法者可以考慮確立幾類行政訴訟的專門判決方式，分別歸納與其類型相適應(yīng)的判決結(jié)果和理由種類，更為清晰地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(五)完善行政訴訟判決類型
我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟判決種類有維持、履行、變更、撤銷(包括撤銷后責(zé)令重作)、確認(rèn)、賠償判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等?，F(xiàn)行的行政判決種類與訴訟請(qǐng)求在一定程度上出現(xiàn)脫節(jié)，無(wú)法為當(dāng)事人提供多元的救濟(jì)。因此，必須完善行政訴訟的判決類型。
第一，取消維持判決。現(xiàn)行的維持判決設(shè)計(jì)，削弱了行政訴訟在維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。因?yàn)樾姓V訟本來(lái)是給公民、法人或其他組織提供的一個(gè)救濟(jì)渠道，公民、法人或其他組織對(duì)某個(gè)行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要不服的行政行為。那么法院作為居中裁判者，在認(rèn)為公民、法人或其他組織要求行政行為的理由不充分時(shí)，予以駁回就足夠了。維持判決不僅與“不告不理”的中立原則柑障，而且造成了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越。
第二，拓寬變更判決的適用范圍。依據(jù)《行政訴訟法》第54條第1款第4項(xiàng)，變更判決的適用必須具備兩個(gè)前提：一是具體行政行為必須是行政處罰行為；第二是該行政處罰顯失公正，因明顯的不合理而違法。《行政訴訟法司法解釋》第55條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對(duì)行政機(jī)關(guān)未予處罰的人
直接給予行政處罰。”旨在對(duì)法院變更處罰權(quán)加以限制。這主要是考慮到司法權(quán)與行政權(quán)的分，防止權(quán)力僭越。但是，隨著民主法治的發(fā)展，為進(jìn)一步保障公民的合法權(quán)益，控制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，應(yīng)適當(dāng)逐步擴(kuò)大變更判決的適用范圍?！氨桓鎸?duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！痹谑聦?shí)十分清楚，主要涉及法律適用時(shí)，由法院直接作出變更判決，可以減少當(dāng)事人之間的訴累，提高訴訟效益。
第三，增設(shè)禁止令判決、中間判決及部分判決。(1)禁止令判決適用于禁止行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定的行為，能夠?qū)φ谶M(jìn)行的違法行為起到阻止作用，彌補(bǔ)違法行為完成后適用撤銷判決等判決救濟(jì)的滯后。(2)中間判決是對(duì)訴訟程序進(jìn)行中產(chǎn)生的獨(dú)立的爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行判決，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的本身下判斷，法院的終局判決受到中間判決約束。(3)部分判決是法院對(duì)訴訟標(biāo)的的數(shù)項(xiàng)(其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)已經(jīng)達(dá)到可以裁判的程度)作出判決。中間判決及部分判決的增設(shè)是出于訴訟效率及便利的考慮，對(duì)先決問(wèn)題或部分訴訟標(biāo)的先行作出裁判。
(六)明確審查標(biāo)準(zhǔn)
鑒于現(xiàn)行《行政訴訟法》未對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，導(dǎo)致法官的審查存在過(guò)大的自由裁量權(quán)。為了確保行政審判權(quán)的正確行使，正確處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，需要通過(guò)立法明確審查標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，影響法院對(duì)行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)因子：(1)訴訟請(qǐng)求的性質(zhì)，即要區(qū)分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題，對(duì)不同部分的訴訟請(qǐng)求采取不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn)；(2)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的大小，即根據(jù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)從低度一中度一高度的變化，法院對(duì)其審查也應(yīng)相應(yīng)地適用嚴(yán)格、合理、尊重或明顯違法的不同標(biāo)準(zhǔn)；(3)訴訟類型，即在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)，適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果是對(duì)事實(shí)結(jié)論分別采取合理性標(biāo)準(zhǔn)、明顯違法標(biāo)準(zhǔn)及完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律適用原則上采取完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)處理結(jié)果適用與事實(shí)結(jié)論同樣的標(biāo)準(zhǔn)。
但是，對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題而言，考慮我國(guó)是以制定法為中心的國(guó)家，很難像美國(guó)那樣從司法判例中明確抽取出從嚴(yán)檢視原則(hard-lookdoctrine)到各種“尊重”(deterrence)的一系列審查標(biāo)準(zhǔn)，如欲仿照大陸法系國(guó)家不從立法上建立任何標(biāo)準(zhǔn)(從立法技術(shù)上看，立法實(shí)際上很難直接作出規(guī)定)，對(duì)于我國(guó)的具體情形而言，卻又可能失之寬泛。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)在立法上作一個(gè)簡(jiǎn)單的規(guī)定，至少給司法解釋留出一個(gè)設(shè)置和調(diào)整具體標(biāo)準(zhǔn)的空間。
(七)改革審級(jí)制度
《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)為：(1)對(duì)于級(jí)別管轄而言，基層人民法院行使行政案件的初審管轄權(quán)，使得行政案件的初審管轄權(quán)級(jí)別過(guò)低，影響了行政審判權(quán)的公正行使，不利于行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。(2)對(duì)于地域管轄而言，存在的主要問(wèn)題就是原告就被告的規(guī)則增加了原告的訴訟成本，不方便原告進(jìn)行訴訟；另一方面，受訴法院與被訴行政機(jī)關(guān)同處一地，行政審判不可避免地受到地方政府、人大、黨委的非法干預(yù)，使得法院受理和公正裁判行政案件面臨著較大的困難。
鑒于當(dāng)前的行政訴訟管轄制度存在的問(wèn)題，本文提出以下完善建議：(1)提高部分行政案件一審法院的級(jí)別，改為主要由中級(jí)人民法院審理以縣級(jí)以上人民政府為被告的第一審行政案件，僅保留基層人民法院對(duì)簡(jiǎn)易行政案件的管轄權(quán)。同時(shí)，建議以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級(jí)人民法院管轄。(2)擴(kuò)大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動(dòng)產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對(duì)管轄法院的選擇權(quán)。
(八)改革審理程序
行政案件不分復(fù)雜程度一律適用普通程序的做法，往往導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，無(wú)法給予當(dāng)事人及時(shí)的救濟(jì)。為了給予行政相對(duì)人及時(shí)的救濟(jì)，節(jié)約司法成本，應(yīng)當(dāng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序，并建立調(diào)解和和解制度。
1.增設(shè)簡(jiǎn)易程序
對(duì)于原被告之間的權(quán)利義務(wù)較明確、爭(zhēng)議較小的行政案件，采用獨(dú)任審判的簡(jiǎn)易程序也可以滿足當(dāng)事人追求公正的基本要求，同時(shí)可以降低司法成本、提高訴訟效率。因此，增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序極為必要。建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“基層人民法院審理下列一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序：(1)訴訟標(biāo)的額在1000元以下的行政案件；(2)用簡(jiǎn)易程序作出的行政處罰、行政許可案件；(3)初步審查有可能在程序上駁回的案件；(4)事實(shí)認(rèn)定無(wú)異議，僅對(duì)法律適用或程序有異議的案件；(5)不服行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件；(6)雙方當(dāng)事人合意選擇并申請(qǐng)適用簡(jiǎn)易程序的案件?！?/p>
2.建立行政訴訟和解、調(diào)解制度
行政訴訟源于行政爭(zhēng)議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭(zhēng)議。和解或調(diào)解是解決爭(zhēng)議的方式之一，且是基于當(dāng)事人的同意與合意，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則?，F(xiàn)行《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得隨意放棄、變更公權(quán)力，排除了調(diào)解的結(jié)果出現(xiàn)。但在實(shí)踐中，不僅訴訟中雙方當(dāng)事人經(jīng)由和解而撤訴的情形大量存在，法院從中協(xié)調(diào)而實(shí)際上相當(dāng)于調(diào)解的行為也占據(jù)很大一部分。如果硬性規(guī)定行政訴訟不得調(diào)解和和解，部分能夠通過(guò)調(diào)解化解的矛盾就無(wú)法解決，而且若失去調(diào)解、和解在化解糾紛時(shí)所特有的靈活性，那么很多本可良好解決的糾紛也難以得到妥善的處理結(jié)果。因此，未來(lái)我們?cè)谛抻啞缎姓V訟法》時(shí)可以明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機(jī)關(guān)對(duì)訴訟標(biāo)的享有自由裁量權(quán)、不損害國(guó)家、社會(huì)公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調(diào)解?！倍P(guān)于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》作了非常有益的探索，可以完整地吸納到行政訴訟法的法律明文規(guī)定之中；尤其在明確規(guī)定行政訴訟適用調(diào)解可能存在外部壓力或現(xiàn)實(shí)不便的障礙下，和解制度就是一條在實(shí)踐中被證明、理論上也可行的通道。
(九)完善執(zhí)行制度
行政訴訟中的執(zhí)行分為三類：(1)訴訟期間對(duì)具體行政行為的執(zhí)行；(2)對(duì)行政訴訟判決、裁定的執(zhí)行；(3)非訴執(zhí)行。對(duì)于第三類執(zhí)行，由于《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，法律已經(jīng)在一定程度上作出了較為完整的規(guī)定；但對(duì)于前兩類措施，我們還需要進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行的保障。
第一，建議訴訟期間原則上停止所爭(zhēng)議行政行為的執(zhí)行。根據(jù)《行政訴訟法》第44條，訴訟期間，以不停止具體行政行為的執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。這是由現(xiàn)代國(guó)家行政管理的連續(xù)性和效率性所要求的。但是行政訴訟原告、被告之間的實(shí)際地位懸殊，不停止執(zhí)行可能給原告帶來(lái)利益損害，給其造成難以彌補(bǔ)的損害。德國(guó)《行政程序法》就規(guī)定了停止執(zhí)行為原則，不停止為例外。因此，建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“訴訟期間，停止所爭(zhēng)議行政行為的執(zhí)行。但是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定不停止執(zhí)行的除外?！?/p>
第二，長(zhǎng)期以來(lái)，行政判決、裁定的執(zhí)行難
是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機(jī)關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠(yuǎn)不能解決所有執(zhí)行難問(wèn)題。究其原因主要還是法院缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，被告敢于抗拒法院的裁判。為此，筆者建議從以下兩方面修改《行政訴訟法》，保障行政判決的執(zhí)行效果：第一，提高執(zhí)行法院的審級(jí)，所有行政案件的執(zhí)行均交由高于被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)級(jí)別的法院執(zhí)行。第二，拒不執(zhí)行法院判決裁定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任。這是因?yàn)?，我?guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，他應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。這樣，將對(duì)事的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，確保行政判決、裁定的順利執(zhí)行。
三、《行政訴訟法》修改與司法解釋更新的配合問(wèn)題
法律規(guī)定與司法解釋的配合，剛性基本框架和具體靈活調(diào)整的協(xié)力，一直是中國(guó)現(xiàn)代法制的重要特色。縱觀《行政訴訟法》出臺(tái)后20多年間的各個(gè)相關(guān)司法解釋，一般而言，都取得了較好的實(shí)踐效果?！缎姓V訟法》的修訂，肯定要吸收司法解釋中的部分規(guī)定，既包括必然的改革方向，如受案范圍概括化、判決結(jié)果豐富化；也包括已經(jīng)取得成功突破的實(shí)踐，如行政訴訟和解制度等。這樣一來(lái)，相關(guān)的司法解釋必然要作出調(diào)整。在《行政訴訟法》面臨修訂之時(shí)，立法與司法解釋的配合問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何把握呢?
從大的原則上看，我們可以容易想到，立法往往規(guī)定原則性、綱領(lǐng)性的問(wèn)題，而司法解釋則負(fù)責(zé)將相關(guān)概念和制度具體化。但實(shí)際上，就《行政訴訟法》而言，司法解釋已經(jīng)創(chuàng)造了多項(xiàng)關(guān)鍵制度，甚至因時(shí)而動(dòng)，合理變動(dòng)了原先法律確定的框架(和解制度的確立就是最典型的一例)。實(shí)際上，這可以認(rèn)為我國(guó)司法解釋并不是采取純?nèi)坏摹拔谋局髁x”(textualism)的立場(chǎng)，而已經(jīng)走向了某種語(yǔ)境主義(contextualism)的路徑。
因此，在立法時(shí)，我們可以有意識(shí)地為司法解釋留下一些可以突破的余地，例如對(duì)于一時(shí)未能盡然具體化的規(guī)定，可以部分地采取兜底性的條款和較為抽象、靈活的標(biāo)準(zhǔn)，待日后由司法解釋加以充實(shí)；而對(duì)于必須剛性規(guī)定的內(nèi)容，則在法律中予以進(jìn)一步明確，例如擴(kuò)展審查范圍、適度提高審級(jí)等，如果立法者認(rèn)為這些制度十分關(guān)鍵，則不應(yīng)再留下解釋變通的余地。立法規(guī)定與司法解釋的距離與配合可能性，始終是我們需要密切注意的修訂技術(shù)問(wèn)題。
總之，《行政訴訟法》的修訂、行政訴訟制度的整體革新，是一項(xiàng)浩大而繁重的工程?，F(xiàn)行行政訴訟制度很多內(nèi)容需要改革，我們也需要有與時(shí)俱進(jìn)、不斷革新行政訴訟法制的理想和信念，堅(jiān)持加強(qiáng)公民合法權(quán)益保障的根本方向，同時(shí)也要注意到逐漸突破現(xiàn)實(shí)制約的合理進(jìn)路，盡可能使行政訴訟制度的變革落到實(shí)處，收到最好的法治效果。
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第一,行政訴訟和行政訴訟法的性質(zhì)與具體作用〔功能)不同。行政法學(xué)界一般認(rèn)為行政訴訟是具有三重性質(zhì)的制度,即行政訴訟是對(duì)行政行為的法律監(jiān)督制度,是一種行政法律救濟(jì)制度,是司法中的行政訴訟制度。對(duì)此,筆者 認(rèn)為它混淆了事物性質(zhì)與作用的結(jié)果。依照原理,事物的性質(zhì)是事物間彼此區(qū)別的標(biāo)志,性質(zhì)決定行政訴訟是什么,而作用僅決定是否需要設(shè)置行政訴訟制度。行政訴訟作為訴訟的一種,在性質(zhì)上應(yīng)是解決行政爭(zhēng)議的訴訟制度,而行政訴訟法實(shí)質(zhì)就是有關(guān)解決行政爭(zhēng)議的原則、制度和訴訟程序的法律規(guī)范的總和。通過(guò)行政訴訟解決行政爭(zhēng)議會(huì)產(chǎn)生保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益與監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)的作用。監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的作用或任務(wù)是在解決行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上發(fā)生,離開(kāi)行政爭(zhēng)議的解決則無(wú)從談起。同理,民事訴訟和刑事訴訟也具有監(jiān)督和救濟(jì)作用,只不過(guò)其監(jiān)督作用不如行政訴訟明顯而已。筆者并不反對(duì)將行政訴訟視為行政法制監(jiān)督和行政法律救濟(jì)的一種形式或途徑,持異議的只是由此而將行政訴訟法當(dāng)然地歸屬于行政法并作為行政法的分支部門。
第二,行政實(shí)體法律文件中載有行政訴訟法的規(guī)范,行政訴訟法律文件中載有行政實(shí)體的規(guī)范,這是法的淵源問(wèn)題,并非是法律部門之間、法律部門與其子部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟法的淵源是指行政訴訟法的表現(xiàn)形式,我國(guó)《行政訴訟法》即行政訴訟法典,屬狹義的行政訴訟法,是行政訴訟法中最基本、最主要的組成部分或表現(xiàn)形式,除此之外,行政訴訟的淵源(廣義的行政訴訟法)還包括憲法和國(guó)家機(jī)關(guān)組織法及其他法律、行政法律、我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約中有關(guān)行政訴訟的規(guī)范以及有關(guān)行政訴訟的有權(quán)法律解釋。同理,行政法律規(guī)范也散見(jiàn)于不同的法律文件之中,行政法的淵源包括憲法與法律,行政法規(guī)、地方法規(guī)與自治條例、單行條例,部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,法律解釋,條約與協(xié)定。所以,“任何一個(gè)國(guó)家的不同的法律部門就不僅僅只有一部法律或一部法典,還包括那些散見(jiàn)于其他法律中的有關(guān)法律制度和法律規(guī)范。因此,……法律部門……是以一部法律或法典為軸心,包括其他法律中的相關(guān)法律制度和法律規(guī)范在內(nèi)組合而成?！庇纱丝梢?jiàn),行政實(shí)體法律文件中載有行政訴訟規(guī)范或行政訴訟中載有行政實(shí)體法的內(nèi)容,不是行政訴訟法成為行政法分支部門的理由,這在民法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法中也有體現(xiàn),法學(xué)界公認(rèn)民事訴訟法、刑事訴訟法并非是民法、刑法的分支部門。
第三,理順行政訴訟法與行政法二者的關(guān)系,將行政訴訟法定位于是與行政法相并列的法律部門為客觀實(shí)際的需要,具有重要的意義。首先,這種定位有利于促進(jìn)行政訴訟法學(xué)研究的繁榮和發(fā)展。同民事訴訟法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、行政法學(xué)的研究狀況相比,行政訴訟法學(xué)的研究則相對(duì)滯后。出現(xiàn)這種局面,盡管原因很多,但學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟法學(xué)的錯(cuò)誤理解影響了行政訴訟法學(xué)的發(fā)展。相當(dāng)普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟法不是一個(gè)獨(dú)立的部門法,行政訴訟法學(xué)不是一個(gè)獨(dú)立的部門法學(xué),而將行政訴訟法作為行政法的一個(gè)內(nèi)容加以研究,導(dǎo)致了某種難以理解的矛盾局面的出現(xiàn)。近幾年的實(shí)踐表明,行政法學(xué)界關(guān)注的仍然是行政許可、行政強(qiáng)制、行政程序等問(wèn)題而非行政訴訟問(wèn)題。與此相適應(yīng),由于不承認(rèn)行政訴訟法是部門法、行政訴訟法學(xué)的部門法學(xué)的獨(dú)立地位,行政訴訟法學(xué)研究沒(méi)有形成自己的專門隊(duì)伍,行政訴訟法主要是由行政法學(xué)者進(jìn)行研究,而行政法學(xué)者研究的重點(diǎn)多為行政法中的熱點(diǎn)問(wèn)題。行政訴訟法學(xué)研究的這種狀況,至今并未有明顯的改變。其次,它有利于行政訴訟制度及行政訴訟法的發(fā)展與完善。我國(guó)行政訴訟法頒行后,行政訴訟制度運(yùn)行過(guò)程中存在很多向題,行政訴訟實(shí)踐中也出現(xiàn)了不少新的問(wèn)題,因此修改《行政訴訟法》完善行政訴訟制度的呼聲越來(lái)越強(qiáng)。行政訴訟制度的實(shí)施狀況不盡人意·行政訴訟中存在的亞待解決的問(wèn)題盡管有司法環(huán)境的影響和行政訴訟法本身的缺陷,但也與理論界對(duì)實(shí)踐中的各種問(wèn)題未及時(shí)高度關(guān)注予以研究,從而提出既符合法的規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)又符合國(guó)情的行之有效的措施直接相關(guān)。所以,承認(rèn)行政訴訟法獨(dú)立于行政法、行政訴訟法學(xué)為獨(dú)立的部門法學(xué)科,將在很大程度上改變行政訴訟法學(xué)的研究現(xiàn)狀,形成專}、刁研究行政訴訟法學(xué)的隊(duì)伍,真正能及時(shí)地從行政訴訟的角度研究行政訴訟法和行政訴訟實(shí)踐中存在的問(wèn)題,為行政訴訟立法和司法提供決策參考,并研究、完善行政訴訟的基本理論與構(gòu)建行政訴訟的理論體系,最終促進(jìn)行政訴訟制度和行政訴訟法的發(fā)展完善,最大限度地實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的和發(fā)揮行政訴訟的作用。
1、聯(lián)社耕地占用稅?！吨腥A人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》第9條規(guī)定：“耕地占用稅由財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收”。1987年6月20日財(cái)政部《關(guān)于耕地占用稅征收管理問(wèn)題的通知》明確規(guī)定“耕地占用稅由被占用耕地所在地鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收?！备鶕?jù)《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》第15條“ 本條例由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋”的授權(quán)規(guī)定，財(cái)政部的解釋屬于有權(quán)解釋。各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)在征收耕地占用稅時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守，而不能違反規(guī)定擅自改變征收機(jī)關(guān)，擅自改變的不具有法律效力。
2、xx社房屋租賃。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋租賃管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門主管本行政區(qū)內(nèi)的城市房屋租賃管理工作。也就是說(shuō)，城市房屋租賃行為應(yīng)當(dāng)由城市房地產(chǎn)管理部門來(lái)管理和規(guī)范。任何法律、行政法規(guī)都沒(méi)有授權(quán)工商行政管理部門管理城市房屋管理工作，在沒(méi)有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，被告插手城市房屋租賃行為，屬于嚴(yán)重的超越職權(quán)。
3、根據(jù)《契稅暫行條例》及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，契稅的征收機(jī)關(guān)是地方財(cái)政機(jī)關(guān)或地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，而《河南省契稅實(shí)施辦法》第十六條已進(jìn)一步明確規(guī)定“契稅的征收管理機(jī)關(guān)為土地、房屋所在地的財(cái)政機(jī)關(guān)”，因此，結(jié)合實(shí)際情況，契稅的征收機(jī)關(guān)應(yīng)該為xx縣財(cái)政局，而不是xx縣房產(chǎn)管理局。
二、超越職權(quán)
1、xx社國(guó)稅處罰案。被上訴人對(duì)上訴人作出的處罰發(fā)生在2001年5月1日前，應(yīng)當(dāng)適用原《稅收征收管理法》，而原《稅收征收管理法》只授予稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅款的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并未授予其對(duì)罰款的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，被上訴人對(duì)罰款采取行政強(qiáng)制措施的行為，超越了法律的授權(quán)，屬于越權(quán)行為。
2、聯(lián)社物價(jià)局處罰案。行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權(quán)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)插手和處罰，這是行政法的基本常識(shí)。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第三十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門，依法對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對(duì)價(jià)格違法行為實(shí)施行政處罰”；該法第二條規(guī)定：“本法所稱價(jià)格包括商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格”。因此，價(jià)格法授權(quán)被告管理的范圍只能是商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格的違法行為，而不包括經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)行為。
《國(guó)家計(jì)委關(guān)于價(jià)格監(jiān)督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規(guī)定：“價(jià)格監(jiān)督檢查證適用于監(jiān)督檢查在我國(guó)境內(nèi)發(fā)生的商品價(jià)格、服務(wù)價(jià)格和國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)行為”，對(duì)原告收取的憑證工本費(fèi)不在價(jià)格監(jiān)督檢查證使用的范圍之內(nèi)，被告人員持價(jià)格監(jiān)督檢查證對(duì)原告收取憑證工本費(fèi)的行為進(jìn)行所謂的監(jiān)督檢查，明顯超越了法定職權(quán)。
《河南省物價(jià)監(jiān)督檢查條例》第二條規(guī)定：“價(jià)格監(jiān)督的范圍包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格”，很明顯，憑證工本費(fèi)不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格，那么憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)呢？答案也是否定的。首先，被告沒(méi)有提供憑證工本費(fèi)屬于中央定價(jià)或者地方定價(jià)的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)沒(méi)有證據(jù)予以證明；其次，被告在行政處罰決定書(shū)沒(méi)有認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)屬于政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據(jù)；再者，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2001年7月4日的《國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門定價(jià)目錄》明確排除了金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)；第四，即使被告現(xiàn)在提供了包括金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)的地方定價(jià)目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時(shí)限和該地方定價(jià)目錄違反《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第十八條而無(wú)效。因此《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》沒(méi)有授權(quán)被告對(duì)金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查，被告依據(jù)該條例進(jìn)行的監(jiān)督檢查和行政處罰均屬于超越職權(quán)。
三、行政處罰對(duì)象
1、xx社工商處罰案。xx縣城市信用合作社由于體制改革原因，已于2001年3月30日經(jīng)被告登記更名為xx縣xx農(nóng)村信用合作社，但被告在2001年 4月16日做出行政處罰時(shí)，被處罰人仍然是xx縣城市信用合作社，被告自己為原告辦理的變更登記，被告不可能不知道xx縣城市信用合作社已經(jīng)不存在了。連最基本的被處罰人都沒(méi)有搞清楚，就匆忙作出處罰決定，可見(jiàn)被告的處罰是何等的草率和不負(fù)責(zé)任！
2、xx社統(tǒng)計(jì)處罰案。申請(qǐng)人不存在屢次遲報(bào)統(tǒng)計(jì)資料的行為，被申請(qǐng)人對(duì)xx縣xx城市信用合作社（以下簡(jiǎn)稱道南社）的行為對(duì)申請(qǐng)人做出行政處罰，屬于處罰主體錯(cuò)誤。申請(qǐng)人與道南社在法律上沒(méi)有利害關(guān)系，被申請(qǐng)人認(rèn)定兩者之間存在隸屬關(guān)系沒(méi)有事實(shí)和法律上的根據(jù)。
四、執(zhí)法程序
1、xx社工商處罰案。被告送達(dá)行政處罰告知書(shū)的程序違法。根據(jù)規(guī)定，受送達(dá)人是單位的，法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)由單位負(fù)責(zé)收發(fā)的部門或其法定代人簽收，原告沒(méi)有負(fù)責(zé)收發(fā)的部門，被告應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)原告法定代表人。被告送達(dá)原告副主任李xx的行為，依法不具有送達(dá)的法律效力，應(yīng)視為沒(méi)有送達(dá)。
2、xx社統(tǒng)計(jì)處罰案。根據(jù)《行政處罰法》及《民事訴訟法》的規(guī)定，送達(dá)法律文書(shū)，受送達(dá)人是法人的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人或者該法人負(fù)責(zé)收件的人簽收。申請(qǐng)人沒(méi)有辦公室等專門負(fù)責(zé)收件的機(jī)構(gòu)或人，因此，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)將文書(shū)直接送達(dá)申請(qǐng)人的法定代表人，但申請(qǐng)人的前任及現(xiàn)任法定代表人均沒(méi)有接到被申請(qǐng)人送達(dá)的任何文書(shū)，被申請(qǐng)人的送達(dá)違反了法律規(guī)定，屬于程序違法。
3、xx社統(tǒng)計(jì)處罰案。根據(jù)法律規(guī)定，行政處罰告知書(shū)的處罰內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與行政處罰決定書(shū)一致。不一致的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)再次告知聽(tīng)證權(quán)利。被申請(qǐng)人在處罰決定書(shū)與告知書(shū)內(nèi)容不一致的情況下，沒(méi)有履行再次告知義務(wù)。
4、xx社工商處罰案。被告行政處罰決定書(shū)適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記條例實(shí)施細(xì)則》第63條第1款第4項(xiàng)，而行政處罰告知書(shū)告知的法律條款為該細(xì)則的第66條第1款第4項(xiàng)。法律適用屬于行政處罰的重要事項(xiàng)，被告改變行政處罰的法律適用，應(yīng)當(dāng)履行重新告知義務(wù)，被告沒(méi)有履行這一義務(wù)，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，沒(méi)有告知的行政處罰決定不能成立。
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5、xx社國(guó)稅處罰案。被上訴人通過(guò)金融機(jī)構(gòu)扣劃款項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送行政處罰決定書(shū)副本但沒(méi)有附送，屬于程序違法。根據(jù)《稅收征收管理法》第40條、《稅收征收管理法》第51條及銀發(fā)（1998）312號(hào)的規(guī)定，被上訴人在采取行政強(qiáng)制措施之前應(yīng)事先向上訴人送達(dá)“催繳稅款通知書(shū)”，而被上訴人未履行該義務(wù)，具體行政行為違法。被上訴人扣劃罰款應(yīng)當(dāng)直接上繳國(guó)庫(kù)，但寶豐農(nóng)行營(yíng)業(yè)部提供的扣款傳票卻表明，被上訴人將該款轉(zhuǎn)入自己設(shè)置的帳戶，然后才上繳國(guó)庫(kù)，被上訴人擅自增加扣款程序，違反了法律規(guī)定。
五、處罰額度和規(guī)章罰款設(shè)定權(quán)限
《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》第二部分規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元”，因此針對(duì)遲報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表這一非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，處罰限額最高為1000元。被申請(qǐng)人處罰20000元，屬于處罰明顯失當(dāng)。
六、適用法律錯(cuò)誤
1、xx社國(guó)稅處罰案。被上訴人對(duì)上訴人2000年1月1日至2000年12月31日所謂的偷稅行為進(jìn)行處罰，應(yīng)當(dāng)適用上訴人行為時(shí)的有效法律，而不能適用2001年5月1日才開(kāi)始實(shí)施的《稅收征收管理法》，根據(jù)法律不溯及既往的原則，被上訴人的行為屬于適用法律錯(cuò)誤。
2、xx社統(tǒng)計(jì)處罰案：《統(tǒng)計(jì)法》第33條條規(guī)定：“ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)本法制定實(shí)施細(xì)則，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行.”明確規(guī)定了制定統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則的機(jī)關(guān)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，而不是包括各省人大及其常委會(huì)在內(nèi)的其他機(jī)關(guān)，因此本案應(yīng)當(dāng)依照《統(tǒng)計(jì)法》和《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行處理，而不是依照《河南省統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》。
3、xx社工商處罰案：“通知”和“答復(fù)”是被告上級(jí)部門發(fā)給下級(jí)部門的內(nèi)部文件，沒(méi)有對(duì)外，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，沒(méi)有對(duì)外公布的規(guī)范性文件，不得作為行政處罰的依據(jù)。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件依據(jù)的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”不是規(guī)章，不具有參照效力，當(dāng)然不能作為定案的依據(jù)。
“通知”的制定依據(jù)為《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)合同法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記條例》和《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記條例實(shí)施細(xì)則》，但上述法律、法規(guī)和規(guī)章任何條、款、項(xiàng)都沒(méi)有授權(quán)工商行政管理部門管理房屋租賃事宜，《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》倒是很明確的規(guī)定，由城市房地產(chǎn)管理部門管理房屋租賃行為，工商行政管理部門要管理房屋租賃，就必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，“通知”引用的依據(jù)中恰恰沒(méi)有，因此，該“通知”屬于沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的無(wú)效規(guī)范性文件。
《城市公有房屋管理規(guī)定》和《城市房屋租賃管理辦法》明確規(guī)定了由市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋租賃管理工作，該規(guī)定和辦法均為規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”與上述規(guī)章明顯存在沖突，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，這一沖突應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院作出決定或者由兩部門聯(lián)合發(fā)文，國(guó)家工商行政管理局無(wú)權(quán)單獨(dú)作出規(guī)定。
4、聯(lián)社耕地占用稅案：聯(lián)社現(xiàn)使用土地1995年之前由寶豐縣化肥廠占用從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，后由縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)辦劃撥手續(xù)用于工業(yè)生產(chǎn)，之后將該土地轉(zhuǎn)讓給聯(lián)社。很明顯，聯(lián)社不是占用該地塊進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的首次使用者?！吨腥A人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》第4條明確規(guī)定：“耕地占用稅以納稅人實(shí)際占用的耕地面積計(jì)稅，按照規(guī)定稅額一次性征收。”根據(jù)該條規(guī)定，一個(gè)地塊只需繳納一次耕地占用稅，也就是說(shuō)首次占用該地塊從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅，而不是今后通過(guò)轉(zhuǎn)讓取得該地塊從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)權(quán)利的單位都需繳納耕地占用稅；如果都需要繳納耕地占用稅，就違反了《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》第4條一次性征收的規(guī)定，形成了重復(fù)納稅。
七、法律時(shí)效
1、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第52條規(guī)定了因稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人失誤，稅款的追征時(shí)效為3年，最長(zhǎng)為5年。退一萬(wàn)步講，即使聯(lián)社依法應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅，從1995年11月28日計(jì)算，也已經(jīng)超出了3年或5年的追征時(shí)效，納稅人也依法免除了納稅義務(wù)，而不需再繳納稅款。
第四十三條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)，將狀副本發(fā)送被告。被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到答辯狀之日起五日內(nèi)，將答辯狀副本發(fā)送原告。
被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。
第四十四條訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：
（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；
（二）原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；
（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。
第四十五條人民法院公開(kāi)審理行政案件，但涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定的除外。
第四十六條人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。
第四十七條當(dāng)事人認(rèn)為審判人員與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審判，有權(quán)申請(qǐng)審判人員回避。
審判人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)回避。
前兩款規(guī)定，適用于書(shū)記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人。
院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)時(shí)的回避，由審判委員會(huì)決定；審判人員的回避，由院長(zhǎng)決定；其他人員的回避，由審判長(zhǎng)決定。當(dāng)事人對(duì)決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。
第四十八條經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請(qǐng)撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席判決。
第四十九條訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)或者處一千元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行的人，對(duì)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)，無(wú)故推拖、拒絕或者妨礙執(zhí)行的；
（二）偽造、隱藏、毀滅證據(jù)的；
（三）指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的；
（四）隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)的；
（五）以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執(zhí)行職務(wù)或者擾亂人民法院工作秩序的；
（六）對(duì)人民法院工作人員、訴訟參與人、協(xié)助執(zhí)行人侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報(bào)復(fù)的。
罰款、拘留須經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)。當(dāng)事人不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。
第五十條人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。
第五十一條人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。
第五十二條人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。
人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。
第五十三條人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。
人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。
第五十四條人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：
（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。
（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：
1、主要證據(jù)不足的；
2、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；
3、違反法定程序的；
4、超越職權(quán)的；
5、的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。
（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。
第五十五條人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。
第五十六條人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)；認(rèn)為有犯罪行行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。
第五十七條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)作出第一審判決。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院審理第一審案件需要延長(zhǎng)的，由最高人民法院批準(zhǔn)。
第五十八條當(dāng)事人不服人民法院第一審判決的，有權(quán)在判決書(shū)送達(dá)之日起十五內(nèi)向上一級(jí)人民法院提起上訴。當(dāng)事人不服人民法院第一審裁定的，有權(quán)在裁定書(shū)送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提起上訴。逾期不提起上訴的，人民法院的第一審判決或
者裁定發(fā)生法律效力。
第五十九條人民法院對(duì)上講案件，認(rèn)為事實(shí)清楚的，可以實(shí)行書(shū)面審理。
第六十條人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起兩個(gè)月內(nèi)作出終審判
決。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院審理上訴案件需要延
長(zhǎng)的，由最高人民法院批準(zhǔn)。
第六十一條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決駁回上訴；維持原判；
（二）原判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判；
（三）原判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確
判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實(shí)后改判。當(dāng)事人對(duì)重
審案件的判決、裁定，可以上訴。
第六十二條當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向
原審人民法院或者上一級(jí)人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行。
第六十三條人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、
法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)決定是否再審。
上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法
規(guī)規(guī)定的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。
