時(shí)間：2023-08-25 16:34:07
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中圖分類號(hào)：R711.75文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B文章編號(hào)：1007-2349（2014）05-0110-02
更年期為婦女卵巢功能逐漸消退至完全消失的一個(gè)過渡時(shí)期，在更年期的過程中月經(jīng)停止來潮，稱絕經(jīng)。絕經(jīng)一般發(fā)生于45～55歲之間，部分婦女在此期間因性激素減少而出現(xiàn)一系列的癥狀，包括自主神經(jīng)功能失調(diào)的癥狀，被稱為“更年期綜合征”。如在更年期前因病切除或破壞卵巢，或卵巢功能早衰，以致提前絕經(jīng)，也可出現(xiàn)更年期綜合征。主要表現(xiàn)為月經(jīng)紊亂，頭暈耳鳴，情緒激動(dòng)，烘熱出汗，血壓波動(dòng)等癥狀和體征。本病相當(dāng)于中醫(yī)的絕經(jīng)前后諸證。更年期是腫瘤好發(fā)時(shí)期，所以要重視更年期婦女的健康衛(wèi)生保健。
1病因病機(jī)
更年期綜合征的病因病理是：卵巢功能衰退，體內(nèi)雌激素水平下降，機(jī)體老化的變化，使神經(jīng)血管功能不穩(wěn)定，從而產(chǎn)生更年期綜合征。
中醫(yī)認(rèn)為是以腎虛為根本病理：七七天癸將竭，腎氣衰竭，沖任功能衰落紊亂，腎中陰陽失衡，機(jī)體衰弱，出現(xiàn)絕經(jīng)前后諸證。
2診斷要點(diǎn)
2.1根據(jù)本病發(fā)生在更年期，斷經(jīng)前后出現(xiàn)一系列與絕經(jīng)有關(guān)的癥候，如潮熱，出汗，煩躁，頭暈耳鳴或月經(jīng)失調(diào)等自主神經(jīng)（植物神經(jīng)）、血管功能失調(diào)的癥候群進(jìn)行診斷。血內(nèi)分泌檢查表現(xiàn)為FSH升高，LH不變或升高。婦科檢查及B超提示生殖器已趨萎縮。
2.2如出現(xiàn)不規(guī)則陰道流血，須作婦科檢查、B超或血內(nèi)分泌檢查、CA125，CEA等，必要時(shí)作診斷性刮宮，以排除生殖器病變等。
2.3更年期綜合征早期主要表現(xiàn)為自主神經(jīng)、血管功能不穩(wěn)定，如潮熱出汗，激動(dòng)煩躁等。晚期表現(xiàn)為生殖器萎縮，心血管系統(tǒng)變化，如膽固醇、甘油三脂和動(dòng)脈粥樣硬化、脂蛋白升高、抗動(dòng)脈硬化脂蛋白降低等變化，還有骨質(zhì)疏松等。以上可通過婦科檢查，B超及血生化檢查而作診斷。
3辨證治療
根據(jù)臨床出現(xiàn)的癥狀可以分為以下幾型。
3.1腎陰不足 絕經(jīng)前后烘熱出汗，心煩不安，頭暈耳鳴，腰酸膝軟，口干便結(jié)，月經(jīng)失調(diào)。舌干紅，脈細(xì)弱。治當(dāng)補(bǔ)腎養(yǎng)陰。方藥：熟地15 g，茯苓12 g，女貞子10 g，旱蓮草、何首烏、山藥、菟絲子、龜甲、鉤藤、山茱萸各9 g，枸杞子15 g。
3.2腎虛肝旺絕經(jīng)前后烘熱出汗，急躁易怒，頭痛頭暈，腰酸耳鳴，口干咽燥，大便干結(jié)，或月經(jīng)失調(diào)。苔黃，舌干紅少津，脈細(xì)弦。治當(dāng)益腎平肝。方藥：生地12 g，淮山藥10 g，山茱萸9 g，菟絲子10 g，枸杞子10 g，丹皮9 g，潼蒺藜10 g，鉤藤10 g，生山梔10 g，麥冬12 g，當(dāng)歸9 g，龜版膠9 g（烊沖），煅龍齒12 g（先煎）
3.3腎虛肝郁絕經(jīng)前后月經(jīng)紊亂，或先或后，或淋漓不凈，烘熱出汗，抑郁多慮，善于猜疑，經(jīng)前有時(shí)乳脹，腰酸頭脹。苔薄，舌紅，脈細(xì)弦。治當(dāng)益腎疏肝。方藥：生地12 g，沙參15 g，麥冬12 g，當(dāng)歸9 g，枸杞子10 g，川楝子9 g，廣郁金10 g，柴胡9 g，八月札9 g，山茱萸9 g，佛手9 g，黃芩9 g，煅牡蠣30 g（先煎），炒白芍12 g。多慮猜疑，抑郁不歡者，可用下方：柴胡9 g，郁金9 g，合歡皮9 g，佛手9 g，浮小麥30 g，炙甘草5 g，大棗9枚、生地15 g，蘇梗9 g，百合15 g，炒白芍15 g，六曲9 g。待情緒稍穩(wěn)定后再服一貫煎加減方。
3.4腎陽衰弱絕經(jīng)前后畏寒肢冷，面色白，精神萎靡，腰酸膝冷，淡漠，納少。月經(jīng)量少，色淡。舌淡苔薄，脈沉細(xì)無力。治當(dāng)溫腎調(diào)沖。方藥：熟地10 g，淮山藥10 g，山茱萸9 g，枸杞子10 g，杜仲12 g，菟絲子12 g，熟附片9 g（先煎）仙靈脾9 g，巴戟天9 g，鹿角膠10 g（烊沖）。加減：月經(jīng)量多者，加黃芪15 g，仙鶴草30 g，牛角（角思）12 g；淡漠者，加黃芪12 g，鎖陽9 g，去熟附片。
3.5脾腎陽虛絕經(jīng)前后腰酸畏寒，面色白，納少便溏，面肢腫脹，月經(jīng)量少色淡。苔薄，脈沉細(xì)弱。治當(dāng)健脾溫腎。方藥：黨參12 g，炒白術(shù)12 g，菟絲子10 g，熟地10 g，枸杞子10 g，巴戟天9 g，吳茱萸6 g，淮山藥12 g，砂仁3 g（后下），陳皮6 g，肉桂，干姜，黃芪，砂仁，羊藿，五味子，杜仲各10 g。加減：清晨泄瀉者，加訶子9 g，炮姜炭9 g，去熟地；月經(jīng)量多者，加阿膠9 g（烊沖）、煅牡蠣30 g（先煎）、仙鶴草30 g。
3.6腎陰陽兩虛絕經(jīng)前后腰酸乏力，烘熱出汗，繼而畏寒肢冷，月經(jīng)量中或少，淋漓不凈。苔薄，舌尖紅，脈沉細(xì)弱。治當(dāng)調(diào)補(bǔ)腎陰腎陽。方藥：仙茅9 g，仙靈脾9 g，知母10 g，黃柏9 g，巴戟肉9 g，當(dāng)歸9 g，淮小麥30 g，炙甘草5 g，黃芪12 g。菟絲子12 g，枸杞子12 g，女貞子，旱蓮草各15 g。加減：經(jīng)血淋漓不凈者，加生蒲黃10 g（包煎）、煅牡蠣30 g（先煎）、側(cè)柏葉9 g。
4體會(huì)
更年期是腎中陰陽衰竭，機(jī)體免疫功能下降，為腫瘤好發(fā)時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)體格檢查，參加?jì)D科普查，及早發(fā)現(xiàn)婦科腫瘤，早期治療。避免過度疲勞，做到勞逸結(jié)合，適當(dāng)參加體育活動(dòng)，飲食以清淡而有營(yíng)養(yǎng)為主，增加水果及蔬菜食譜。更年期因腎氣虛弱，腎的主骨生髓功能減退，導(dǎo)致低鈣或缺鈣，故平時(shí)多服含鈣的食物，如貝殼類、蝦類食物，并可在醫(yī)生指導(dǎo)下，適當(dāng)服用鈣片或雌激素類制劑。
關(guān)鍵詞 心率變異性 圍絕經(jīng)期 更年期癥狀
doi:10.3969/j.issn.1007-614x.2012.07.241
圍絕經(jīng)期婦女，尤其當(dāng)雌激素水平明顯降低時(shí)，自主神經(jīng)系統(tǒng)的平衡被打破，由此引起一系列諸如心悸、胸悶等癥狀，嚴(yán)重影響工作和生活。本研究應(yīng)用24小時(shí)動(dòng)態(tài)心電圖檢查及心率變異性分析，探討圍絕經(jīng)期婦女更年期癥狀與自主神經(jīng)活動(dòng)的關(guān)系。
資料與方法
一般資料：66例女性患者，年齡40～55歲，平均46.4±7.8歲。所有患者均未接受雌激素替代治療，按血清雌激素水平分為低激素組和對(duì)照組。低激素組36例，血雌二醇(E2)＜20ng/L，促卵泡激素(FSH)＞40IU/L；對(duì)照組30例，血雌二醇(E2)＞20ng/L，促卵泡激素(FSH)＜40IU/L。兩組一般臨床資料比較，無顯著性差異(P＞0.05)。
檢查方法：所有患者均接受24小時(shí)動(dòng)態(tài)心電圖檢查。采用三通道Holter系統(tǒng)(Marquette公司)，磁帶記錄回放，人機(jī)對(duì)話方式對(duì)24小時(shí)記錄資料中的心電信號(hào)QRS波逐個(gè)識(shí)別并認(rèn)可，去除非竇性QRS波。心率變異性時(shí)域參數(shù)包括：①SDNN：連續(xù)24小時(shí)正常RR間期的標(biāo)準(zhǔn)差(ms)。②三角指數(shù)：24小時(shí)心搏總數(shù)除以RR間期直方圖的高度，采樣間隔為1/128秒。③SDANN：每5分鐘時(shí)間段內(nèi)RR間期平均值的標(biāo)準(zhǔn)差(ms)。④RMSSD：全程相鄰RR間期之差的均方根值(ms)。頻域參數(shù)包括立位、臥位和睡眠時(shí)的低頻(LF)0.040～0.150Hz；高頻(HF)0.150～0.400Hz；LF/HF。
Kupperman評(píng)分：動(dòng)態(tài)心電圖檢查當(dāng)日按文獻(xiàn)［1］方法對(duì)更年期癥狀進(jìn)行Kupperman評(píng)分，以0、1、2、3分分別表示程度輕重。將各癥狀評(píng)分乘以其程度因子后相加，所得為Kupperman總分。
激素水平測(cè)定：采用美國(guó)DPC公司藥盒，以125I放射免疫測(cè)定法測(cè)血清E2、FSH，步驟按照藥盒說明，儀器采用瑞典LKB公司1260型多頭γ-譜儀。
統(tǒng)計(jì)學(xué)處理：所有參數(shù)均采用X±S表示，兩組間比較采用t檢驗(yàn)。因素間相關(guān)性分析在Excel回歸與相關(guān)計(jì)算程序中進(jìn)行。P＜0.05為有顯著性差異。
結(jié) 果
兩組時(shí)域分析情況：結(jié)果見表1。
兩組頻域分析情況：結(jié)果見表2。
低激素組心率變異性指標(biāo)和癥狀評(píng)分的相關(guān)性：結(jié)果見表3。
討 論
自主神經(jīng)功能不全在許多疾病中具有重要的作用。分析心率變異性為洞察心臟的自主神經(jīng)控制提供了一種簡(jiǎn)便、易行的方法［2］。目前，心率變異性已經(jīng)成為臨床上評(píng)價(jià)自主神經(jīng)系統(tǒng)活動(dòng)的無創(chuàng)性工具，在心肌梗塞、心力衰竭等許多心血管疾病狀態(tài)中有預(yù)后意義，也能在糖尿病自主神經(jīng)炎臨床表現(xiàn)之前察覺輕度自主神經(jīng)受損。
與正常雌激素水平的婦女相比，低雌激素組在癥狀評(píng)分明顯較高，而SDANN、SDNN、RMSSD顯著較低，表明雌激素水平低的患者心率變異性明顯低于正常雌激素組。在頻域分析，24小時(shí)HF、日間HF、睡眠HF均顯著低于正常激素組，而LF/HF明顯高于正常對(duì)照組，提示雌激素水平降低的圍絕經(jīng)期婦女交感張力比正常對(duì)照組明顯增高，可能與自主神經(jīng)系統(tǒng)失平衡有關(guān)。在低雌激素組，日平均心率和心率變異性呈負(fù)相關(guān)，而在正常對(duì)照組無此相關(guān)，提示較高的日平均心率可用以反映圍絕經(jīng)期婦女交感神經(jīng)張力的增高。Kupperman評(píng)分按圍絕經(jīng)期婦女各癥狀評(píng)分，并以其程度因子權(quán)重，Kupperman總分較好地反映更年期癥狀的輕重程度，在臨床廣泛應(yīng)用［1］。本研究評(píng)價(jià)了低雌激素組心率變異性指標(biāo)和癥狀評(píng)分的相關(guān)性。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，SDNN、SDANN、24小時(shí)HF和24小時(shí)LF/HF均與Kupperman總分、潮熱出汗評(píng)分呈顯著相關(guān)，表明更年期癥狀的輕重與心率變異性的變化相一致，進(jìn)一步提示自主神經(jīng)功能失衡是引起更年期癥狀的主要原因。
手段，可用于評(píng)價(jià)圍絕經(jīng)期婦女自主神經(jīng)系統(tǒng)失衡情況，有助于早期發(fā)現(xiàn)更年期自主神經(jīng)病變，日平均心率反映圍絕經(jīng)期婦女交感張力的增高更為簡(jiǎn)便、快捷。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政救濟(jì)；有效性；實(shí)效性；司法救濟(jì)
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0224-02
一
中國(guó)行政復(fù)議法未能給予行政復(fù)議以科學(xué)的定性。這種定性具有模糊性。一方面，將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。行政復(fù)議法①第1條規(guī)定，“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！绷硪环矫?，似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為，且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力，其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政訴訟法②第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。”第25條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定，似乎可以認(rèn)為，行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
中國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力，主要表現(xiàn)在：第一，復(fù)議可改變案件的管轄法院。③第二，復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。④第三，行政復(fù)議及其決定的這種超強(qiáng)效力還是一經(jīng)作出，就立即生效的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。⑤而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，既無停止執(zhí)行的可能，亦無推遲生效的例外。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第53條第1款規(guī)定，“復(fù)議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，復(fù)議決定自然無效?！敝浴白匀粺o效”，是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N前，它已經(jīng)生效了，否則就沒有“自然無效”可言。
由上述可知，相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說被定性為救濟(jì)行為，還不如說被定性為具體行政行為；不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€”，對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了。可以說，向法院是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
二
但是，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議法加強(qiáng)行政復(fù)議效力的最有力的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政復(fù)議決定的規(guī)定。之所以說這一規(guī)定是最有力的，乃是因?yàn)?，“檢驗(yàn)法律制度的最終標(biāo)準(zhǔn)是它做些什么，而不是如何做和由誰去做，換言之，是實(shí)體，而不是程序或形式……”[1]如果最后得不出對(duì)被申請(qǐng)具體行政行為真正有效力的決定，程序再簡(jiǎn)便，再科學(xué)，也毫無意義可言。
行政復(fù)議法規(guī)定了維持決定，履行決定，撤銷決定，確認(rèn)決定，以及責(zé)令重作、責(zé)令返還、責(zé)令賠償?shù)葲Q定。①其中，撤銷決定、變更決定和確認(rèn)（違法）決定被“混沌”在一起——筆者稱之為“混沌結(jié)構(gòu)”，復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇。根據(jù)行政訴訟法解釋第7條規(guī)定，改變決定包括了行政復(fù)議法的“混沌結(jié)構(gòu)”，即第28條（三）所創(chuàng)設(shè)的撤銷決定、變更決定，以及確認(rèn)違法并責(zé)令重新作出具體行政行為等決定類型。筆者認(rèn)為，這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種復(fù)議決定在效力上又可進(jìn)行區(qū)分——三種之中，最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)的，是變更決定。因?yàn)?，撤銷決定往往會(huì)是“一撤了事”，當(dāng)事人的權(quán)益可能還是得不到落實(shí)；而責(zé)令履行，被責(zé)令的對(duì)象也有可能會(huì)拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了，以復(fù)議機(jī)關(guān)所作出的一個(gè)新的具體行政行為代替了被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。正因?yàn)榭勺鬟@樣的區(qū)分，所以行政機(jī)關(guān)為了不成為行政訴訟的被告，就極有可能在這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中還會(huì)進(jìn)行選擇，挑選出對(duì)自己最無害的決定。也就是說，在“改變決定”即“混沌結(jié)構(gòu)”與其他種類的決定之間，復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇；在“混沌結(jié)構(gòu)”內(nèi)部，他還可以選擇，即復(fù)議機(jī)關(guān)仍然有裁量權(quán)。再加上又未規(guī)定（事實(shí)上也無法規(guī)定）該作出改變決定而不作的法律責(zé)任，這就給了復(fù)議機(jī)關(guān)該作出而不作出改變決定的極大的可能性；而法律規(guī)定作出改變決定的情況下復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政訴訟的被告，這使得復(fù)議機(jī)關(guān)不作出改變決定成為了一種必然性。換言之，由于行政復(fù)議法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇權(quán)不僅僅局限于上述“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種決定，而是包括法律規(guī)定的所有其有權(quán)作出的復(fù)議決定類型。
1、復(fù)議決定作出時(shí)限。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政復(fù)議申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于60日的除外。情況復(fù)雜,不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的,經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以適當(dāng)延長(zhǎng),并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人;但是延長(zhǎng)期限最多不超過30日。
2、復(fù)議決定的種類。(1)決定維持具體行政行為。具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,適用依據(jù)正確,程序合法,內(nèi)容適當(dāng)?shù)?決定維持。(2)決定撤消、變更或者確認(rèn)原具體行政行為違法。有兩種情況:一是認(rèn)為原行政行為認(rèn)定的主要事實(shí)不清,證據(jù)不足,適用依據(jù)錯(cuò)誤,違反法定程序,越權(quán)或者濫用職權(quán),具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?決定撤消、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。二是被申請(qǐng)人不依法提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的,決定撤消。(3)決定被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。有兩種情況:一是拒絕履行。被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)明確表示不履行法定職責(zé)的,責(zé)令其在一定期限內(nèi)履行。二是拖延履行。被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)既不履行,也不明確表示履行的,責(zé)令其在一定期限內(nèi)履行。(4)決定被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。決定撤消或者確認(rèn)該具體行政行為違法的,責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。(5)決定賠償。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤消、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法時(shí),申請(qǐng)人提出賠償要求的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償。(6)決定返還財(cái)產(chǎn)或者解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款,撤銷違法集資、沒收財(cái)物、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用以及對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等具體行政行為時(shí),應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人返還財(cái)產(chǎn),解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施,或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。 3、對(duì)抽象行政行為的處理。申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),對(duì)作出具體行政行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定提出審查申請(qǐng),或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不合法的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)可依法作出:(1)有權(quán)處理的,應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理。(2)無權(quán)處理的,應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。
4、行政復(fù)議決定書的制作。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定,應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議決定書。行政復(fù)議決定書應(yīng)載明下列事項(xiàng):(1)申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址(申請(qǐng)人為法人或者其他組織者,則為法人或者組織的名稱、地址、法定代表人姓名)。(2)被申請(qǐng)人的名稱、地址、法定代表人的姓名、職務(wù)。(3)申請(qǐng)行政復(fù)議的主要請(qǐng)求和理由。(4)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)、理由,適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令。(5)行政復(fù)議結(jié)論。(6)不服行政復(fù)議決定向法院起訴的期限(如為終局行政復(fù)議決定,則為當(dāng)事人履行的期限);(7)作出行政復(fù)議決定的年、月、日。(8)行政復(fù)議決定書由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定代表人署名,加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)的印章。行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá),即發(fā)生法律效力。除法律規(guī)定的終局行政復(fù)議決定外,申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議決定不服,可以在收到行政復(fù)議決定書之日起15日內(nèi),或法律法規(guī)規(guī)定的其他期限內(nèi),向人民法院提起行政訴訟。申請(qǐng)人逾期不起訴,又不履行行政復(fù)議決定的,對(duì)于維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由被申請(qǐng)人依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;對(duì)于變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。被申請(qǐng)人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的,依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分。
海關(guān)行政復(fù)議決定一般分為決定維持原具體行政行為，決定被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)，決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法，決定變更原具體行政行為等四種情形。除此之外，《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政復(fù)議辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《復(fù)議辦法》”）還規(guī)定了其他的情形。
決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)
行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》新增加的內(nèi)容。決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)有兩種情形：
申請(qǐng)人認(rèn)為海關(guān)不履行法定職責(zé)而申請(qǐng)行政復(fù)議，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)人沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者被申請(qǐng)人在海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理該行政復(fù)議申請(qǐng)之前已經(jīng)履行法定職責(zé)的。
在該情況下，海關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件前已經(jīng)履行了法定職責(zé)，說明申請(qǐng)人認(rèn)為海關(guān)不履行法定職責(zé)的情形已不存在，只有駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，終結(jié)行政復(fù)議程序，才是適當(dāng)?shù)奶幚矸绞?。比如，某申?qǐng)人對(duì)特定減免稅政策有異議，認(rèn)為該政策不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致其進(jìn)口設(shè)備不能享受減免稅待遇。為此該申請(qǐng)人向海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議。海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)，該復(fù)議申請(qǐng)所涉及的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由國(guó)家發(fā)改委來作出解釋，不是海關(guān)的法定職權(quán)，于是海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回該復(fù)議申請(qǐng)的復(fù)議決定。
需要注意的是，“海關(guān)已經(jīng)履行法定職責(zé)”，是指在海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)前，海關(guān)已經(jīng)履行法定職責(zé)。如果是海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，海關(guān)才履行法定職責(zé)，那么，除非申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，否則不影響行政復(fù)議案件的審查。比如，某申請(qǐng)人對(duì)海關(guān)緝私部門查處的案件遲遲不作出行政處罰決定有意見，向海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)予以受理。被申請(qǐng)人海關(guān)緝私部門知曉后，為避免激化矛盾，匆匆做出行政處罰決定。此種情況即不能視作海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)前已經(jīng)履行法定職責(zé)。
行政復(fù)議申請(qǐng)受理后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《復(fù)議辦法》規(guī)定的受理?xiàng)l件。
對(duì)于行政復(fù)議受理的條件和范圍，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等都做了明確規(guī)定。如果海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)在受理前發(fā)現(xiàn)該申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件，可以作出不予受理的決定；如果海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)在受理后發(fā)現(xiàn)該申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件的，就要作出駁回復(fù)議申請(qǐng)的決定。
海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回申請(qǐng)人復(fù)議申請(qǐng)決定，意味著行政復(fù)議程序的終結(jié)，對(duì)申請(qǐng)人權(quán)益有直接影響。為了切實(shí)保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，需要對(duì)該權(quán)力予以有效監(jiān)督?！稄?fù)議辦法》規(guī)定，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上一級(jí)海關(guān)如果認(rèn)為該復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理，同時(shí)要制作《責(zé)令恢復(fù)行政復(fù)議審理通知書》。因此，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)在制作《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》時(shí)就要告知申請(qǐng)人，如果對(duì)駁回復(fù)議申請(qǐng)決定不服的，可以根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，自收到《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》之日起15日內(nèi)向人民法院。
申請(qǐng)人自愿撤回行政復(fù)議申請(qǐng)
《復(fù)議辦法》規(guī)定，申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定做出前自愿撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)同意，可以撤回。申請(qǐng)人自愿撤回復(fù)議申請(qǐng)，需要注意幾個(gè)環(huán)節(jié)：
自愿撤回的時(shí)間
申請(qǐng)人自愿撤回復(fù)議申請(qǐng)不是在任何時(shí)間都可以提出的，需要注意兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，一是要在海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)正式受理該復(fù)議申請(qǐng)之后。申請(qǐng)人在收到海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議案件受理通知書以后，可以隨時(shí)提出撤回復(fù)議的申請(qǐng)。二是申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)要在海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定之前。海關(guān)作出行政復(fù)議決定的標(biāo)志是，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持、撤銷、決定履行、變更等復(fù)議決定，并將行政復(fù)議決定書送達(dá)申請(qǐng)人。如果只是作出了復(fù)議決定，并制作了復(fù)議決定書，但是還沒有送達(dá)，也不能稱其為作出復(fù)議決定，申請(qǐng)人在這種情況下提出撤回復(fù)議決定，原則上應(yīng)當(dāng)允許。
“一事不再理”
申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)后不得再以同一事實(shí)理由提出復(fù)議申請(qǐng)。由于申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)是自愿的，完全是出于自身的考慮和自覺的行為，因此從基本的誠(chéng)信原則出發(fā)，也是不允許其出爾反爾的。
但是，如果申請(qǐng)人再次提出復(fù)議申請(qǐng)的事實(shí)和理由有所變化，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許。比如，某申請(qǐng)人因?qū)ｊP(guān)估價(jià)告知書確定的價(jià)格不服向海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，隨后在海關(guān)受理后、作出復(fù)議決定前又撤回了該復(fù)議申請(qǐng)，其撤回復(fù)議申請(qǐng)的理由是海關(guān)做出了征稅決定。隨后，申請(qǐng)人又向海關(guān)提出了對(duì)征稅決定不服的復(fù)議申請(qǐng)。該申請(qǐng)人的兩個(gè)復(fù)議申請(qǐng)是針對(duì)海關(guān)兩個(gè)不同的具體行政行為而提出的，因此，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受其第二次復(fù)議申請(qǐng)。
被申請(qǐng)人主動(dòng)改變?cè)唧w行政行為
在海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議案件過程中存在這樣一種情形，即被申請(qǐng)人主動(dòng)意識(shí)到原來作出的具體行政行為在事實(shí)、證據(jù)、適用依據(jù)等方面存在問題，決定改變?cè)瓉碜鞒龅木唧w行政行為。那么，是否意味著可以直接終止該行政復(fù)議行為？事實(shí)上，海關(guān)行政復(fù)議審查的是原具體行政行為的合法性和適當(dāng)性，無論被申請(qǐng)人是否作出改變，都要對(duì)原具體行政行為作出確認(rèn)。因此，只有被申請(qǐng)人改變?cè)唧w行政行為得到申請(qǐng)人認(rèn)可，申請(qǐng)人自愿撤回復(fù)議申請(qǐng)，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)才能終結(jié)該復(fù)議案件審查。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；土地征收；復(fù)議機(jī)關(guān)；糾紛解決
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）27-0143-02
一
長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮，法學(xué)界對(duì)糾紛的解決依然是仁者見仁智者見智。不少論者認(rèn)為，應(yīng)該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。筆者對(duì)此類觀點(diǎn)不能茍同，主張中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的解決，仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議；但同時(shí)又認(rèn)為，現(xiàn)行行政復(fù)議制度要為農(nóng)民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無須再創(chuàng)造出其他的救濟(jì)制度，修改后的行政復(fù)議制度就足以維護(hù)包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并為他們所接受。根據(jù)如下：第一，農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人，以農(nóng)民為另一方當(dāng)事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為，作為復(fù)議的對(duì)象符合中國(guó)行政復(fù)議法的精神。第二，相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有“內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)”，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)，可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?。第三，遲到的正義不是正義。仍然相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有效率優(yōu)勢(shì)，它簡(jiǎn)易、迅速，可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤，使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到及時(shí)維護(hù)。雖然中國(guó)土地管理法規(guī)定了嚴(yán)格的土地審批權(quán)限和手續(xù)，但長(zhǎng)時(shí)間來，越權(quán)批地，甚至不經(jīng)過批準(zhǔn)而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。去法院提起行政訴訟這一維權(quán)之路非常漫長(zhǎng)，農(nóng)民不選擇它是很正常的。第四，行政復(fù)議具有“經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”，它不收費(fèi)[1]。中國(guó)農(nóng)民大多是窮人，這一優(yōu)勢(shì)對(duì)他們應(yīng)當(dāng)格外具有吸引力。
行政復(fù)議有如此之多的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民為何還不選擇它呢？這是因?yàn)樗嬖谥旅娜毕荩沟盟荒軌蚝芎玫鼐S護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是：對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤，把行政復(fù)議定性得既有具體行政行為的性質(zhì)，又有權(quán)利救濟(jì)行為的性質(zhì)。第二個(gè)缺陷是規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告，第三是復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。這三個(gè)缺陷又是緊密相關(guān)的。正是基于定性為具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變了具體行政行為，就會(huì)成為被告；正是因?yàn)槎ㄐ詾闄?quán)利救濟(jì)行為，法律為復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置了居間地位，以及作出復(fù)議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權(quán)。這些缺陷也使得中國(guó)行政復(fù)議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì)，也不能彌補(bǔ)行政訴訟的不足。
因此，必須對(duì)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行完善和發(fā)展。本文以下就從法理上對(duì)行政復(fù)議制度的完善途徑進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。
二
中國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。
中國(guó)法律把行政復(fù)議定性為具體行政行為，還體現(xiàn)在，它賦予了行政復(fù)議超強(qiáng)的法律效力，主要表現(xiàn)在：第一，復(fù)議可改變案件的管轄法院。第二，復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。第三，行政復(fù)議及其決定的這種超強(qiáng)效力還是一經(jīng)作出，就立即生效的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，既無停止執(zhí)行的可能，亦無推遲生效的例外。
由上述可知，相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。把行政復(fù)議定性為權(quán)利救濟(jì)行為，和定性為具體行政行為在法律性質(zhì)上是相互沖突的。權(quán)利救濟(jì)行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復(fù)議具有根本的區(qū)別，因?yàn)樾姓脹Q的對(duì)象是民事爭(zhēng)議，雙方是平等的民事主體；而行政復(fù)議的對(duì)象是行政爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的一方必然是行政機(jī)關(guān)或行使行政權(quán)力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€”，對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了?？梢哉f，向法院是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
三
【關(guān)鍵詞】重大具體行政行為；備案審查；行政復(fù)議；行政訴訟；強(qiáng)制執(zhí)行
國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第32條提出：“創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制，強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度，探索層級(jí)監(jiān)督的新方式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。”作為層級(jí)監(jiān)督的新方式，重大具體行政行為備案審查制度在各地沛然興起，[1]在網(wǎng)絡(luò)搜索引擎當(dāng)中以“重大具體行政行為備案審查”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可發(fā)現(xiàn)各地區(qū)、各層級(jí)人民政府及其職能部門所制定的重大具體行政行為備案審查方面的規(guī)定比比皆是。
本文將對(duì)各地重大具體行政行為備案審查制度特征加以歸納，在此基礎(chǔ)上分析該制度可能隱含的若干規(guī)范方面的問題，并嘗試對(duì)這些問題加以回答，最后，本文試圖在價(jià)值層面對(duì)此項(xiàng)制度所存在的問題略加剖析。
一、重大具體行政行為備案審查制度的特征
自各地重大具體行政行為備案審查規(guī)定的文本角度觀察，這一制度的特征可從以下幾個(gè)方面加以歸納：
（1）備案審查的范圍。備案審查的范圍是“重大具體行政行為”，但就各地規(guī)定而言，這一概念界定并不統(tǒng)一，絕大多數(shù)地區(qū)均規(guī)定金額較大的行政處罰、暫扣或吊銷許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)以及行政拘留等行政處罰行為應(yīng)當(dāng)備案審查，另有地方將適用聽證程序的行政許可、[2]決定對(duì)原具體行政行為予以撤銷、確認(rèn)違法或變更的行政復(fù)議行為（盡管行政復(fù)議并非傳統(tǒng)行政法理論上的具體行政行為）、責(zé)令拆除建筑物的行政強(qiáng)制行為歸入應(yīng)予備案審查的重大具體行政行為之列。[3]
（2）備案審查的主體。重大具體行政行為備案審查的主體主要是地方各級(jí)人民政府及地方各級(jí)人民政府的職能部門，具體工作多由審查主體內(nèi)部所設(shè)立的法制工作機(jī)構(gòu)下屬的法制監(jiān)督或執(zhí)法監(jiān)督部門承擔(dān)。多數(shù)情況下，制定重大具體行政行為備案審查規(guī)定的行政機(jī)關(guān)即為備案審查主體，但實(shí)踐中亦存在地方人民政府職能部門制定規(guī)范要求將特定具體行政行為向國(guó)務(wù)院組成部門或上級(jí)人民政府職能部門備案的情況。[4]
（3）備案審查的內(nèi)容。備案審查機(jī)關(guān)不僅審大具體行政行為的合法性，也審查該行政行為是否合理，前者包括執(zhí)法主體是否合法、執(zhí)法程序是否合法、適用法律、法規(guī)及規(guī)章是否有誤等等；后者則指具體行政行為是否顯失公正，有所區(qū)別的是，有些地區(qū)規(guī)定應(yīng)審查所有重大具體行政行為是否顯失公正，[5]而有些地區(qū)則僅限于審查行政處罰是否顯失公正。[6]此外，多數(shù)地區(qū)還規(guī)定備案審查機(jī)關(guān)須審查作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿。
（4）備案審查的方式。備案審查所采取的方式主要是書面審查，即報(bào)備機(jī)關(guān)將案卷材料及備案報(bào)告提交至備案審查機(jī)關(guān)，備案審查機(jī)關(guān)通過書面材料審查相關(guān)事實(shí)與法律問題，部分地區(qū)還規(guī)定備案審查機(jī)關(guān)可根據(jù)情況調(diào)閱報(bào)備部門的案卷材料或者要求案件承辦人說明情況，報(bào)備部門不得拒絕。[7]
（5）備案審查的決定形式。若重大具體行政行為并無合法性與合理性問題，則備案審查主體或出具通過備案審查通知書，[8]或不予答復(fù)。[9]如果報(bào)送備案審查的具體行政行為不合法或者不合理，則可要求報(bào)備機(jī)關(guān)限期撤銷、變更原具體行政行為，如果具體行政行為存在案卷形式上的瑕疵，則可要求報(bào)備機(jī)關(guān)予以糾正。值得注意的是，部分地區(qū)規(guī)定由備案審查主體以同級(jí)人民政府的名義直接變更或撤銷原具體行政行為。[10]
（6）一級(jí)備案審查制。針對(duì)重大具體行政行為的備案審查決定作出后，不論處理結(jié)果如何，都不再報(bào)送備案審查主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行第二次備案審查。套用行政復(fù)議制度當(dāng)中“一級(jí)行政復(fù)議制”的概念，這種備案審查制度可稱作“一級(jí)備案審查制”。
可以看出，某些地區(qū)的重大具體行政行為備案審查制度在某種程度上與行政復(fù)議制度具有相似性，特別是在備案審查的內(nèi)容以及決定形式方面，與行政復(fù)議制度幾無二致。但是兩者的區(qū)別也是明顯的，主要包括（1）須報(bào)送備案審查的具體行政行為以“重大”為限，而行政復(fù)議則不存在類似限制，并且行政復(fù)議可在一定程度上對(duì)抽象行政行為加以審查；（2）在重大具體行政行為備案審查制度下，備案審查機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查程序，而行政復(fù)議程序則是依行政相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)；（3）《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第51條規(guī)定不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政復(fù)議決定，但備案審查制度則不存在這種限制；（4）《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見”，但備案審查制度則基本采用書面審查。
二、規(guī)范層面的問題及解決規(guī)則
重大具體行政行為備案審查制度的實(shí)施或許將導(dǎo)致一系列規(guī)范層面的問題，下文試圖對(duì)這些問題加以分析。需要說明的是，備案審查機(jī)關(guān)撤銷、變更已經(jīng)執(zhí)行的報(bào)備具體行政行為雖然可能產(chǎn)生相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題，但信賴保護(hù)原則對(duì)備案審查與對(duì)其他具體行政行為的規(guī)范作用應(yīng)不存在差別，因而這一問題乃是信賴保護(hù)原則本身的問題，而并非備案審查制度所獨(dú)有的問題，因此不在本文探討范圍之內(nèi)。
（一）與行政復(fù)議及行政訴訟的銜接
備案審查機(jī)關(guān)變更、撤銷具體行政行為的決定當(dāng)然不排斥行政復(fù)議與行政訴訟?？梢栽O(shè)想，相對(duì)人可能提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形有兩種：其一，報(bào)備機(jī)關(guān)作出行政許可決定，備案審查機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為許可決定不合法，因而予以撤銷、變更，或責(zé)令報(bào)備機(jī)關(guān)予以撤銷、變更或重新作出許可決定，相對(duì)人依據(jù)《行政許可法》第8條第1款提起行政復(fù)議或行政訴訟；[11]其二，由于備案審查規(guī)定當(dāng)中不存在不加重處罰條款，那么當(dāng)備案審查機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰畸輕，因而對(duì)原行政處罰決定加以變更并科處更為嚴(yán)厲的行政處罰或責(zé)令報(bào)備機(jī)關(guān)變更行政處罰決定時(shí)，相對(duì)人可能對(duì)變更后的行政處罰決定不服，從而提起行政復(fù)議或行政訴訟。
針對(duì)上述兩種情形，有以下實(shí)際問題需要考慮。第一，如果備案審查機(jī)關(guān)以本級(jí)人民政府或其所隸屬的政府職能部門的名義撤銷或變更具體行政行為，相對(duì)人對(duì)具體行政行為的撤銷或變更不服，從而提起行政復(fù)議或行政訴訟的話，應(yīng)當(dāng)以哪個(gè)機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告？第二，如果備案審查機(jī)關(guān)責(zé)令報(bào)備機(jī)關(guān)變更或撤銷具體行政行為，相對(duì)人對(duì)具體行政行為的變更、撤銷不服，從而提起行政復(fù)議或行政訴訟，請(qǐng)求回復(fù)原具體行政行為的法律效力的話，應(yīng)當(dāng)以哪個(gè)機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告？不論哪一種情形，就其外觀而言，都是備案審查機(jī)關(guān)或報(bào)備機(jī)關(guān)單獨(dú)作出變更或撤銷具體行政行為的決定，而非共同作出決定，因而并不能適用《行政訴訟法》第25條第（3）項(xiàng)以及《行政復(fù)議法》第15條第1款第（4）項(xiàng)的規(guī)定，[12]而是應(yīng)當(dāng)尋找其他解決問題的路徑。
