時(shí)間：2023-08-17 17:34:40
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公共管理制度的創(chuàng)新是構(gòu)建和諧社會(huì)、當(dāng)今公共管理制度亟待完善的現(xiàn)實(shí)決定的。在多元主體下認(rèn)清公共管理制度的現(xiàn)狀，明確創(chuàng)新公共管理制度的必要性與困境，對(duì)于構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共管理制度有重大的啟示意義。
一、多元主體下公共管理制度創(chuàng)新的必要性
1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步離不開公共管理制度的創(chuàng)新。落后的公共管理制度會(huì)束縛人們的思維方式、行動(dòng)法則，會(huì)不斷制約生產(chǎn)力的發(fā)展。公共管理制度的創(chuàng)新就是要破除生產(chǎn)力發(fā)展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產(chǎn)力進(jìn)步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創(chuàng)新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創(chuàng)新是發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善市場(chǎng)體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強(qiáng)民主政治建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。公共管理制度創(chuàng)新的另一個(gè)重要目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治。構(gòu)建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強(qiáng)公共管理制度的創(chuàng)新。社會(huì)主義民主政治是一個(gè)歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實(shí)現(xiàn)依法治國、規(guī)范黨政關(guān)系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長(zhǎng)效機(jī)制。
二、我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境
1.公共管理多元主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。由于歷史因素影響，我國公共權(quán)力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點(diǎn)。公共權(quán)力多為國家壟斷，國家與社會(huì)、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會(huì)階層日益分化，社會(huì)組織逐漸興起，但不管在運(yùn)行機(jī)制還是組建模式方面，都是政府占主導(dǎo)地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運(yùn)行模式固化、解決問題的能力不強(qiáng)。社會(huì)組織缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導(dǎo)致公共管理多元主體的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境很不充分，多元利益與公共權(quán)力的分散不能很好地整合，一些社會(huì)組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國數(shù)量龐大的職能性社會(huì)團(tuán)體擠壓了公共主體的競(jìng)爭(zhēng)空間，也造成了主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。
摘要：隨著我國社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)結(jié)構(gòu)向著縱深化、多元化方向發(fā)展，公共管理事務(wù)也出現(xiàn)了更加復(fù)雜的趨勢(shì)。完善社會(huì)主義公共管理制度，創(chuàng)新公共管理模式已經(jīng)成為管理者必須面對(duì)的課題。本文闡述了我國公共管理制度創(chuàng)新的必要性，分析了我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境。
關(guān)鍵詞 ：公共管理 制度創(chuàng)新 困境
公共管理制度的創(chuàng)新是構(gòu)建和諧社會(huì)、當(dāng)今公共管理制度亟待完善的現(xiàn)實(shí)決定的。在多元主體下認(rèn)清公共管理制度的現(xiàn)狀，明確創(chuàng)新公共管理制度的必要性與困境，對(duì)于構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共管理制度有重大的啟示意義。
一、多元主體下公共管理制度創(chuàng)新的必要性
1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步離不開公共管理制度的創(chuàng)新。落后的公共管理制度會(huì)束縛人們的思維方式、行動(dòng)法則，會(huì)不斷制約生產(chǎn)力的發(fā)展。公共管理制度的創(chuàng)新就是要破除生產(chǎn)力發(fā)展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產(chǎn)力進(jìn)步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創(chuàng)新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創(chuàng)新是發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善市場(chǎng)體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強(qiáng)民主政治建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。公共管理制度創(chuàng)新的另一個(gè)重要目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治。構(gòu)建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強(qiáng)公共管理制度的創(chuàng)新。社會(huì)主義民主政治是一個(gè)歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實(shí)現(xiàn)依法治國、規(guī)范黨政關(guān)系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長(zhǎng)效機(jī)制。
二、我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境
1.公共管理多元主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。由于歷史因素影響，我國公共權(quán)力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點(diǎn)。公共權(quán)力多為國家壟斷，國家與社會(huì)、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會(huì)階層日益分化，社會(huì)組織逐漸興起，但不管在運(yùn)行機(jī)制還是組建模式方面，都是政府占主導(dǎo)地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運(yùn)行模式固化、解決問題的能力不強(qiáng)。社會(huì)組織缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導(dǎo)致公共管理多元主體的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境很不充分，多元利益與公共權(quán)力的分散不能很好地整合，一些社會(huì)組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國數(shù)量龐大的職能性社會(huì)團(tuán)體擠壓了公共主體的競(jìng)爭(zhēng)空間，也造成了主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。
2.政府與民眾面臨的困境。公共事業(yè)的決策者可能會(huì)為了少數(shù)人的利益而忽視大多數(shù)人的利益訴求。在公用事業(yè)的決策過程中，如果在決策中沒有社會(huì)的監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)損害人民利益的情況發(fā)生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。這些情況就要求公共事務(wù)的管理必須出現(xiàn)新思路、新方法。而民眾的參與是現(xiàn)代社會(huì)治理民主化的重要標(biāo)志，公共事務(wù)的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務(wù)的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢(shì)或者具有較強(qiáng)政治話語權(quán)的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業(yè)。
3.多元主體參與公共管理的措施。要實(shí)現(xiàn)多元主體下的公共管理制度創(chuàng)新，管理者要開拓思路，創(chuàng)新公共管理機(jī)制，逐漸形成政府和公民、社會(huì)組織等多元主體共管公共事務(wù)的新局面，通過彼此的合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。同時(shí)，管理者要培育社會(huì)組織，促進(jìn)公共管理事務(wù)的多元化發(fā)展，形成政府和社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制，在社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中不斷提升公共事務(wù)管理的水平，兼顧大眾與私人利益，整體利益與個(gè)人利益，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)同治理。社會(huì)組織的培養(yǎng)要依靠民間力量，管理者應(yīng)鼓勵(lì)民間合法組織的活動(dòng)，提升社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的參與度，應(yīng)不斷將政府承擔(dān)的服務(wù)性工作、技術(shù)性職能分離出去，鼓勵(lì)民間組織來完成，要不斷破除政府對(duì)傳統(tǒng)公共事務(wù)的壟斷，激發(fā)社會(huì)組織參與公共事務(wù)的活力與創(chuàng)造力。優(yōu)化社會(huì)治理資源，通過契約化形式將公共事務(wù)的管理委托給社會(huì)中介組織、事業(yè)單位，讓公眾積極參與到公共事務(wù)的管理中來，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的聯(lián)合治理。此外要積極搭建公共管理的平臺(tái)，建立公民參與機(jī)制，將政府對(duì)話、民眾參與、社會(huì)組織協(xié)調(diào)三者有機(jī)統(tǒng)一起來，通過建立權(quán)力與利益關(guān)系、責(zé)任關(guān)系，將政府與社會(huì)組織的權(quán)、責(zé)、利制度化、模式化，形成三者對(duì)公共事務(wù)管理的平衡統(tǒng)一關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的創(chuàng)新性管理。
參考文獻(xiàn)
[1]何水.中國公共管理制度創(chuàng)新:多元主體之互動(dòng)與合作[J].云南社會(huì)科學(xué),2007(2)
[ 2 ] 楊建順.行政法視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新[ J ] .中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2011(1)
公共部門是指被國家授予公共權(quán)力，并以社會(huì)的公共利益為組織目標(biāo)，管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，向全體社會(huì)成員提供法定服務(wù)的政府組織，政府是公共經(jīng)濟(jì)部門的最主要成員。
公共財(cái)政管理地位和作用：
1、公共財(cái)政管理是對(duì)公共資源進(jìn)行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位；
2、在西方國家，公共財(cái)政的政治制度背景使公共財(cái)政管理成為國家政治生活中的最重要舞臺(tái)之一；
3、公共財(cái)政管理是一個(gè)變動(dòng)性很大的領(lǐng)域，這使得它較其他領(lǐng)域具有更多的活力；
關(guān)鍵詞：公共管理 國有企業(yè) 社會(huì)責(zé)任
改革以來，中國社會(huì)經(jīng)歷了由高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。宏觀經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變必然帶動(dòng)作為社會(huì)基本單位的國有企業(yè)的變遷，引發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)層次由單位化的經(jīng)濟(jì)組織向市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型。中國國有企業(yè)轉(zhuǎn)型雖發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其根源卻深植于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型問題并不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新問題，它還涉及到公共管理的創(chuàng)新問題。
1.轉(zhuǎn)型時(shí)期國有企業(yè)公共性的缺失問題
盡管這些年國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上取得了非凡的成就，但華麗數(shù)字的背后，國有企業(yè)還有很多必須解決但仍然沒有解決的問題。從國有企業(yè)的性質(zhì)來看，前期的國有企業(yè)改革工作只注重國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性，而忽視了國有企業(yè)的公共性。與一般企業(yè)不同的是，國有企業(yè)的國有本質(zhì)決定了國有企業(yè)是具有公共管理職能的公共企業(yè)，它不僅需要關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更需要關(guān)注其非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而國有企業(yè)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要通過國有企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任來實(shí)現(xiàn)。1979年，國有企業(yè)在放權(quán)讓利試點(diǎn)中，開始實(shí)行利潤(rùn)留成制；1983年，國有企業(yè)開始實(shí)行以稅代利制度；1986年底，國有企業(yè)實(shí)行了承包經(jīng)營責(zé)任制；1993年，國有企業(yè)改革進(jìn)入了建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)階段。這一系列改革措施的實(shí)施顯著提高了國有企業(yè)市場(chǎng)化水平，對(duì)提高國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益做出了重大貢獻(xiàn)，但與此同時(shí)，在以市場(chǎng)化為取向的改革進(jìn)程中，面對(duì)民營經(jīng)濟(jì)以及跨國公司迅速成長(zhǎng)而形成的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，國有企業(yè)確立了片面追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營目標(biāo)，而逐漸放棄了作為公共企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。剛剛建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)，既不愿意承擔(dān)那些長(zhǎng)期以來以國有企業(yè)辦社會(huì)形式而承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也沒有在企業(yè)內(nèi)部樹立起承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的、由企業(yè)國有性質(zhì)決定的社會(huì)責(zé)任的基本意識(shí)。從政府的角度來講，為了從形式上消除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府形象，開始實(shí)施政企分離的措施，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程幾乎成為了公共性喪失的過程。國有企業(yè)改革實(shí)際上是按照西方的現(xiàn)代企業(yè)制度慣例進(jìn)行的，就在我國進(jìn)行企業(yè)改革的同時(shí)，即從20世紀(jì)80年代以來，西方的企業(yè)管理正在由“以資為本”逐漸轉(zhuǎn)向“以人為本”。西方管理學(xué)界和眾多企業(yè)開始信奉“企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論”，即企業(yè)不是僅僅追求利潤(rùn)最大化的機(jī)構(gòu)，它也應(yīng)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任?？疾靽衅髽I(yè)的發(fā)展歷程，我們更清醒地認(rèn)識(shí)到國有企業(yè)發(fā)展要受到市場(chǎng)準(zhǔn)則和社會(huì)責(zé)任的雙重約束，過分依賴這兩條原則中的任何一條都會(huì)造成嚴(yán)重的扭曲。忽視市場(chǎng)準(zhǔn)則的企業(yè)將逐漸喪失活力，而忽視社會(huì)責(zé)任的企業(yè)又可能導(dǎo)致“資本主義剝削”。事實(shí)上，改革以來，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型的問題就是不平衡地強(qiáng)調(diào)一條原則比另一條更重要。我們今天面臨的挑戰(zhàn)就是如何認(rèn)識(shí)國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，如何認(rèn)識(shí)國有企業(yè)的公共性缺失問題。
2.國有企業(yè)作為公共管理主體的理論依據(jù)
從國外最新的公共管理理論發(fā)展來看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。在公共治理的理論體系中，國有企業(yè)被看成是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的公共管理主體之一。所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國家出現(xiàn)的管理危機(jī)和市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制發(fā)生的危機(jī)以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。公共治理理論的核心觀點(diǎn)是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，這些公共管理主體不僅包括長(zhǎng)期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：裕浇缦薜哪：缺憩F(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，也表現(xiàn)為公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不象以前那樣明顯。
在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因?yàn)楫?dāng)代社會(huì)的公共管理是一個(gè)責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)管理系統(tǒng)，國有企業(yè)、非贏利組織均參與其中并發(fā)揮自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理結(jié)構(gòu)中居于最重要主體地位的同時(shí)，還需要充分認(rèn)識(shí)到國有企業(yè)在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美國著名管理學(xué)家徳魯克論證了當(dāng)代政府的有限性和管理對(duì)象的特定性，而且也只有有限政府才能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力政府和高效政府。在政府改革中，應(yīng)發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場(chǎng)失靈”來思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。因此，政府機(jī)制存在的失靈現(xiàn)象，決定了公共管理中國有企業(yè)回歸的必然性。作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國有企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、參與公共管理活動(dòng)提供重要的理論指導(dǎo)。
3.國有企業(yè)作為公共管理主體的實(shí)踐依據(jù)
從國有企業(yè)發(fā)展的歷史來看，不論這個(gè)國家采取何種經(jīng)濟(jì)體制，也不論這個(gè)國家經(jīng)濟(jì)水平高低，國有企業(yè)的存在是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在西方主要國家當(dāng)中，法國是國有企業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)比重最高的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，法國擁有國家直接控制和國家控股50%以上的國有企業(yè)共2268家。在東亞，新加坡主張公共服務(wù)提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財(cái)政部全資擁有，代表政府行使國有資產(chǎn)的股權(quán)。新西蘭把國有企業(yè)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任寫進(jìn)其法律之中。從國際上來看，各國國有企業(yè)主要集中于非競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用設(shè)施等領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。作為非競(jìng)爭(zhēng)性的國有企業(yè)，其主要目標(biāo)是提供各種社會(huì)服務(wù)，它們主要活動(dòng)于非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)或承擔(dān)非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。國有企業(yè)與私營企業(yè)相比的一個(gè)重大區(qū)分，那就是國有企業(yè)必須更加重視社會(huì)責(zé)任目標(biāo)。這幾乎是世界各國國有企業(yè)與生俱來的共同特質(zhì)。從各國國有企業(yè)的發(fā)展實(shí)踐歷程中，我們不難得出結(jié)論：國有企業(yè)是政府推行各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展政策的重要手段，是國家發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提供公共產(chǎn)品的重要工具。公共性是國有企業(yè)的本質(zhì)屬性。
政府與企業(yè)是社會(huì)環(huán)境中的兩大主體。理解一個(gè)國家的政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的最佳方式，就是去調(diào)查政府與企業(yè)的關(guān)系。由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國家政治經(jīng)濟(jì)的成功就依賴于每一方在復(fù)興另一方時(shí)成為積極伙伴的能力。在提供社會(huì)福利性利益、構(gòu)造消費(fèi)者保護(hù)政策、為廣大工人設(shè)定工作場(chǎng)所方面，國有企業(yè)起著極其重要且具有建設(shè)性的作用。但目前的現(xiàn)狀是，國有企業(yè)活動(dòng)的社會(huì)維度并沒有被認(rèn)為取得了成功。盡管目前國有企業(yè)仍以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但多樣化的目標(biāo)需求，將使未來的國有企業(yè)在參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)，更多地反映出基本價(jià)值和公眾的標(biāo)準(zhǔn)。從政府與國有企業(yè)的關(guān)系來看，相對(duì)于更加嚴(yán)密的政府控制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利而言，國有企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性提供了更多的好處。過去若干年的改革發(fā)展表明，在政府與國有企業(yè)之間，沒有一個(gè)單一的結(jié)合模式能夠?qū)ι鐣?huì)問題提供持久的解決方案。隨著時(shí)代的變遷，必須奮力對(duì)政府與國有企業(yè)進(jìn)行改革和復(fù)興，把國有企業(yè)納入到公共管理軌道，在現(xiàn)有的行政管理體制下彰顯國有企業(yè)社會(huì)責(zé)任，以使政府和國有企業(yè)互為對(duì)方的力量之源。
4.企業(yè)社會(huì)責(zé)任：國有企業(yè)參與公共管理的實(shí)現(xiàn)路徑
從公共管理的意義上來說，企業(yè)社會(huì)責(zé)任是一個(gè)全新的理念。所謂企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，就是一個(gè)企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)對(duì)股東負(fù)責(zé)的同時(shí)，還需要承擔(dān)對(duì)員工、消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境等的餓社會(huì)責(zé)任。在國有企業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)在全球悄然興起。20世紀(jì)90年代，許多跨國公司相繼建立自己的生產(chǎn)守則，后演變成企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)，企業(yè)生產(chǎn)守則運(yùn)動(dòng)的直接目的是促使企業(yè)履行自己的社會(huì)責(zé)任。2000年7月，“全球契約”正式啟動(dòng)，它倡導(dǎo)用“共同價(jià)值和原則”規(guī)范企業(yè)活動(dòng)，在企業(yè)社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域開展國際合作。盡管中國的企業(yè)以自己的行動(dòng)方式和表述特點(diǎn)一直承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，但“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”的提法更多地被看成是全球化時(shí)代一種新的話語。其目的就是要使中國企業(yè)能夠在全球化時(shí)代與全球?qū)υ挕?0世紀(jì)80年代以來，隨著中國改革開放步伐的加快，跨國公司生產(chǎn)鏈在中國得到不斷強(qiáng)化和延伸。在后工業(yè)社會(huì)成長(zhǎng)起來的跨國公司越來越重視對(duì)中國合作伙伴的社會(huì)責(zé)任問題。
未來國有企業(yè)發(fā)展受到市場(chǎng)準(zhǔn)則和社會(huì)責(zé)任的雙重約束。國有企業(yè)的改革目標(biāo)就是使國有企業(yè)由市場(chǎng)化的組織走向社會(huì)化的組織轉(zhuǎn)變，由股東至上追求利潤(rùn)最大化向利益相關(guān)者共同治理追求企業(yè)社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)變。新的國有企業(yè)改革的意義在于，當(dāng)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任投資完成后，生產(chǎn)經(jīng)營者必須進(jìn)行國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任投資。所謂國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任投資，不是一個(gè)數(shù)量概念，而是一個(gè)結(jié)構(gòu)概念，既它通過調(diào)整分配模式、平衡利益相關(guān)者的利益而實(shí)現(xiàn)，從而在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面提升整個(gè)社會(huì)的收入水平、縮小社會(huì)收入差距，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。社會(huì)責(zé)任投資是能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)雙重目的，為投資者帶來利益，并促進(jìn)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，從而改變社會(huì)。這種包含贏利追求和社會(huì)發(fā)展追求的全新投資價(jià)值觀，不僅使國有企業(yè)參與了公共管理，給人類帶來了積極的結(jié)果，也決定了其生命力和重要發(fā)展趨勢(shì)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理困境;主體功能區(qū);整體性治理
長(zhǎng)期以來，區(qū)域公共管理作為區(qū)域發(fā)展過程中的核心問題一直倍受政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注。關(guān)注總是與問題的存在息息相關(guān)。當(dāng)前傳統(tǒng)區(qū)域公共管理存在的問題日益暴露無遺，“低效率”、“權(quán)威碎片化”、“職能分散化”等等問題的存在把區(qū)域公共管理帶入舉步維艱的困境。面對(duì)這些問題的存在，學(xué)界開始就區(qū)域公共管理的新路徑進(jìn)行探索，在眾多的相關(guān)研究中，整體性治理作為學(xué)者們的寵兒有望成為區(qū)域公共管理的新出路，同時(shí)主體功能區(qū)概念的提出，又使得整體性治理與主體功能區(qū)建設(shè)相結(jié)合成為一種必然。
一、傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的困境
本文將其歸納為以下幾個(gè)方面：
（一）區(qū)域“共同利益”與地方利益的博弈。利益永遠(yuǎn)是最佳向心力的來源，在共同利益的驅(qū)使下區(qū)域政府實(shí)現(xiàn)合作，并共同解決區(qū)域內(nèi)公共問題和提供公共產(chǎn)品。但在當(dāng)?shù)胤嚼媾c公共利益沖突時(shí)，原處于合作狀態(tài)的各地方政府會(huì)毫不猶豫的偏向?qū)儆谧约旱牡胤嚼?，這也就會(huì)使區(qū)域合作受到破壞乃至破裂。尤其是在“政績(jī)等同GDP”的考核制度下，區(qū)域公共利益常常難逃“公地悲劇”的下場(chǎng)。區(qū)域公共管理和公共物品的供給一般更多體現(xiàn)在長(zhǎng)遠(yuǎn)效益和集體利益上，有著為官一任只關(guān)心自己政績(jī)的地方政府行政人員，在這種“大家”和“小我”博弈中更多的是關(guān)心自己的利益。博弈中的地方利益的勝出，直接就導(dǎo)致了區(qū)域公共管理過程中區(qū)域公共問題的出現(xiàn)和地方之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。主要表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境破壞嚴(yán)重且無人治理，區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重等方面，在環(huán)境方面，忽視生態(tài)的競(jìng)相發(fā)展衍生一系列的環(huán)境問題，而“搭便車”的心理作用下治理也成為口號(hào)，最終區(qū)域共有的環(huán)境問題日漸嚴(yán)重。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，缺乏大局意識(shí)的重復(fù)性建設(shè)和雷同性產(chǎn)業(yè)布局在區(qū)域內(nèi)肆意繁衍，而最終多因?qū)е聟^(qū)域相同產(chǎn)業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)或因不適合本區(qū)具體情況而被迫停止而告終。
（二）區(qū)域政府合作缺乏長(zhǎng)期有效的協(xié)作機(jī)制。傳統(tǒng)區(qū)域政府間的合作一般是通過會(huì)晤和協(xié)商來就某些區(qū)域公共管理事務(wù)或公共物品的供給達(dá)成一些口頭承諾或協(xié)議，然這種合作一般多是就具體問題的解決為前提的，且問題解決之后即為終止。這種短期的合作也就多成了“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性藥方，且基于區(qū)域“共同利益”和地方利益的博弈，在具體合作進(jìn)程中，各地方政府都是各有各的調(diào)，難以有效地協(xié)作解決問題。長(zhǎng)期有效的區(qū)域政府合作協(xié)作機(jī)制一般是基于利益而存在的，沒有這種長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的存在，政府合作長(zhǎng)期有效協(xié)作機(jī)制也就缺乏原動(dòng)力。再者當(dāng)前我國各級(jí)政府還處在于全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過渡性階段，距“小政府，大社會(huì)”的目標(biāo)還有一定的距離，政府職能延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域扮演一個(gè)近乎全能的角色，政府作為中缺乏合作意識(shí)。
（三）區(qū)域政府合作形成的決議缺乏權(quán)力性。當(dāng)前，我國區(qū)域政府合作的決議由地方行政長(zhǎng)官聯(lián)席會(huì)議形成的某種協(xié)議或口頭性承諾，這種決議一般并不具備法律效應(yīng)，在具體合作的執(zhí)行中缺乏權(quán)威性和約束性，甚至在不愉快的合作的它將只能是一紙空文。且由于區(qū)域政府合作沒有一種長(zhǎng)期有效的機(jī)制，一般都沒有建立相關(guān)的合作機(jī)構(gòu)，即便建立了一些諸如合作執(zhí)行辦公室之類的機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行合作形成的決議過程中，也將因其自身的臨時(shí)性和缺乏權(quán)利性導(dǎo)致決議的執(zhí)行難以落實(shí)。
二、區(qū)域公共管理的新路徑―整治性治理
（一）整體性治理的起源。在新公共管理理念風(fēng)靡世界幾十后，20世紀(jì)90年，西方世界在對(duì)新公共管理所存在問題的反思基礎(chǔ)上，面對(duì)政府改革所面臨的“碎片化問題”開始了一輪新的尋求“公共部門協(xié)調(diào)機(jī)制和改革”的運(yùn)動(dòng)，開始有人提出“整體性政府”、“網(wǎng)絡(luò)治理”、“水平化管理”等各種理念。這些理念的都有一個(gè)共同之處，即通過制度化和有效地“跨界合作治理”以解決復(fù)雜棘手的公共問題， 增進(jìn)公共價(jià)值。[1]而這個(gè)共同之處的根本也就是整體性治理的理念。在對(duì)新公共管理的批評(píng)的基礎(chǔ)上，以佩里?希克斯和帕卻克登?力維學(xué)者們開始提出了整體性治理模式（ holistic governance）。[2]?？怂拐J(rèn)為， 整體性治理作為一種解決問題的理念，它針對(duì)的是新公共管理運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)化的碎片化問題。他還認(rèn)為，具體到功能上，整體治理針對(duì)的是碎片化帶來的以下問題：一是轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)。二是互相沖突的項(xiàng)目。三是重復(fù)，它導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪。四是互相沖突的目標(biāo)，一些不同的服務(wù)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突，五是由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想。六是回應(yīng)需求時(shí)各自為政。七是公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑。八是由于沒有考慮問題的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的。
整體治理除了是應(yīng)改革需求而生外，它也還是對(duì)傳統(tǒng)合作理論和整體性思維的一種復(fù)興。在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域中合作理論和整體性思維曾本就是被廣泛應(yīng)用的傳統(tǒng)方法，只不過在一度的公共管理改革中被輕視。此外也還有學(xué)者認(rèn)為整體治理的興起與數(shù)字時(shí)代的到來密切相關(guān)。學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為，政府電子化改革以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)對(duì)不同政府層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)單位、不同政府網(wǎng)站進(jìn)行了三種不同類型的整合。他認(rèn)為“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來， 以便向民眾提供整合性的服務(wù)?！?/p>
（二）整體性治理與傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式間的區(qū)別。整體性治理是對(duì)傳統(tǒng)公共管理中公共行政“碎片化”的一種戰(zhàn)略性回應(yīng)，是解決區(qū)域公共管理的一種新路徑，它不同于傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式。這里的傳統(tǒng)公共管理模式主要指?jìng)鹘y(tǒng)官僚體制和新公共管理。傳統(tǒng)公共行政里的官僚體制是一種以剛性科層組織為行為主體，以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段，強(qiáng)調(diào)集權(quán)且一切以中央利益為前提，自上而下進(jìn)行決策的制度模式，缺乏靈活性，社會(huì)公信力較低。新公共管理主張?jiān)诠残姓幸胧袌?chǎng)機(jī)制，將政策職能和管理職能分開，在公共部門中引入私營部門的管理方式，對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效管理，并通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。它以“經(jīng)濟(jì)人”人性假設(shè)為前提，在公共行政中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，試圖以合同和契約的市場(chǎng)組織手段解決公共管理中的一切問題。也正是這些導(dǎo)致了新公共管理改革運(yùn)動(dòng)的結(jié)果是政府權(quán)威弱化，職能分散化、碎片化，公共行政喪失原有的調(diào)控、干預(yù)和有效獲取信息的功能，部門間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺失，最終公共管理低效率、低效益。在對(duì)新公共管理改革問題反思的基礎(chǔ)上，整體性治理被提出。整體性治理有效針對(duì)新公共管理存在的權(quán)威碎片化和分散化，提出“整合”、“協(xié)作”“網(wǎng)絡(luò)化治理”等整體性理念，注重資源和利益相關(guān)各方的聚合，并把聚合各方通過穩(wěn)定的關(guān)系構(gòu)成一定得網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中行為主體的自由裁量權(quán)，在充分發(fā)揮自身潛力的前提下通過互動(dòng)、溝通、協(xié)商等方式相互協(xié)作，行政聚合效應(yīng)，達(dá)到整體合作大于簡(jiǎn)單相加的最佳效應(yīng)。整體性治理在網(wǎng)狀管理結(jié)構(gòu)中有效地整合各種資源，優(yōu)化管理職能，拓寬服務(wù)范圍， 并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。自此， 整體性治理實(shí)現(xiàn)了跨界合作的最高境界。
對(duì)整體性治理與傳統(tǒng)公共管理模式的比較，臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬作做了比較系統(tǒng)的歸納。（見表一）：
表3-1
資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學(xué)論叢》 （ 臺(tái)灣） 2005 年第23 期。
三、主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)區(qū)域公共管理的新要求
主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)國土空間的重新規(guī)劃，以空間功能分割為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)空間功能互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，使資源和要素在市場(chǎng)環(huán)境下得以自由流動(dòng)和有序共享，最終達(dá)到空間整體效率最大化和公共服務(wù)均等化的跨界合作的最高境界。而這目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須是建立在主體功能區(qū)建設(shè)能突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束，推進(jìn)區(qū)域公共管理改革，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域公共管理新路徑有效結(jié)合的基礎(chǔ)之上。
（一）主體功能區(qū)建設(shè)要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束。在學(xué)界對(duì)行政區(qū)劃的界定一般有兩種解釋，一是指對(duì)行政區(qū)的劃分;二是指行政區(qū)域本身。本文取第二種解釋，即行政區(qū)域本身，當(dāng)然這解釋也是第一種解釋行為的結(jié)果。傳統(tǒng)行政區(qū)劃中形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)行政、區(qū)域管理理念、區(qū)域管理模式、區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等都在一定主體功能區(qū)建設(shè)形成約束。
行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)劃剛性約束下而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)。其所堅(jiān)守的必然也就是行政區(qū)劃內(nèi)的地方利益，猶如一種“諸侯經(jīng)濟(jì)“一般，在地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的博弈中，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然是對(duì)區(qū)域公共利益采取抵制態(tài)度的。而主體功能區(qū)最求的區(qū)域利益重新調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的不自覺的約束。
主體功能區(qū)建設(shè)要求區(qū)域行政突破傳統(tǒng)行政區(qū)的剛性約束，以區(qū)域整體公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)化區(qū)域管理的“深度“和“廣度”，倡導(dǎo)主體功能區(qū)行政，實(shí)現(xiàn)健康的跨界治理。而我國的傳統(tǒng)行政區(qū)劃行政由于中央的分利放權(quán)和地方自主發(fā)展的積極性高漲，行政區(qū)的行政一切自然都以地方利益為出發(fā)點(diǎn)，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護(hù)主義。這種有著強(qiáng)烈行政區(qū)域邊界意識(shí)的“內(nèi)向型行政”是主體功能區(qū)建設(shè)必須消除的障礙之一。
主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的無縫隙協(xié)作及治理，而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)文化為基本前提，對(duì)于“外溢性”的跨區(qū)域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當(dāng)解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃的問題往往難以得到妥善處理。
主體功能區(qū)建設(shè)是基于不同國土空間的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)潛力，對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行功能定位，形成一個(gè)系統(tǒng)的分工體系。在此分工體系下，不同的區(qū)域依據(jù)各自的區(qū)域條件，發(fā)揮本區(qū)優(yōu)勢(shì)布局具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的區(qū)域管理模式下，出于政績(jī)的比較，很多行政區(qū)劃內(nèi)的管理趨同。在發(fā)展管理中，不考慮自己身實(shí)際情況，跟風(fēng)進(jìn)，盲從照搬別人的發(fā)展模式，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區(qū)建設(shè)所必須克服的。
我國傳統(tǒng)行政區(qū)劃區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單且無針對(duì)性，多是一刀切的做法，不考慮區(qū)域間客觀存在的差異。這主要表現(xiàn)在過分依賴GDP指標(biāo)，忽視地域差異和獲取GDP數(shù)字的代價(jià)。在GDP等同政績(jī)的行政管理理念的驅(qū)使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價(jià)了，一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不計(jì)為此所造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問題，甚至有的行政區(qū)劃內(nèi)行政官員為追求在任內(nèi)的政績(jī)，不惜采取“竭澤而漁”的發(fā)展方式。而這一切皆源于傳統(tǒng)的區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的作用，故實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃，首先必須重塑新的區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
（二）主體功能區(qū)建設(shè)和整體性治理有效結(jié)合。主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)國土空間以功能分割為基礎(chǔ)的一種新的發(fā)展規(guī)劃，它需要構(gòu)建新的區(qū)域分工體系。而這種新的區(qū)域分工體系需要突破原有的區(qū)域行政區(qū)劃及區(qū)域公共管理的約束，這也就一種新的區(qū)域治理理念來主導(dǎo)這場(chǎng)公共管理的改革。前文我們已經(jīng)對(duì)整體性治理作為區(qū)域公共管理的新路徑作了相關(guān)的論述，整體性治理所倡導(dǎo)的“整合”、“協(xié)調(diào)”、“信任”“網(wǎng)絡(luò)治理”都與主體功能區(qū)建設(shè)很好的契合，尤其是對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)突破傳統(tǒng)行政行政區(qū)劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區(qū)建設(shè)與整體性治理的有效結(jié)合，將是我國落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧相處的必由之路。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：公共圖書館服務(wù)體系 治理主體 設(shè)置主體 建設(shè)主體 管理主體 理事會(huì)
中圖分類號(hào)： G258.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1003-6938（2012）02－0037-06
Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China
Abstract Library's setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library, and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main, supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system, such as: pure central-branch library, close central-branch library, semi-close central-branch library, loose central-branch library, close
alliance, loose alliance.
Keywords public library service system； governance body； setting body； construction body； management body； council
我國公共圖書館管理體制的改革方向從管理模式轉(zhuǎn)向治理模式，一些公共圖書館如深圳圖書館已開始建設(shè)和完善法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作。我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)也應(yīng)采用治理模式，這涉及國家、政府宏觀方面的政策、法律及政府的出資人角色等，也涉及服務(wù)體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，其中公共圖書館服務(wù)體系治理主體的合理設(shè)置是關(guān)鍵。
1 政府在公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的角色
我國公共圖書館的改革方向是“政事分開，管辦分離”，實(shí)現(xiàn)政府在國家權(quán)力人與所有者代表兩個(gè)方面職能的分離：一、政府具公共管理職能，是公共圖書館的宏觀管理者；二、政府具有舉辦公共圖書館的職責(zé)，作為公共圖書館的出資人或所有者代表，行使公共圖書館所有權(quán)，是公共圖書館的設(shè)置主體和建設(shè)主體，其原有的管理主體角色由公共圖書館理事會(huì)代替。
2 公共圖書館服務(wù)體系的治理主體
治理主體是公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的參與者，包括所有者、設(shè)置主體、建設(shè)主體、管理主體和實(shí)施主體等。
2.1 所有者
我國公共圖書館國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家統(tǒng)一所有，國家所有即全民所有，具體由國務(wù)院及各級(jí)政府代行所有權(quán)；各公共圖書館對(duì)館內(nèi)國有資產(chǎn)有占有權(quán)、使用權(quán)，處置資產(chǎn)需要審批，公共圖書館的所有者是全民。一般情況下，所有權(quán)只為所有者所擁有和行使，但全民無法直接履行公共圖書館所有權(quán)的職責(zé)，國有資產(chǎn)的所有權(quán)需要委托給政府代為行使，政府是公共圖書館的所有者代表。我國各級(jí)政府目前實(shí)際控制公共圖書館的所有權(quán)，是公共圖書館的實(shí)際控制人，所以，我國各級(jí)政府常常被認(rèn)為是公共圖書館的所有者［1］。不管各級(jí)政府是公共圖書館的所有者還是所有者代表，各級(jí)政府覆行公共圖書館出資人職責(zé)并行使公共圖書館所有權(quán)的角色不會(huì)發(fā)生改變，這是合理設(shè)置公共圖書館服務(wù)體系治理主體的基礎(chǔ)。
2.2 設(shè)置主體
設(shè)置主體是負(fù)有設(shè)置（舉辦）公共圖書館的各級(jí)政府，負(fù)責(zé)為某一區(qū)域提供覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)。
2.2.1 設(shè)置主體的作用
（1）設(shè)置主體負(fù)有設(shè)立、建設(shè)公共圖書館并提供公共圖書館服務(wù)（指覆蓋全區(qū)域、普遍均等的服務(wù)，下同）的主要責(zé)任。政府負(fù)有設(shè)置（舉辦）公共圖書館的責(zé)任，是公共圖書館的出資人和設(shè)置主體，對(duì)已設(shè)置的公共圖書館行使所有權(quán)、提供所需的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和負(fù)責(zé)管理，擔(dān)負(fù)為所在區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任。
（2）設(shè)置主體是行使公共圖書館所有權(quán)的主體。公共圖書館治理是基于所有權(quán)關(guān)系上的管轄和控制［2］。公共圖書館決策權(quán)力和內(nèi)部治理的權(quán)力來源于公共圖書館的所有權(quán)，需要行使公共圖書館所有權(quán)的主體的授權(quán)。治理結(jié)構(gòu)中需有行使公共圖書館所有權(quán)的主體。某一個(gè)公共圖書館或某一個(gè)服務(wù)體系治理單元可能存在多種建設(shè)主體類型，如在聯(lián)合建設(shè)主體中可能存在設(shè)置主體充當(dāng)?shù)闹饕ㄔO(shè)主體、中央省級(jí)等上級(jí)政府充當(dāng)?shù)闹С中越ㄔO(shè)主體、下級(jí)政府充當(dāng)?shù)膮⑴c性建設(shè)主體。但在我國現(xiàn)有的行政管理體制、“分灶吃飯”的財(cái)政體制及事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管的管理體制下，支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體不適合作為行使公共圖書館所有權(quán)的主體。設(shè)置主體作為行使公共圖書館所有權(quán)的主體，體現(xiàn)了哪級(jí)政府設(shè)置了公共圖書館就行使該公共圖書館的所有權(quán)和管理權(quán)，符合我國現(xiàn)有的法律及行政、財(cái)政體制。
（3）設(shè)置主體的單一或多元作為區(qū)分純粹型總分館制與其它服務(wù)體系類型的依據(jù)。治理單元內(nèi)部設(shè)置主體多級(jí)多元，公共圖書館所有權(quán)相應(yīng)分散，不利于我國公共圖書館的集中管理和總分館體系建設(shè)。如果一個(gè)治理單元由同一個(gè)設(shè)置主體設(shè)置，則整個(gè)治理單元的所有權(quán)歸由該設(shè)置主體行使，實(shí)現(xiàn)治理單元所有權(quán)的同一，這是我國目前進(jìn)行純粹型總分館制建設(shè)的可行模式，與我國“分灶吃飯”的財(cái)政體制相適應(yīng)。但由于我國現(xiàn)行的行政體制和財(cái)政體制的限制，有些治理單元在所有權(quán)和設(shè)置主體層面難以實(shí)現(xiàn)同一，形成治理單元多級(jí)多元的聯(lián)合設(shè)置主體，這樣，治理單元便成為其它服務(wù)體系類型。
2.2.2 設(shè)置主體的類型
設(shè)置主體分為單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體和聯(lián)合設(shè)置主體。單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體是指在一個(gè)治理單元內(nèi)只有一個(gè)設(shè)置主體負(fù)責(zé)提供公共圖書館服務(wù)，一般為治理單元內(nèi)最高級(jí)別的政府，如純粹型總分館制中省/市/縣政府分別是總分館服務(wù)體系唯一的設(shè)置主體。聯(lián)合設(shè)置主體是指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府共同成為某一治理單元的設(shè)置主體，實(shí)現(xiàn)能力整合，在某一治理單元內(nèi)聯(lián)合提供公共圖書館服務(wù)。在省/市/縣為一個(gè)治理單元內(nèi)部，下級(jí)政府有足夠的財(cái)政支持能力設(shè)立和建設(shè)公共圖書館，參與總分館體系建設(shè)時(shí)不愿意放棄該分館的所有權(quán)或在未設(shè)立公共圖書館的情況下，參與總分館體系建設(shè)時(shí)有能力并愿意承擔(dān)所在轄區(qū)分館的設(shè)置主體責(zé)任。在這種情況下，統(tǒng)一總館、分館的所有權(quán)沒有必要。在目前分級(jí)財(cái)政管理體制下，這種情況相當(dāng)普遍。一個(gè)治理單元內(nèi)存在多級(jí)多元的設(shè)置主體，總館、分館、承辦館、成員館各有自身的設(shè)置主體，如緊密型、半緊密型、松散型總分館制和聯(lián)盟模式都是這種情況。其中總館、承辦館的設(shè)置主體在治理單元內(nèi)起核心作用，稱為核心設(shè)置主體，其它的設(shè)置主體稱為非核心設(shè)置主體，核心設(shè)置主體具有較強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)支持能力并承擔(dān)更多的責(zé)任。這種多級(jí)多元的聯(lián)合設(shè)置主體存在于治理單元內(nèi)部，因?yàn)橹辉谥卫韱卧獌?nèi)部存在所有權(quán)控制的問題。如對(duì)于一個(gè)覆蓋地級(jí)市城區(qū)的公共圖書館治理單元來說，設(shè)置主體僅限于市級(jí)、區(qū)級(jí)政府，中央、省級(jí)政府雖然可以成為支持性建設(shè)主體，但不會(huì)行使所有權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦政府如沒有承擔(dān)設(shè)置主體的能力則不能成為設(shè)置主體。
2.2.3 設(shè)置主體設(shè)置的考慮因素
（1）政府的財(cái)政支持能力。經(jīng)費(fèi)是困擾公共圖書館發(fā)展的難題，設(shè)置主體必須具有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持能力。目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦政府普遍缺少作為設(shè)置主體的能力。
（2）設(shè)置主體能力的整合。把不同行政級(jí)別的設(shè)置主體整合起來，聯(lián)合為某一區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)。
（3）治理單元的情況。治理單元是指能有效共享公共圖書館服務(wù)的所轄區(qū)域。治理單元可以分為獨(dú)立的治理單元和多級(jí)的治理單元。獨(dú)立的治理單元基本不與外界有效共享公共圖書館服務(wù)。多級(jí)的治理單元內(nèi)部含兩級(jí)或兩級(jí)以上的治理單元。我國整個(gè)縣、地級(jí)市的市區(qū)、大城市的區(qū)適合為最基層的治理單元，可用適當(dāng)?shù)哪Ｊ阶鳛槌蓡T參加上一級(jí)的治理單元。如縣級(jí)的治理單元可用松散型總分館制/聯(lián)盟模式參與地級(jí)市的治理單元，地級(jí)市的治理單元可用松散型聯(lián)盟模式參加省級(jí)的治理單元。當(dāng)然，大城市中心城區(qū)也可以建設(shè)一個(gè)單級(jí)的治理單元。某一設(shè)置主體在不同級(jí)別治理單元的作用不同，如縣政府在縣級(jí)治理單元起核心作中，而在地級(jí)市治理單元起非核心作用。
（4）服務(wù)體系的類型。一個(gè)治理單元確定采用某一服務(wù)體系類型，則確定了設(shè)置主體所采用的設(shè)置主體類型。如純粹型總分館制由治理單元內(nèi)最高級(jí)別的政府為單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體，而其它服務(wù)體系類型的治理單元由區(qū)域內(nèi)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。
2.3 建設(shè)主體
建設(shè)主體是負(fù)責(zé)公共圖書館建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的政府。對(duì)提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府，都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體。設(shè)置主體當(dāng)然也是建設(shè)主體。我國各級(jí)政府包括中央、省級(jí)政府和其它各級(jí)地方政府都負(fù)有為所在轄區(qū)提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任，只不過不同級(jí)別的政府承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任的具體方式有所不同。某一級(jí)政府能否成為某一個(gè)治理單元的建設(shè)主體應(yīng)取決于該級(jí)政府是否具有提供公共圖書館服務(wù)的實(shí)際能力。
2.3.1 建設(shè)主體的類型
建設(shè)主體可分為單級(jí)獨(dú)立建設(shè)主體和聯(lián)合建設(shè)主體［3］。單級(jí)獨(dú)立建設(shè)主體在一個(gè)治理單元內(nèi)由一個(gè)政府獨(dú)立負(fù)責(zé)提供公共圖書館服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，它也是單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體，即在一個(gè)治理單元內(nèi)只有一個(gè)設(shè)置主體、一個(gè)建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體是指在一個(gè)治理單元內(nèi)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府共同成為建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體包括主要建設(shè)主體、支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體。主要建設(shè)主體是公共圖書館建設(shè)的主要責(zé)任者和主要投入者。設(shè)置主體在由聯(lián)合建設(shè)主體組成的治理單元內(nèi)是主要建設(shè)主體，承擔(dān)所設(shè)立的公共圖書館建設(shè)的主要責(zé)任、大部分經(jīng)費(fèi)投入、日常管理成本和管理責(zé)任。一個(gè)存在聯(lián)合設(shè)置主體的治理單元存在多層級(jí)的設(shè)置主體，也相應(yīng)存在多層級(jí)的主要建設(shè)主體。除設(shè)置主體作為主要建設(shè)主體負(fù)有建設(shè)公共圖書館的主要責(zé)任外，上級(jí)政府或下級(jí)政府都負(fù)有在某一區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任。中央、省級(jí)等上級(jí)政府給予某一治理單元或其內(nèi)部某一公共圖書館一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，從而成為支持性建設(shè)主體。相對(duì)設(shè)置主體來說中央政府、省級(jí)政府負(fù)有支持性責(zé)任，所以在設(shè)置主體的經(jīng)費(fèi)支持能力欠缺時(shí)，中央、省級(jí)等上級(jí)政府應(yīng)該且有必要承擔(dān)支持性建設(shè)主體的責(zé)任。下級(jí)政府付出經(jīng)費(fèi)“購買”主要建設(shè)主體為所在區(qū)域提供的公共圖書館服務(wù)而成為參與性建設(shè)主體。支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體不是治理單元的設(shè)置主體，不行使所有權(quán)。盡管有些基層政府自身無力成為設(shè)置主體和主要建設(shè)主體，但它畢竟也有為所在轄區(qū)提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任，雖然這種責(zé)任相對(duì)設(shè)置主體的主要責(zé)任來說是次要責(zé)任。所以我們應(yīng)該把這種有經(jīng)費(fèi)支持能力的基層政府納入建設(shè)主體的范疇。如縣政府作為該區(qū)域純粹型總分館制的單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體和主要建設(shè)主體，負(fù)有在該區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任，而縣政府的上級(jí)政府即地級(jí)市政府、省級(jí)政府、中央政府及下級(jí)政府負(fù)有在該區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的次要責(zé)任，上級(jí)政府負(fù)有支持性責(zé)任，下級(jí)政府負(fù)有參與性責(zé)任。
2.3.2 設(shè)置主體與建設(shè)主體的關(guān)系模式
設(shè)置主體一定是建設(shè)主體，而建設(shè)主體不一定是設(shè)置主體。一個(gè)治理單元的設(shè)置主體與建設(shè)主體的關(guān)系按設(shè)置主體分存在以下兩種情況：
其一單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體。存在于純粹型總分館制的治理單元。其模式包括：（1）單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體是單級(jí)獨(dú)立建設(shè)主體，兩者是同一個(gè)政府；（2）單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體+聯(lián)合建設(shè)主體，單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體是主要建設(shè)主體，其中聯(lián)合建設(shè)主體的模式包括：①主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體；②主要建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體；③主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體。
其二聯(lián)合設(shè)置主體。一個(gè)治理單元的各個(gè)設(shè)置主體是主要建設(shè)主體，最高層的核心設(shè)置主體是服務(wù)體系的核心主要建設(shè)主體。核心主要建設(shè)主體不僅要負(fù)責(zé)總館或承辦館的建設(shè)任務(wù)，還主要負(fù)責(zé)治理單元的建設(shè)任務(wù)。其它設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館或所在區(qū)域公共圖書館服務(wù)的主要建設(shè)主體。其模式為：聯(lián)合設(shè)置主體+聯(lián)合建設(shè)主體，其中聯(lián)合建設(shè)主體的模式包括：①核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體；②核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體；③核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體；④核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體。
2.3.3 建設(shè)主體設(shè)置的原則
我國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，現(xiàn)有的公共圖書館建設(shè)基礎(chǔ)差異懸殊，我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)和設(shè)置主體、建設(shè)主體的設(shè)置沒有固定的模式，可依各地人均GDP水平差異因地制宜地選擇服務(wù)體系的類型及設(shè)置主體、建設(shè)主體的設(shè)置模式［4］。
2.4 管理主體
公共圖書館的管理主體是行使公共圖書館決策權(quán)力的管理機(jī)構(gòu)，決策權(quán)力由代行公共圖書館所有權(quán)的設(shè)置主體行使或授予其它機(jī)構(gòu)行使。治理模式下，政府不再直接行使公共圖書館決策權(quán)力，喪失了作為公共圖書館管理主體的資格。政府作為公共圖書館的出資人、所有者代表和設(shè)置主體，必須選擇新的管理者即管理主體來完成公共圖書館的管理重任，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)的分離。公共圖書館要組建具有決策權(quán)力的管理機(jī)構(gòu)：（1）個(gè)體公共圖書館以法人治理結(jié)構(gòu)中的決策型理事會(huì)作為自身的管理主體；（2）公共圖書館服務(wù)體系組建服務(wù)體系的決策型理事會(huì)作為服務(wù)體系及其成員的管理主體［5］。政府雖不再是管理主體，但通過派代表進(jìn)入公共圖書館服務(wù)體系/公共圖書館的決策型理事會(huì)，主導(dǎo)決策，政府的出資人權(quán)益得到充分保證，同時(shí)通過決策型理事會(huì)能實(shí)現(xiàn)公共圖書館的分權(quán)制衡、多元民主參與和科學(xué)決策。公共圖書館的管理主體可以是設(shè)于個(gè)體公共圖書館內(nèi)部的決策型理事會(huì)，也可以是設(shè)于公共圖書館外部的服務(wù)體系決策型理事會(huì)。
2.5 實(shí)施主體
實(shí)施主體是指治理單元內(nèi)各個(gè)公共圖書館。這些公共圖書館在治理單元內(nèi)有不同的角色，是總館還是分館，是承辦館還是成員館，他們的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)與他們所在的服務(wù)體系類型相適應(yīng)。
3 各類型服務(wù)體系的治理主體設(shè)置
我國公共圖書館服務(wù)體系可分為六種類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯(lián)盟模式和松散型聯(lián)盟模式［6］。各類型服務(wù)體系的治理主體設(shè)置存在差異。
3.1 純粹型總分館制的治理主體設(shè)置
純粹型總分館制是由同一個(gè)設(shè)置主體設(shè)置、同一個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理的圖書館群［7］。純粹型總分館體系的所有權(quán)歸屬同一個(gè)設(shè)置主體，決策權(quán)力來自同一個(gè)設(shè)置主體，
（1）設(shè)置主體。純粹型總分館制的設(shè)置主體為單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體。適合作為純粹型總分館制的區(qū)域有整個(gè)縣、地級(jí)市的市區(qū)、大城市的區(qū)，省/市/縣政府是單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體。分館的所有權(quán)可通過劃撥等形式上移給總館的設(shè)置主體，即實(shí)現(xiàn)分館的設(shè)置主體上移。
（2）建設(shè)主體。單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體可以作為治理單元的單級(jí)獨(dú)立建設(shè)主體，也可作為主要建設(shè)主體與其它級(jí)別的政府組成聯(lián)合建設(shè)主體，中央、省級(jí)、地級(jí)市等上級(jí)政府可以成為治理單元的支持性建設(shè)主體，在經(jīng)濟(jì)落后的縣級(jí)治理單元特別需要上級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)支持，區(qū)級(jí)治理單元也可能需要市政府的補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)；下級(jí)政府可成為參與性建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體的設(shè)置應(yīng)因地制宜，是否需要組成聯(lián)合建設(shè)主體需視單級(jí)獨(dú)立設(shè)置主體的財(cái)政支持能力而定，多數(shù)縣級(jí)政府作為單級(jí)獨(dú)立建設(shè)主體的財(cái)政能力是不足的，需要中央、省級(jí)等上級(jí)政府的財(cái)政支持。
（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。設(shè)置主體設(shè)立服務(wù)體系決策型理事會(huì)，作為整個(gè)服務(wù)體系、總館、分館的管理主體，治理結(jié)構(gòu)：設(shè)置主體—理事會(huì)—總館—分館。設(shè)置主體下放決策權(quán)力給決策型理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離；再由理事會(huì)授予總館對(duì)整個(gè)總分館體系的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)理事會(huì)決策權(quán)與總館管理執(zhí)行權(quán)的分離。
3.2 緊密型總分館制的治理主體設(shè)置
緊密型總分館體系存在多級(jí)多元的設(shè)置主體和建設(shè)主體，總館、分館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，總館、分館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。
（1）設(shè)置主體。緊密型總分館制的設(shè)置主體為聯(lián)合設(shè)置主體，總館、分館各有自身的設(shè)置主體。省/市/縣也適合建設(shè)緊密型總分館制，省/市/縣政府作為核心設(shè)置主體與下級(jí)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。
（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)總分館體系看，形成了總館主要建設(shè)主體+分館主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式。其中總館的設(shè)置主體在總分館體系承擔(dān)更大的責(zé)任，為核心主要建設(shè)主體。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級(jí)等上級(jí)政府也可作為支持性建設(shè)主體對(duì)治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。本模式不存在參與性建設(shè)主體。
（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。緊密型總分館體系要求總館、分館的管理權(quán)力集中統(tǒng)一，總分館體系決策型理事會(huì)有必要擁有總館和分館全部的決策權(quán)力。聯(lián)合設(shè)置主體設(shè)立服務(wù)體系決策型理事會(huì)，作為整個(gè)服務(wù)體系、總館、分館唯一的管理主體，治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體、分館設(shè)置主體—理事會(huì)—總館—分館?？傪^設(shè)置主體、分館設(shè)置主體下放決策權(quán)力給總分館體系決策型理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，再由理事會(huì)授予總館對(duì)整個(gè)總分館體系的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)理事會(huì)決策權(quán)與總館管理執(zhí)行權(quán)的分離。
3.3半緊密型、松散型總分館制的治理主體設(shè)置
半緊密型、松散型總分館制存在多級(jí)多元的設(shè)置主體、建設(shè)主體和管理主體，總館、分館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，總館、分館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。
（1）設(shè)置主體?？傪^、分館有各自的設(shè)置主體。可采用半緊密型總分館制的有省/市/縣（市）區(qū)域范圍，省/市/縣政府作為核心設(shè)置主體與下級(jí)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。大城市的市館和區(qū)（縣）館之間可采用半緊密型/松散型總分館制。大城市的中心城區(qū)可建設(shè)一個(gè)治理單元，市館與區(qū)館采用半緊密型/松散型總分館制，區(qū)的范圍可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，市政府作為核心設(shè)置主體與區(qū)政府及下級(jí)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。大城市的市館與縣館可建設(shè)二級(jí)的治理單元，縣級(jí)的治理單元可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，作為成員參與市中心城區(qū)的市級(jí)治理單元，市級(jí)治理單元既包括中心城區(qū)的成員，也包括縣級(jí)的治理單元，從而形成二級(jí)治理單元。地級(jí)市館和縣館之間可采用松散型總分館制，形成市級(jí)治理單元和縣級(jí)治理單元，市級(jí)治理單元既包括城區(qū)的成員也包括縣級(jí)治理單元的二級(jí)治理單元，市政府作為核心設(shè)置主體與縣政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。
（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)總分館體系看，形成了總館的主要建設(shè)主體+分館的主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式?？傪^的設(shè)置主體應(yīng)成為總分館體系的核心主要建設(shè)主體，在總分館體系建設(shè)中承擔(dān)更大的責(zé)任。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級(jí)等上級(jí)政府可作為支持性建設(shè)主體對(duì)治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。這兩種模式不存在參與性建設(shè)主體。
（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。設(shè)置主體的決策權(quán)力分為兩部分：①總館、分館的設(shè)置主體把總館、分館的業(yè)務(wù)/服務(wù)的決策權(quán)力交給總分館體系決策協(xié)調(diào)型理事會(huì)。總分館體系的治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體、分館設(shè)置主體—理事會(huì)—總館—分館。決策協(xié)調(diào)型理事會(huì)是這個(gè)總分館體系的管理主體，也是總館、分館的管理主體?？傪^和分館的設(shè)置主體下放業(yè)務(wù)/服務(wù)的決策權(quán)力給總分館體系決策協(xié)調(diào)型理事會(huì)，再由理事會(huì)授予總館對(duì)整個(gè)總分館體系的業(yè)務(wù)/服務(wù)管理執(zhí)行權(quán)，理事會(huì)行使業(yè)務(wù)/服務(wù)決策權(quán)力，總館館長(zhǎng)行使業(yè)務(wù)/服務(wù)管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)/服務(wù)決策權(quán)與管理執(zhí)行權(quán)的分離；②總館、分館的設(shè)置主體保留除業(yè)務(wù)/服務(wù)外剩余的決策權(quán)力。總館內(nèi)部設(shè)立的法人治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體—事理會(huì)—總館，總館理事會(huì)也是總館的管理主體；分館內(nèi)部設(shè)立的法人治理結(jié)構(gòu)：分館設(shè)置主體—事理會(huì)—分館，分館理事會(huì)也是分館的管理主體?？傪^和分館的設(shè)置主體下放除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力給總館、分館的決策型理事會(huì)，再由理事會(huì)授予總館、分館除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的管理執(zhí)行權(quán)，理事會(huì)行使除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力，總館館長(zhǎng)行使除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力與管理執(zhí)行權(quán)的分離。綜合兩種情況，總館館長(zhǎng)擁有總館全部和分館業(yè)務(wù)/服務(wù)的管理執(zhí)行權(quán)。
3.4 緊密型、松散型聯(lián)盟模式的治理主體設(shè)置
緊密型、松散型聯(lián)盟模式存在多級(jí)多元的設(shè)置主體、建設(shè)主體和管理主體。承辦館、成員館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，承辦館、成員館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。
（1）設(shè)置主體。承辦館、成員館有各自的設(shè)置主體。大城市的市館和區(qū)（縣）館，副省級(jí)城市、地級(jí)市的市館與縣（市）館之間可采用緊密型聯(lián)盟模式/松散型聯(lián)盟模式，市政府和區(qū)/縣級(jí)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。省、地級(jí)市、縣（市）三級(jí)治理單元因地域覆蓋面大可采用松散型聯(lián)盟模式，省、市級(jí)治理單元內(nèi)部的政府組成聯(lián)合設(shè)置主體，治理單元內(nèi)最高級(jí)別的政府為核心設(shè)置主體。如地級(jí)市政府是市級(jí)治理單元的核心設(shè)置主體，也是省級(jí)治理單元的設(shè)置主體。
（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)聯(lián)盟模式服務(wù)體系看，形成了承辦館的主要建設(shè)主體+成員館的主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式。承辦館的設(shè)置主體應(yīng)成為治理單元的核心主要建設(shè)主體，在服務(wù)體系建設(shè)中承擔(dān)更大的責(zé)任。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級(jí)等上級(jí)政府可作為支持性建設(shè)主體對(duì)治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。這兩種模式不存在參與性建設(shè)主體。
（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。服務(wù)體系協(xié)調(diào)型理事會(huì)沒有決策權(quán)力，承辦館/成員館的設(shè)置主體全部的決策權(quán)力作用于承辦館/成員館。服務(wù)體系治理結(jié)構(gòu)：承辦館設(shè)置主體、成員館設(shè)置主體—理事會(huì)—承辦館、成員館，這個(gè)協(xié)調(diào)型理事會(huì)不是服務(wù)體系及其成員的管理主體，聯(lián)盟模式的服務(wù)體系沒有管理主體。各館法人治理結(jié)構(gòu)：承辦館設(shè)置主體—理事會(huì)—承辦館；成員館設(shè)置主體—理事會(huì)—成員館。承辦館、成員館的設(shè)置主體把全部的決策權(quán)力授予本館的決策型理事會(huì)，再由理事會(huì)授予承辦館/成員館館長(zhǎng)對(duì)本館的管理執(zhí)行權(quán)，理事會(huì)行使決策權(quán)力，館長(zhǎng)行使管理執(zhí)行權(quán)，決策型理事會(huì)是各館的管理主體。
4 結(jié)語
全民是公共圖書館的所有者，各級(jí)政府作為所有者代表行使公共圖書館的所有權(quán)。合理設(shè)置公共圖書館的設(shè)置主體，明確服務(wù)體系設(shè)置的責(zé)任、提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任和管理責(zé)任，設(shè)置主體代行公共圖書館的所有權(quán)。合理設(shè)置建設(shè)主體，明確各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任；明確主要建設(shè)主體設(shè)置，保障大部分經(jīng)費(fèi)的投入；合理設(shè)置支持性建設(shè)主體，保障補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的投入；合理設(shè)置參與性建設(shè)主體，明確下級(jí)政府購買公共圖書館服務(wù)的責(zé)任。設(shè)立公共圖書館理事會(huì)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確設(shè)置主體授予理事會(huì)決策權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共圖書館所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)的分離，理事會(huì)把管理執(zhí)行權(quán)授予公共圖書館管理層，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與管理執(zhí)行權(quán)的分離。
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【關(guān)鍵詞】大型居住社區(qū) 公共治理
中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
大型居住社區(qū)的公共治理問題研究主要包括對(duì)其歷史沿革的闡述以及管理模式的研究。在探討國內(nèi)外理論研究之前，首先必須要明確本文的研究對(duì)象之一，也就是大型居住社區(qū)的概念。筆者在上海市規(guī)劃和國土資源管理局于2009年編制的《上海大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》中找到定義，即用地規(guī)模約為5平方公里，人口規(guī)模約10萬人，以居住功能為主體，生活與就業(yè)適當(dāng)平衡、功能基本完善的城市社區(qū)。從這個(gè)具有官方色彩的定義中不難看出，2009年上海的大型居住社區(qū)概念還僅僅停留在住區(qū)功能的層面上。另外，學(xué)者劉華鋼對(duì)大型居住社區(qū)的定義描述則是：相當(dāng)或者超過現(xiàn)行國家規(guī)范規(guī)定的城市居住區(qū)級(jí)用地規(guī)?；蚓幼∪丝谝?guī)模，且沒有城市道路穿越的單個(gè)完整的居住區(qū)。而李鴻新和李釗對(duì)大型居住區(qū)的界定是：總建筑面積大于50萬平方米規(guī)模的居住區(qū)。對(duì)于開發(fā)面積超過100萬平方米的社區(qū)，則稱為超大型居住區(qū)。從上述的各項(xiàng)定義中我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，即無論是官方還是民間，對(duì)大型居住社區(qū)的概念大體上是以居住社區(qū)的體量規(guī)模作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。
不難發(fā)現(xiàn)，從城市規(guī)劃角度方面，國外研究有著清晰的發(fā)展脈絡(luò)和代表時(shí)代特點(diǎn)的經(jīng)典理論。從整體概念上講，大型居住社區(qū)應(yīng)當(dāng)是屬于居住社區(qū)的一種。作為體量巨大的一個(gè)存在，國外理論界的研究將其歸納于城市地理學(xué)研究范疇之中，其核心理念通常是以人為本。這其中主要包括：在1882年由西班牙工程師瑪塔提出的帶狀城市（Linear City）構(gòu)想，接著在1902年由英國社會(huì)活動(dòng)家霍華德第一次提出了在歐洲大陸上具有深遠(yuǎn)影響的“田園城市”理念，其內(nèi)涵主要包括在兼具城鎮(zhèn)的社會(huì)基本架構(gòu)的同時(shí)又擁有鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌的城市。到了1929年，美國建筑師佩里（C.Perry）根據(jù)其實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，提出了居住空間組織方式。而在1928年設(shè)計(jì)的美國新澤西州新城之際，美國人Radburn創(chuàng)造性地采用了“大街坊（Block）”概念，而在當(dāng)今社會(huì)中，被人廣泛接受的Shopping Mall就是配合大街坊應(yīng)運(yùn)而生的。
此外，對(duì)于居住社區(qū)管理模式的理論探究，筆者發(fā)現(xiàn)其大多屬于社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域。因眾多社會(huì)學(xué)家所持觀點(diǎn)和研究角度的不同，形成了各種不同的社區(qū)管理理論。這其中主要包括以美國農(nóng)村社會(huì)學(xué)家C.J.加爾平、芝加哥學(xué)派的R.E.帕克、古典學(xué)派的R.D.麥肯齊等為代表人物提出的社區(qū)區(qū)位理論，以美國學(xué)者I.T.桑德斯、W.薩頓、J.克拉扎，以及社會(huì)學(xué)者E.O.莫依為代表提出的社會(huì)體系理論、還有以20世紀(jì)40年代美國學(xué)者J.伯納德、20世紀(jì)60年代美國學(xué)者W.A.葛木森等一批學(xué)者為代表提出的社會(huì)互動(dòng)理論等。
相比較國外學(xué)者在城市規(guī)劃領(lǐng)域和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域?qū)幼∩鐓^(qū)成熟的理論研究體系，國內(nèi)理論界對(duì)大型居住區(qū)的相關(guān)探討更多地集中在以下三個(gè)方面：
一類是針對(duì)大型居住區(qū)的形成原因、存在問題和建設(shè)對(duì)策的研究。其中主要以我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中的居住社區(qū)為研究對(duì)象。葉榮責(zé)(2002)通過對(duì)廣東地區(qū)的大型居住區(qū)形成的原因進(jìn)行系統(tǒng)分析，揭示了大型居住區(qū)對(duì)城市的影響、公建設(shè)施建設(shè)模式和金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的問題。鄭新明(2003)對(duì)廣州番禺北部的大型居住區(qū)進(jìn)行了全面研究，從其形成的背景、發(fā)展動(dòng)機(jī)與發(fā)展歷程，分析了大居存在的問題，對(duì)城市規(guī)劃的角度提出了合理性建議，并對(duì)番禺北部大型居住區(qū)的未來進(jìn)行了展望。劉華鋼(2003)對(duì)廣州城郊大型居住區(qū)的形成和影響進(jìn)行了研究，從多元主體參與的微觀層面分析了城郊大型居住社區(qū)的形成機(jī)制，以區(qū)域性視角審視廣州城郊大型居住區(qū)對(duì)城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)、城市空問結(jié)構(gòu)和形態(tài)發(fā)展、城市運(yùn)行等方面產(chǎn)生的影響，并從制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃控制兩方面提出相應(yīng)的對(duì)策。此外，上海城市發(fā)展信息研究中心課題組于2003年提出了上海大型居住區(qū)的選址布局建議，對(duì)大型居住區(qū)綜合開發(fā)(包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)機(jī)制和配套建設(shè)等方面)提出了一系列的建議。朱小地(2005)選取了北京市三個(gè)代表不同時(shí)期的城市邊緣大型居住區(qū)(方莊地區(qū)、望京新城和回龍觀地區(qū))進(jìn)行深入細(xì)致的研究，通過對(duì)比分析找出各自存在的主要問題。羅長(zhǎng)海、華晨(2005)以杭州市為例分析大規(guī)模城郊住區(qū)開發(fā)中景觀資源的私有化問題，從社會(huì)、市場(chǎng)和政府行政3個(gè)層面研究景觀私有化問題的根源，并相應(yīng)地提出應(yīng)擺脫小農(nóng)意識(shí)、積極引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作及改善行政方面的對(duì)策。
第二類是對(duì)大型居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)功能定位的分析探討。陳天等(2005)認(rèn)為在進(jìn)行大型居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，單從設(shè)計(jì)層面來進(jìn)行規(guī)劃已經(jīng)不能滿足當(dāng)代社區(qū)生成與發(fā)展的需要，而應(yīng)找到社區(qū)存在和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，從開始階段規(guī)劃師就應(yīng)該對(duì)設(shè)計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行策劃。陳瑞蓮（2005）對(duì)地方政府體制改革和制度創(chuàng)新等一系列問題進(jìn)行專門的研究和分析。李鴻新和李釗(2006)總結(jié)了目前國內(nèi)大型居住區(qū)設(shè)計(jì)開發(fā)的各種理論，提出應(yīng)把綠色生態(tài)設(shè)計(jì)和新城市主義作為大型居住區(qū)設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)，并在一系列規(guī)劃項(xiàng)目中對(duì)其進(jìn)行實(shí)踐。
第三類是部分開發(fā)企業(yè)與項(xiàng)目策劃?rùn)C(jī)構(gòu)從房地產(chǎn)開發(fā)的角度對(duì)大型居住區(qū) 的設(shè)計(jì)和開發(fā)等方面進(jìn)行的分析研究。例如夏南(1999)介紹了萬科地產(chǎn)在城市近郊開發(fā)大型居住區(qū)的選址理由，提出近郊大型居住區(qū)應(yīng)選擇較低的容積率和有組織的人車共存方式，并以深圳四季花城為例指出圍合型規(guī)劃方式的設(shè)計(jì)要點(diǎn)并介紹萬科地產(chǎn)未來的發(fā)展方向。趙路興(2002)總結(jié)了大型房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的基本特點(diǎn)，分析其形成機(jī)制，指出大型房地產(chǎn)項(xiàng)目的影響并對(duì)如何完善政策提出了相應(yīng)的建議。
