時(shí)間：2023-08-11 16:56:26
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關(guān)鍵詞：職位分類；品位分類；職業(yè)發(fā)展
中圖分類號：D630
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號：1673-291X（2012）23-0192-03
近年來，“國考熱”儼然已經(jīng)成為一種社會現(xiàn)象。幾百個(gè)人甚至是幾千人競爭一個(gè)職位，這無疑表明公務(wù)員已逐漸成為廣大求職者的首選職業(yè)目標(biāo)。隨著越來越多高質(zhì)量優(yōu)秀的人才進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的管理問題就顯得尤為重要。2006年1月1日正式施行的《公務(wù)員法》以制度設(shè)計(jì)的全新理念，完善了公務(wù)員的職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要分為：綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類等類別，進(jìn)一步明確了公務(wù)員培訓(xùn)制度和交流制度，為公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展開辟了新的道路，也對公務(wù)員的管理提出了新的要求。本文將以此為背景，首先從理論上探討不同分類制度下公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的路徑選擇，具體分析我國公務(wù)員職位分類制度下的公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的模式。
一、理論溯源
（一）經(jīng)濟(jì)人：公務(wù)員的基礎(chǔ)人性
穆勒指出，“經(jīng)濟(jì)人”是指會計(jì)算、有創(chuàng)造性、能尋求自身利益最大化的人[1]。經(jīng)濟(jì)人概念是對人類行為中的普遍原則的抽象。正如加里·貝克爾所言，政客也罷、商人也好，利己主義也好、利他主義也好，各種人的各種活動的目的只有一個(gè)，那就是追求效用最大，而不管這些人的職業(yè)和這些人的活動是否具有商業(yè)性質(zhì)[2]。這即是說，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)同樣適合于公務(wù)員，公務(wù)員的“經(jīng)濟(jì)人”本性是一種客觀存在的社會現(xiàn)實(shí)，它不會因公務(wù)員職位、頭銜、身份的改變而改變。因此，公務(wù)員從個(gè)人利益的角度出發(fā)追求職業(yè)發(fā)展空間是可以理解的。反過來說，若現(xiàn)有的公務(wù)員管理制度無法給廣大的公務(wù)員隊(duì)伍提供可期望的職業(yè)發(fā)展空間和路徑，相應(yīng)地會帶來很多負(fù)面的影響，比如職業(yè)倦怠、工作積極性和效率低下等。
（二）職業(yè)發(fā)展的概念
所謂職業(yè)發(fā)展就是個(gè)人在步入工作崗位后所承擔(dān)職務(wù)的連續(xù)的過程，主要包括“外在職業(yè)發(fā)展”和“內(nèi)在職業(yè)發(fā)展”。“外在職業(yè)發(fā)展”是指招聘、培訓(xùn)、晉升、解聘、退休等各個(gè)階段在內(nèi)的一種職業(yè)通路；而“內(nèi)在職業(yè)發(fā)展”則更多地注重主觀特征，涉及一個(gè)人的價(jià)值觀、需要、動機(jī)、能力、發(fā)展取向等。20世紀(jì)80年代以來，隨著公共組織管理環(huán)境的變化，公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢，其中強(qiáng)調(diào)和重視公職人員的學(xué)習(xí)和職業(yè)生涯發(fā)展就是一個(gè)重要的特點(diǎn)和趨勢。一方面，要求公職人員通過繼續(xù)學(xué)習(xí)不斷提供其業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，滿足公共服務(wù)的需求；另一方面，也表明組織開始關(guān)注于公務(wù)員的個(gè)體職業(yè)需求，力求使個(gè)體價(jià)值實(shí)現(xiàn)與組織目標(biāo)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對人才的合理使用。
（三）公務(wù)員職位分類制度
職位分類是以“事”為對象的分類，它考慮的是職位本身的四大因素：工作、性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重和所需資格條件。根據(jù)這些因素，它把許多復(fù)雜的工作崗位劃分為不同的類別和等級，對每個(gè)職級做出準(zhǔn)確的定義和說明，為國家公務(wù)員用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理提供了依據(jù)。
與職位分類相對應(yīng)的是品位分類，它是以“人”為對象的分類，強(qiáng)調(diào)依據(jù)公務(wù)員個(gè)人所具備的條件（如資歷、學(xué)歷等）和身份（如地位、薪金等）等標(biāo)準(zhǔn)要素，劃分為不同的等級類別。品位分類主張以人為中心，遵循“因人擇事”原則，要求公務(wù)員一旦被授予一定級別后，不管做何事或調(diào)何處，均可享受該級別待遇。
二、現(xiàn)實(shí)背景
結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來看，由于我國公務(wù)員管理制度方面的欠缺和不完善，我國公務(wù)員職業(yè)發(fā)展遇到的呈現(xiàn)出的問題很多。雖然我國《公務(wù)員法》理論上規(guī)定我國公務(wù)員除了職務(wù)晉升外還包括級別晉升，公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別，但在實(shí)際運(yùn)行中，還只是處于文本規(guī)定的階段，還未在現(xiàn)實(shí)中具體實(shí)施。經(jīng)相關(guān)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，大部分的公務(wù)員對于自身的級別也不甚了解。目前，我國公務(wù)員職業(yè)晉升的路徑主要是依靠職務(wù)的晉升。單一的職業(yè)發(fā)展通路在很大程度上限定了大多數(shù)公務(wù)員職業(yè)晉升的希望，加之，公務(wù)員晉升中不公平的現(xiàn)象嚴(yán)重，舊的論資排輩現(xiàn)象還依舊長期存在，公開的民主監(jiān)督和法律保障問題已成為懸而未決的問題。許多的人治上產(chǎn)生的腐敗，官僚作風(fēng)磨滅了有理想、有抱負(fù)的年輕公務(wù)員的雄心，嚴(yán)重挫傷了他們的工作積極性，很難形成良好健康的進(jìn)取心態(tài)，也讓政府機(jī)關(guān)不能有效地吸引外部的優(yōu)秀人才和留住現(xiàn)有的優(yōu)秀人才。
在這個(gè)人力資源管理的時(shí)代，員工滿意度的研究已成為現(xiàn)代企業(yè)管理的重要部分。許多研究都表明，工作滿意度與員工的績效、對組織的忠誠度、心理健康等都存在較強(qiáng)的相關(guān)性。對于政府部門而言，公務(wù)員工作滿意度將直接影響到其處理公務(wù)的效率和態(tài)度，影響到政府機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、社會形象，影響到服務(wù)型政府的建設(shè)乃至善治的實(shí)現(xiàn)。因此，完善公務(wù)員管理制度，重視公務(wù)員職業(yè)發(fā)展需要，對于提高我國政府的效能和服務(wù)質(zhì)量有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
三、不同分類制度下的公務(wù)員職業(yè)發(fā)展分析
（一）品位分類制度下的公務(wù)員職業(yè)發(fā)展
（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）
摘 要：歷經(jīng)20年多年的建設(shè)，具有自身特色的中國公務(wù)員制度已漸趨成熟和完善。先期而行的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員試點(diǎn)、近期確立的司法人員分類管理之制，彰顯出了分類管理的必要性和重要性。本文認(rèn)為，優(yōu)化行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度應(yīng)采取以下措施：設(shè)置獨(dú)立的職務(wù)序列，進(jìn)一步細(xì)化職位；實(shí)行有針對性的信息化管理，確立科學(xué)合理的薪級工資制度；加強(qiáng)相關(guān)的制度構(gòu)建與銜接，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的法治化水平。
關(guān) 鍵 詞：分類管理；行政執(zhí)法類公務(wù)員；職務(wù)序列；薪級工資
中圖分類號：D630．3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）01－0070－05
收稿日期：2014－10－31
作者簡介：鄒麗君（1968—），女，湖南祁陽人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)、公務(wù)員法學(xué)、法律史。
公務(wù)員制度的建立是國家人事管理法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的標(biāo)志。發(fā)展至今已有百余年歷史的西方公務(wù)員制度，經(jīng)過多次改革更加規(guī)范和成熟。歷經(jīng)20多年的建設(shè)，具有自身特色的中國公務(wù)員制度亦日臻完善，特別是《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）正式實(shí)施以來，我國公務(wù)員法律法規(guī)體系已基本形成，公務(wù)員管理機(jī)制逐步健全，公務(wù)員的素質(zhì)、能力和作風(fēng)建設(shè)得到了加強(qiáng)。分類管理改革是公務(wù)員制度建設(shè)的重點(diǎn)之一，黨的十八屆三中全會明確提出了“加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度”的任務(wù)。近期的司法體制改革亦確立了司法領(lǐng)域的分類管理制度，即對法官、檢察官不再沿用普通公務(wù)員管理模式。近幾年，作為分類管理改革的一部分，行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度改革在有關(guān)部門和地方進(jìn)行的試點(diǎn)工作均取得了初步成效。本文基于現(xiàn)行法律關(guān)于行政執(zhí)法類公務(wù)員的制度設(shè)計(jì)，在總結(jié)該類型公務(wù)員制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法類公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)行精細(xì)化管理的構(gòu)想。
一、現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度的設(shè)計(jì)
分類管理是現(xiàn)代公共職位分類管理的基本要求，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的前提和基礎(chǔ)。通過分類管理制度可以為各類公務(wù)員設(shè)計(jì)不同的職業(yè)發(fā)展路徑，拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，呈現(xiàn)各類公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的規(guī)律。分析公務(wù)員分類管理制度的發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn)，大部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都構(gòu)建了成熟的公務(wù)員分類管理制度體系并取得了良好成效，以美國為代表的職位分類管理制度和以英國為代表的品位分類管理制度在經(jīng)歷了各自漫長的制度設(shè)計(jì)、變遷、創(chuàng)新過程后，呈現(xiàn)出兩者的分類界限不清晰、利弊互避、類型互補(bǔ)的傾向。順應(yīng)社會分工逐步細(xì)化之發(fā)展態(tài)勢，立足于傳統(tǒng)人事管理制度，我國漸次構(gòu)建起了具有“本土性”特征的職位分類制度。1993年，國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《條例》）第8條第2款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)職位分類，設(shè)置公務(wù)員的職務(wù)和等級序列?！睆姆蓪用娲_立了我國公務(wù)員職位分類制度的肇始，然而，其職位類別的劃分體現(xiàn)得并不明顯，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)序列也呈單一化的特征。有關(guān)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之“是否承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的簡單分類標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)職位性質(zhì)與工作特性，不平衡的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置更是難以適應(yīng)隊(duì)伍基數(shù)較大的行政機(jī)關(guān)管理之需，而且這種分類只體現(xiàn)了公務(wù)員職務(wù)級別高低的縱向性，沒有橫向的分類，行政管理工作的復(fù)雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性無法凸顯，［1］制度設(shè)計(jì)仍然沒有脫離“官本位”的思路。2005年頒布的《公務(wù)員法》在承襲《條例》既有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，針對原來制度設(shè)計(jì)的不合理之處進(jìn)行了創(chuàng)新，明確規(guī)定分類管理是我國公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本原則?！豆珓?wù)員法》第14條規(guī)定：“國家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度?！薄肮珓?wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。”首次從法律層面將專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員單列成類，外顯了各類型公務(wù)員之殊異，有助于提高公務(wù)員管理的針對性和科學(xué)性?！豆珓?wù)員法》對綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列進(jìn)行了列舉性規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)序列卻未能得以明確列舉，僅被以“綜合管理類以外其他職位類別公務(wù)員的職務(wù)序列，根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”簡單述之。制度設(shè)立的初衷旨在改變公務(wù)員“大一統(tǒng)”的單一管理模式，然而分類設(shè)計(jì)仍存在過于簡單、原則性強(qiáng)之缺憾，職位分類僅僅是一個(gè)非常粗線條的框架，相關(guān)的細(xì)節(jié)性規(guī)范明顯缺失，必然導(dǎo)致各地區(qū)、各部門按照各自對法律的理解進(jìn)行職位設(shè)置與選拔人員以及地區(qū)規(guī)范、選拔標(biāo)準(zhǔn)不一致等等。因此，制度在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中難以達(dá)到理想的預(yù)期，況且，現(xiàn)實(shí)中的公務(wù)員隊(duì)伍主要由綜合管理類公務(wù)員構(gòu)成，公務(wù)員隊(duì)伍中90％是科級以下干部，60％在縣以下機(jī)關(guān)工作，職業(yè)發(fā)展空間、職務(wù)晉升通道受限，分類管理制度之優(yōu)勢尚未真正得以彰顯。
二、行政執(zhí)法類公務(wù)員試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)
按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度發(fā)展存在自我強(qiáng)化的傾向，從而形成的“路徑依賴”制約著制度變遷過程。我國公務(wù)員分類管理制度的發(fā)展亦無法避免制度自身的自我強(qiáng)化，導(dǎo)致制度運(yùn)行的成本增加，難以發(fā)揮制度的優(yōu)越性。受制于政治、社會發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等諸多因素以及制度具體操作與運(yùn)行的復(fù)雜性、技術(shù)性、規(guī)范性等，分類管理制度在實(shí)施初期曾暴露出投入大、程序繁瑣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、難以接受等缺點(diǎn)。制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢無法被多數(shù)利益相關(guān)者認(rèn)同，制度預(yù)期收益不甚理想，制度創(chuàng)新也在一定程度上受阻。近年來，中央有關(guān)部門選取公安和國家安全機(jī)關(guān)開展了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理試點(diǎn)工作，選取質(zhì)檢、工商、稅務(wù)等系統(tǒng)開展了行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點(diǎn)工作，選取深圳市開展公務(wù)員分類管理綜合試點(diǎn)工作。2010年2月，深圳市全面啟動改革，對職位類別進(jìn)行了全新劃分，具體為：將原來單一的綜合管理類公務(wù)員職位類別分而列之，行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員職位被劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類，凸顯了各職位類型的工作職責(zé)、職務(wù)序列、升降機(jī)制以及工資制度等方面的差異性，構(gòu)建起了不同職類分途發(fā)展的基本模式。依據(jù)“四五”改革綱要，①司法體制改革亦明確了“推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理”，［2］以改變長期以來沿用的普通公務(wù)員管理模式，凸顯司法職業(yè)特點(diǎn)。改革選取上海市、湖北省、吉林省、青海省、廣東省、海南省進(jìn)行試點(diǎn)，并由上海市率先“破冰”。
從行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點(diǎn)的情況看，按照《公務(wù)員法》總體框架，試點(diǎn)基于職位的特殊性設(shè)計(jì)具體內(nèi)容，涉及的職位主要是履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的職位，試點(diǎn)中適用的行政執(zhí)法類公務(wù)員稱謂不一，包括工商系統(tǒng)的“企業(yè)注冊官”，質(zhì)檢系統(tǒng)的“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督官、檢驗(yàn)檢疫官”，深圳市的“執(zhí)法員”等。試點(diǎn)改革提供的經(jīng)驗(yàn)主要有：一是設(shè)立了單獨(dú)的職務(wù)序列。按照試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)，江蘇等五省（自治區(qū)）的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)從事法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、質(zhì)量管理、質(zhì)量監(jiān)督、特種設(shè)備安全監(jiān)察、合格評定、執(zhí)法稽查等業(yè)務(wù)工作的公務(wù)員，被聘為七至一級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督官，檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)內(nèi)從事與執(zhí)法相關(guān)工作的公務(wù)員被聘為七至一級檢驗(yàn)檢疫官，各級公務(wù)員分別承擔(dān)重要程度和難易程度不等之工作職責(zé)，尤其是一級官被賦予了全面的本專業(yè)領(lǐng)域質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)的技術(shù)管理權(quán)，承擔(dān)重要、疑難質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)工作以及對下級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督官的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。深圳市的行政執(zhí)法類職務(wù)統(tǒng)稱為執(zhí)法員，一般分七個(gè)職級，均為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，職務(wù)設(shè)置不受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，一、二級執(zhí)法員實(shí)行職數(shù)管理，三級執(zhí)法員以下職務(wù)不設(shè)職數(shù)限制。公務(wù)員主要依據(jù)個(gè)人年功積累和工作業(yè)績晉升職務(wù)，給市、區(qū)、街道和基層所、站的行政執(zhí)法類公務(wù)員提供了均等的職業(yè)發(fā)展機(jī)會和發(fā)展空間。［3］同時(shí)，晉升的路徑較為清晰、平穩(wěn)，沒有明顯的最終發(fā)展高度差異。二是探索建立了薪級工資制度。深圳市按照“職務(wù)與職級并行”的思路建立了薪級工資制度，并與公務(wù)員的住房、保健等福利待遇掛鉤，與現(xiàn)行公務(wù)員工資水平進(jìn)行比照，薪金制度簡化了工資構(gòu)成，確定薪級工資為工資總額；按照綜合平衡的原則確定了薪級與行政執(zhí)法類公務(wù)員各職級的對應(yīng)關(guān)系，即每個(gè)職級對應(yīng)若干個(gè)薪級，根據(jù)個(gè)人年功積累和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)情況，每年年度考核稱職以上等次的，可在其職級對應(yīng)的薪級范圍內(nèi)晉升一個(gè)薪級，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員工資福利待遇的穩(wěn)步增長，絕大部分行政執(zhí)法類公務(wù)員在退休前可以晉升到二級執(zhí)法員，大致能夠享受到綜合管理類副處以上公務(wù)員的薪酬待遇。三是確立了行政執(zhí)法類公務(wù)員的招聘制度。行政執(zhí)法類公務(wù)員可以采用公開招聘的方式選任使預(yù)設(shè)選拔人才的范圍更大。結(jié)合行政執(zhí)法類職位的特性和需求，招聘考試的內(nèi)容側(cè)重于考察報(bào)考者執(zhí)法的基本素質(zhì)和處理實(shí)際問題的能力，以行政職業(yè)能力測試、行政執(zhí)法基礎(chǔ)知識等為考試科目，凸顯了職位的專業(yè)化要求。四是平衡了與公務(wù)員其他制度的對應(yīng)、協(xié)調(diào)關(guān)系。行政執(zhí)法類公務(wù)員試點(diǎn)改革的制度設(shè)計(jì)有效對接了聘任、考核、培訓(xùn)、交流等其他公務(wù)員制度，區(qū)分了委任制和聘任制兩種情況，即原屬試點(diǎn)單位的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員統(tǒng)一套轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務(wù)員，新進(jìn)入行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員采用聘任合同管理方式。
三、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度優(yōu)化策略
“大一統(tǒng)”的公務(wù)員管理模式壓縮了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間，阻礙了公務(wù)員專業(yè)化水平的提高；行政執(zhí)法類公務(wù)員改革以“為公務(wù)員開辟專業(yè)化發(fā)展道路，拓寬更為合理的職業(yè)發(fā)展空間”為著力點(diǎn)，得到了社會各界的認(rèn)可，然而試點(diǎn)改革仍難逃制度之弊，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果并不盡如人意。比如：對一、二級執(zhí)法員嚴(yán)格的職數(shù)限制仍然為大多數(shù)公務(wù)員設(shè)置了職業(yè)發(fā)展的“天花板”，造成了執(zhí)法類公務(wù)員現(xiàn)實(shí)發(fā)展的“瓶頸”；年輕公務(wù)員也因此會產(chǎn)生晉升無望之感，導(dǎo)致其工作積極性和工作熱情受挫。在薪酬制度設(shè)計(jì)上，現(xiàn)有的薪級設(shè)置級數(shù)偏少，總體上少于綜合管理類的級數(shù)，直接制約了執(zhí)法類公務(wù)員職級工資提升的空間；并且經(jīng)過套改后，不同薪級之間無較大差距，正處級公務(wù)員套轉(zhuǎn)執(zhí)法員后，其原本工資水平就已達(dá)到或超過一級執(zhí)法員的頂薪水平，會使其產(chǎn)生職業(yè)發(fā)展前景喪失之感；對行政執(zhí)法類公務(wù)員的跨職類流動設(shè)置嚴(yán)格的制度障礙和交流代價(jià)也有失公允。①因此，吸納先行試點(diǎn)部門和地區(qū)的分類管理經(jīng)驗(yàn)，對行政執(zhí)法類公務(wù)員進(jìn)行制度層面的優(yōu)化設(shè)計(jì)十分必要。
⒈設(shè)置獨(dú)立的行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列。按照現(xiàn)行的法律制度安排，只有綜合管理類職位明確設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的各自序列體系，各級職務(wù)實(shí)行職數(shù)管理，其他類公務(wù)員尚未設(shè)置法律層面的獨(dú)立職務(wù)序列。上海司法改革方案提出，“實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理，核定法官、檢察官員額，計(jì)劃用3—5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)各類人員分類管理，促進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化。”［4］
司法改革后的法官、檢察官助理或初級法官、檢察官應(yīng)有單獨(dú)的職務(wù)序列和晉升通道。行政執(zhí)法類公務(wù)員可統(tǒng)一設(shè)置含七個(gè)職級的職務(wù)序列，職務(wù)仍沿用試點(diǎn)中的“執(zhí)法員”稱謂，除少數(shù)較高層次職務(wù)外，其他層次職務(wù)不受職數(shù)限制，并適度擴(kuò)大一、二級執(zhí)法人員職數(shù)，給大多數(shù)公務(wù)員創(chuàng)造職業(yè)晉升的機(jī)會；明確各層級職務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)屬性，且上下級之間不存在隸屬關(guān)系，以保障執(zhí)法員執(zhí)行公務(wù)的獨(dú)立性。職級晉升以客觀公正為原則，依據(jù)年功積累和工作業(yè)績情況進(jìn)行合理考量，提高晉升的透明度，以最大限度激發(fā)公務(wù)員工作的積極性，切實(shí)達(dá)致職務(wù)與職級并行之預(yù)期目標(biāo)。
⒉進(jìn)一步細(xì)化行政執(zhí)法類職位。為實(shí)現(xiàn)人崗相適，不斷增強(qiáng)選人用人的科學(xué)性和精準(zhǔn)度，行政執(zhí)法類職位可以進(jìn)行職組、職系歸并，同時(shí)亦需進(jìn)一步具體細(xì)化?？梢栽谛姓?zhí)法類職位中單列出“行政執(zhí)法類專業(yè)執(zhí)法職系”，把執(zhí)法隊(duì)伍中諸如食品執(zhí)法、特種設(shè)備執(zhí)法、藥品執(zhí)法、醫(yī)療執(zhí)法等專業(yè)要求較高的職位納入其中，以更精細(xì)化的管理激發(fā)公務(wù)員的創(chuàng)造力，提高其執(zhí)法效能和公共服務(wù)水平。同時(shí)，需繼續(xù)探索實(shí)施職位說明書制度，明確規(guī)定職位的入職資格和方式、主要職責(zé)、適用范圍、職務(wù)序列、薪酬待遇等，并且統(tǒng)一規(guī)范職位說明書，適時(shí)向社會公開，保持職位說明書的穩(wěn)定性。
⒊實(shí)行有針對性的信息化管理。行政執(zhí)法類公務(wù)員的優(yōu)化配置與動態(tài)管理需要創(chuàng)新性的管理理念、手段和模式，先進(jìn)、開放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公務(wù)員管理信息系統(tǒng)，公務(wù)員主管部門可以對各類機(jī)關(guān)進(jìn)行信息采集，并且逐步匯集形成公務(wù)員基礎(chǔ)信息庫，進(jìn)而對公務(wù)員的信息進(jìn)行綜合分析和全面利用，準(zhǔn)確把握公務(wù)員隊(duì)伍狀況和發(fā)展趨勢，為公務(wù)員管理部門提供決策、管理的依據(jù)；同時(shí)，優(yōu)化和重塑管理業(yè)務(wù)流程，減少和消除各管理環(huán)節(jié)之間的間斷，增強(qiáng)管理職能運(yùn)行的協(xié)調(diào)性、準(zhǔn)確性，促成公務(wù)員管理職能從事務(wù)管理向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)換，提高行政執(zhí)法類公務(wù)員隊(duì)伍管理的科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平。
⒋確立科學(xué)合理的薪級工資制度。合理的薪酬制度是實(shí)行公務(wù)員科學(xué)、高效管理的動力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。依據(jù)心理契約理論，提供公平的報(bào)酬是組織對公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任，否則會影響公務(wù)員的工作滿意度。［5］我國公務(wù)員管理體制的一個(gè)突出特點(diǎn)是工資待遇與職務(wù)掛鉤，大多數(shù)普通公務(wù)員晉升機(jī)遇較少，待遇偏低。
現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度無法呈現(xiàn)專業(yè)分工與業(yè)務(wù)分類對薪酬待遇的不同需求，難以彰顯不同職位公務(wù)員的專業(yè)化特點(diǎn)，因此，改革現(xiàn)行的公務(wù)員工資體系，探索建立類別工資制是公務(wù)員薪酬制度建設(shè)之著力點(diǎn)。在兼顧效率與公平的公務(wù)員分配模型的基礎(chǔ)上，可以弱化職務(wù)在工資內(nèi)的構(gòu)成，強(qiáng)化類型級別在工資、福利等方面的作用，確立年功在分配中所起的決定性作用，注重工資確立的合理性和平衡性以及工資立法決策過程的透明度。司法改革后的法官、檢察官將實(shí)行適應(yīng)司法職業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度；綜合管理類公務(wù)員繼續(xù)實(shí)行目前的工資制度；行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員可以確立結(jié)構(gòu)相對簡單的薪級工資制度，同時(shí)適當(dāng)增加薪酬的等級，擴(kuò)大不同薪級間的級差和數(shù)額，并根據(jù)考核情況逐年對工資予以動態(tài)調(diào)整，使公務(wù)員的薪酬待遇得以穩(wěn)步提升。這樣，既能體現(xiàn)公務(wù)員群體內(nèi)部的公平，在公務(wù)員體系內(nèi)部形成有效的競爭機(jī)制，也有利于公務(wù)員工資的外部競爭。
⒌加強(qiáng)相關(guān)制度的構(gòu)建與銜接。行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度改革明顯提升了公務(wù)員的專業(yè)化水平、服務(wù)意識和執(zhí)法效率，但是制度和機(jī)制還存在一定程度的缺陷，需要將一些相關(guān)制度細(xì)化和有效對接，以構(gòu)成符合職類特點(diǎn)的制度體系。在用人機(jī)制上，可以采用單獨(dú)招考方式選拔新入職的行政執(zhí)法類公務(wù)員，基于職位之間的差異性對入職者提出更為精準(zhǔn)的職業(yè)素質(zhì)要求，以申論、行政職業(yè)能力測試、《行政執(zhí)法素質(zhì)測評》等為考察內(nèi)容，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化考試的具體內(nèi)容、要求、組織、程序等等；對相關(guān)職位新入職的公務(wù)員實(shí)行聘任制，以靈活、便捷的聘任合同管理方式激發(fā)公務(wù)員工作的積極性；堅(jiān)持平時(shí)考核和定期考核有機(jī)結(jié)合的原則，克服現(xiàn)行考核制度缺乏明確、可行、有效的測評辦法以及考核走過場等積弊，針對不同層級和崗位的特殊性設(shè)計(jì)績效考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，細(xì)化評價(jià)指標(biāo)體系，全面考量行政執(zhí)法類公務(wù)員的素質(zhì)能力、知識水平和行為能力。此外，仍需加強(qiáng)與行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位特性相匹配的晉升、培訓(xùn)、交流等制度建設(shè)，使公務(wù)員制度體系更趨完善、合理。
⒍進(jìn)一步提升行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的法治化水平。行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度改革關(guān)涉的范圍較廣、調(diào)整的利益關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)試點(diǎn)系統(tǒng)和地區(qū)分別頒行了制度運(yùn)行規(guī)則，為改革的順利實(shí)施提供了依據(jù)。比如：深圳市頒布實(shí)施了《行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法（試行）》，就行政執(zhí)法類公務(wù)員的招聘、培訓(xùn)、交流、晉升和薪酬待遇等一系列改革措施進(jìn)行了規(guī)定。2013年，國家公務(wù)員局起草了《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》。待條件成熟時(shí)還要適時(shí)修改《公務(wù)員法》中與之相關(guān)的條款，以進(jìn)一步健全行政執(zhí)法類公務(wù)員的法律保障機(jī)制。
總之，行政執(zhí)法類公務(wù)員是行政機(jī)關(guān)中直接執(zhí)行法律和公共決策、提供公共服務(wù)的“特殊職業(yè)者”，《公務(wù)員法》有針對性地對公務(wù)員職位重新進(jìn)行調(diào)整和設(shè)置，單列出行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類職位，建構(gòu)起行政執(zhí)法類與綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類平行管理、特色運(yùn)行的發(fā)展模式；給不同類型的公務(wù)員設(shè)計(jì)了符合自身特點(diǎn)的職業(yè)發(fā)展路徑，拓寬了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，提供了公務(wù)員均等、公平的職業(yè)發(fā)展機(jī)會，實(shí)現(xiàn)了管理的精細(xì)化和科學(xué)化。一些部門和地區(qū)的行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點(diǎn)顯示出了預(yù)期制度績效，然而還有諸多體制、機(jī)制因素使既往的改革無法“盡善盡美”?；诼氼愄攸c(diǎn)和履職要求，改革行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度仍需著力于公務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)建設(shè)，在進(jìn)、出、管、評等機(jī)制方面的改革應(yīng)更加具有針對性，同時(shí)與之相關(guān)配套的社會綜合改革支持亦需及時(shí)跟進(jìn)，這樣，才能更好地助力于分類管理制度建設(shè)，真正達(dá)致公務(wù)員分類管理的目標(biāo)。
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（一）服務(wù)觀和信息觀高度統(tǒng)一
電子政務(wù)的實(shí)施可以在政府與公民之間搭建一個(gè)平等對話交流的虛擬平臺，這種互動方式相對來說可以實(shí)現(xiàn)雙方的身份對等，從而有利于政府聽取民意的真實(shí)性和客觀性。電子政務(wù)的目標(biāo)是協(xié)助政府向社會提供方便快捷的公共服務(wù)，公務(wù)員作為政府職能的執(zhí)行者，要高度重視信息觀和服務(wù)觀的培養(yǎng)，并將二者契合統(tǒng)一。
（二）信息化的公共管理能力
電子政務(wù)所具有的信息化、模塊化、一體化、一站式服務(wù)的特點(diǎn)也對公務(wù)員的行政管理能力提出了更大的挑戰(zhàn)。以往官僚制、層級制的管理模式在現(xiàn)代社會的不適應(yīng)性將在電子政務(wù)建設(shè)中逐步顯現(xiàn)，公務(wù)員要將公共管理能力與現(xiàn)代信息環(huán)境相融合，改變以往傳統(tǒng)陳舊的工作思維和工作方式，適應(yīng)開放透明的虛擬行政環(huán)境，不斷增強(qiáng)現(xiàn)代行政管理能力，深刻領(lǐng)會電子政務(wù)“以公民為中心，以客戶為導(dǎo)向”的服務(wù)宗旨以及民主與效率一致的行政價(jià)值追求。
（三）知識信息管理能力
電子政務(wù)的實(shí)質(zhì)是信息技術(shù)與政務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合，政府聽取民意的信息渠道將由傳統(tǒng)的單一模式發(fā)展為開放透明的多元渠道，在這個(gè)信息傳遞的過程中，公務(wù)員將面對大量的行政反饋信息。因此，公務(wù)員必須具備一定的信息管理能力，將復(fù)雜的反饋信息加以甄別、匯總、分析、處理和傳遞，提煉出有價(jià)值的回饋信息，這樣才能真正把人民群眾的意見搜集上來，真正代表最廣大人民群眾的切身利益，提供良好的管理和服務(wù)。
（四）信息技術(shù)應(yīng)用能力
公務(wù)員是電子政務(wù)的主要應(yīng)用者，在信息時(shí)代的國家治理背景下，其運(yùn)用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的能力直接影響到中國推行電子政務(wù)的水平。公務(wù)員要具備熟練的計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)應(yīng)用能力，對特定軟件能夠熟練掌握和操作，熟悉網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識，能夠通過計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)處理各種信息、熟練開展政府的，以達(dá)到信息化辦公的目標(biāo)，最終快速解決各種社會問題。
二、英美兩國公務(wù)員職業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)
參考公務(wù)員職業(yè)能力的理論研究和實(shí)踐探索都應(yīng)該是建立在公務(wù)員職業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)界定基礎(chǔ)上，公務(wù)員職業(yè)能力由哪些要素組成？不同層級、不同類別的公務(wù)員職業(yè)能力有何不同？這些問題顯得尤為關(guān)鍵，否則所有研究實(shí)踐都是“海市蜃樓”，缺乏實(shí)際價(jià)值。美國和英國在公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)方面取得了很好的效果，都設(shè)計(jì)了適合本國公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)。英國政府2005年開始實(shí)施基于PSG勝任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公務(wù)員能力建設(shè)戰(zhàn)略行動，PSG勝任力框架主要由四個(gè)能力維度構(gòu)成，即領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)技能、廣泛的經(jīng)驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)力和核心技能針對不同層級公務(wù)員有著不同的要求，但不同層級的核心技能有著共同的要素：其一，戰(zhàn)略思維能力；其二，調(diào)研能力；其三，宣傳與策劃能力；其四，項(xiàng)目管理能力；其五，財(cái)務(wù)管理能力；其六，人事管理能力。而專業(yè)技能則根據(jù)不同專業(yè)的專業(yè)領(lǐng)域制定，英國公共部門登記的專業(yè)基本都以PSG勝任力框架為基礎(chǔ)完成了本專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定，這不僅能提升公務(wù)員在工作崗位上的表現(xiàn)，也能提升其在公務(wù)員之外工作的競爭力。廣泛的經(jīng)驗(yàn)主要是對高級公務(wù)員崗位專業(yè)能力和職業(yè)經(jīng)歷的要求。而美國公務(wù)員分為初級公務(wù)員、中級公務(wù)員、高級公務(wù)員，并且為不同層級的公務(wù)員制定了不同的職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)，為公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)能力建設(shè)提供了參照指標(biāo)，但同時(shí)也為公務(wù)員個(gè)體發(fā)展提供了行為價(jià)值取向，很好地促進(jìn)了公務(wù)員整體職業(yè)能力的提升。初級公務(wù)員需要具備協(xié)調(diào)能力、沖突管理能力、團(tuán)隊(duì)建設(shè)能力、影響和談判能力、人力資源管理能力；中級公務(wù)員需要具備創(chuàng)造性思維能力、計(jì)劃測評能力、顧客服務(wù)能力、凝聚力、財(cái)務(wù)管理能力、技術(shù)管理能力；高級公務(wù)員要求具備戰(zhàn)略決策能力、形勢分析能力。同時(shí)，各級公務(wù)員應(yīng)該具備同樣的基本能力，包括口頭表達(dá)能力、書面表達(dá)能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應(yīng)變能力、判斷能力和技術(shù)應(yīng)用能力。中國尚沒有建立能為公務(wù)員能力建設(shè)提供可操作性和指導(dǎo)性的能力標(biāo)準(zhǔn)框架，雖然前人事部2003年了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力。但這九個(gè)要素過于抽象和籠統(tǒng)，沒有結(jié)合公務(wù)員群體的職位層級性、差異性等特征提出具有針對性和可操作性的能力建設(shè)依據(jù)，抽象性的說明無法滿足各級各類公務(wù)員的能力建設(shè)需要。
三、中國公務(wù)員職業(yè)能力模型的構(gòu)建及要素分析
（一）職業(yè)能力模型的構(gòu)建公務(wù)員職業(yè)能力
要素必須通過有機(jī)結(jié)合聯(lián)動成一個(gè)能力結(jié)構(gòu)才能真正發(fā)揮其內(nèi)在作用。無論一個(gè)公務(wù)員具有怎樣的能力素質(zhì)，他畢竟會有接觸不到的領(lǐng)域，存在知識的空白。因此，政府要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和高效率的管理,公務(wù)員要真正提高自身職業(yè)能力競爭性，不但要依靠公務(wù)員個(gè)體的能力要求，還要通過系統(tǒng)的能力模型來彌補(bǔ)個(gè)體的不足，發(fā)揮更大效能。在借鑒英美兩國職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國電子政務(wù)的行政生態(tài)環(huán)境特征，應(yīng)該對現(xiàn)行公務(wù)員職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新整合分化，從核心能力、基本能力、層級能力和專業(yè)能力四個(gè)大的維度進(jìn)行設(shè)計(jì)
（二）公務(wù)員職業(yè)能力模型的要素分析
⒈核心能力
核心能力是公務(wù)員職業(yè)能力有別于其他職業(yè)能力的能力特征，是電子政務(wù)環(huán)境下對公務(wù)員職業(yè)能力的特殊要求，不以公務(wù)員層級和類別發(fā)生質(zhì)變，是貫穿于公務(wù)員職業(yè)能力體系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知識信息管理能力和信息技術(shù)應(yīng)用能力。信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公務(wù)員通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，運(yùn)用公共管理專業(yè)知識對職責(zé)范圍內(nèi)的職業(yè)活動各要素進(jìn)行有效控制，從而提高科學(xué)專業(yè)的管理水平的本領(lǐng)和力量。知識信息管理能力知識信息管理能力主要指公務(wù)員在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)根據(jù)職責(zé)范圍內(nèi)的公眾對政府執(zhí)政信息的搜集、整理、分析、加工和傳遞的本領(lǐng)和力量。信息技術(shù)應(yīng)用能力信息技術(shù)應(yīng)用能力是指公務(wù)員在自身工作中對計(jì)算機(jī)軟硬件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行有效運(yùn)用，并能夠妥善解決各種信息技術(shù)問題的本領(lǐng)和力量。
⒉基本能力
基本能力并不是公務(wù)員職業(yè)所特有的，它主要指人參加任何一種職業(yè)活動時(shí)所需要的能量和本領(lǐng)，不以職業(yè)類型而改變，只是根據(jù)職業(yè)需要側(cè)重形式有所不同。在現(xiàn)代社會，主要包括語言表達(dá)能力、文字處理能力、學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力、溝通協(xié)調(diào)能力、自我調(diào)適能力、技術(shù)應(yīng)用能力等。
⒊層級能力
層級能力是指以現(xiàn)行公務(wù)員通用能力為基礎(chǔ)、以職位層級為分類導(dǎo)向的能力要求，更側(cè)重職業(yè)能力的層級性。目前，中國對于公務(wù)員能力的研究成果也主要集中于以處級為節(jié)點(diǎn)的縱向研究或者固定于某一特定城市的單一研究，對于公務(wù)員整體能力框架提供了一些研究啟示，但卻不能從根本上發(fā)揮公務(wù)員職業(yè)能力框架的指南作用。筆者基于現(xiàn)有研究成果，暫且以高層公務(wù)員、中層公務(wù)員、基層公務(wù)員為結(jié)構(gòu)節(jié)點(diǎn)建構(gòu)公務(wù)員職業(yè)能力模型中的子模型——公務(wù)員層級能力模型。高層公務(wù)員應(yīng)具備的層級能力高層公務(wù)員主要指副局級及以上職位，主要集中在中央機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、省級、地市級政府部門，該類職位要求公務(wù)員應(yīng)具備戰(zhàn)略決策能力、形勢分析能力。戰(zhàn)略決策能力是公務(wù)員科學(xué)地進(jìn)行行政決策的本領(lǐng)和力量，審時(shí)度勢地從社會發(fā)展需求出發(fā)，協(xié)調(diào)社會各階層的利益關(guān)系，前瞻性地進(jìn)行符合國情、民情的政策制定，進(jìn)而建立起有效的決策系統(tǒng)，達(dá)到公共治理目標(biāo)的一種本領(lǐng)。形勢分析能力是指公務(wù)員以自身職位要求為基礎(chǔ)，對國內(nèi)外形勢變化過程中各要素進(jìn)行分析的本領(lǐng)和力量。中層公務(wù)員應(yīng)具備的層級能力中層公務(wù)員主要指處級職位，主要分布在中央、省級、地市級等機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣級政府部門，該類職位是影響政策執(zhí)行、行政效能的中堅(jiān)力量，大體上應(yīng)包括政策評估能力、創(chuàng)新思維能力、組織凝聚能力、資源整合能力、危機(jī)管理能力。所謂政策評估能力，是指公務(wù)員在政策傳達(dá)過程中通過系統(tǒng)方法對政策執(zhí)行的過程、結(jié)果以及衍生的其他效應(yīng)進(jìn)行具體評估的本領(lǐng)和力量。創(chuàng)新思維能力是公務(wù)員在符合自身崗位工作要求的基礎(chǔ)上對原有思維、慣性、方法等要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的本領(lǐng)和力量。組織凝聚能力是指公務(wù)員利用組織資源對所在組織的各要素進(jìn)行分化整合的本領(lǐng)和力量。所謂資源整合能力，是公務(wù)員將社會系統(tǒng)中不同的要素或部分結(jié)合成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會整體，催化成合力的本領(lǐng)和力量。危機(jī)處理能力是指在行政執(zhí)行活動中，公務(wù)員對組織要素非正常變化進(jìn)行重新排序的本領(lǐng)和力量?；鶎庸珓?wù)員應(yīng)具備的層級能力基層公務(wù)員主要指處級以下職位，包括辦事員、科員、科級公務(wù)員，這個(gè)群體在公務(wù)員結(jié)構(gòu)中占有很大比例，是國家行政權(quán)力的基層代表，是直接與社會公眾發(fā)生行政關(guān)系的主體力量，由于其直接面對最廣大人民群眾，職業(yè)能力要求具有很強(qiáng)的直接性和操作性?；鶎庸珓?wù)員職位要求應(yīng)具備政策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、公共服務(wù)能力、沖突處理能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力、調(diào)查研究能力。政策執(zhí)行能力主要指公務(wù)員對政策的認(rèn)知、掌握和運(yùn)用，并按照組織要求將政策轉(zhuǎn)化為社會效應(yīng)的本領(lǐng)和力量。組織協(xié)調(diào)能力是指公務(wù)員按照組織需求將行政活動中的各要素進(jìn)行系統(tǒng)排列，達(dá)到組織效能最優(yōu)化，進(jìn)而與組織目標(biāo)達(dá)到高度一致的本領(lǐng)和能力。公共服務(wù)能力，是指公務(wù)員借用公共資源為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領(lǐng)和力量。沖突處理能力，是指行政執(zhí)行過程會受到很多外部因素的影響而偏離預(yù)定目標(biāo)，甚至出現(xiàn)影響組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的非正常因素，公務(wù)員對這種非正常因素進(jìn)行控制的本領(lǐng)和力量。團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力是指公務(wù)員在既定團(tuán)隊(duì)內(nèi)與其他要素進(jìn)行有序的沖突和結(jié)合，從而達(dá)到組織最大化的本領(lǐng)和力量。調(diào)查研究能力是通過對事實(shí)的考察、現(xiàn)狀的了解和信息的收集與分析來認(rèn)識某一現(xiàn)象或問題并得出相關(guān)結(jié)論的本領(lǐng)和力量。社會和公民的需求除了通過規(guī)范的途徑傳遞給政府和公務(wù)員外，還需要公務(wù)員積極主動地深入基層，展開科學(xué)的調(diào)查研究，收集社會和公民的需求，調(diào)查研究能力必不可缺。各層公務(wù)員能力的關(guān)系公務(wù)員層級能力結(jié)構(gòu)是一個(gè)縱向體系，各層公務(wù)員層級能力絕不是一個(gè)獨(dú)立個(gè)體，它們之間存在著相互影響、相互滲透的內(nèi)在聯(lián)系。從基層公務(wù)員層級能力到中層公務(wù)員層級能力再到高層公務(wù)員層級能力的過程，實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)對公務(wù)員隊(duì)伍能力素質(zhì)的整體要求，也是對公務(wù)員個(gè)體職業(yè)晉升的崗位要求。高層公務(wù)員層級能力的基礎(chǔ)是中層公務(wù)員層級能力，中層公務(wù)員層級能力的基礎(chǔ)是基層公務(wù)員層級能力，高層公務(wù)員層級能力和中層公務(wù)員層級能力是在具備并熟練掌握下一層級能力的前提下提升而成的，高層公務(wù)員層級能力和中層公務(wù)員層級能力應(yīng)是下一層級公務(wù)員在掌握本層級能力基礎(chǔ)上向往和學(xué)習(xí)的。公務(wù)員通過這種縱向能力體系要求和評估自身的能力水平，能夠很好地預(yù)先定位自己的職位層級，在心理學(xué)角度能夠幫助公務(wù)員在本身職位上達(dá)到心理預(yù)期與層級收益的平衡。
⒋專業(yè)能力
公務(wù)員專業(yè)能力應(yīng)該是公務(wù)員在某一類別的職位中從事某種專業(yè)性較強(qiáng)的工作所需要具備的能力，包括對專業(yè)知識的理解、專業(yè)技能的運(yùn)用、專業(yè)方向的掌握。比如法警職位對醫(yī)學(xué)專業(yè)的要求、翻譯官職位對外語專業(yè)的要求、信息員職位對計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)專業(yè)的要求、人事管理職位對于人力資源專業(yè)能力的要求、財(cái)務(wù)管理職位對于財(cái)務(wù)專業(yè)能力的要求，等等。政府應(yīng)該委托權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)將不同地域、不同單位、不同部門的同一專業(yè)職位的專業(yè)能力凝練出來。專業(yè)能力不同于層級能力，層級能力是政府組織對公務(wù)員個(gè)體的強(qiáng)制性要求，而專業(yè)能力更多地是個(gè)人對于專業(yè)的興趣和追求，是一種內(nèi)化力量，不僅可以提升公務(wù)員的工作興趣，從而提高職業(yè)能力，最終也能有效地提升政府能力?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，中國公務(wù)員根據(jù)公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理的需要將職位劃分為綜合管理類（從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作）、行政執(zhí)法類（主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員職位，包括公安、交通綜合執(zhí)法、規(guī)劃土地監(jiān)察、城管監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、監(jiān)獄勞教等部門）、專業(yè)技術(shù)類（為實(shí)施公共管理提供專業(yè)技術(shù)支持和技術(shù)手段保障的公務(wù)員職位），職位分類的改革嘗試在改革實(shí)踐中取得了很好的效果，但缺乏以專業(yè)為維度設(shè)計(jì)的能力框架。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該由專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，不同專業(yè)雖然具有不同的能力表現(xiàn)形式，但專業(yè)能力結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是相通的，專業(yè)能力應(yīng)該由專業(yè)知識的掌握程度、專業(yè)經(jīng)歷的實(shí)踐程度、專業(yè)成果的收獲程度、專業(yè)級別的認(rèn)定情況等因素共同支撐，主要包括專業(yè)知識的學(xué)習(xí)能力、吸收能力、創(chuàng)新能力和專業(yè)技能的掌握能力、運(yùn)用能力等多種圍繞專業(yè)領(lǐng)域的能力要求。權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)本專業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合政府組織需求，制定出本專業(yè)在政府組織中的能力框架，并且這種專業(yè)能力要求也應(yīng)具備層級性和差異性。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員專業(yè)化的前提之一，是提升政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵因素，“專業(yè)化指的是一種需要長時(shí)間訓(xùn)練和學(xué)習(xí)做基礎(chǔ)、可以終身從事的職業(yè)或工作領(lǐng)域。它需要從業(yè)者對這個(gè)領(lǐng)域有系統(tǒng)的知識和精熟的技能”。
四、結(jié)束語
關(guān)鍵詞：公務(wù)員;職業(yè)生涯;職業(yè)生涯規(guī)劃
中圖分類號：C913.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）17-0038-02
作為現(xiàn)代人力資源管理理論重要組成部分的職業(yè)生涯管理理論為個(gè)體展開科學(xué)的職業(yè)生涯規(guī)劃，完滿實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)和組織目標(biāo)提供理論指導(dǎo)。公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃作為公共人力資源管理的新思維，不僅有益于公務(wù)員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更有助于政府績效的提高和政府形象的提升。
一、職業(yè)生涯概念及相關(guān)理論
早在20世紀(jì)60年代著名心理學(xué)家、美國人事管理專家施恩（Edgar HSicHein）就提出了職業(yè)生涯這個(gè)概念。在他看來，職業(yè)生涯就是能反映個(gè)體在不同人生階段的行為取向、態(tài)度和價(jià)值觀的統(tǒng)稱，具體涵蓋了個(gè)人的職務(wù)變化、職位升降、個(gè)人通過工作實(shí)現(xiàn)理想和愿景的發(fā)展進(jìn)程[1]。職業(yè)生涯可分為內(nèi)在和外在兩類，個(gè)體在工作中透過各類活動表現(xiàn)出的行為是“外在職業(yè)生涯”，而個(gè)體在工作中呈現(xiàn)出的興趣、態(tài)度、訴求、動機(jī)、氣質(zhì)、能力、價(jià)值觀等則組成了個(gè)體的“內(nèi)在職業(yè)生涯”。
關(guān)于職業(yè)生涯管理的理論繁多，比如職業(yè)選擇理論、職業(yè)發(fā)展理論等，其中典型的職業(yè)選擇理論有霍蘭德的職業(yè)性向理論，他概括出了六種勞動者類別其中包括常規(guī)型、現(xiàn)實(shí)型、研究型、藝術(shù)型、社會型、企業(yè)型。他認(rèn)為只有同一類型的勞動者找到了同一類型的環(huán)境，勞動者的才能以及積極性才得以最大程度的發(fā)揮。帕森斯人職匹配理論同樣是職業(yè)選擇理論中有著較大影響力的，這一理論提出要在摒棄個(gè)體主觀意識與職業(yè)崗位需求條件的基礎(chǔ)上，把個(gè)體主觀意識與崗位相對應(yīng)，選取一種與個(gè)人特長相符合的職業(yè)[2]。職業(yè)發(fā)展理論中具有影響力的有格林豪斯的職業(yè)生涯發(fā)展理論、舒伯的職業(yè)生涯發(fā)展論、施恩的多階段職業(yè)發(fā)展理論、金斯伯格的職業(yè)生涯發(fā)展理論等。這些理論都主張要按照不同標(biāo)準(zhǔn)把職業(yè)生涯分為各個(gè)階段，并充分認(rèn)識到每個(gè)階段的不同特點(diǎn)以及職業(yè)水平需求，以求個(gè)人職業(yè)生涯的良性長遠(yuǎn)發(fā)展。
二、公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃及發(fā)展困境
公務(wù)員群體是國家一種非常重要的人力資源，不僅在工作性質(zhì)上不同于其他行業(yè)而且在職業(yè)上具有雙重性，他們既是社會生活中的普通公民又是國家工作人員。因此針對他們的職業(yè)生涯規(guī)劃就顯得尤為重要。但當(dāng)前國內(nèi)的職業(yè)生涯規(guī)劃僅停留在企業(yè)組織之上，針對公務(wù)員群體的職業(yè)規(guī)劃雖然很多學(xué)者都進(jìn)行了研究但至今學(xué)術(shù)上還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。我國學(xué)者蕭鳴政就曾指出，政府機(jī)關(guān)在人力資源開發(fā)時(shí)依照組織發(fā)展戰(zhàn)略中對人員素質(zhì)的要求和公務(wù)員對自身職業(yè)發(fā)展的期冀而展開的員工職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理就是公務(wù)員職業(yè)生涯管理，其能在確保組織發(fā)展不受影響的情況下，幫助員工獲得提升[3]。具體來說就是激勵(lì)公務(wù)員充分展現(xiàn)聰明才智，達(dá)到政府組織目標(biāo)與自我職業(yè)發(fā)展愿景同時(shí)實(shí)現(xiàn)的雙贏狀態(tài)。
公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃屬于一個(gè)新的概念，至今還處在初期摸索階段，因此雖具有深遠(yuǎn)意義但也面臨許多問題，需要公共組織在企業(yè)職業(yè)生涯管理理論以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中不斷汲取養(yǎng)分并進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)的改進(jìn)。其面臨的困境具體來說主要有以下幾點(diǎn)。
（一）公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃理論有待完善
20世紀(jì)90年代我國逐步推廣實(shí)行公務(wù)員制度，為使其科學(xué)化、法制化頒布了一系列法規(guī)、文件，同時(shí)也做了很多研究并建立了試點(diǎn)，不斷對其進(jìn)行改革和完善。但不論是政府組織還是公務(wù)員本身對職業(yè)生涯管理重要性的認(rèn)識還不到位，規(guī)劃理念還不健全，并且作為新領(lǐng)域理論基礎(chǔ)的公務(wù)員職業(yè)生涯管理理論也并不完備。具體來說，現(xiàn)行的公務(wù)員制度未以一種人才資源的眼光來看待公務(wù)員群體并對其進(jìn)行開發(fā)，而僅僅是以人事管理為理念進(jìn)行改革、調(diào)整，而且在公務(wù)員中進(jìn)行的培訓(xùn)、考核、升遷都是從人力資源管理理論中借鑒而來，還未形成自身系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)[4]，這些都將不利于公務(wù)員群體的自我發(fā)展以及組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）公務(wù)員對于職能定位和自我評價(jià)不明確
透過近幾年的“公務(wù)員熱”就能看出很多人的自我認(rèn)知并不清晰，公務(wù)員職業(yè)的穩(wěn)定、有保障、體面、風(fēng)險(xiǎn)小等優(yōu)點(diǎn)每年都會吸引大批青年，其中不乏許多不經(jīng)思考和規(guī)劃只是盲從、隨眾的。公務(wù)員是需要才德兼?zhèn)?、較高學(xué)習(xí)能力和工作能力的神圣職業(yè)，不同崗位需要不同的能力，如果一味地跟風(fēng)而不思考自身特長和職業(yè)規(guī)劃以及職位需求，這將無益于公務(wù)員長遠(yuǎn)的職業(yè)發(fā)展。
（三）公務(wù)員個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)脫節(jié)
我國現(xiàn)行的公務(wù)員管理系統(tǒng)主要的模式是上傳下達(dá)，這就要求公務(wù)員主要的任務(wù)就是服從上級指令，而不會將組織的整體目標(biāo)納入思考范圍之內(nèi)。并且我國是一個(gè)強(qiáng)調(diào)集體主義和集體利益的國家，提倡的是組織目標(biāo)大于個(gè)人思想[5]，因此這就使得公務(wù)員個(gè)體與組織之間長期缺乏有效的針對職業(yè)生涯發(fā)展的交流和溝通，縱然公務(wù)員有個(gè)人目標(biāo)也鮮有同組織目標(biāo)相關(guān)的，這就容易造成個(gè)人與組織目標(biāo)不相干的局面。
（四）公務(wù)員評估和晉升機(jī)制單一
盡管《中華人民共和國公務(wù)員法》《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》對于公務(wù)員晉升政策、原則、途徑、具體措施等內(nèi)容都有規(guī)定，但在現(xiàn)行的制度中，公務(wù)員還是主要靠職位上升來體現(xiàn)自身的成長，并且大多數(shù)的晉升看重的只是任職年限。由無記名投票引起的“政績”讓位于“人緣”[6]、輪流坐莊、論資排輩這種現(xiàn)象充斥著如今的考核體系之中，這些現(xiàn)象使得考核程序流于形式，造成如今官員普遍存在的“官本位”思想。一旦作為激勵(lì)措施的公務(wù)員評估晉升機(jī)制太過單一，那公務(wù)員工作積極性和熱情勢必受到影響。為了消除這些影響，緩解當(dāng)前局面，最大限度地調(diào)動公務(wù)員的積極性，就需要組織進(jìn)一步探索科學(xué)有效的管理方法。
三、改進(jìn)公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃的建議
（一）轉(zhuǎn)變思維方式，學(xué)習(xí)和應(yīng)用職業(yè)發(fā)展理論
在我國展開公務(wù)員職業(yè)生涯管理須逐步地、成體系地對公務(wù)員職業(yè)生涯管理理論進(jìn)行研究，并在實(shí)踐中不斷豐富和完善理論。具體來說，一方面要轉(zhuǎn)變思維方式，對于公務(wù)員自身，要強(qiáng)化職業(yè)生涯管理的概念;對于組織而言，要摒棄現(xiàn)有的單一僵化的晉升機(jī)制，為公務(wù)員學(xué)習(xí)新知識，培養(yǎng)新技能培育土壤，幫助他們進(jìn)行職業(yè)生涯設(shè)計(jì)并與之共同努力，最終完成公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃。另一方面，要借鑒學(xué)習(xí)型組織研究理論，在滿足公務(wù)員個(gè)人目標(biāo)和政府目標(biāo)的同時(shí)，確立個(gè)人發(fā)展目標(biāo)與組織發(fā)展愿景相結(jié)合的管理理論，并加大輿論宣傳，進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)。
（二）加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)規(guī)劃的階段管理
首先，鼓勵(lì)引導(dǎo)公務(wù)員學(xué)習(xí)職業(yè)發(fā)展理論，根據(jù)不同的職位特點(diǎn)做出科學(xué)的職業(yè)規(guī)劃，有步驟和計(jì)劃的安排職業(yè)規(guī)劃的不同階段，把職業(yè)規(guī)劃分為短期、中期和長期，并將其實(shí)施看作一個(gè)系統(tǒng)的工程，納入組織發(fā)展、公務(wù)員職業(yè)發(fā)展和行政機(jī)關(guān)的工作之中。其次，要深化公務(wù)員的競爭與服務(wù)意識，這樣不僅有益于提高公共組織績效和公共服務(wù)質(zhì)量，使政府充滿活力，而且有助于公務(wù)員群體素質(zhì)的提升，扭轉(zhuǎn)“政府是社會的唯一管理者”“公務(wù)員等于鐵飯碗”的僵化思想[7]。
（三）公務(wù)員個(gè)人發(fā)展與政府目標(biāo)結(jié)合
我國公務(wù)員發(fā)展長期以來存在著不受重視、過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人服從安排、忽略成員要求等問題，這種凡是以大局為重的傳統(tǒng)思想如今看來是存在弊端的。公務(wù)員的個(gè)人發(fā)展不僅需要自身?xiàng)l件還需要環(huán)境條件。因此對于成員來說，人無法離開組織，這就要求成員勢必要在組織環(huán)境中發(fā)揮聰明才智，提高技能，認(rèn)可并接受組織的現(xiàn)實(shí)狀況、目標(biāo)以及理念，并且為了避免職業(yè)生涯規(guī)劃成為無源之水還需把個(gè)人知識以及價(jià)值觀與組織的需求相結(jié)合。而從組織長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來說，在組織發(fā)展的同時(shí)也要兼顧到成員的發(fā)展，以求組織發(fā)展動力和生命力的持久，只有將個(gè)人發(fā)展目標(biāo)與組織目標(biāo)結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)雙贏。
（四）確立以職業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的考核評價(jià)體系
隨著我國公務(wù)員制度的不斷推進(jìn)，具有中國特色的公務(wù)員制度已全面建立，公務(wù)員的各項(xiàng)管理制度在全國也已貫徹執(zhí)行，其中的公務(wù)員考核評估體系主要是對公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”進(jìn)行評估，并將結(jié)果同升遷、辭退、工資等方面掛鉤，以利于激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力，充分調(diào)動他們的積極性。建立以職業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的考核體系，具體而言，首先，為了改變以往單一僵化的晉升機(jī)制，在考核評估中根據(jù)不同職位特點(diǎn)和組織目標(biāo)對其進(jìn)行分類管理和評估就顯得尤為重要，不同部門、類別層次各異的公務(wù)員應(yīng)依據(jù)不同的評估機(jī)制進(jìn)行考核。其次，為了提升公務(wù)員績效水平政府部門要將職業(yè)發(fā)展納入績效考核評估體系之中。最后，推行科學(xué)的績效評估方法。政府部門要根據(jù)公務(wù)員真實(shí)可靠客觀的績效水平情況，來看待其是否能夠擔(dān)當(dāng)一定的職務(wù)和相應(yīng)的責(zé)任。
公務(wù)員職業(yè)具有一般職業(yè)的共性也同樣需要科學(xué)的職業(yè)規(guī)劃。在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代合理展開公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃無論對于公務(wù)員個(gè)體還是政府都具有十分重要的意義。對于公務(wù)員來說，有助于提高工作熱情、主動性、積極性和創(chuàng)造性。而對于政府來說，有益于工作效率和績效狀況的提升。
參考文獻(xiàn)：
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[5]齊程程，張朝.淺談公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃[J].學(xué)術(shù)探討，2010（7）.
[關(guān)鍵詞] 公務(wù)員；職業(yè)生涯管理
一、公務(wù)員職業(yè)生涯管理的內(nèi)涵和內(nèi)容
公務(wù)員職業(yè)生涯管理是政府組織根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展要求，通過有計(jì)劃的培訓(xùn)、工作設(shè)計(jì)、選拔晉升、交流調(diào)配、咨詢指導(dǎo)等活動，解決公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，為公務(wù)員提供必要的職業(yè)發(fā)展機(jī)會與途徑，促使公務(wù)員個(gè)人的優(yōu)勢、長處、潛能得到充分發(fā)揮，更好地為組織服務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)，達(dá)到公務(wù)員和組織的共同發(fā)展。公務(wù)員職業(yè)生涯管理的內(nèi)容主要由公務(wù)員和政府組織兩方面構(gòu)成。一是公務(wù)員方面，主要包括：自我評估；對職業(yè)發(fā)展機(jī)會進(jìn)行分析判斷；確定職業(yè)發(fā)展目標(biāo)；制定具體的發(fā)展規(guī)劃；實(shí)施發(fā)展規(guī)劃等。=是組織方面，主要包括：組織幫助公務(wù)員確立職業(yè)發(fā)展目標(biāo)；為公務(wù)員提供在工作中提升素質(zhì)、能力的條件和機(jī)會；協(xié)調(diào)個(gè)人需求與組織需求的一致性，實(shí)現(xiàn)二者共同發(fā)展。
二、公務(wù)員職業(yè)生涯管理面臨的問題
1.職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃方面。職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)具體環(huán)境和情況，確定職業(yè)目標(biāo)，選擇職業(yè)通道，設(shè)計(jì)職業(yè)方案以實(shí)現(xiàn)職業(yè)目標(biāo)的過程。對于公務(wù)員個(gè)人來說，只有做好個(gè)人職業(yè)生涯的規(guī)劃和管理，才能有效地發(fā)揮自己的才能，實(shí)現(xiàn)人生的價(jià)值。對于組織來說，幫助公務(wù)員制定和執(zhí)行職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)職業(yè)發(fā)展相關(guān)的培訓(xùn)、工作輪換、給予挑戰(zhàn)性的工作等措施，有利于調(diào)動公務(wù)員的積極性，提升公務(wù)員的整體素質(zhì)，提高組織績效。在個(gè)人規(guī)劃方面，公務(wù)員普遍重視未來的職業(yè)發(fā)展方向，但缺少必要的、理性的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃書以及與職業(yè)目標(biāo)相應(yīng)的自身素質(zhì)的培養(yǎng)。在組織規(guī)劃方面，雖制定了一系列促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的措施方法，但缺乏完整的公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展支持體系。
2.公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道方面。公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道是指公務(wù)員前后相繼的工作崗位在職業(yè)發(fā)展中的一般路徑。我國《公務(wù)員法》第14條規(guī)定：“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別?！边@一規(guī)定雖然拓寬了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道，但公務(wù)員分類制度主要還是行政職務(wù)范圍內(nèi)的劃分，無論從事什么類別的工作，很多公務(wù)員依然把職業(yè)發(fā)展通道定位在晉升官階，這不利于專業(yè)技術(shù)人員的發(fā)展。由于發(fā)展途徑的單一和封閉，致使公務(wù)員很少對自己的職業(yè)生涯發(fā)展做出規(guī)劃。
3.公務(wù)員職業(yè)咨詢服務(wù)方面。公務(wù)員職業(yè)咨詢是針對公務(wù)員在職業(yè)生涯發(fā)展方面進(jìn)行的咨詢服務(wù)，可以幫助公務(wù)員解釋職業(yè)困惑，理清職業(yè)思路，樹立職業(yè)信心，充分發(fā)揮個(gè)人專長。目前政府組織提供的職業(yè)咨詢服務(wù)比較少，一方面有關(guān)日常工作的職業(yè)咨詢，常常是部門主管或是資深同事或者熟人好友之間的求教解惑方面的咨詢服務(wù)，這樣的咨詢具有自發(fā)性、隨意性，不是專業(yè)化的職業(yè)咨詢，往往很難應(yīng)對職業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的復(fù)雜問題。另一方面人力資源部門組織的專業(yè)職業(yè)咨詢也比較少。職業(yè)咨詢的缺失容易造成公務(wù)員職業(yè)障礙的積累，克服職業(yè)挫折能力的減弱甚至職業(yè)信心的喪失，嚴(yán)重影響公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的順利進(jìn)行。
4.公務(wù)員職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)方面。公務(wù)員職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)是提高公務(wù)貝隊(duì)伍素質(zhì)的重要途徑，也是打造政府核心競爭力的重要手段。公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，有助于發(fā)現(xiàn)公務(wù)員本身存在的一些不足和缺失，針對這些不足和缺失，組織應(yīng)開展相應(yīng)的培訓(xùn)，以彌補(bǔ)不足，提升素質(zhì)，促進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。多年來，淄博市不斷創(chuàng)新公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制，培訓(xùn)效果顯著，但培訓(xùn)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)理論培訓(xùn)，忽視業(yè)務(wù)知識、技術(shù)知識和崗位能力培訓(xùn)；強(qiáng)調(diào)分層分級培訓(xùn)，忽視按需施教、分類培訓(xùn)。這樣的培訓(xùn)影響了公務(wù)員的學(xué)習(xí)積極性和學(xué)習(xí)效果，不利于公務(wù)員職業(yè)生涯的進(jìn)一步發(fā)展。
三、實(shí)施公務(wù)員職業(yè)生涯管理的對策建議
1.加強(qiáng)組織對公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃的管理。組織是公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展的依托和載體，公務(wù)員完成職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃后，如果沒有組織的支持，發(fā)展規(guī)劃只能作為個(gè)人的自我學(xué)習(xí)和提高，難以實(shí)現(xiàn)與組織目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃管理主要包括以下幾方面的工作：組織要引導(dǎo)和鼓勵(lì)公務(wù)員制定科學(xué)的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化公共服務(wù)意識；提供和豐富公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃所需的信息；建立公務(wù)員職業(yè)發(fā)展管理長效機(jī)制；全方位的工作評估與考核；協(xié)調(diào)解決公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃中出現(xiàn)的問題。
2.拓寬公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道選擇。公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道一般包括公務(wù)員職業(yè)的縱向流動通道(能上能下)和公務(wù)員職業(yè)的橫向流動通道(能進(jìn)能出)兩大方面。組織可以按照職業(yè)發(fā)展通道的設(shè)計(jì)安排公務(wù)員的工作變動和人事流動，使公務(wù)員在此過程中得到相應(yīng)的訓(xùn)練，具備擔(dān)任更高職務(wù)或勝任其他崗位的廣泛能力。在現(xiàn)代政府組織中，公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展更多地表現(xiàn)為非職務(wù)變動發(fā)展，依靠職務(wù)晉升的職業(yè)發(fā)展是暫時(shí)的也是非常有限的，而非職務(wù)變動的職業(yè)發(fā)展則是長期的。所以，非職務(wù)變動發(fā)展是公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，組織可以根據(jù)公務(wù)員的能力大小、績效優(yōu)劣、資歷深淺等方面綜合評價(jià)公務(wù)員一段時(shí)期內(nèi)的能級等次，推行能級管理，把能級晉升作為并行于職級晉升制度、拓寬公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的晉升通道。
【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；資格考試；制度；完善
一、推行公務(wù)員錄用資格考試制度的功效
公務(wù)員錄用資格考試與現(xiàn)正施行的公務(wù)員錄用考試相比較，二者既有相同點(diǎn)，也存在相當(dāng)差異。在總體上，兩者均須遵循公務(wù)員法律制度，貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，其目的在于形成同一用人機(jī)制，即通過公開、公正、公平的考試，遴選優(yōu)秀人才，建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。兩者的主要區(qū)別：公務(wù)員錄用考試是即時(shí)為補(bǔ)充特定的空缺職位而進(jìn)行的考試，除經(jīng)過筆試篩選外，還須隨即進(jìn)行面試、考核和體檢，對合格者進(jìn)行試用，最后才能決定能否轉(zhuǎn)正。公務(wù)員錄用資格考試不是獲得具體職位的考試，而是為建立備選公務(wù)員隊(duì)伍而進(jìn)行的考試，這種考試一般只進(jìn)行公共科目和專業(yè)科目的筆試，為考試合格者頒發(fā)公務(wù)員錄用資格證書。只有在必要和可行的情況下，對筆試合格者進(jìn)行面試和心理測試。錄用持有公務(wù)員錄用資格證書者進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，一般需依照規(guī)定進(jìn)行包括面試或有關(guān)職位所需要的專門素質(zhì)的測試、體檢和考核在內(nèi)的篩選。
在一些較完善施行國家公務(wù)員制度的國家，國家公務(wù)員資格考試制度得以充分實(shí)施。《美國文官法》規(guī)定：文官委員會根據(jù)考試科目的相對重要
性，凡平均獲得百分制七十分以上的人員即達(dá)到
考試最低要求，均獲得被任用為文官的資格?！?3
本國家公務(wù)員法》規(guī)定，每年競爭考試之后，按成
績高低記載錄用考試合格者的姓名及其得分，編
制各種職位的錄用候補(bǔ)人員花名冊。英國政府規(guī)
定，各部門無權(quán)任命沒有通過錄用考試考取并獲
得文官委員會給予的合格證明書的人員充當(dāng)公務(wù)
員。這些國家建立公務(wù)員資格制度的經(jīng)驗(yàn)值得探
討和借鑒。在我國，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革
的深化，同各種職業(yè)資格制度、職稱資格制度和學(xué)
位資格制度一樣，國家公務(wù)員資格制度也必將逐
步建立和完善。
可見，公務(wù)員錄用資格考試是人事主管部門
依照有關(guān)法律和法規(guī)，通過考試(一般是筆試)的方
式，確認(rèn)非公務(wù)員系統(tǒng)中人員可以獲得公務(wù)員資
格，即達(dá)到從事一定的公務(wù)員職位的工作所必備
的基本素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)考試。取得公務(wù)員錄用資格是
進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的必要條件，但不是充分條件或
唯一性條件。能否進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，既要考慮資格
獲得者的愿望和要求，還要對資格獲得者的政治、
思想、身體和心理方面的素質(zhì)進(jìn)行考核和測評，同
時(shí)，還要受人員編制、結(jié)構(gòu)(知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、
個(gè)性結(jié)構(gòu))等方面制約。
實(shí)行公務(wù)員錄用資格考試是公務(wù)員考試錄用
制度的縱深發(fā)展，具有重大意義：
其一，它不僅可以擴(kuò)大競爭面，更有利于優(yōu)中
【作者簡介】關(guān)鍵(1963一)，男，遼寧岫巖人，華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：公共組織理論、國家
公務(wù)員制度；本論文為國務(wù)院僑辦科研基金資助項(xiàng)目，課題編號：QSK03001。
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選優(yōu)，而且可以建立備選人才庫，滿足對國家管理
人才的不時(shí)之需。實(shí)施公務(wù)員錄用資格考試制度，
可以提供備選的公務(wù)員人力資源，一旦需要，可在
候選人員中進(jìn)行選拔而不必匆促開考，為國家事
務(wù)和社會公共事務(wù)的管理提供充足的穩(wěn)定的后備
力量。
其二，它可以使有志進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人員
根據(jù)自己的特點(diǎn)和意愿有計(jì)劃地進(jìn)修，能夠更加
調(diào)動他們的主動性和積極性，從而有利于人才資
源的計(jì)劃性開發(fā)。
其三，普遍定期推行公務(wù)員錄用資格考試，與
大量分散的局部性公務(wù)員錄用考試相比，可節(jié)省
大量人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，減少公共資源支出。
其四，實(shí)行統(tǒng)一的國家公務(wù)員資格制度，體現(xiàn)
了公務(wù)員制度的特點(diǎn)和它的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和開
放性，能夠減少和杜絕公務(wù)員考錄中存在的不正
當(dāng)行為，為公務(wù)員錄用走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制
化的軌道奠定基礎(chǔ)。
二、公務(wù)員錄用資格考試制度的規(guī)范
與完善
公務(wù)員資格考試制度設(shè)計(jì)的規(guī)范和完善，要
著重解決以下問題：考試及格線的科學(xué)論證和確
定；保證資格考試的測驗(yàn)等值；克服考核錄用階段
人情影響和權(quán)力干預(yù)。具體包括下列方面：
1．明確公務(wù)員錄用資格考試的分類。
公務(wù)員的錄用資格考試，應(yīng)推行分級分類的
考試制度?？v向?qū)嵭蟹旨壙荚?，即不同層級的公?wù)
員考試應(yīng)具有相應(yīng)的學(xué)歷、學(xué)位、資歷的要求；橫
向的分類考試，即依照職位的能力要求進(jìn)行分類
考試。
公務(wù)員錄用資格考試的縱向分類，應(yīng)包括鄉(xiāng)
(鎮(zhèn))級、縣級、地級、省級和中央政府五級。不同層
級的考試應(yīng)有不同的學(xué)歷要求。參加鄉(xiāng)({真)級公務(wù)
員資格考試者，應(yīng)具有高中或中專學(xué)歷，參加縣級
公務(wù)員資格考試的應(yīng)具有大專學(xué)歷，參加地級及
其以上級別公務(wù)員資格考試者應(yīng)具有大學(xué)本科學(xué)
歷，某些職位的報(bào)考條件也可要求具有碩士或更
高的學(xué)位。隨著全民文化水平的提高，學(xué)歷要求可
相應(yīng)提高。與此同時(shí)應(yīng)注意做到人才的層次需求
應(yīng)與工作職位相匹配，適才適用，不可盲目追求人
才的高消費(fèi)。
在職業(yè)種類的劃分上，大體上可以分為 行政
執(zhí)法類、綜合事務(wù)類和專門技術(shù)類i種公務(wù)員資
格考試。各種分類還可以進(jìn)一步劃分，如專門技術(shù)
類可以分為會計(jì)職系、統(tǒng)計(jì)職系、檔案管理職系、
電子與信息職系、稅務(wù)職系、土建職系、水利職系、
地礦職系、森林資源職系、外語職系等等。
2．公務(wù)員錄用資格考試的內(nèi)容。
公務(wù)員錄用資格考試的科目、標(biāo)準(zhǔn)和考試大
綱應(yīng)由國家人事部統(tǒng)一審定。我們的基本構(gòu)想如
下：
公務(wù)員錄用資格考試的內(nèi)容取決于這項(xiàng)考試
的目的。由于中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級機(jī)關(guān)公務(wù)員
的素質(zhì)要求、報(bào)考條件均有所差別，在考試內(nèi)容上
除了共同性要求之外，也應(yīng)有所差別。在共性要求
方面，應(yīng)當(dāng)包括政治理論、法律、行政管理、公文寫
作與處理等基礎(chǔ)知識，另設(shè)《申論》和《行政職業(yè)能
力傾向測試》兩科測試。
為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化地挑戰(zhàn)和需要，中央和省
級機(jī)關(guān)考試科目應(yīng)該增加一門外語，特別是英語。
其他大城市和沿海開放地區(qū)也應(yīng)制定相應(yīng)規(guī)定。
鑒于信息技術(shù)重要性的彰顯和推行電子政務(wù)要
求，電子計(jì)算機(jī)基本理論及其基本應(yīng)用技能應(yīng)列
人中央、省級機(jī)關(guān)公務(wù)員的考試內(nèi)容之中。對基層
公務(wù)員則應(yīng)注重操作技能和執(zhí)行政策能力測試。
鄉(xiāng)級公務(wù)員的專業(yè)考試應(yīng)著重考核各種農(nóng)村法規(guī)
和黨在農(nóng)村的基本政策、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)知識、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管
理等內(nèi)容。
作為公共科目的《行政職業(yè)能力傾向測試》，
在我國公務(wù)員的錄用考試中業(yè)已應(yīng)用十年有余。
目前所采用的《行政職業(yè)能力傾向測試》的題型應(yīng)
該進(jìn)一步開發(fā)，專門性較強(qiáng)的特定的題目也應(yīng)著
手研制?！缎姓殬I(yè)能力傾向測試》應(yīng)向創(chuàng)造性思
維、全方位思維、散發(fā)性思維、超前性思維、風(fēng)險(xiǎn)型
思維傾斜，著重向情緒穩(wěn)定性、自我調(diào)適能力傾
斜，這是公共管理的客觀需求，是社會發(fā)展必然要
求的反映。與此相同，《申論》的考試也須不斷調(diào)
整，不可一成不變。
在專業(yè)測試方面，行政執(zhí)法類應(yīng)以《政府管理
概論》、《法學(xué)概論》、《行政法學(xué)》、《行政訴訟法》等
為必考科目，并進(jìn)行相應(yīng)的專業(yè)能力和技能測試。
綜合事務(wù)類應(yīng)以《行政學(xué)》、《行政法學(xué)》、《秘書
學(xué)》、《文書學(xué)》、《檔案學(xué)》等為必考科目，同時(shí)進(jìn)行
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專業(yè)能力和技能測試。由于專業(yè)考試門類繁多，因
而除I生質(zhì)相近的職位可以并為幾個(gè)大類以擬定共
同性的筆試題目外，還應(yīng)在面試或心理測評中顧
及特定的專業(yè)，使其在測試內(nèi)容中占有相應(yīng)的比
重。
3．公務(wù)員錄用資格考試的基本程序。
在報(bào)考資格的認(rèn)定環(huán)節(jié)，為了最大限度開發(fā)
人力資源，人事主管部門可考慮對達(dá)不到學(xué)歷要
求但具有同等學(xué)力或者有突出業(yè)績的人員舉行考
試，以使其取得參考資格。在報(bào)考年齡上，報(bào)考者
一般不應(yīng)超過35歲，從中央、省級、地級、縣級到
鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)依次遞減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機(jī)關(guān)的公務(wù)員一般
不能超過28歲。有些職位的報(bào)考年齡還要限制得
更低一些。這是公務(wù)員年輕化和維持整體的年齡
梯次結(jié)構(gòu)所必需的。
在命題環(huán)節(jié)，編制命題計(jì)劃至關(guān)重要。筆試是
一種抽樣測量，命題計(jì)劃所確定的命題原則，是作
為樣本的試題在全部考試內(nèi)容總體中分布和抽選
的具體準(zhǔn)則，它對于命題的科學(xué)性、代表性、可靠
性、實(shí)效性或區(qū)分度乃至對整個(gè)筆試工作的效果
都有極大影響。命題計(jì)劃應(yīng)包括兩部分內(nèi)容：一是
命題大綱，指明該學(xué)科命題工作的指導(dǎo)思想、命題
的具體原則和具體要求，并以文件形式發(fā)給命題
人員，使之有所遵循；二是關(guān)于試卷中各種試題分
布的規(guī)定，具體確定考試內(nèi)容中各部分試題的比
例和分值，并列表加以明示。
公務(wù)員錄用資格考試的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括確定
命題計(jì)劃、命題組卷、試卷印發(fā)、考場監(jiān)督、評卷登
分，特別是筆試成績的確定階段應(yīng)接受法定的有
效監(jiān)督。
4．公務(wù)員錄用資格考試的管理和監(jiān)督。
公務(wù)員錄用資格考試的管理機(jī)構(gòu)對考試成績
合格者授予公務(wù)員錄用資格證書，作為取得這種
資格的主要體現(xiàn)形式。這種證書應(yīng)有不易仿制的
防偽標(biāo)志，并應(yīng)實(shí)行電子注冊制度。
公務(wù)員的候選資格根據(jù)職位的不同，一般可
保留一至二年。超期后，須重新考試才可獲得公務(wù)
員資格。
如發(fā)現(xiàn)公務(wù)員資格考試中有舞弊行為者，除
依法追究有關(guān)人員責(zé)任外，應(yīng)規(guī)定舞弊者不得再
參加公務(wù)員錄用考試或錄用資格考試。獲得公務(wù)
員錄用資格者有較嚴(yán)重的違法行為，視其情節(jié)，或
取消其所獲得的資格，或設(shè)立一定的考驗(yàn)期(1至
2年)，或永久性取消其參考權(quán)利。
補(bǔ)充調(diào)配公務(wù)員時(shí)，用人單位報(bào)經(jīng)主管部門
批準(zhǔn)后向主管公務(wù)員資格的機(jī)構(gòu)提出申請，調(diào)閱
公務(wù)員錄用資格獲得者的登記表。登記表應(yīng)按3：
1或5：1的比例提供。如高分者未被錄用而錄用
成績較低者，用人單位應(yīng)書面說明原由。如某一職
位的公務(wù)員錄用資格獲得者已告罄，可按相同程
序調(diào)閱相近職類的公務(wù)員錄用資格獲得者的名
冊。因過期而被取消公務(wù)員資格但再度獲得者，在
同等條件下應(yīng)享有優(yōu)先被錄用權(quán)。少數(shù)民族的公
務(wù)員錄用資格獲得者在同等條件下，也應(yīng)享有優(yōu)
先的被錄用權(quán)。用人單位經(jīng)考核和體檢決定錄用
后，如候選者本人不同意錄取決定應(yīng)提出充足理
由。沒有正當(dāng)理由拒不服從者，應(yīng)取消其候選資格。
在公務(wù)員試用期內(nèi)要建立筆試成績復(fù)試、復(fù)
查制度。在試用期內(nèi)，選用與錄取考試難度相近的
試卷，對新錄用公務(wù)員的筆試成績進(jìn)行復(fù)試和檢
測，可防止違規(guī)作弊者憑借虛假的筆試成績進(jìn)入
公務(wù)員隊(duì)伍，有利于遏制公務(wù)員考錄中的種種不
良現(xiàn)象。同時(shí)發(fā)揮警示功效，消除社會考生中投機(jī)
取巧的心理。，
公務(wù)員資格考試是公務(wù)員錄用考試的必然延
伸，是全面而深人地推行國家公務(wù)員制度的重要
舉措。在實(shí)踐中，應(yīng)注意制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)密、規(guī)范和
統(tǒng)一，推行中則應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，從而實(shí)現(xiàn)
公務(wù)員錄用資格考試制度的規(guī)范化和法制化。
[參考文獻(xiàn)]
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黨的十八屆三中全會提出“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革”的總目標(biāo)，而公務(wù)員作為政府職能的執(zhí)行者，其職業(yè)能力是國家治理能力的重要組成部分，尤其在大力建設(shè)電子政務(wù)的背景下，對公務(wù)員職業(yè)能力也提出了新的要求。通過對已有文獻(xiàn)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)關(guān)于公務(wù)員職業(yè)能力的研究只局限于組織對個(gè)人的單向思維。本文突破已有研究模式，從“組織—個(gè)人”雙向角度構(gòu)建了以電子政務(wù)能力為核心的公務(wù)員職業(yè)能力模型，這不僅為公務(wù)員職業(yè)能力的后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)，也為公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)實(shí)踐提供了有益參考。
二、電子政務(wù)環(huán)境對公務(wù)員職業(yè)能力的新要求
馬克思•韋伯早就提出“公務(wù)員作為一種職業(yè)”[1]，張康之在研究公共管理者的職業(yè)活動時(shí)也認(rèn)為，一切從身份地位出發(fā)和依據(jù)身份地位而開展的活動，都不是職業(yè)活動，職業(yè)活動的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公務(wù)員作為行使公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的主體，其職業(yè)能力是指在特定行政生態(tài)環(huán)境中，公務(wù)員在特定崗位上依法進(jìn)行職業(yè)活動所需要的專業(yè)和非專業(yè)的本領(lǐng)和在此過程中實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的行為方式。公務(wù)員職業(yè)能力不能等同于公務(wù)員專業(yè)能力，職業(yè)能力的側(cè)重點(diǎn)是完成公務(wù)員職業(yè)活動所需要的一系列能力的總和，包含專業(yè)能力和非專業(yè)能力，專業(yè)能力只是在這個(gè)職業(yè)活動中從事專業(yè)工作所需要的專業(yè)知識和專業(yè)技能，有其特殊性，并不能涵蓋非專業(yè)能力。其實(shí)質(zhì)就是，一方面提升公務(wù)員整體能力素質(zhì)，進(jìn)而提升政府執(zhí)政水平；另一方面，提升公務(wù)員個(gè)體在社會職業(yè)系統(tǒng)中的競爭力，為個(gè)人職業(yè)生涯的規(guī)劃提供重要保證。電子政務(wù)是指各級政務(wù)部門以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，綜合運(yùn)用信息技術(shù)，在對傳統(tǒng)政務(wù)進(jìn)行持續(xù)不斷的革新和改善的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，將其管理和服務(wù)職能進(jìn)行集成，超越時(shí)間、空間的界限，打破部門分隔的制約，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際標(biāo)準(zhǔn)的管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)、政務(wù)、商務(wù)、事務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和一體化管理和運(yùn)行。[3]電子政務(wù)作為電子和政務(wù)的結(jié)合，隨著政府職能改變的同時(shí)也可以有力地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，兩者存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和契合性。在共同追求公共行政改革目標(biāo)的過程中，電子政務(wù)可以內(nèi)在優(yōu)化政府管理手段，提高政府的工作效率和服務(wù)水平，促進(jìn)政務(wù)公開和廉政建設(shè)的發(fā)展，推動現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。電子政務(wù)是政府組織核心競爭力的重要組成部分。公務(wù)員作為政府職能的執(zhí)行者，電子政務(wù)環(huán)境自然也對公務(wù)員職業(yè)能力提出了新的要求。
（一）服務(wù)觀和信息觀高度統(tǒng)一電子政務(wù)的實(shí)施可以在政府與公民之間搭建一個(gè)平等對話交流的虛擬平臺，這種互動方式相對來說可以實(shí)現(xiàn)雙方的身份對等，從而有利于政府聽取民意的真實(shí)性和客觀性。電子政務(wù)的目標(biāo)是協(xié)助政府向社會提供方便快捷的公共服務(wù)，公務(wù)員作為政府職能的執(zhí)行者，要高度重視信息觀和服務(wù)觀的培養(yǎng)，并將二者契合統(tǒng)一。
（二）信息化的公共管理能力電子政務(wù)所具有的信息化、模塊化、一體化、一站式服務(wù)的特點(diǎn)也對公務(wù)員的行政管理能力提出了更大的挑戰(zhàn)。以往官僚制、層級制的管理模式在現(xiàn)代社會的不適應(yīng)性將在電子政務(wù)建設(shè)中逐步顯現(xiàn)，公務(wù)員要將公共管理能力與現(xiàn)代信息環(huán)境相融合，改變以往傳統(tǒng)陳舊的工作思維和工作方式，適應(yīng)開放透明的虛擬行政環(huán)境，不斷增強(qiáng)現(xiàn)代行政管理能力，深刻領(lǐng)會電子政務(wù)“以公民為中心，以客戶為導(dǎo)向”的服務(wù)宗旨以及民主與效率一致的行政價(jià)值追求。
（三）知識信息管理能力電子政務(wù)的實(shí)質(zhì)是信息技術(shù)與政務(wù)工作的有機(jī)結(jié)合，政府聽取民意的信息渠道將由傳統(tǒng)的單一模式發(fā)展為開放透明的多元渠道，在這個(gè)信息傳遞的過程中，公務(wù)員將面對大量的行政反饋信息。因此，公務(wù)員必須具備一定的信息管理能力，將復(fù)雜的反饋信息加以甄別、匯總、分析、處理和傳遞，提煉出有價(jià)值的回饋信息，這樣才能真正把人民群眾的意見搜集上來，真正代表最廣大人民群眾的切身利益，提供良好的管理和服務(wù)。
（四）信息技術(shù)應(yīng)用能力公務(wù)員是電子政務(wù)的主要應(yīng)用者，在信息時(shí)代的國家治理背景下，其運(yùn)用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的能力直接影響到中國推行電子政務(wù)的水平。公務(wù)員要具備熟練的計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)應(yīng)用能力，對特定軟件能夠熟練掌握和操作，熟悉網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識，能夠通過計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)處理各種信息、熟練開展政府的，以達(dá)到信息化辦公的目標(biāo)，最終快速解決各種社會問題。
三、英美兩國公務(wù)員職業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)參考
公務(wù)員職業(yè)能力的理論研究和實(shí)踐探索都應(yīng)該是建立在公務(wù)員職業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)界定基礎(chǔ)上，公務(wù)員職業(yè)能力由哪些要素組成？不同層級、不同類別的公務(wù)員職業(yè)能力有何不同？這些問題顯得尤為關(guān)鍵，否則所有研究實(shí)踐都是“海市蜃樓”，缺乏實(shí)際價(jià)值。美國和英國在公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)方面取得了很好的效果，都設(shè)計(jì)了適合本國公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)。英國政府2005年開始實(shí)施基于PSG勝任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公務(wù)員能力建設(shè)戰(zhàn)略行動，PSG勝任力框架主要由四個(gè)能力維度構(gòu)成，即領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)技能、廣泛的經(jīng)驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)力和核心技能針對不同層級公務(wù)員有著不同的要求，但不同層級的核心技能有著共同的要素：其一，戰(zhàn)略思維能力；其二，調(diào)研能力；其三，宣傳與策劃能力；其四，項(xiàng)目管理能力；其五，財(cái)務(wù)管理能力；其六，人事管理能力。而專業(yè)技能則根據(jù)不同專業(yè)的專業(yè)領(lǐng)域制定，英國公共部門登記的專業(yè)基本都以PSG勝任力框架為基礎(chǔ)完成了本專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定，這不僅能提升公務(wù)員在工作崗位上的表現(xiàn)，也能提升其在公務(wù)員之外工作的競爭力。廣泛的經(jīng)驗(yàn)主要是對高級公務(wù)員崗位專業(yè)能力和職業(yè)經(jīng)歷的要求。[5]而美國公務(wù)員分為初級公務(wù)員、中級公務(wù)員、高級公務(wù)員，并且為不同層級的公務(wù)員制定了不同的職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)，為公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)能力建設(shè)提供了參照指標(biāo)，但同時(shí)也為公務(wù)員個(gè)體發(fā)展提供了行為價(jià)值取向，很好地促進(jìn)了公務(wù)員整體職業(yè)能力的提升。初級公務(wù)員需要具備協(xié)調(diào)能力、沖突管理能力、團(tuán)隊(duì)建設(shè)能力、影響和談判能力、人力資源管理能力；中級公務(wù)員需要具備創(chuàng)造性思維能力、計(jì)劃測評能力、顧客服務(wù)能力、凝聚力、財(cái)務(wù)管理能力、技術(shù)管理能力；高級公務(wù)員要求具備戰(zhàn)略決策能力、形勢分析能力。同時(shí)，各級公務(wù)員應(yīng)該具備同樣的基本能力，包括口頭表達(dá)能力、書面表達(dá)能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定能力、應(yīng)變能力、判斷能力和技術(shù)應(yīng)用能力。中國尚沒有建立能為公務(wù)員能力建設(shè)提供可操作性和指導(dǎo)性的能力標(biāo)準(zhǔn)框架，雖然前人事部2003年了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力。[6]但這九個(gè)要素過于抽象和籠統(tǒng)，沒有結(jié)合公務(wù)員群體的職位層級性、差異性等特征提出具有針對性和可操作性的能力建設(shè)依據(jù)，抽象性的說明無法滿足各級各類公務(wù)員的能力建設(shè)需要。
四、中國公務(wù)員職業(yè)能力模型的構(gòu)建及要素分析
（一）職業(yè)能力模型的構(gòu)建公務(wù)員職業(yè)能力要素必須通過有機(jī)結(jié)合聯(lián)動成一個(gè)能力結(jié)構(gòu)才能真正發(fā)揮其內(nèi)在作用。無論一個(gè)公務(wù)員具有怎樣的能力素質(zhì)，他畢竟會有接觸不到的領(lǐng)域，存在知識的空白。因此，政府要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和高效率的管理,公務(wù)員要真正提高自身職業(yè)能力競爭性，不但要依靠公務(wù)員個(gè)體的能力要求，還要通過系統(tǒng)的能力模型來彌補(bǔ)個(gè)體的不足，發(fā)揮更大效能。[7]在借鑒英美兩國職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國電子政務(wù)的行政生態(tài)環(huán)境特征，應(yīng)該對現(xiàn)行公務(wù)員職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新整合分化，從核心能力、基本能力、層級能力和專業(yè)能力四個(gè)大的維度進(jìn)行設(shè)計(jì)。
（二）公務(wù)員職業(yè)能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公務(wù)員職業(yè)能力有別于其他職業(yè)能力的能力特征，是電子政務(wù)環(huán)境下對公務(wù)員職業(yè)能力的特殊要求，不以公務(wù)員層級和類別發(fā)生質(zhì)變，是貫穿于公務(wù)員職業(yè)能力體系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知識信息管理能力和信息技術(shù)應(yīng)用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公務(wù)員通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，運(yùn)用公共管理專業(yè)知識對職責(zé)范圍內(nèi)的職業(yè)活動各要素進(jìn)行有效控制，從而提高科學(xué)專業(yè)的管理水平的本領(lǐng)和力量。⑵知識信息管理能力知識信息管理能力主要指公務(wù)員在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)根據(jù)職責(zé)范圍內(nèi)的公眾對政府執(zhí)政信息的搜集、整理、分析、加工和傳遞的本領(lǐng)和力量。⑶信息技術(shù)應(yīng)用能力信息技術(shù)應(yīng)用能力是指公務(wù)員在自身工作中對計(jì)算機(jī)軟硬件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行有效運(yùn)用，并能夠妥善解決各種信息技術(shù)問題的本領(lǐng)和力量。⒉基本能力基本能力并不是公務(wù)員職業(yè)所特有的，它主要指人參加任何一種職業(yè)活動時(shí)所需要的能量和本領(lǐng)，不以職業(yè)類型而改變，只是根據(jù)職業(yè)需要側(cè)重形式有所不同。在現(xiàn)代社會，主要包括語言表達(dá)能力、文字處理能力、學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力、溝通協(xié)調(diào)能力、自我調(diào)適能力、技術(shù)應(yīng)用能力等。⒊層級能力層級能力是指以現(xiàn)行公務(wù)員通用能力為基礎(chǔ)、以職位層級為分類導(dǎo)向的能力要求，更側(cè)重職業(yè)能力的層級性。目前，中國對于公務(wù)員能力的研究成果也主要集中于以處級為節(jié)點(diǎn)的縱向研究或者固定于某一特定城市的單一研究，對于公務(wù)員整體能力框架提供了一些研究啟示，但卻不能從根本上發(fā)揮公務(wù)員職業(yè)能力框架的指南作用。筆者基于現(xiàn)有研究成果，暫且以高層公務(wù)員、中層公務(wù)員、基層公務(wù)員為結(jié)構(gòu)節(jié)點(diǎn)建構(gòu)公務(wù)員職業(yè)能力模型中的子模型——公務(wù)員層級能力模型。⑴高層公務(wù)員應(yīng)具備的層級能力高層公務(wù)員主要指副局級及以上職位，主要集中在中央機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、省級、地市級政府部門，該類職位要求公務(wù)員應(yīng)具備戰(zhàn)略決策能力、形勢分析能力。戰(zhàn)略決策能力是公務(wù)員科學(xué)地進(jìn)行行政決策的本領(lǐng)和力量，審時(shí)度勢地從社會發(fā)展需求出發(fā)，協(xié)調(diào)社會各階層的利益關(guān)系，前瞻性地進(jìn)行符合國情、民情的政策制定，進(jìn)而建立起有效的決策系統(tǒng)，達(dá)到公共治理目標(biāo)的一種本領(lǐng)。形勢分析能力是指公務(wù)員以自身職位要求為基礎(chǔ)，對國內(nèi)外形勢變化過程中各要素進(jìn)行分析的本領(lǐng)和力量。⑵中層公務(wù)員應(yīng)具備的層級能力中層公務(wù)員主要指處級職位，主要分布在中央、省級、地市級等機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣級政府部門，該類職位是影響政策執(zhí)行、行政效能的中堅(jiān)力量，大體上應(yīng)包括政策評估能力、創(chuàng)新思維能力、組織凝聚能力、資源整合能力、危機(jī)管理能力。所謂政策評估能力，是指公務(wù)員在政策傳達(dá)過程中通過系統(tǒng)方法對政策執(zhí)行的過程、結(jié)果以及衍生的其他效應(yīng)進(jìn)行具體評估的本領(lǐng)和力量。創(chuàng)新思維能力是公務(wù)員在符合自身崗位工作要求的基礎(chǔ)上對原有思維、慣性、方法等要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的本領(lǐng)和力量。組織凝聚能力是指公務(wù)員利用組織資源對所在組織的各要素進(jìn)行分化整合的本領(lǐng)和力量。所謂資源整合能力，是公務(wù)員將社會系統(tǒng)中不同的要素或部分結(jié)合成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會整體，催化成合力的本領(lǐng)和力量。危機(jī)處理能力是指在行政執(zhí)行活動中，公務(wù)員對組織要素非正常變化進(jìn)行重新排序的本領(lǐng)和力量。⑶基層公務(wù)員應(yīng)具備的層級能力基層公務(wù)員主要指處級以下職位，包括辦事員、科員、科級公務(wù)員，這個(gè)群體在公務(wù)員結(jié)構(gòu)中占有很大比例，是國家行政權(quán)力的基層代表，是直接與社會公眾發(fā)生行政關(guān)系的主體力量，由于其直接面對最廣大人民群眾，職業(yè)能力要求具有很強(qiáng)的直接性和操作性?；鶎庸珓?wù)員職位要求應(yīng)具備政策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、公共服務(wù)能力、沖突處理能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力、調(diào)查研究能力。政策執(zhí)行能力主要指公務(wù)員對政策的認(rèn)知、掌握和運(yùn)用，并按照組織要求將政策轉(zhuǎn)化為社會效應(yīng)的本領(lǐng)和力量。組織協(xié)調(diào)能力是指公務(wù)員按照組織需求將行政活動中的各要素進(jìn)行系統(tǒng)排列，達(dá)到組織效能最優(yōu)化，進(jìn)而與組織目標(biāo)達(dá)到高度一致的本領(lǐng)和能力。公共服務(wù)能力，是指公務(wù)員借用公共資源為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領(lǐng)和力量。沖突處理能力，是指行政執(zhí)行過程會受到很多外部因素的影響而偏離預(yù)定目標(biāo)，甚至出現(xiàn)影響組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的非正常因素，公務(wù)員對這種非正常因素進(jìn)行控制的本領(lǐng)和力量。團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力是指公務(wù)員在既定團(tuán)隊(duì)內(nèi)與其他要素進(jìn)行有序的沖突和結(jié)合，從而達(dá)到組織最大化的本領(lǐng)和力量。調(diào)查研究能力是通過對事實(shí)的考察、現(xiàn)狀的了解和信息的收集與分析來認(rèn)識某一現(xiàn)象或問題并得出相關(guān)結(jié)論的本領(lǐng)和力量。社會和公民的需求除了通過規(guī)范的途徑傳遞給政府和公務(wù)員外，還需要公務(wù)員積極主動地深入基層，展開科學(xué)的調(diào)查研究，收集社會和公民的需求，調(diào)查研究能力必不可缺。⑷各層公務(wù)員能力的關(guān)系公務(wù)員層級能力結(jié)構(gòu)是一個(gè)縱向體系，各層公務(wù)員層級能力絕不是一個(gè)獨(dú)立個(gè)體，它們之間存在著相互影響、相互滲透的內(nèi)在聯(lián)系。從基層公務(wù)員層級能力到中層公務(wù)員層級能力再到高層公務(wù)員層級能力的過程，實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)對公務(wù)員隊(duì)伍能力素質(zhì)的整體要求，也是對公務(wù)員個(gè)體職業(yè)晉升的崗位要求。高層公務(wù)員層級能力的基礎(chǔ)是中層公務(wù)員層級能力，中層公務(wù)員層級能力的基礎(chǔ)是基層公務(wù)員層級能力，高層公務(wù)員層級能力和中層公務(wù)員層級能力是在具備并熟練掌握下一層級能力的前提下提升而成的，高層公務(wù)員層級能力和中層公務(wù)員層級能力應(yīng)是下一層級公務(wù)員在掌握本層級能力基礎(chǔ)上向往和學(xué)習(xí)的。公務(wù)員通過這種縱向能力體系要求和評估自身的能力水平，能夠很好地預(yù)先定位自己的職位層級，在心理學(xué)角度能夠幫助公務(wù)員在本身職位上達(dá)到心理預(yù)期與層級收益的平衡。⒋專業(yè)能力公務(wù)員專業(yè)能力應(yīng)該是公務(wù)員在某一類別的職位中從事某種專業(yè)性較強(qiáng)的工作所需要具備的能力，包括對專業(yè)知識的理解、專業(yè)技能的運(yùn)用、專業(yè)方向的掌握。比如法警職位對醫(yī)學(xué)專業(yè)的要求、翻譯官職位對外語專業(yè)的要求、信息員職位對計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)專業(yè)的要求、人事管理職位對于人力資源專業(yè)能力的要求、財(cái)務(wù)管理職位對于財(cái)務(wù)專業(yè)能力的要求，等等。政府應(yīng)該委托權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)將不同地域、不同單位、不同部門的同一專業(yè)職位的專業(yè)能力凝練出來。專業(yè)能力不同于層級能力，層級能力是政府組織對公務(wù)員個(gè)體的強(qiáng)制性要求，而專業(yè)能力更多地是個(gè)人對于專業(yè)的興趣和追求，是一種內(nèi)化力量，不僅可以提升公務(wù)員的工作興趣，從而提高職業(yè)能力，最終也能有效地提升政府能力?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，中國公務(wù)員根據(jù)公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理的需要將職位劃分為綜合管理類（從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作）、行政執(zhí)法類（主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員職位，包括公安、交通綜合執(zhí)法、規(guī)劃土地監(jiān)察、城管監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、監(jiān)獄勞教等部門）、專業(yè)技術(shù)類（為實(shí)施公共管理提供專業(yè)技術(shù)支持和技術(shù)手段保障的公務(wù)員職位），職位分類的改革嘗試在改革實(shí)踐中取得了很好的效果，但缺乏以專業(yè)為維度設(shè)計(jì)的能力框架。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該由專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，不同專業(yè)雖然具有不同的能力表現(xiàn)形式，但專業(yè)能力結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是相通的，專業(yè)能力應(yīng)該由專業(yè)知識的掌握程度、專業(yè)經(jīng)歷的實(shí)踐程度、專業(yè)成果的收獲程度、專業(yè)級別的認(rèn)定情況等因素共同支撐，主要包括專業(yè)知識的學(xué)習(xí)能力、吸收能力、創(chuàng)新能力和專業(yè)技能的掌握能力、運(yùn)用能力等多種圍繞專業(yè)領(lǐng)域的能力要求。權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)本專業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合政府組織需求，制定出本專業(yè)在政府組織中的能力框架，并且這種專業(yè)能力要求也應(yīng)具備層級性和差異性。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的制定是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員專業(yè)化的前提之一，是提升政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵因素，“專業(yè)化指的是一種需要長時(shí)間訓(xùn)練和學(xué)習(xí)做基礎(chǔ)、可以終身從事的職業(yè)或工作領(lǐng)域。它需要從業(yè)者對這個(gè)領(lǐng)域有系統(tǒng)的知識和精熟的技能”。
五、結(jié)束語
