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序論：在您撰寫社會治理政策時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
關(guān)鍵詞：社會治安；綜合治理；特點(diǎn)；問題；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中圖分類號：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社會治安問題是關(guān)系到社會穩(wěn)定和社會和諧的重大問題，隨著我國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，社會治安綜合治理受到社會的高度重視并被逐漸提上日程。社會治安綜合治理政策被廣泛應(yīng)用在社會治安管理上，對我國社會治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會治安形勢仍然很嚴(yán)峻，并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴(yán)打或者寬松化治理并不能有效地進(jìn)行治理。只有繼續(xù)不斷建立和完善相關(guān)的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會治安綜合治理工作服務(wù)和指導(dǎo)，提高社會治安綜合治理的工作成效。
1 社會治安綜合治理政策的特點(diǎn)
在社會治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進(jìn)行實(shí)施。社會治安綜合治理政策大致有以下幾個特點(diǎn)，現(xiàn)做如下分析：
第一，社會治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所構(gòu)建的綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體系。其既不需要設(shè)立專門的法定實(shí)施機(jī)構(gòu)，也不需要改變法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)組織管理。其領(lǐng)導(dǎo)體系就是指按照黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對社會治理工作由黨和政府共同管理，辦事機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行具體管理，同時明確各單位的職責(zé)。上至省市，下至縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須建立和完善社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以便使得社會治安治理工作能夠進(jìn)行明確分工。權(quán)責(zé)明確，促進(jìn)社會治安綜合治理工作的順利開展。
第二，以社會治安綜合治理政策為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，對綜合治理的相關(guān)管理規(guī)范加以明確。在綜合治理的區(qū)域，以屬地管理為原則，明確主管人的責(zé)任，并且以“系統(tǒng)抓和抓系統(tǒng)”的方式進(jìn)行輔助。對于國家各個部門來說，要進(jìn)行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標(biāo)準(zhǔn)，對于基層中的各個單位來說，則可以進(jìn)行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責(zé)。
第三，社會治安綜合治理的調(diào)控手段要以政策性責(zé)任為核心?？梢圆扇【C合治理目標(biāo)責(zé)任制以及一票否決制來進(jìn)行實(shí)施，或者還可以取消評先評優(yōu)的資格，甚至將個人的政治榮譽(yù)和工作成效相聯(lián)系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。
第四，社會綜合治理政策具有非常廣闊的實(shí)施主體。在社會治安綜合治理工作上，無論是政府機(jī)關(guān)，還是社會團(tuán)體以及企事業(yè)單位，都是政策實(shí)施的主體，對綜合治理工作負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對其人員和資產(chǎn)的管理，以便進(jìn)一步促進(jìn)社會綜合治理政策的建立和完善。
2 社會治安綜合治理政策的優(yōu)缺點(diǎn)
2.1 社會治安綜合治理政策的優(yōu)點(diǎn) 政策實(shí)施方式在對社會治安問題進(jìn)行綜合治理時具有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。
第一，社會治安綜合治理政策實(shí)施機(jī)制較為靈活。如果國家對社會治安的相關(guān)法律法規(guī)的；立法比較滯后，為了促進(jìn)社會治安綜合治理工作的順利進(jìn)行，可以率先實(shí)行治安綜合治理政策對其進(jìn)行指導(dǎo)。
第二，按照社會治安綜合治理政策進(jìn)行實(shí)施可以不必新建實(shí)施機(jī)制。其完全可以以現(xiàn)行的體制為標(biāo)準(zhǔn)和依托，專門的國家實(shí)施體制不必建立。
第三，通過社會治安綜合治理政策來對各個單位和相關(guān)人員的升遷獎懲進(jìn)行約束和管理，可以進(jìn)一步明確其職責(zé)，促使其能夠嚴(yán)于律己，提高其自身的治安治理效率和質(zhì)量，維護(hù)社會的穩(wěn)定和和諧。同時按照政策進(jìn)行實(shí)施比較符合目前我國的相關(guān)法律制度，讓政府政策可以先行發(fā)揮作用。
第四，社會治安綜合治理政策具有一定的權(quán)威性和普遍約束力，其具有較強(qiáng)的影響力，通過相關(guān)的指令和措施，可以促使省市縣級等各個區(qū)域和各個單位的人員能夠進(jìn)一步明確責(zé)任，加強(qiáng)對社會治安綜合治理的工作。
2.2 社會治安綜合治理政策的局限性 政策在社會治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴(yán)格的要求，原則性較強(qiáng)，缺乏一定的規(guī)范性措施，對社會治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強(qiáng)制執(zhí)行，使得政策的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)行情況仍然和預(yù)想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據(jù)和法律基礎(chǔ)。再者，政策的實(shí)施主體也未進(jìn)行明確規(guī)范，對負(fù)責(zé)綜合治理并進(jìn)行實(shí)施的國家管理和部門以及群防組織的性質(zhì)和職責(zé)范圍進(jìn)行明確確定，使得社會治安綜合治理缺乏嚴(yán)密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會治安綜合治理工作沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對其進(jìn)行監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致在治理過程中投機(jī)違法現(xiàn)象頻發(fā)，人員治理的積極性不高，給社會治安工作的有效進(jìn)行帶來很大的難度。
3 社會治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議
3.1 主要問題 社會治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會矛盾較多，大致表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，對社會治安綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的定位。管轄綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續(xù)性較差，缺乏具體的實(shí)施和治理計(jì)劃，權(quán)威不足，容易受到人為因素的影響。導(dǎo)致治理工作的實(shí)踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。
第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定和要求，然而地方資金有限，尤其是對于縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)等基層來說，財(cái)政更為吃緊，要想加大對人員編制和資金的投入力度，有點(diǎn)力不從心，使得綜合治理機(jī)制難以有效地建立和完善，對社會治安綜合治理難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和幫助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地區(qū)的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，進(jìn)一步加大了治理的難度。
3.2 社會治安綜合治理的有效建議 對于社會治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際治安狀況制定科學(xué)合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區(qū)域，并且對治理措施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定和要求，避免出現(xiàn)紙上談兵的現(xiàn)象。另外，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略會出現(xiàn)一些變化和調(diào)整，對于綜合治理政策也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便能夠?yàn)樯鐣伟驳闹卫砉ぷ魈峁﹫?jiān)強(qiáng)的后盾和保障。對于社會綜合治理工作來說，明確各級政府的治理范圍和職責(zé)，加強(qiáng)對人員的合理編制，并建立一定的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。
4 結(jié)語
綜上所述，社會治安綜合治理政策對于社會治理工作發(fā)揮著十分重要的作用。在政策的指導(dǎo)和服務(wù)下，明確社會治安綜合治理的分工和職責(zé)，對人員進(jìn)行合理編制，并進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以提高治理成效，維護(hù)社會的穩(wěn)定和和諧。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞]社會政策 合作治理 農(nóng)村養(yǎng)老保險政策
[中圖分類號]D035；C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)證明，成熟穩(wěn)定的社會保險制度是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要配套措施，因?yàn)楣裥枰獞{借一道社會防線抵御市場經(jīng)濟(jì)的波動和不確定性帶來的社會風(fēng)險。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因?yàn)榻⒑屯晟七@項(xiàng)制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)內(nèi)需奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。2009年10月，全國有10％的縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)工作。
目前，包括廣州市在內(nèi)的各個試點(diǎn)城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強(qiáng)度和進(jìn)度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實(shí)際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學(xué)術(shù)界還沒有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細(xì)化政策的方案和實(shí)施機(jī)制。鑒于這項(xiàng)社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，通過開展這項(xiàng)研究有助于打開社會政策的執(zhí)行過程這個“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個參與主體執(zhí)行這項(xiàng)社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實(shí)施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策。2008年10月開始實(shí)施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險政策，11月又實(shí)施了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策。總體來看，養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。
在社會科學(xué)研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預(yù)示著研究機(jī)會，因?yàn)椤安町悺钡谋澈笸N(yùn)藏著需要解釋的原因。通過調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個調(diào)研對象的縣級市設(shè)置的覆蓋進(jìn)度和覆蓋強(qiáng)度具有差異，作為5個調(diào)研對象的鎮(zhèn)，街和9個行政村的覆蓋進(jìn)度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強(qiáng)度也具有差異。在覆蓋進(jìn)度方面。截止到2010年6月底，進(jìn)度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進(jìn)度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果，因?yàn)楣P者假定覆蓋的進(jìn)度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導(dǎo)致這些差異的原因。筆者認(rèn)為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果時，需要在宏觀上考慮到這項(xiàng)政策屬于社會政策范疇，以及這項(xiàng)政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現(xiàn)實(shí)中存在的差異。
(二)理論回顧
農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是農(nóng)村社會保障制度的一個重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的研究是一個交叉領(lǐng)域的研究問題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會保障政策兩個研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問題對相關(guān)理論進(jìn)行回顧。
1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，政策執(zhí)行并沒有引起應(yīng)有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀(jì)70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執(zhí)行對于達(dá)成既定政策目標(biāo)起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。
自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對20世紀(jì)70年代初到70年代末這一時期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達(dá)夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機(jī)構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標(biāo)明確、追求時效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學(xué)者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執(zhí)行應(yīng)該反映下級官員的想法和意見，至少應(yīng)該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補(bǔ)了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執(zhí)行主體的行為。
第三代政策執(zhí)行研究者運(yùn)用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學(xué)習(xí)模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認(rèn)為，政策的執(zhí)行效果是由多級執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關(guān)于我國農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式的研究。由于我國的農(nóng)村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標(biāo)模式還沒有統(tǒng)一，因此，對我國農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式和具體推行方式的研究仍在進(jìn)行中，這也構(gòu)成了本文的實(shí)踐背景。
在農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式的選擇上，學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實(shí)可行的農(nóng)村社會保障模式。但近10年來，學(xué)界對于我國到底應(yīng)該選用何種模式，觀點(diǎn)并不一致。劉漢屏等提出，我國的農(nóng)村社會保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老問題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認(rèn)為，目前我國農(nóng)村社會保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認(rèn)為，我國農(nóng)村社會保險政策改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是借鑒國際農(nóng)村社會保障政策的一般經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，以及體現(xiàn)社會公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內(nèi)形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會保障待遇。
在推行農(nóng)村社會保障制度的具體方式上，學(xué)術(shù)界的對策比較豐富。袁春瑛等認(rèn)為，在目前我國的社會經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實(shí)際分類推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。楊復(fù)興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風(fēng)險的養(yǎng)老保險制度，形成一種內(nèi)源式生長，逐步向外擴(kuò)展的中國特色的農(nóng)村社會保障制度。盧海元認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行“實(shí)物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會保障方案：對年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”，對年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”，對進(jìn)城民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”的“雙軌制”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，就建立能夠同時將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實(shí)物換保障”不失為一種較好的選擇?？傮w來看，學(xué)者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強(qiáng)度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻(xiàn)帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預(yù)示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。
綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)還沒有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，更沒有通過構(gòu)建分析影響這項(xiàng)社會政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實(shí)證檢驗(yàn)。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個分析影響社會政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗(yàn)所構(gòu)建的理論分析框架，進(jìn)而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行問題，而且可以完善社會政策執(zhí)行的理論體系。
二、理論框架和研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建一個具有較強(qiáng)解釋力的理論框架，來解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實(shí)踐背景。本文將在實(shí)踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評估相關(guān)理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實(shí)踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。
(一)社會政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學(xué)者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔(dān)負(fù)為公民提供社會福利而制定和實(shí)施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過程涉及多個行為主體。
通過對政策執(zhí)行相關(guān)文獻(xiàn)的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個過程是根據(jù)政策執(zhí)行的責(zé)任主體的角色和利益進(jìn)行的，因而在政策執(zhí)行對象看來非常復(fù)雜的政策執(zhí)行效果被簡化為簡單的物化指標(biāo)，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實(shí)踐來看，屬于社會政策范疇的養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執(zhí)行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優(yōu)勢，而且具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執(zhí)行成本，而且，公民對包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執(zhí)行主體的努力無法滿足復(fù)雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個主體比較優(yōu)勢，從而以更低的社會成本執(zhí)行社會政策。
基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級市、鎮(zhèn)／街三級政府或機(jī)構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強(qiáng)制性的行政措施，因?yàn)槿绻扇⌒姓胧魅跎鐣邎?zhí)行的效果，增加社會政策執(zhí)行的社會成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策實(shí)際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因?yàn)檎邔?shí)踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認(rèn)識論和方法論。筆者認(rèn)為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進(jìn)一步引入兩個主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認(rèn)為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學(xué)術(shù)界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內(nèi)涵進(jìn)行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復(fù)雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓ζ溥M(jìn)行操作化，至少可以找到替代性測量指標(biāo)，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內(nèi)心動機(jī)，因此，通過進(jìn)行各種比較來測度意愿往往是一個比較現(xiàn)實(shí)的選擇。在比較政治學(xué)的話語體系中，阿爾蒙德等學(xué)者對政府能力進(jìn)行了具體化理解，認(rèn)為政府能力是指設(shè)立行政部門和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護(hù)公共秩序和維護(hù)合法性的能力。
由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素是復(fù)雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風(fēng)險以及具備嚴(yán)格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準(zhǔn)確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，從定量分析的標(biāo)準(zhǔn)來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因?yàn)樗帘瘟嗽S多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性和誤差的擴(kuò)大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預(yù)測政策執(zhí)行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因?yàn)楹唵蔚剡\(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學(xué)術(shù)界認(rèn)為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機(jī)會、共同處理公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。合作治理的價值預(yù)設(shè)和實(shí)踐機(jī)理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環(huán)境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨(dú)自處理公共事務(wù)；第三，行動的自組織化，相對于政府的實(shí)質(zhì)理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機(jī)制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過程中設(shè)置目標(biāo)，借助談判和協(xié)商達(dá)成共識、建立互信、實(shí)現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對話樹立共同目標(biāo)，增進(jìn)理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。
但是，合作治理理論面臨著來自實(shí)踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實(shí)上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達(dá)成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個公共權(quán)威。實(shí)際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標(biāo)。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認(rèn)為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執(zhí)行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運(yùn)用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認(rèn)為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機(jī)會，在涉及多個主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機(jī)會，這一假設(shè)將在下文加以檢驗(yàn)。
(四)研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建的“社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論”的研究哲學(xué)是實(shí)證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對實(shí)踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項(xiàng)工作部門，鎮(zhèn)／街一級行政組織也安排了專項(xiàng)工作部門執(zhí)行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負(fù)責(zé)執(zhí)行這一社會政策，居民是分散的治理主體?；趯V州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實(shí)踐考察和相關(guān)理論的評估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執(zhí)行效果的影響更為突出。
三、研究設(shè)計(jì)
本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過對多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過分析相關(guān)文件、報告和報表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內(nèi)容進(jìn)行對比分析和交叉驗(yàn)證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個區(qū)／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對規(guī)模效應(yīng)的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對象，原因是這兩個縣級市的農(nóng)村人口多，有利于開展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個鎮(zhèn)／街，這4個鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟(jì)條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮(zhèn)／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農(nóng)村保險辦公室的負(fù)責(zé)人和專干，5個鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(zhèn)(街)的9個行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進(jìn)度的比率。自變量是5個鎮(zhèn)(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計(jì)6個變量。因變量的取值是實(shí)際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進(jìn)行判斷，采取的計(jì)分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強(qiáng)。例如，在能力方面，通過測量行政村的財(cái)力、人力和辦公設(shè)施對其能力進(jìn)行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認(rèn)識對其意愿進(jìn)行賦值。描述性分析的結(jié) 果報告見表1。
四、假設(shè)檢驗(yàn)、研究結(jié)論和政策建議
(一)假設(shè)檢驗(yàn)和研究結(jié)論
1、相關(guān)分析。本文運(yùn)用的是Spss統(tǒng)計(jì)分析軟件，進(jìn)行相關(guān)分析的目的是檢驗(yàn)本文的核心研究假設(shè)和次一級研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準(zhǔn)，將自變量與因變量進(jìn)行相關(guān)分析?？紤]到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結(jié)果見表2。
通過觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗(yàn)，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負(fù)相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對于其他政策執(zhí)行主體對政策執(zhí)行的影響比較弱。
2、回歸分析。進(jìn)行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素?；貧w分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報告見表3。
通過觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗(yàn)。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060?？紤]到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認(rèn)為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實(shí)，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進(jìn)一步強(qiáng)化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行問題，因?yàn)閲业闹卫碇匦恼谵D(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會方面?？h級市的合作貢獻(xiàn)是把握好政策執(zhí)行的進(jìn)度，設(shè)計(jì)合理的配套標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻(xiàn)是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強(qiáng)化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過程的管理。行政村的貢獻(xiàn)是強(qiáng)化居民的“意愿”，選擇合理的政策標(biāo)準(zhǔn)，提供合理的政策配套。居民的貢獻(xiàn)是表達(dá)對政策的接受和評價，反映政策的執(zhí)行效果。
關(guān)鍵詞：社會治理；政策創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)價值
中圖分類號：F019 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0183-02
一、社會治理政策創(chuàng)新的困境
20世紀(jì)末期興起的治理理論，為社會運(yùn)行和發(fā)展打開新的視角，引起學(xué)者對社會治理的探究。西方國家的社會治理政策主要解決社會沖突、民主失靈、市場無效和危機(jī)風(fēng)險等問題，而我國的社會治理政策是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的一系列社會現(xiàn)象而靈活調(diào)整和變遷的，需要政府主導(dǎo)、各階層廣泛參與，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、營造和諧的社會環(huán)境，主要按照管理―治理―善治的軌跡演變和創(chuàng)新。之所以會有這樣的不斷創(chuàng)新，主要是基于以下背景[1]。
（一）社會矛盾引發(fā)的治理成本增加
社會的深入發(fā)展引發(fā)各種類型的矛盾，矛盾的集中和頻發(fā)成為社會治理成本增加的誘因，盡管我國采取多種手段治理社會矛盾，但仍然是有增無減，反而愈演愈烈，如城市拆遷、貧富差距、勞資矛盾、分配失衡、霧霾危害和等，矛盾的出現(xiàn)必然阻礙社會的發(fā)展，成為社會和諧的隱患，政府為了社會和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有必然會采取有效對策予以解決和處理，拆遷補(bǔ)貼、利益調(diào)節(jié)、處罰沒收、局部微調(diào)等方法的運(yùn)用，并沒有實(shí)質(zhì)性地解決這些社會矛盾，反而增加了治理成本，激化了社會矛盾。
（二）社會組織畸形發(fā)育造成社會力量弱小
社會治理應(yīng)該打破政府一家獨(dú)大，鼓勵更多的社會組織參與社會治理，但在長期政府主導(dǎo)的體制下，社組織發(fā)展受限，往往沒有發(fā)揮出更多的力量治理社會問題，他們表達(dá)自身意愿的渠道狹窄，權(quán)力范圍較小，都沒有能夠有效參與到社會治理活動中來，政府也沒有根據(jù)社會組織的特點(diǎn)進(jìn)行合理定位，“強(qiáng)政府、弱社會”的格局依然沒有打破，由此造成社會力量弱小，無法獨(dú)立承擔(dān)社會責(zé)任，其自身的功能和作用沒有完全發(fā)揮出來，失去了發(fā)展的動力。
（三）社會認(rèn)同危機(jī)使社會缺乏共識
市場經(jīng)濟(jì)作為一種競爭性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在快速發(fā)展的過程中加劇了社會階層的分化，使個體、組織等認(rèn)同出現(xiàn)危機(jī)，其本身的利益訴求和表達(dá)沒有真實(shí)有效的發(fā)揮出來。多數(shù)個體和組織都隱藏自身的能力和要求，社會認(rèn)同必然出現(xiàn)危機(jī)，加之社會組織和個體的信仰、價值觀和意識形態(tài)的沖突和差異，引發(fā)了更多的社會思潮，給社會的和諧帶來束縛，使社會缺乏共識，多樣化的社會理念引起認(rèn)同的危機(jī)，也不利于經(jīng)濟(jì)、文化等內(nèi)容的整合[2]。
（四）社會階層分化導(dǎo)致更多的社會失范
由于階層利益、結(jié)構(gòu)、地位等方面的分化日益明顯，社會行為的表現(xiàn)也多種多樣，不同階層的個體和組織的生活方式、生產(chǎn)水平、收入比例和價值導(dǎo)向都不同，根據(jù)收入、權(quán)力、成分、文化等又區(qū)分為更細(xì)的社會階層，階層固化逐漸讓位于階層流動，社會風(fēng)險、危機(jī)和沖突更加多樣，社會失范現(xiàn)象比過去更多，出現(xiàn)假冒偽劣、投機(jī)取巧、偷稅漏稅、坑蒙拐騙、腐敗交易、誠信危機(jī)、道德缺失等不良的社會失范現(xiàn)象，必然給社會的安全穩(wěn)定帶來嚴(yán)重影響。
二、社會治理政策創(chuàng)新的對策
為有效解決社會治理政策創(chuàng)新的困境，就要從政策上實(shí)現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新。
（一）通過機(jī)制構(gòu)建降低社會治理成本
在全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持不懈地健全社會治理機(jī)制，以法治化和現(xiàn)代化推進(jìn)社會治理的良性秩序，找到化解社會矛盾的基點(diǎn)。通過建立有效的理性問責(zé)機(jī)制、信息公開機(jī)制、矛盾預(yù)防機(jī)制、風(fēng)險評估機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等，保障公眾權(quán)益，調(diào)節(jié)公眾矛盾，真正建立行政和司法調(diào)節(jié)的聯(lián)動體系，降低社會治理成本。當(dāng)前，我國不斷強(qiáng)調(diào)和凸顯依法治國的重要性，針對社會矛盾強(qiáng)調(diào)通過法治方式來化解，解決社會各階層的違法和不作為現(xiàn)象，運(yùn)用法治思維和方式處理社會治理問題，盡可能發(fā)揮各階層、組織的力量，凸顯法律法規(guī)、章程公約的積極作用，體現(xiàn)社會治理的法治化理念[3]。
（二）賦予社會組織更多的治理權(quán)力
推進(jìn)政社分開，積極培育社會組織，明確社會組織的地位并賦予其合理合法的權(quán)力，激發(fā)社會活力，壯大社會力量，這也是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要路徑。要避免政策的中斷，就要在政策中明確社會組織的治理范圍、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和權(quán)力配置的長效性，為推進(jìn)治理現(xiàn)代化提供信息平臺，暢通政府與社會組織的交流環(huán)節(jié)，增強(qiáng)政策的平衡，盡可能設(shè)置政府與社會組織的良性溝通渠道，發(fā)揮更多社會組織的監(jiān)督和控制職能，穩(wěn)定社會運(yùn)行方式，加快社會民主進(jìn)程，提高社會公眾對社會事務(wù)的管理和參與水平[4]。
（三）重構(gòu)社會認(rèn)同體系
通過擴(kuò)大政策機(jī)制，重構(gòu)社會認(rèn)同體系；通過政策的宣傳教育及溝通，強(qiáng)化思想意識體系，完善公眾利益訴求表達(dá)，溝通政府與公眾的對話，實(shí)現(xiàn)不同階層、群體和組織利益的平衡，凝聚社會共識；通過優(yōu)秀文化成果和傳統(tǒng)思想引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)觀念整合，針對不同階層的利益訴求突出重點(diǎn)、樹立典型，以正確的價值觀念和主流意識引導(dǎo)社會文化思潮，提高社會公眾的文化認(rèn)同感。始終以社會主義核心價值觀和馬列主義為作為政策平衡的主流思想，擴(kuò)展政策宣傳的渠道，使這種主流思想能夠在實(shí)踐中得到實(shí)質(zhì)性弘揚(yáng)。發(fā)揮政策的鼓勵性和煽動性，在公眾價值觀念和行為多元化的基礎(chǔ)上，積極培育并滲透社會主義核心價值觀，整合社會公眾的觀念、思想和行為，為社會治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)勁動力[5]。
（四）合理搭建階層平臺減少失范行為
通過政策構(gòu)建政府牽頭、社會組織和公眾廣泛參與的社會治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各階層的主動性和積極性，還要構(gòu)建道德、體制和法律三位一體的管控體系。道德和體制要通過政策的教育、引導(dǎo)和共識，以社會道德規(guī)范為核心實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，調(diào)節(jié)社會公眾的觀念和行為，確立適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，使之成為社會治理的自覺道德精神?？茖W(xué)的治理體制強(qiáng)調(diào)政府的核心地位并轉(zhuǎn)變政府的角色和職能，在明確法治政府、透明政府、分權(quán)政府、服務(wù)政府作用的同時，賦予社會較大的自，由社會公眾自發(fā)組成不同類型的管控組織，對失范行為和現(xiàn)象實(shí)施有針對性的控制，將社會失范控制在有效范圍內(nèi)，從而保持社會和諧。法律的管控則要構(gòu)建適應(yīng)社會治理的法治體系，按照法律程序推進(jìn)依法治國，凸顯法治在社會治理中的地位和作用[6]。
三、社會治理政策創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)分析
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，社會治理政策創(chuàng)新是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定社會治理的水平和政策的調(diào)整，社會管理與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)形態(tài)有關(guān)，而社會治理又與市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展直接相關(guān)，未來社會的高度和諧化必然要求社會治理政策以善治為導(dǎo)向來具體實(shí)施。
根據(jù)社會治理政策的演進(jìn)，未來的創(chuàng)新必然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符，才能解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的社會問題，而社會問題的出現(xiàn)和矛盾的爆發(fā)都是社會運(yùn)行到一定程度，經(jīng)濟(jì)決定下的產(chǎn)物，而社會治理政策的設(shè)計(jì)也要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)突出重點(diǎn)，符合社會實(shí)際情況，才能便于執(zhí)行，發(fā)揮社會治理政策的引導(dǎo)和調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。
（一）社會治理政策創(chuàng)新符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛下，我國社會治理工作相對簡單，沒有多樣化的社會矛盾和分歧，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，市場經(jīng)濟(jì)本身的競爭性、盲目性等使社會各階層以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)使和導(dǎo)向，社會各行各業(yè)都以經(jīng)濟(jì)水平和地位為衡量標(biāo)準(zhǔn)，此時的社會治理政策主要強(qiáng)調(diào)管理社會，保持社會的高度統(tǒng)一，而21世紀(jì)后，我國強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，以建立中國特色的市場經(jīng)濟(jì)為向推動社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展出現(xiàn)了更多的社會問題，社會、政治和文化的進(jìn)程跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，必然出現(xiàn)利益分化、貧富差距等社會問題，也出現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的霧霾現(xiàn)象，更出現(xiàn)強(qiáng)拆、高速建設(shè)等符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)象，充分說明了社會治理政策的不斷創(chuàng)新要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。
（二）經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)下的社會治理政策更有利于解決社會問題
社會問題是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水平而出現(xiàn)的。在經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)下，各階層、各組織都要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和重心明確自身的利益訴求，按照經(jīng)濟(jì)地位參與社會治理過程。政府要為維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益而不斷擴(kuò)大社會治理主體的范圍，營造更加靈活的治理環(huán)境，從而滿足各階層的利益，提升社會治理的水平。在經(jīng)濟(jì)利益的引導(dǎo)下，各社會治理主體要求在政策的創(chuàng)新中摒棄治理環(huán)境中的不當(dāng)措施和方式，調(diào)動和激發(fā)社會治理主體的積極性和創(chuàng)新性，使其能夠以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，按照社會運(yùn)行規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)水平開展相關(guān)的治理工作，將社會治理的積極要素調(diào)動起來服務(wù)于社會治理的各個環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和范圍，構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)水平的新機(jī)制。
（三）明確社會治理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)
社會治理標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢擬定，主要從公共服務(wù)、養(yǎng)老保障、衛(wèi)生醫(yī)療、公共交通、公共住房、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等眾多方面設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)、各單位和部門還要考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力和水平有針對性地設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，還要有效構(gòu)建科學(xué)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要與社會治理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，要清晰明確、具體可行、便于操作，使之更能符合社會治理的發(fā)展要求，成為激勵和約束社會治理主體的主要依據(jù)，對各社會治理主體起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。這樣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)才能與社會治理標(biāo)準(zhǔn)相得益彰，推動社會治理的有序發(fā)展和漸進(jìn)創(chuàng)新。
總之，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角解析社會治理政策的創(chuàng)新，就要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平入手，衡量相應(yīng)的社會治理標(biāo)準(zhǔn)，推動社會良性運(yùn)行，以政策作為主要引導(dǎo)力量實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，才能緩解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)我國社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)。
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〔關(guān)鍵詞〕社會共享；治理變革；社會轉(zhuǎn)型
〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金項(xiàng)目〕中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃項(xiàng)目
〔作者簡介〕王猛，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；
毛壽龍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京100872。
一、引言
社會轉(zhuǎn)型要求政府變革治理模式與體制機(jī)制，以應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)調(diào)整與運(yùn)行機(jī)制變動所帶來的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代文明的過程，亦是治理模式逐步轉(zhuǎn)型與變革的過程。20世紀(jì)后20年，西方國家出現(xiàn)了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現(xiàn)象，非營利組織系統(tǒng)承擔(dān)了大量的政府公共服務(wù)?！?〕這種轉(zhuǎn)變對傳統(tǒng)公共管理理論提出了挑戰(zhàn)，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等概念日益流行，并被作為應(yīng)對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經(jīng)歷了急劇的社會轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生深刻變化。中國的社會轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為“從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)變”〔2〕，而治理變革則表現(xiàn)為“總體支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型?！?〕
當(dāng)前，我國正處于推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的第三次大轉(zhuǎn)型階段。〔4〕這一階段的特點(diǎn)表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)；中等收入群體逐步擴(kuò)大，社會需求日益多樣化；深度城鎮(zhèn)化對要求進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給水平與促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；社會利益主體呈多元化與復(fù)雜化，弱勢群體分享社會發(fā)展成果的期待與中產(chǎn)階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進(jìn)入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質(zhì)量的方向過渡。歸納而言，當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)以下總體面貌：由偏重經(jīng)濟(jì)增長向經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，社會事業(yè)從規(guī)模式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，社會利益格局進(jìn)入深刻變動與調(diào)整。但在轉(zhuǎn)型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉(zhuǎn)型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，公共服務(wù)缺位、分配不公、貧富差距、勞資關(guān)系等社會矛盾突出。
社會問題、社會矛盾常常與社會轉(zhuǎn)型相伴隨，這也恰是進(jìn)行治理變革的緣由和契機(jī)。中國社會轉(zhuǎn)型中面臨的矛盾與問題需要通過進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以促進(jìn)政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規(guī)劃建議”提出了“堅(jiān)持共享發(fā)展”、“發(fā)展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點(diǎn)。可以說，社會共享將是指導(dǎo)我國“十三五”時期社會發(fā)展的核心理念，亦是應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會共享的社會轉(zhuǎn)型，政府治理變革的基本方向與實(shí)現(xiàn)路徑。已有關(guān)于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進(jìn)行系統(tǒng)思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉(zhuǎn)型與治理變革的總體性框架和政策性框架。
二、社會共享與治理變革：一個分析框架
（一）社會共享與治理變革：內(nèi)涵與邏輯
滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財(cái)產(chǎn)”?！?〕“共享在共同體中是通行的理念和規(guī)則”?！?〕所謂“社會共享”，是指堅(jiān)持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。中國在經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展取得巨大進(jìn)步的同時，農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發(fā)展的成果。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發(fā)展成果的愿望也越來越強(qiáng)。共享理念的提出實(shí)質(zhì)上是對過去差別化、不協(xié)調(diào)、非平衡性發(fā)展理念的糾偏，亦是對現(xiàn)實(shí)社會矛盾與社會呼聲的回應(yīng)。因此，強(qiáng)調(diào)社會共享，是解決當(dāng)前公共服務(wù)不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、落實(shí)全面小康的內(nèi)在要求。
落實(shí)社會共享的治理理念與目標(biāo)，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內(nèi)容是多層次與多樣化的。不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還包括社會成果和權(quán)利的共享〔7〕，也包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面人人享有。這意味著促進(jìn)社會共享既要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實(shí)現(xiàn)社會共享要重點(diǎn)解決弱勢群體、城鎮(zhèn)困難群體、農(nóng)村地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)的問題。通過利益分配機(jī)制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發(fā)展成果并非部分社會群體的特權(quán)，而是全體社會成員皆有的權(quán)利。這意味著實(shí)現(xiàn)社會共享要注重消除非均衡化的制度設(shè)計(jì)，把解決弱勢群體與困難地區(qū)的問題作為治理的重點(diǎn)。最后，如何共享。要通過制度設(shè)計(jì)兼顧社會共享的公平性與可持續(xù)性。建立社會共享機(jī)制既要通過轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支持弱勢群體，又要承認(rèn)個體差異與注重可持續(xù)性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。
社會共享是中國社會轉(zhuǎn)型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與治理變革以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決?？梢哉f，促進(jìn)社會共享與治理變革之間存在緊密的關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現(xiàn)“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創(chuàng)造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發(fā)展中的公共服務(wù)與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關(guān)注社會事業(yè)即公共服務(wù)與社會治理，提升公共服務(wù)均等化與社會治理精細(xì)化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區(qū)、階層、行業(yè)間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進(jìn)行促進(jìn)機(jī)會均等的制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應(yīng)社會變革，注重運(yùn)用現(xiàn)代新理念、新技術(shù)促進(jìn)治理創(chuàng)新。
（二）社會共享與治理變革：分析框架
理解社會共享與治理變革間的邏輯關(guān)聯(lián)，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進(jìn)行治理變革的問題；還需要明確如何進(jìn)行治理變革，抑或說在哪些方面進(jìn)行治理變革。明確在哪些方面進(jìn)行治理變革需要深入分析治理（變革）的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關(guān)注治理的制度設(shè)計(jì)或構(gòu)成要素，而治理能力論則關(guān)注治理體系的執(zhí)行能力?！?〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內(nèi)在層次結(jié)構(gòu)。因此，分析治理的結(jié)構(gòu)及相關(guān)構(gòu)成要素成為我們理解治理變革的關(guān)鍵。
對治理結(jié)構(gòu)與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關(guān)注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認(rèn)為，治理至少在制度、組織與技術(shù)三個層面上運(yùn)作〔10〕，或?qū)⒅卫須w納為價值理念、制度設(shè)計(jì)與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認(rèn)為，治理包括權(quán)力、范圍、方法、主體與權(quán)利五個維度。〔13〕在結(jié)合既有研究的基礎(chǔ)上，本文提出從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個向度理解治理。
治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標(biāo)和方向。它是政府順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會形勢而進(jìn)行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，決定了治理結(jié)構(gòu)與治理技術(shù)的價值取向。治理結(jié)構(gòu)是價值理念的表現(xiàn)形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權(quán)力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構(gòu)?！?4〕它包括主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)等。治理技術(shù)是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結(jié)構(gòu)在具體任務(wù)環(huán)境中的實(shí)施方法，也是運(yùn)用技術(shù)手段對理念的踐行和對結(jié)構(gòu)的支撐與優(yōu)化。因此，所謂治理變革是指政府為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型在提供公共服務(wù)與解決公共問題中在治理理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個方面的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。
基于以上分析，筆者認(rèn)為要在社會轉(zhuǎn)型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進(jìn)社會共享是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型背景下的戰(zhàn)略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉(zhuǎn)型的重要部分。實(shí)現(xiàn)社會共享，要在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務(wù)與社會治理兩大短板，并著力構(gòu)建社會共享的體制機(jī)制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個應(yīng)然向度分析治理變革的基本方向，并提出實(shí)現(xiàn)社會共享的政策框架。
三、社會共享與治理變革：基本方向
理解社會共享與治理變革，其核心在于構(gòu)建一個描述與分析治理變革的應(yīng)然框架。在把握治理的內(nèi)在層次與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文提出“治理理念―治理結(jié)構(gòu)―治理技術(shù)”的變革框架。治理理念變革的重點(diǎn)在于確立與社會共享相適應(yīng)的價值目標(biāo)以指導(dǎo)未來的社會發(fā)展方向與具體政策設(shè)計(jì)，表現(xiàn)為價值追求、發(fā)展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結(jié)構(gòu)變革是整個治理變革分析的重點(diǎn)，既要把握社會結(jié)構(gòu)與治理格局的總體性轉(zhuǎn)換，也要關(guān)注主體、權(quán)力、制度與供給等子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變動。而治理技術(shù)變革主要是指支撐治理理念與結(jié)構(gòu)變革的技術(shù)基礎(chǔ)，包括治理的組織平臺與具體機(jī)制的變革。因此，堅(jiān)持社會共享與推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，意味著政府治理在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個層次的全方位變革（見表1）。
（一） 治理理念變革
1. 價值追求：由區(qū)隔到共享。改革開放以來，我國的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務(wù)短缺等問題，而并沒有充分享有社會發(fā)展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設(shè)計(jì)。比如，優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)、優(yōu)先發(fā)展城市、長期以來的城鄉(xiāng)二元分割體制都是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的政策根源。這些區(qū)隔化、非均衡化的制度設(shè)計(jì)固然有一定的歷史原因，但并不符合實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會共享的價值追求。因此，構(gòu)建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區(qū)隔向共享式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這意味著社會成果的分配、公共服務(wù)的供給不是基于特定身份而進(jìn)行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務(wù)惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權(quán)利。
2.發(fā)展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發(fā)展的社會形態(tài)，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發(fā)展的非均衡性不僅表現(xiàn)為不同社會群體間的差距，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)間的失衡。這突出地表現(xiàn)為社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。因此，在發(fā)展理念層面實(shí)現(xiàn)由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)全面發(fā)展的轉(zhuǎn)向，需要改變只注重經(jīng)濟(jì)增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設(shè)。將社會事業(yè)、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護(hù)等作為未來發(fā)展的重心。實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念由片面向全面的轉(zhuǎn)型，需要更加重視整體全面發(fā)展，改變只重視城市與東部發(fā)達(dá)地區(qū)而忽視農(nóng)村與中西部貧困地區(qū)的發(fā)展路徑，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展，維護(hù)區(qū)域間公平。同時，推動發(fā)展理念由“人的發(fā)展”到“人的全面發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，為滿足公眾多層次、多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造條件。
3. 政策理念：由補(bǔ)缺到普惠。政策理念是指導(dǎo)具體政策設(shè)計(jì)與安排的基本價值觀。公共服務(wù)與社會治理是當(dāng)前我國社會發(fā)展中的短板。社會事業(yè)發(fā)展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發(fā)揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務(wù)與社會保障體系，將是社會事業(yè)發(fā)展的重要工作。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政實(shí)力有限以及人口眾多的現(xiàn)實(shí)國情，我國長期實(shí)行的是一種確保底線公平的補(bǔ)缺型社會保障模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)入新階段，越來越多的學(xué)者主張建立適度普惠型的社會保障模式?！?5〕實(shí)現(xiàn)政策理念由補(bǔ)缺向普惠的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設(shè)計(jì)不僅要照顧社會弱勢群體、維護(hù)底線公平，還要打破城鄉(xiāng)二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。
（二）治理結(jié)構(gòu)
1.總體結(jié)構(gòu)：由單中心結(jié)構(gòu)到多中心結(jié)構(gòu)。從整體上講，實(shí)現(xiàn)社會共享，要實(shí)現(xiàn)“單中心”結(jié)構(gòu)向“多中心”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。隨著社會需求多樣化與社會問題復(fù)雜性的增強(qiáng)，單中心結(jié)構(gòu)及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。多中心結(jié)構(gòu)致力于構(gòu)建一種競爭合作的平等關(guān)系，意味著“有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會治理與解決社會問題，及時回應(yīng)社會公眾需求。實(shí)現(xiàn)社會共享就是要著力于構(gòu)建一種多中心的治理結(jié)構(gòu)，改變政府作為唯一的公共服務(wù)供給者與公共事務(wù)治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務(wù)與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應(yīng)對日趨復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。
2.制度結(jié)構(gòu)：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結(jié)構(gòu)需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認(rèn)制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場’之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會組織以及地方社區(qū)的‘自我治理’體系”。〔17〕制度結(jié)構(gòu)由單一化向多樣性制度安排轉(zhuǎn)變，意味著承認(rèn)制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認(rèn)國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設(shè)性價值。要生成多樣化的制度結(jié)構(gòu)、呈現(xiàn)較大的公共治理制度空間，則要使權(quán)力結(jié)構(gòu)越開放和多元〔18〕，擴(kuò)大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實(shí)現(xiàn)社會共享，要更多地為市場與社會力量預(yù)留制度供給的空間，激活市場機(jī)制與社會自治在滿足公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)社會治理中的作用。
3.主體結(jié)構(gòu)：由單一主體到多元主體?，F(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性意味著任何單一主體在應(yīng)對社會治理的挑戰(zhàn)時都可能是乏力的。實(shí)現(xiàn)社會共享的過程，不僅需要促進(jìn)公共服務(wù)均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進(jìn)行調(diào)整，消除城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的顯著差距。因此，單一主體的治理結(jié)構(gòu)并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是在明確各主體比較優(yōu)勢與責(zé)任的基礎(chǔ)上建構(gòu)競爭與合作的主體網(wǎng)絡(luò)。因此，實(shí)現(xiàn)社會共享，不僅需要充分發(fā)揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎(chǔ)上，將部分應(yīng)該或適宜由社會承擔(dān)的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政社分開，提升社會組織在社會建設(shè)中的主體性作用。同時，政府要運(yùn)用政策手段與支持措施激發(fā)社會領(lǐng)域活力，加強(qiáng)社會組織培育和社會建設(shè)。
4. 權(quán)力結(jié)構(gòu)：由集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在治理格局中的權(quán)力分配狀態(tài)與相互關(guān)系。治理變革只有觸動深層次的權(quán)力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關(guān)系以及推動社會轉(zhuǎn)型提供權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)社會共享，意味著也要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享。這不僅表現(xiàn)在橫向上的公共治理與私人市場的權(quán)力共享〔19〕，而且表現(xiàn)為在政府內(nèi)部的橫向權(quán)力分配上呈現(xiàn)制衡型結(jié)構(gòu)的面貌，也表現(xiàn)為在縱向上賦予地方更多治理權(quán)以增強(qiáng)回應(yīng)性與自主性。社會共享對公共服務(wù)質(zhì)量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權(quán)力結(jié)構(gòu)在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和社會自主治理。推進(jìn)集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著在政府內(nèi)部要建立更具回應(yīng)性的扁平化結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)回應(yīng)性和自主性，在政府外部要建立分權(quán)化、制衡與合作的外部關(guān)系以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境的變化。
5. 供給結(jié)構(gòu)：由統(tǒng)一化供給到差異化供給。供給結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給中的行為狀態(tài)。主體多元化與結(jié)構(gòu)豐富化成為公共物品與公共服務(wù)供給的重要趨勢。實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)變革，不僅要發(fā)揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創(chuàng)新供給模式實(shí)現(xiàn)方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務(wù)的供給、社會治理的實(shí)施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統(tǒng)一化的供給方式。實(shí)現(xiàn)社會共享，意味著要在社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結(jié)構(gòu)由統(tǒng)一化供給向差異化供給的轉(zhuǎn)型，要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，發(fā)揮政府、市場與社會主體在公共服務(wù)與社會治理中的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)錯位靈活供給。
（三）治理技術(shù)
關(guān)鍵詞：政策性金融機(jī)構(gòu);負(fù)向互動;社會控制;立法
中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05
我國政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展20多年來，運(yùn)營中出現(xiàn)的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)政策性金融領(lǐng)域的專門立法，依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國政策性金融運(yùn)行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應(yīng)有之義。
我國政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度，對政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國際經(jīng)驗(yàn)等分別進(jìn)行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻(xiàn)，2015）。但是，從社會學(xué)視閾進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的立法分析還比較鮮見。為此，本文運(yùn)用社會學(xué)原理尤其是法律社會學(xué)及經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的理論和方法，對我國政策性金融機(jī)構(gòu)立法的社會環(huán)境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建等進(jìn)行初步探究。
一、負(fù)向互動與越軌是政策性金融機(jī)構(gòu)法制生成的社會基礎(chǔ)
社會生活中人與人之間進(jìn)行著各種各樣的互動，社會互動發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔(dān)了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)過對他人采取社會行動和對方做出反應(yīng)性社會行動兩個環(huán)節(jié)，這一互動過程才結(jié)束。而共同認(rèn)可的價值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達(dá)到各自本身目標(biāo)的外部環(huán)境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進(jìn)行社會互動，那么這種互動才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范，就會表現(xiàn)出負(fù)向越軌，互動難以進(jìn)行，甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競爭的關(guān)系。行動者包括政策性金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強(qiáng)位弱勢群體。其中政策性金融機(jī)構(gòu)是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達(dá)到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機(jī)構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟隨從事符合國家戰(zhàn)略意圖的放款，當(dāng)資金配套時政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，開始新一輪的投資循環(huán);同時，在這一過程中，政策性金融機(jī)構(gòu)的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔(dān)保，可以提高商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心，降低其投資風(fēng)險。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關(guān)系，基于各自的利益訴求運(yùn)用各自權(quán)力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機(jī)構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨(dú)厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機(jī)構(gòu)偏離政策性目標(biāo)，無視經(jīng)營原則，主動與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)越位競爭于市場正向選擇機(jī)制下的投資項(xiàng)目，盈利算其業(yè)績，虧損由財(cái)政兜底，必然會產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營性虧損人為加以混淆的動機(jī)。在這種負(fù)向互動下，強(qiáng)位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標(biāo)下的投資項(xiàng)目。由此可以看出，行動者之間的負(fù)向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷，政策性金融機(jī)構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營運(yùn)作偏離了國家政策性目標(biāo)，強(qiáng)位弱勢群體在市場經(jīng)濟(jì)中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。
從更深層次來分析，負(fù)向互動也極易導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負(fù)向越軌，即破壞社會規(guī)范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機(jī)構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對社會規(guī)范的破壞更大。社會學(xué)家默頓的“手段―目標(biāo)”理論認(rèn)為，社會以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標(biāo)，但是在社會結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段。當(dāng)規(guī)范目標(biāo)與規(guī)范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產(chǎn)生。政策性金融機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本差異，業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動越位越軌即群體越軌問題相當(dāng)突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運(yùn)作”割裂，將市場化運(yùn)作的手段同機(jī)構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平、不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幧踔痢皭盒愿偁帯保疫€將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴(kuò)張到其他政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作是政策性金融機(jī)構(gòu)的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機(jī)構(gòu)越軌經(jīng)營并一以貫之的借口。市場化運(yùn)作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計(jì)，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負(fù)向互動，需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。
二、法律是政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作的有效社會控制手段
個人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競爭是不公平競爭，并可能導(dǎo)致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項(xiàng)重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機(jī)構(gòu)）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學(xué)家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運(yùn)用社會規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束，對各類社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產(chǎn)生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機(jī)統(tǒng)一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標(biāo)的價值觀與相應(yīng)的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調(diào)互動關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競爭范圍，調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。
另一位美國社會學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為：在某種意義上，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會的暴力而達(dá)到的社會控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會中最權(quán)威、最嚴(yán)厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機(jī)關(guān)制定，以國家政權(quán)作后盾，由強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)保證實(shí)施的行為規(guī)則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機(jī)構(gòu)的社會控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀(jì)律、社會輿論、群體意識，以及一般的機(jī)構(gòu)條例、規(guī)章等來進(jìn)行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁，關(guān)鍵在于警示。
現(xiàn)代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點(diǎn)在發(fā)達(dá)國家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營范圍、資金來源、監(jiān)管機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容，為政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴(yán)格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫法》第一條便開宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長期資金，一般金融機(jī)構(gòu)難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發(fā)銀行的目的在于通過提供長期資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，補(bǔ)充并獎勵一般金融機(jī)構(gòu)。德國《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的公法法人地位：德國復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團(tuán)體。在規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔(dān)保債務(wù)、購買公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進(jìn)行投資等業(yè)務(wù)，只有在確認(rèn)它們能產(chǎn)生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進(jìn)行;德國《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補(bǔ)充性與中立性兩大原則，既要彌補(bǔ)商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競爭?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財(cái)政撥付援助機(jī)制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，用于滿足現(xiàn)金流量需要或財(cái)務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對監(jiān)管機(jī)制，《德國復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)則嚴(yán)格規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和職員的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規(guī)定：公庫的負(fù)責(zé)人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權(quán)將其解職。
我國政策性銀行在20多年的機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中，出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準(zhǔn)、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機(jī)構(gòu)的組織、運(yùn)行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程，缺少專門的法律，使機(jī)構(gòu)運(yùn)作無序，監(jiān)管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會控制手段，能夠?qū)φ咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的越軌行為予以懲罰，并對規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn)，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進(jìn)政策性金融改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。
三、構(gòu)建政策性金融機(jī)構(gòu)法制體系是實(shí)現(xiàn)法治化的前提條件
市場經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，法律的指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制與教育功能為市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。當(dāng)前，一些市場亟須的基礎(chǔ)性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部章程）也已滯后于發(fā)展實(shí)踐，專門針對政策性金融機(jī)構(gòu)治理與運(yùn)行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強(qiáng)。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)法治的基礎(chǔ)，要實(shí)行政策性金融機(jī)構(gòu)法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點(diǎn)和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實(shí)現(xiàn)政策性金融法治。從實(shí)現(xiàn)我國金融領(lǐng)域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級的完善和提升工作，構(gòu)建政策性金融法律制度體系。
（一）強(qiáng)化政策性金融立法的國家建設(shè)與非市場治理機(jī)制
影響競爭行為、過程和結(jié)果的重要因素是競爭的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會控制理論的利益學(xué)說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產(chǎn)生競爭甚至沖突，運(yùn)用法律進(jìn)行社會控制的關(guān)鍵在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認(rèn)哪些利益，在什么范圍內(nèi)對其進(jìn)行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設(shè)計(jì)上，要反映出社會公眾認(rèn)可的價值觀念和各主體的利益需求，并實(shí)現(xiàn)社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國家治理的主體作用，通過非市場治理機(jī)制公正地協(xié)調(diào)各方利益，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的國家治理能力。為了避免社會風(fēng)險，在宏觀上對社會運(yùn)行進(jìn)行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權(quán)力，但實(shí)際上，國家是最強(qiáng)有力的社會控制者的代名詞。
（二）科學(xué)認(rèn)識政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨
從認(rèn)識層面承認(rèn)政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)與社會調(diào)節(jié)管理職能的工具，專門為關(guān)乎國計(jì)民生的各種形式的強(qiáng)位弱勢群體提供資金、擔(dān)保及保險等方式的金融服務(wù)，補(bǔ)充并引導(dǎo)商業(yè)性金融，促進(jìn)這些特殊目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)增長與社會進(jìn)步。政策性金融的性質(zhì)，則體現(xiàn)的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，政策性金融機(jī)構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標(biāo)，所有經(jīng)營運(yùn)作手段都要圍繞這個中心目標(biāo)。從功能觀點(diǎn)來看，政策性金融不單是政府財(cái)政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國計(jì)民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。
在科學(xué)認(rèn)識政策性金融制度的基礎(chǔ)上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì)，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權(quán)益和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。尤其是必須堅(jiān)持和體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用，履行扶持強(qiáng)位弱勢群體的職能，彌補(bǔ)市場失靈。立法還要處理好政策性金融機(jī)構(gòu)已形成的各種利益團(tuán)體的利益關(guān)系，避免成為立法進(jìn)程中的阻礙。
（三）界定政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關(guān)系中可以獨(dú)立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機(jī)構(gòu)只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)活動，越過法律權(quán)限必然會受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人，應(yīng)采用公司制，按照職責(zé)明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會、監(jiān)事會和高級管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)履行職能的不同，其中董事會成員可由財(cái)政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機(jī)構(gòu)同各主管部門的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少行政干預(yù)，提高效率。
（四）規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔(dān)保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即明確界定政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，防止其業(yè)務(wù)因利益集團(tuán)的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對政策性金融機(jī)構(gòu)績效考核，要以實(shí)現(xiàn)國家政策程度為基礎(chǔ)和前提，考核體系指標(biāo)要從政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健度和國家政策實(shí)現(xiàn)度兩方面設(shè)計(jì)，減少其片面追求盈利的動機(jī)和行為。要嚴(yán)格區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼;經(jīng)營性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。
（五）建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)問責(zé)追責(zé)機(jī)制
責(zé)任追究是法律對越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制性與震懾力?？山梃b日本對政策性金融機(jī)構(gòu)的立法實(shí)踐，單獨(dú)增設(shè)罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動中各責(zé)任主體所要承擔(dān)的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權(quán)責(zé)關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正形成從終端到源頭的問責(zé)追責(zé)倒逼機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的特殊金融機(jī)構(gòu)，因此要對政府決策失誤與政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行失誤嚴(yán)加判別，建立公平的追責(zé)機(jī)制也應(yīng)是依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
在現(xiàn)代社會快速發(fā)展的過程中，社會管理被社會各界所關(guān)注，很多學(xué)者都選擇其作為研究課題。當(dāng)前社會管理方面存在的各種問題，要求人們從社會政策和社會組織方面展開分析，探究解決問題的辦法。社會政策的實(shí)現(xiàn)需要依賴有效的社會管理，除了政府部門之外，社會組織在社會管理中的作用也逐步顯現(xiàn)出來。針對當(dāng)前的社會需求開展社會管理體制改革是非常有必要的，有助于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的社會管理目標(biāo)。在本文中，筆者從當(dāng)前社會管理中的各種問題入手，運(yùn)用社會政策與社會組織的視角對其展開分析，并提出在多層面構(gòu)建社會管理體制的具體策略，為我國社會管理體制改革工作提供有價值的參考資料。
關(guān)鍵詞:
社會政策;社會組織;社會管理
自2008年，我國人均GDP突破3000美金后，人們的關(guān)注重點(diǎn)由溫飽方面開始轉(zhuǎn)移到生活品質(zhì)方面，有關(guān)社會管理方面的各種問題也被社會各界所關(guān)注。雖然我國經(jīng)濟(jì)體制改革工作已經(jīng)卓有成效，但社會管理體制改革方面的各項(xiàng)工作還沒有全面展開，相關(guān)的路線與方針還沒有明確。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，社會管理體制方面所暴露的問題也日益突出，嚴(yán)重阻礙了我國社會發(fā)展的進(jìn)程。當(dāng)前的社會管理體制已經(jīng)難以滿足社會發(fā)展的需求，該方面的改革工作勢在必行。到底什么是社會管理呢?怎樣來提升社會管理效率呢?如何對社會管理進(jìn)行評估呢?到目前為止，社會各界還沒有給出統(tǒng)一而正確的答案。在本文中，筆者將對這些問題展開分析，進(jìn)一步梳理社會管理體制改革方面的有關(guān)內(nèi)容。
一、當(dāng)前社會管理體制方面存在的問題
長久以來，我國學(xué)術(shù)界并沒有將社會管理作為獨(dú)立的研究方向，有關(guān)該方面的認(rèn)識多局限于經(jīng)濟(jì)體制之下。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行“單位－街居”的社會管理模式，在城市里通過單位來管轄職工，再輔助街道來管理其他社會成員，進(jìn)而在城市中實(shí)行社會管理的全面覆蓋。這種模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下能夠有效地控制社會成員，有利于社會的穩(wěn)定與發(fā)展。此模式的出現(xiàn)和當(dāng)時的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相吻合，將政治、經(jīng)濟(jì)與社會管理有效地融合在一起，但是也留下了制度方面的隱患。單位制的實(shí)行使得社會出現(xiàn)過度依賴性。而街道制的實(shí)行主要是靠街道辦事處與居民委員會，這兩機(jī)構(gòu)在長期的發(fā)展過程中多扮演著政府部門的執(zhí)行者，被動地按照政府的指示開展工作，工作效果并不理想。所以，長期以來人們往往認(rèn)識不深入，只是把社會管理簡單地理解成社會福利事業(yè)管理。
在全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，整個社會的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，社會成員的流動性加強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)中，單位制已經(jīng)難以維持。但是很多政府部門受以往思維方式的影響，還沒有對社會改革方面做出相應(yīng)的調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展變化后，運(yùn)用街居制來單方面地推進(jìn)社會管理工作，難以滿足復(fù)雜而多樣化的社會需求。在單位制逐步消亡，而街居制難以全面實(shí)現(xiàn)功能的狀態(tài)下，社會管理出現(xiàn)主體缺乏的情況，管理能力非常差，在環(huán)境、治安、娛樂、衛(wèi)生與教育等多個方面都難以完全覆蓋。這樣下去很容易出現(xiàn)社會管理的空白區(qū)域，對社會的發(fā)展與穩(wěn)定都帶來負(fù)面應(yīng)用。這種情況下，構(gòu)建新的社會管理體制尤為迫切，非常有必要針對當(dāng)前社會管理的內(nèi)涵展開研究，歸納出合理的路徑。
二、社會政策與社會組織視角下的社會管理改革
在以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會各界普遍對社會管理缺乏關(guān)注，對其認(rèn)知非常淺薄。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會下，在深刻理解社會管理的過程中要綜合考慮多方面因素，如政策執(zhí)行情況和社會組織狀況等。社會管理、社會組織和社會政策三方面應(yīng)有效地融合在一起，共同構(gòu)建成社會管理體系。一是以社會政策的視角來了解社會管理。盡管政府以外的機(jī)構(gòu)也能夠有政策，然而社會政策這種一般性的表達(dá)方式多是用來界定和公民福利相關(guān)的國家所起到的作用。這也說明，社會政策的制定與推行主要依賴國家公共權(quán)力。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，社會政策涵蓋扶貧、就業(yè)、教育、住房、衛(wèi)生等多個方面。從這個角度來講，社會管理就是社會政策的有效執(zhí)行，是相關(guān)主體在社會政策的要求下，依照社會政策的有關(guān)內(nèi)容協(xié)調(diào)社會成員在各個方面的社會事務(wù)，為社會成員提供社會性的公共服務(wù)，有助于提升社會成員的生活品質(zhì)。社會管理應(yīng)從全民整體的需求出發(fā)，推進(jìn)社會公平，解決多種社會問題，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)展。社會管理的核心工作在于有效執(zhí)行各種社會政策，而社會政策多是由政府等部門制定的，與社會管理的手法與方式關(guān)系密切。
所以，在理解社會管理的過程中，應(yīng)明確社會政策的界定范圍，借助多種專業(yè)化的工具與方法，使得社會政策能夠落實(shí)成為社會公共服務(wù)，有效地解決多種社會問題。社會管理不同于公共事業(yè)管理，其需要依照既定的行政程序來進(jìn)行。針對社會成員的需求，有針對性地開發(fā)社會服務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)社會資源的整合，從而達(dá)到社會政策的根本目標(biāo)。二是從社會組織的角度來了解社會管理。政府是國家權(quán)力的核心，對公共資源的分配起到了決定性的作用。在當(dāng)前社會中，除了政府之外，社會組織成為了最大的社會管理主體，其在社會管理的各個方面都發(fā)揮著重要作用。一般來說社會組織的成熟度與社會管理水平成正比例關(guān)系。在構(gòu)建社會組織的過程中，可以借鑒西方國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以美國為例，該國有一半以上的社會服務(wù)是由非盈利組織提供的。政府應(yīng)積極為社會組織的發(fā)展構(gòu)建法制環(huán)境，并出臺有效的政策鼓勵與引導(dǎo)其發(fā)展。英國通過構(gòu)建制度化伙伴的關(guān)系來鼓勵和引導(dǎo)社會組織參與到社會管理中。政府與社會組織的關(guān)系應(yīng)呈現(xiàn)出制度化與法制化的特點(diǎn)，其應(yīng)積極引進(jìn)那些成熟度非常高的團(tuán)體組織參與到社會管理中。
三、從多層次構(gòu)建社會管理體制
在我國，社會管理應(yīng)及時根據(jù)社會需求的變化而進(jìn)行調(diào)整，始終堅(jiān)持社會需求導(dǎo)向。政府與社會組織應(yīng)建立合作關(guān)系，共同推進(jìn)社會管理水平的提升。社會管理體制方面的改革工作應(yīng)從管理方式、投資渠道與評估方法等多方面共同推進(jìn)。
一是在兼顧公平與效率的原則下，實(shí)現(xiàn)分類管理體制。一方面針對各種社會事務(wù)建立有針對性的社會管理政策與制度;另一方面針對不同的社會組織，施行不同的鼓勵政策。社會組織一般包括民間公益組織和民辦非盈利企業(yè)，前者會面向整個社會開展各種公益性的慈善活動，所以應(yīng)實(shí)行全面的免稅優(yōu)惠政策，相關(guān)部門還要給予一定的資金補(bǔ)貼，后者應(yīng)帶有互利性質(zhì)，所以應(yīng)從政策方面入手，鼓勵其參與到市場競爭中，并給予一定的優(yōu)惠政策。
二是確立社會管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)管理效率。針對管理目標(biāo)，政府部門應(yīng)積極選擇多種評估指標(biāo)，使得社會管理效果能夠被量化，從而為政府的相關(guān)決策提供客觀依據(jù)。在當(dāng)前，這些指標(biāo)應(yīng)包括城鎮(zhèn)基尼系數(shù)、社保覆蓋率、教育普及率、失業(yè)率與犯罪率等。
三是加強(qiáng)社會慈善資本的管理。長期以來，人們角色社會管理方面的各項(xiàng)投入是不追求經(jīng)濟(jì)價值的。多種資金匯總成為非常龐大的社會慈善資本，針對這一資本做好管理與投資工作是非常必要的。相關(guān)主體應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的投資體系，在創(chuàng)新與效率的理念下，來提升資金的經(jīng)濟(jì)價值與利用程度。這方面可以引入專業(yè)的投資管理公司。在加強(qiáng)社會慈善資本管理的過程中，還應(yīng)該積極構(gòu)建社會經(jīng)濟(jì)部門。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，人們對于生活品質(zhì)方面的要求越來越高，社會經(jīng)濟(jì)部門的成本非常低，卻能夠向人民群眾提供高水平的生活，既提升了社會管理水平，也緩解了社會就業(yè)壓力。除了這些以外，鼓勵和引導(dǎo)社會服務(wù)領(lǐng)域的投資活動也是非常有必要的，其不僅能夠滿足社會需求，還能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會兩方面的共同發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
［1］謝宇，安建增．論社會政策比較研究的三重維度［J］．四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(02)．
自中華人民共和國建立以來，我國改變了以往的封建自給自足的經(jīng)濟(jì)形勢，實(shí)行了社會主義公有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)行了比較單一的生產(chǎn)資料公有制。在改革開放后，我國漸漸的創(chuàng)立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，所有制形式成為了以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的形式。因此，我國在社會治理方式必須要實(shí)行生產(chǎn)力的發(fā)展以及生產(chǎn)資料所有制形式的發(fā)展，要在新形勢下不斷創(chuàng)新，不斷由單一向多元轉(zhuǎn)變。只有政府不斷創(chuàng)新社會治理方式才能更好地調(diào)節(jié)社會與經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，更好地促進(jìn)生產(chǎn)力以及社會各方面的
進(jìn)步。
一、政府社會治理的重要性
政府社會治理是政府的一項(xiàng)重要職能，也就是政府利用自身的權(quán)威來緩解社會各個方面之間的矛盾，維護(hù)社會秩序的安全、穩(wěn)定、有序，鼓勵人民為社會主義事業(yè)建設(shè)貢獻(xiàn)自身力量的活動。如果沒有政府社會治理，我們所生存的環(huán)境就像一盤散沙，沒有任何凝聚力和秩序，無法想象是會是怎樣的混亂局面。因此，政府社會治理是非常重要的，但是，在政府社會治理方式上以及方式的創(chuàng)新上必須要以我國的國情為依據(jù)。
二、我國經(jīng)濟(jì)對政府社會治理方式創(chuàng)新的影響
在時期，我國的經(jīng)濟(jì)形勢是社會主義公有制，生產(chǎn)資料歸國家及集體所有，按照當(dāng)時的國情，我國政府在社會治理方式上自然也就是遵循一切歸國家所有的法則，來規(guī)劃和管理、經(jīng)營我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國實(shí)行改革開放以后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度
確立，這一中國特色社會主義制度使得我國走向市場化，確立起了以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共存的制度，生產(chǎn)資料不再是單一的歸國家集體所有，而是國家、集體、個體以及其他共同所有，在這種多種經(jīng)濟(jì)形勢共存的情況下，也就動搖了國家獨(dú)自占有資產(chǎn)的地位，這種情況下，政府在社會治理方面必須統(tǒng)籌各種經(jīng)濟(jì)形式協(xié)調(diào)發(fā)展，權(quán)衡地位的高低，使得不同的經(jīng)濟(jì)形勢可以優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短，從而推動我國經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。政府在社會治理方式上采取的創(chuàng)新策略就是科學(xué)合理的制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，如我國當(dāng)前的五年規(guī)劃，根據(jù)國情調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，盡可能的適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；政府掌握著宏觀調(diào)控的大權(quán)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時，
政府要盡可能的了解形勢，通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，政策來有效的調(diào)控經(jīng)濟(jì)，為生產(chǎn)者、投資者，經(jīng)營者、消費(fèi)者創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)市場上的公平、公正、健康、有序。
三、多種社會群體對政府社會治理方式的創(chuàng)新策略的影響
在我國之前較為傳統(tǒng)的社會制度下，我國擁有的社會群體以工人、農(nóng)民、知識分子為主，
我國的社會制度決定了我國人人平等的政治地位，這中情形下政府社會治理方式也是比較單一的，人們都很容易接受。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，多種所有制的發(fā)展，自然也就出現(xiàn)了多種社會群體，私營業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、外來投資人員、個體戶、城鄉(xiāng)失業(yè)人員，各種黨派等等社會群體，這也就是說集權(quán)化管理方式已經(jīng)不適合社會的發(fā)展，因此，對于這種群體多樣化的現(xiàn)象，政府社會治理方式的創(chuàng)新策略必須由單一向復(fù)雜多元的形式轉(zhuǎn)變。同時，政府治理的手段要復(fù)合化，比如，統(tǒng)一政策要考慮多種群體之間的關(guān)系與利益，使得公民的權(quán)利更好的實(shí)現(xiàn)。同時在群體多樣化的情形下，要盡可能的增強(qiáng)人們的民主意識，維權(quán)意識、只有這樣才能使得社會更加公平
公正。
四、隨著市場化程度的不斷加深，政府社會治理方式的創(chuàng)新策略要注重在價值觀上的培養(yǎng)
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，為了滿足不同層次人們的需求，再加上各種文化的交融和沖擊，我國人民的思想價值觀在不斷地向多元化發(fā)展，對于這種情況要盡可能創(chuàng)新形式來加強(qiáng)政府社會治理，積極探索新的工作方式，宣傳主流意識，積極發(fā)揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德，以正確的價值導(dǎo)向引領(lǐng)群眾在主流意識形態(tài)下，使得各種正確的價值觀在同一片天地中百家爭鳴，百花齊放。
五、結(jié)語
