時(shí)間：2023-08-07 17:06:54
序論：在您撰寫(xiě)退耕還林法律法規(guī)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
榆林退耕還林工程始于1999年，2000—2001年經(jīng)國(guó)家確定搞退耕還林試點(diǎn)工作，2002年開(kāi)始在全市范圍內(nèi)大面積實(shí)施，十四年來(lái)國(guó)家共安排榆林退耕還林計(jì)劃任務(wù)811．62萬(wàn)畝，截至2012年底，已全部完成。在推進(jìn)退耕還林的過(guò)程中，榆林高度重視法律問(wèn)題的研究和執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行造林質(zhì)量追究制度，嚴(yán)肅退耕還林工作紀(jì)律，對(duì)違反規(guī)定的，將嚴(yán)格按照《陜西省退耕還林(草)檢查驗(yàn)收責(zé)任追究(暫行)規(guī)定》，從嚴(yán)處理。目前，退耕還林在我國(guó)的西部地區(qū)普遍存在，退耕還林問(wèn)題在西部各地區(qū)既有地域性的差別，也有大致相似的共性。榆林退耕還林還草中存在的法制問(wèn)題研究的必要性就在于，能夠深入分析榆林退耕還林過(guò)程中存在的一些復(fù)雜狀況，進(jìn)一步明確榆林退耕還林中對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)的重要作用，從法制建設(shè)的角度增加社會(huì)對(duì)退耕還林還草問(wèn)題的關(guān)注，特別是嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)題機(jī)制方面，讓榆林退耕還林還草真正落到實(shí)處。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)退耕還林還草中深入、系統(tǒng)地研究，在國(guó)內(nèi)將成為一種必然的趨勢(shì)。人們將通過(guò)進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律制度，加大對(duì)退耕還林還草的研究和關(guān)注。
二、退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的主要問(wèn)題分析
盡管近年來(lái)我國(guó)西部地區(qū)等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執(zhí)行過(guò)程中，也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題和缺陷。退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的主要問(wèn)題分析部分，重點(diǎn)探討這些地區(qū)在實(shí)施退耕還林過(guò)程中，如何執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制的，如何緊密結(jié)合法律法規(guī)執(zhí)行的。
一是，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的責(zé)任有待于進(jìn)一步明晰。有的地區(qū)在實(shí)施退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)程中，存在職能部門(mén)職責(zé)分工交叉的問(wèn)題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責(zé)劃定不清楚等問(wèn)題，直接就會(huì)導(dǎo)致了退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制責(zé)任主體的模糊。也就相應(yīng)的導(dǎo)致了各個(gè)職能部門(mén)之間往往容易產(chǎn)生和出現(xiàn)相互推諉甚至是扯皮的問(wèn)題和現(xiàn)象。在同一個(gè)行政執(zhí)行部門(mén)的內(nèi)部，由于存在不同的層次和層級(jí)之間的人也往往容易出現(xiàn)和產(chǎn)生一定的職能交叉，責(zé)任權(quán)利不明確和職責(zé)模糊等問(wèn)題和現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)了“責(zé)任真空”的現(xiàn)象，在這樣的情況下，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制就無(wú)法得到很好的貫徹落實(shí)了。關(guān)于上述問(wèn)題的解決，國(guó)家的《退耕還林條例》等都已經(jīng)進(jìn)行過(guò)明確的規(guī)定，對(duì)于各方面的責(zé)任和職責(zé)進(jìn)行了一定的劃分，但是，從實(shí)際的法律實(shí)務(wù)和操作的角度來(lái)說(shuō)，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的落實(shí)仍然存在劃分過(guò)于簡(jiǎn)單等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，特別是對(duì)于同一個(gè)職能部門(mén)的不同層級(jí)之間的權(quán)責(zé)利沒(méi)有進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定。特別是在灌木的管理、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。
二是，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)最早實(shí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制執(zhí)行來(lái)說(shuō)，仍然存在退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制執(zhí)行不夠嚴(yán)格，甚至是比較乏力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的行政問(wèn)責(zé)主體往往是局限于同一個(gè)職能部門(mén)的上下層級(jí)之間的集體式的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制。其中，又往往是以政府有關(guān)職能部門(mén)的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制為主。這就相應(yīng)的導(dǎo)致異體之間退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的難度相對(duì)較大。而對(duì)于政府有關(guān)職能部門(mén)內(nèi)部體制機(jī)制來(lái)說(shuō)，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制也是僅僅局限于政府有關(guān)職能部門(mén)的內(nèi)部，從外部社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，難以形成有效的監(jiān)督和制約，因此，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制其的公正性、可操作性還有待于進(jìn)一步的考察。主要是因?yàn)檎毮懿块T(mén)的內(nèi)部之間，存在著長(zhǎng)期以來(lái)形成的較為復(fù)雜的人事關(guān)系，如何進(jìn)行公正的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制處理，相對(duì)的也顯得比較困難。因此，會(huì)導(dǎo)致某些政府職能部門(mén)的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制不能很好的落到實(shí)處，即使退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)了，有某些人已經(jīng)受到責(zé)任的追究了，但是，更多的是“走個(gè)形式”，責(zé)任主體沒(méi)有得到應(yīng)有的實(shí)質(zhì)性的處罰。
三是，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的法律有待于進(jìn)一步完善。自國(guó)家實(shí)行退耕還林政策以來(lái)，各地方也紛紛的制定出臺(tái)了有關(guān)退耕還林的制度、辦法、規(guī)章等，但是，縱觀各地方的政策性文件，對(duì)于退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制方面的規(guī)定相對(duì)比較薄弱，主要原因就是沒(méi)有給予足夠多的重視，沒(méi)有相應(yīng)的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制程序法對(duì)于退耕還林過(guò)程中發(fā)生的失職瀆職等一系列行為予以相應(yīng)的處罰規(guī)定。目前實(shí)行的《退耕還林條例》由于法律層次相對(duì)較低，因此，在法律的執(zhí)行強(qiáng)制性和規(guī)范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制程序執(zhí)行等方面就會(huì)相應(yīng)的存在一系列不規(guī)范的方面。與此同時(shí)，現(xiàn)行的有些關(guān)于退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的規(guī)章制度的主要內(nèi)容呈現(xiàn)出明顯滯后的現(xiàn)行，沒(méi)有能夠做到定期修訂完善，對(duì)于退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制出現(xiàn)的一系列的新問(wèn)題、新情況和新現(xiàn)象規(guī)定不明確。因此，由于相對(duì)缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾和保障，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的無(wú)法順利的實(shí)施，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制中的隨機(jī)性成分也相應(yīng)的增大。
三、退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的法律對(duì)策建議
本文試圖以榆林的退耕還林工程中存在的法制問(wèn)題為藍(lán)本，進(jìn)行更加深入細(xì)致的調(diào)查研究，為我國(guó)西部退耕還林工程法律研究，特別是退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制研究，提供更加方法的信息科研成果，進(jìn)一步明確退耕還林工程對(duì)于區(qū)域環(huán)境建設(shè)的重要作用，力爭(zhēng)進(jìn)一步引發(fā)我國(guó)西部退耕還林還草中存在的法制問(wèn)題的更深層次的研究，為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供新信息。為此，提出如下對(duì)策建議:
一是，建議進(jìn)一步健全完善退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的法律法規(guī)。建議研究制定出臺(tái)退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制法律法規(guī)，將退耕還林工程上升為戰(zhàn)略性工程，充分認(rèn)識(shí)到退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡等方面所能夠起到的重要作用，因此構(gòu)建起退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制具有長(zhǎng)期性、針對(duì)性、持久性的現(xiàn)實(shí)需要。伴隨著退耕還林工程的縱深推進(jìn)和進(jìn)展，必須依托一部強(qiáng)有力的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制等問(wèn)題，能夠有利于進(jìn)一步明確各方面的權(quán)利和義務(wù)，能夠有利于進(jìn)一步的鞏固10多年來(lái)退耕還林工程的寶貴成果，能夠針對(duì)退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制各個(gè)責(zé)任主體的行為，始終在國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定范圍之內(nèi)開(kāi)展和進(jìn)行，最大限度的提升退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的執(zhí)行力度，使得退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制更加趨于完善，更加具有較強(qiáng)的可操作性。同時(shí)，建議進(jìn)一步健全完善退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制有關(guān)的法律法規(guī)，盡可能的詳細(xì)規(guī)定出各方面的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制職責(zé)，進(jìn)一步明確各方的工作責(zé)任，盡可能的減少和降低相關(guān)法律法規(guī)與制度層面的矛盾和沖突，使得退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制相關(guān)的規(guī)定更加的統(tǒng)一、更加的一致。
二是，建議進(jìn)一步明確理順退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的權(quán)利職責(zé)。重點(diǎn)進(jìn)一步明確不同部門(mén)之間退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制職責(zé)，一定要將退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制劃分清楚。如果退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制職責(zé)不分清楚，則會(huì)有可能導(dǎo)致退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)行的困難。長(zhǎng)期以來(lái)，個(gè)別職能管理部門(mén)中的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制劃分不清楚，經(jīng)常導(dǎo)致出現(xiàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在違背退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的同時(shí)，越權(quán)管理一些社會(huì)性的事務(wù)，甚至插手到退耕還林工程的實(shí)施和管理過(guò)程中來(lái)，直接導(dǎo)致原本具有管理退耕還林的機(jī)構(gòu)和工作人員相應(yīng)的失去了管理權(quán)和決策權(quán)，一旦退耕還林的有些事務(wù)因?yàn)闆Q策失誤而造成一定的損失的話，那么，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的責(zé)任人的具體承擔(dān)者則會(huì)不清楚，造成了退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)施的困難。同時(shí)，建議進(jìn)一步明確同一個(gè)職能部門(mén)上下級(jí)之間退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制職責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)職能部門(mén)內(nèi)部的上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系更加的法制化、合理化、制度化。
退耕還林是為了將耕地轉(zhuǎn)變成為森林,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù),在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程中,由于農(nóng)民失地,為了確保農(nóng)民的生活,需要加強(qiáng)退耕還林過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。主要從兩個(gè)方面著手。
(1)加強(qiáng)退耕還林過(guò)程中的資金保證。我國(guó)在制定退耕還林相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施的過(guò)程中,對(duì)被占用的耕地上的糧食、對(duì)耕地的所有者進(jìn)行了一定的補(bǔ)償,但是在補(bǔ)償資金的來(lái)源方面并沒(méi)有進(jìn)行深入的研究,因此導(dǎo)致退耕還林過(guò)程中對(duì)各種資金的籌集存在問(wèn)題。比如我國(guó)進(jìn)行西部開(kāi)發(fā)時(shí),對(duì)土地資源進(jìn)行利用時(shí)的資金是一筆十分巨大的花費(fèi),如果只是單純地由國(guó)家財(cái)政撥款,存在的難度還比較大,因此在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)程中必須要對(duì)補(bǔ)償資金的來(lái)源進(jìn)行分析,建立多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度,利用各方力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌措。在這個(gè)過(guò)程中有一個(gè)重要的問(wèn)題,即補(bǔ)償?shù)馁Y金到底由誰(shuí)來(lái)支付。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看,在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中,必須要改變傳統(tǒng)地以政府補(bǔ)助為主的資金籌措方式,更多的是應(yīng)該利用社會(huì)資源,加強(qiáng)對(duì)各種資源的有效整合,以促進(jìn)退耕還林過(guò)程可以順利推進(jìn)。在資金籌措過(guò)程中,依舊要維持財(cái)政撥款,但同時(shí)要加入其他的模式,比如跨區(qū)域調(diào)節(jié)、利用當(dāng)?shù)囟愂者M(jìn)行調(diào)節(jié)等,確保退耕還林可以順利推進(jìn)。
(2)完善退耕還林過(guò)程中相關(guān)的法律法規(guī)。法律是保護(hù)生態(tài)資源多樣性的重要措施,當(dāng)前我國(guó)對(duì)生態(tài)資源的保護(hù),加強(qiáng)退耕還林地區(qū)的建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源的有效保護(hù),但是退耕還林地區(qū)的保護(hù)仍然需要一定的法律法規(guī)作為支撐。在當(dāng)前的背景下,急需解決的一個(gè)問(wèn)題就是制定一部更加完善的退耕化還林還草相關(guān)的法律法規(guī),利用法律的強(qiáng)制手段對(duì)新建立的森林以及草地資源進(jìn)行保護(hù)、管理、開(kāi)發(fā)、利用等。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的與退耕還林相關(guān)的法律法規(guī)在新的時(shí)代背景下出現(xiàn)了一些不適用的現(xiàn)象,因此要在原有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修改,比如加強(qiáng)退耕還林地域的審批制度的完善,加強(qiáng)生態(tài)資源管理制度的完善等,在對(duì)原有法規(guī)進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上,加入分類性保護(hù)和管理制度、投入保障制度等相應(yīng)的管理制度,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源的有效保護(hù)。
2為農(nóng)民提供一定的崗位
退耕還林過(guò)程中,農(nóng)民失地,但是耕地被還原成森林的過(guò)程中,需要人工建設(shè)和管理。為了維持農(nóng)民的生計(jì),在實(shí)際的退耕還林過(guò)程中應(yīng)該要加強(qiáng)各種工作崗位的提供,比如森林管理、森林建設(shè)等方面,都可以設(shè)置相應(yīng)的工作崗位,為失地農(nóng)民提供一定的工作機(jī)會(huì),緩解生活壓力。
3加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn),提高農(nóng)民自身的能力水平,增加就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)
農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中的主要力量。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)民的作用變得越來(lái)越明顯,在退耕還林過(guò)程中,農(nóng)民的耕地變得越來(lái)越少,農(nóng)民為了維持生計(jì),必須要轉(zhuǎn)行,從傳統(tǒng)的農(nóng)民身份變身為其他身份。而農(nóng)民在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)工作中存在一個(gè)重要的問(wèn)題就是自身能力素養(yǎng)不高,因此在退耕還林過(guò)程中,為了提高農(nóng)民的生活水平,必須要提高農(nóng)民的能力水平,使得他們可以為自己找到更多創(chuàng)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn),可以使得農(nóng)民掌握更多先進(jìn)的知識(shí),從而使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平得以提升。在農(nóng)民培訓(xùn)過(guò)程中,需要從以下幾個(gè)方面著手。第一,強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)過(guò)程中的資金投入。首先,各級(jí)政府應(yīng)該要加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)資金的投入,將農(nóng)民培訓(xùn)工作提上日程,才能保證農(nóng)民培訓(xùn)工作的積極開(kāi)展。其次在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作過(guò)程中應(yīng)該要積極地拓寬渠道,對(duì)各種有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo),并且積極引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與到農(nóng)民培訓(xùn)工作中,為農(nóng)民培訓(xùn)工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二,加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)模式的創(chuàng)新。在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)時(shí),不能按照傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式進(jìn)行培訓(xùn),而應(yīng)該要借鑒更多國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合最新的知識(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)。
4結(jié)語(yǔ)
1退耕還林工作經(jīng)費(fèi)不足
目前，雖然政府部門(mén)頒布了相關(guān)政策，除了國(guó)家投資外，要求地方政府每年按2元/667m2標(biāo)準(zhǔn)給予工作經(jīng)費(fèi)。但對(duì)于西部貧困縣來(lái)說(shuō)，也是無(wú)力支付工作經(jīng)費(fèi)。而且每年都要進(jìn)行檢查驗(yàn)收、規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套技術(shù)、耕補(bǔ)助兌現(xiàn)等系列工作，既增加了基層工作人員的工作量，又缺工作經(jīng)費(fèi)，所以，在基層開(kāi)展起來(lái)比較困難［6］。
2發(fā)展對(duì)策
2.1完善退耕法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)退耕還林宣傳工作退耕還林是一個(gè)長(zhǎng)期生態(tài)工程，因此，政府要盡快完善其法律法規(guī)建設(shè)。通過(guò)法律手段來(lái)保障退耕還林工程的順利實(shí)施，不斷完善各項(xiàng)政策，保護(hù)林業(yè)資源，嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境等行為，使退耕還林工程在法律的保障下持續(xù)實(shí)施。要加大退耕還林政策的宣傳力度，通過(guò)《森林法》、《退耕還林條例》等法律法規(guī)，使廣大人民群眾能充分了解國(guó)家在退耕還林方面的政策，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，形成良好的社會(huì)輿論氛圍，使廣大人民群眾都能積極投入到退耕還林工作中。
2.2制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程實(shí)施退耕還林工程的實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了農(nóng)民的收入，提高了生活質(zhì)量，深受廣大人民群眾的擁護(hù)。因此，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程。地方政府要多方籌資，調(diào)整造林種樹(shù)，及時(shí)優(yōu)化樹(shù)種結(jié)構(gòu)；結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，規(guī)?；l(fā)展后續(xù)經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，讓土地效益得到充分發(fā)揮。同時(shí)，還要設(shè)立退耕還林下資源開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)資金，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶在已退耕還林的地中進(jìn)行林果、林藥、林草、林菌等的混合種植，走以短養(yǎng)長(zhǎng)，長(zhǎng)短結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展道路，不斷增加退耕還林農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益。此外，還要鼓勵(lì)企業(yè)到農(nóng)村投資。國(guó)家對(duì)企業(yè)給予貼息貸款等，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與退耕還林工程。
2.3強(qiáng)化補(bǔ)助資金管理，加大補(bǔ)償力度基層各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)強(qiáng)化退耕還林補(bǔ)助資金的管理，嚴(yán)禁弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用。通過(guò)行政手段干預(yù)，督促相關(guān)部門(mén)對(duì)退耕還林糧食和補(bǔ)助款發(fā)放情況進(jìn)行公示，并對(duì)發(fā)放情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以確保補(bǔ)助款及時(shí)兌現(xiàn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)情況實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼機(jī)制，不斷加大補(bǔ)償力度，以保證農(nóng)民的利益，確保退耕還林工程的持續(xù)實(shí)施。
2.4加大投資力度，提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)政府要積極引進(jìn)企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)，積極籌集資金，不斷加大退耕還林工程的投資力度，而且退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)的上漲情況和退耕地的周邊糧食產(chǎn)量適當(dāng)提高，保護(hù)農(nóng)戶利益不受損失。
2.5建立退耕還林績(jī)效考核機(jī)制制定退耕還林工程績(jī)效考核指標(biāo)，重點(diǎn)研究經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林的效益，以及對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行評(píng)估。主要集中在林果產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面。對(duì)干好的要進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以提高農(nóng)戶的積極性。另外，將退耕還林工程建設(shè)和管理也納入各級(jí)政府年底綜合目標(biāo)考核，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，積極推進(jìn)集中管理，以合同的形式明確責(zé)任，并將政策兌現(xiàn)與管理成效掛鉤，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，以推進(jìn)退耕還林工程的持續(xù)進(jìn)行。
3結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞：印江;退耕還林;現(xiàn)狀分析;策略
中圖分類號(hào)：S7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944(2012)05006702
1引言
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了新的現(xiàn)象和問(wèn)題,嚴(yán)重的水土流失和土地沙化,使國(guó)家的生態(tài)安全受到威脅,如1996年,被稱為“亞洲第一垮”的巖口山體滑坡；1998年洪災(zāi)；2011年印江縣梵凈山一帶遭受百年不遇洪澇災(zāi)害。這些災(zāi)害使人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
2印江縣退耕還林現(xiàn)狀
印江縣是全省退耕還林工程首批14個(gè)試點(diǎn)示范縣之一,從2000年、2001年試點(diǎn)示范起,全縣累計(jì)完成退耕還林1.47萬(wàn)hm2,其中退耕地0.70萬(wàn)hm2、荒山075萬(wàn)hm2、封山育林0.11萬(wàn)hm2。退耕還林工程涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)202個(gè)行政村39 295戶農(nóng)戶,惠及147 607人。退耕還林工程的實(shí)施取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益的共同發(fā)展。
通過(guò)退耕還工程的順利實(shí)施,有效地推動(dòng)了印江縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。增加了廣大退耕戶的收入,帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的發(fā)展。促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快了農(nóng)民脫貧致富的步伐。利用豐富的坡耕地資源,大力發(fā)展以楊樹(shù)為主的速生豐產(chǎn)工業(yè)原料林基地,推廣以林茶、林菜、林藥、林果、林草等治理模式,營(yíng)建了一批梵凈山綠茶、山野菜、經(jīng)果林、中藥材、牧草等基地,帶動(dòng)了加工業(yè)、種植業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展,從而使退耕農(nóng)戶得到了直接的經(jīng)濟(jì)效益,也推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;增加的森林面積,有效遏制了水土流失,治理面積1.44萬(wàn)hm2,生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。通過(guò)退耕還林,為農(nóng)村節(jié)約了大量勞動(dòng)力,每年有退耕農(nóng)民40 126人從耕地上擺脫出來(lái),外出打工或從事其他產(chǎn)業(yè)。
3存在的問(wèn)題
(1)對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足,規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)。這樣,就導(dǎo)致了規(guī)劃不集中連片,插花退耕,在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使其已退耕的達(dá)不到退耕造林的效果,沒(méi)有退耕的又影響耕種,直接影響農(nóng)民收入,無(wú)法突出重點(diǎn)。
(2)補(bǔ)助期滿后,退耕還林地經(jīng)濟(jì)效益不明顯,由于人均占有的耕地不多,部分有復(fù)耕的可能性。
(3)重退耕,輕管理。無(wú)資金進(jìn)行撫育管護(hù),林木長(zhǎng)勢(shì)較差,經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林都難以達(dá)到預(yù)期的效果,并時(shí)有牲畜破壞現(xiàn)象,使退耕地處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài),達(dá)不到退耕還林的理想效果。
(4)有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位,無(wú)補(bǔ)植補(bǔ)造經(jīng)濟(jì),如火災(zāi)、天干、水旱、凝凍等極端災(zāi)害天氣損壞的退耕還林地及荒山造林地,難以恢復(fù)。
(5)地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系,不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè),后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)舉步維艱,效果不明顯。解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題,難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過(guò)程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問(wèn)題。因此要保障成果,必須“以人為本”將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合,將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。難以見(jiàn)效或效益不明顯的部分低效林退耕地還未進(jìn)行改造。
(6)相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問(wèn)題需要新的法律規(guī)范,地方政府對(duì)一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法,國(guó)家不能“一刀切”。因此在國(guó)家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對(duì)具體實(shí)際進(jìn)一步完善、改進(jìn)有關(guān)法規(guī),依法推進(jìn)退耕還林進(jìn)程。
4對(duì)策與建議
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),提高西部地區(qū)人民生活水平,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程。退耕還林實(shí)施以來(lái),已頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。正是有了這些法律法規(guī)的指導(dǎo)和約束,使得我國(guó)的退耕還林工作正常有序運(yùn)行。但是,也由于我國(guó)幅員遼闊、各地的實(shí)際情況差異性大,因此,在退耕還林過(guò)程中,應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī),使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào);同時(shí),針對(duì)存在的問(wèn)題,必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法,把國(guó)家有關(guān)政策落到實(shí)處,充分發(fā)揮法律的作用,推動(dòng)工程的開(kāi)展。
同時(shí),還需進(jìn)一步改進(jìn)管理機(jī)制,做好以下幾個(gè)方面的工作:依法編制規(guī)劃計(jì)劃,科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ);依法育林,保障質(zhì)量,針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況,應(yīng)落實(shí)法律,搞好種苗供應(yīng),落實(shí)管護(hù)責(zé)任,嚴(yán)格驗(yàn)收;建立包括個(gè)人在內(nèi)的“問(wèn)責(zé)”制度,把執(zhí)行森林保護(hù)的法律、法規(guī)納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)當(dāng),建立嚴(yán)格的“問(wèn)責(zé)”制度;建立激勵(lì)機(jī)制,保障林農(nóng)合法權(quán)益,林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營(yíng)管理者,保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性,也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。
堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)森林質(zhì)量提升和林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),走現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展之路,建立起比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和初見(jiàn)成效的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,為打造生態(tài)印江,建設(shè)生態(tài)文明,實(shí)現(xiàn)興林富民,使林業(yè)更好地為全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù),而進(jìn)一步推進(jìn)退耕還林工作,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：退耕還林《退耕還林條例》
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)生態(tài)狀況不容樂(lè)觀。目前，全國(guó)水土流失面積已達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的36.9%，全國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬(wàn)平方公里、沙化土地總面積174.31萬(wàn)平方公里，分別占國(guó)土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬(wàn)平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國(guó)洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國(guó)家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、防止水土流失，凈化水質(zhì)和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動(dòng)植物生存的場(chǎng)所與領(lǐng)地，在保護(hù)物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國(guó)人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機(jī)下，長(zhǎng)期以來(lái)，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開(kāi)墾陡坡地種糧、毀林開(kāi)墾情況嚴(yán)重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)解決了溫飽問(wèn)題，而且糧食還有結(jié)余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時(shí)在自然災(zāi)害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災(zāi)后，國(guó)務(wù)院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開(kāi)墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開(kāi)墾行為，大力植樹(shù)造林。與之相呼應(yīng)，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開(kāi)展；2000年3月，退耕還林試點(diǎn)工作在17個(gè)省（區(qū)、市）正式啟動(dòng)；2002年在全國(guó)215個(gè)省（區(qū)、市）全面鋪開(kāi)。
退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來(lái)，國(guó)家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國(guó)家累計(jì)投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國(guó)家林業(yè)局組織的退耕還林質(zhì)量核查結(jié)果，2002年退耕還林的面積核實(shí)率為95.8%，造林質(zhì)量合格率為89.6%。2004年全國(guó)安排退耕還林6000萬(wàn)畝。
同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬(wàn)農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過(guò)工程實(shí)施，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題
退耕還林開(kāi)展5年來(lái)，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。
（1）對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國(guó)家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過(guò)保障人民基本生活來(lái)達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國(guó)家扶貧措施，當(dāng)之為“唐僧肉”，擴(kuò)大范圍，利益均沾，爭(zhēng)奪退耕還林指標(biāo)。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計(jì)劃任務(wù)未下達(dá)時(shí)，就動(dòng)員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實(shí)”為由，要求上級(jí)政府“開(kāi)口子”，以拿到更多的指標(biāo)。但是國(guó)家計(jì)劃任務(wù)僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬(wàn)畝無(wú)法兌現(xiàn)補(bǔ)助糧款，同時(shí)已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導(dǎo)致工程面積越來(lái)越大，無(wú)法突出重點(diǎn)，財(cái)力難以支持。既要保證政令的權(quán)威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實(shí)施處于兩難。
（2）對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無(wú)人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
（3）有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
（4）相關(guān)政策法規(guī)有待進(jìn)一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問(wèn)題需要新的法律規(guī)范，地方政府對(duì)一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國(guó)家不能“一刀切”。例如按國(guó)家現(xiàn)行的政策對(duì)還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟(jì)林無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無(wú)法見(jiàn)到生態(tài)效益，這個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏低。群眾認(rèn)為政策中補(bǔ)助年限短，貸款難，擔(dān)心國(guó)家一旦停止補(bǔ)助，生活就難以為繼。這不僅會(huì)挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個(gè)西部的退耕還林戰(zhàn)略的實(shí)施。因此在國(guó)家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對(duì)具體實(shí)際進(jìn)一步完善、改進(jìn)有關(guān)法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林進(jìn)程。
（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過(guò)程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問(wèn)題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國(guó)家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國(guó)將退耕還林政策以法律形式固定下來(lái)，保證決策措施落到實(shí)處。
退耕還林實(shí)施以來(lái)，已頒布的相關(guān)法律法規(guī)等多達(dá)數(shù)十部。國(guó)務(wù)院分別于2000年和2002年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》，2002年12月6日通過(guò)的《退耕還林條例》是我國(guó)首次專門(mén)針對(duì)某項(xiàng)工程而進(jìn)行的立法；國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于工程建設(shè)、檢查驗(yàn)收、資金管理、補(bǔ)助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)；各地也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了相應(yīng)的管理辦法等，如四川省就制定了有關(guān)退耕還林資金管理審計(jì)、糧食供應(yīng)、林權(quán)證發(fā)放以及貫徹國(guó)務(wù)院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1—3年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補(bǔ)助費(fèi)。這些政策法規(guī)有力地指導(dǎo)、推進(jìn)了工程的規(guī)范有序運(yùn)行。
另外，我國(guó)現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護(hù)、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。
法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過(guò)程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問(wèn)題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，把國(guó)家有關(guān)政策落到實(shí)處，充分發(fā)揮法律的作用推動(dòng)工程的開(kāi)展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
（2）依法編制規(guī)劃計(jì)劃。科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)?！锻烁€林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等作了詳細(xì)的規(guī)定。明確規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)“負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，主管全國(guó)退耕還林工作的實(shí)施，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查”；各級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)退耕規(guī)劃、計(jì)劃、年度實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)的編制，種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，種苗質(zhì)量的檢驗(yàn)和監(jiān)督，退耕還林項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收等。相應(yīng)的國(guó)家林業(yè)局每年進(jìn)行《退耕還林工程規(guī)劃》的編制、報(bào)批工作，2004年5月26日又出臺(tái)了《國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點(diǎn)的原則，合理安排退耕還林任務(wù)，增強(qiáng)治理的針對(duì)性，對(duì)生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡(jiǎn)單地看成扶貧措施，全面鋪開(kāi)，任務(wù)平均分配，導(dǎo)致該退的退不下來(lái)，不該退的也安排。作為工程實(shí)施的主管部門(mén)，林業(yè)部要進(jìn)一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點(diǎn)、因害設(shè)防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟(jì)等實(shí)際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)
（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗(yàn)收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收”對(duì)種苗來(lái)源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％?！保ā稐l例》第23條）。應(yīng)嚴(yán)格退耕還林合同的簽定，通過(guò)對(duì)還林范圍、面積、成活率、管護(hù)責(zé)任、作業(yè)方式、違約責(zé)任的約定，督促退耕者履行管護(hù)義務(wù)。林業(yè)局營(yíng)造林質(zhì)量稽查辦公室要繼續(xù)實(shí)行行政、技術(shù)負(fù)責(zé)制，進(jìn)行全面質(zhì)量管理，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于造林質(zhì)量事故行政追究制度的規(guī)定》，對(duì)質(zhì)量事故實(shí)行行政責(zé)任追究制度，查處質(zhì)量案件。并通過(guò)《退耕還林工程建設(shè)檢查驗(yàn)收辦法》規(guī)范檢查驗(yàn)收程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立縣級(jí)自查、省級(jí)復(fù)查、國(guó)家級(jí)核查三級(jí)檢查驗(yàn)收制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。
重建設(shè)輕保護(hù)是生態(tài)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因，因此林木保護(hù)是退耕還林的重要方面。要將保護(hù)已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下—片，管理一片，見(jiàn)效一片?！锻烁€林條例》、《森林法》、《刑法》都強(qiáng)調(diào)對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)，禁止復(fù)耕、毀林開(kāi)墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實(shí)行限額采伐制度，實(shí)施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障，要嚴(yán)格執(zhí)行。
（4）依法落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營(yíng)管理者，保護(hù)其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國(guó)家為確保退耕還林生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補(bǔ)助”、“其他保障措施”兩章中對(duì)退耕還林戶的激勵(lì)措施主要有：糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等?！皣?guó)家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)。”（第35條），解決了口糧問(wèn)題；“退耕還林者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國(guó)家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！保ǖ?9條）；“國(guó)家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”（47條），保障承包經(jīng)營(yíng)政策的連續(xù)性、長(zhǎng)期性。對(duì)于這些激勵(lì)措施，要嚴(yán)格落實(shí)，以免挫傷還林積極性。
《條例》規(guī)定“補(bǔ)助糧食必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，“不得回購(gòu)?fù)烁€林補(bǔ)助糧食”，“退耕還林資金實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專款專用，任何單位和個(gè)人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個(gè)人不得弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)助資金和糧食。”并針對(duì)此情形在“第五十七條”規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。國(guó)家林業(yè)局2002年6月制定了《林業(yè)重點(diǎn)工程資金違規(guī)責(zé)任追究暫行規(guī)定》以進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)資金和財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》對(duì)完善糧食補(bǔ)助做了進(jìn)一步規(guī)定，要求加大對(duì)違法違紀(jì)行為的查處力度，兌現(xiàn)補(bǔ)助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開(kāi)、公正、公平。在退耕還林過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補(bǔ)助糧發(fā)放程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實(shí)施提供保障。
地方政府應(yīng)落實(shí)并細(xì)化《條例》的規(guī)定，針對(duì)
農(nóng)業(yè)稅減免、林權(quán)證發(fā)放等制定當(dāng)?shù)氐膶?shí)施細(xì)則，遵循“誰(shuí)退耕，誰(shuí)造林，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”原則，及時(shí)發(fā)放林權(quán)證以確認(rèn)、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。退耕還林后其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限可以延長(zhǎng)到70年，只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準(zhǔn)可以依法對(duì)其所有的林木進(jìn)行采伐。政府要通過(guò)一系列具體的法規(guī)措施來(lái)切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無(wú)前例，針對(duì)過(guò)程中已有的和新出現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)不斷完善和制定有關(guān)配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長(zhǎng)糧款補(bǔ)助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應(yīng)有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。
目前國(guó)家已出臺(tái)了《退耕還林條例》等法規(guī)，但還需要一系列操作性強(qiáng)的部門(mén)規(guī)章、辦法，還要充實(shí)、制定荒漠化治理、天然林保護(hù)、公益林管理、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、林業(yè)基金征收使用、工程質(zhì)量監(jiān)管等法規(guī)和規(guī)章，并應(yīng)根據(jù)新情況對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、林種配置、退耕還林與綜合開(kāi)發(fā)等內(nèi)容進(jìn)行修訂。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《退耕還林條例》的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡快制定和完善有關(guān)退耕還林還草的管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規(guī)體系，使工程有法可依、有章可循。對(duì)于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經(jīng)濟(jì)、資源利用方面的政策、法規(guī)及技術(shù)規(guī)程，從現(xiàn)在起就要著手研究，早做準(zhǔn)備。
（6）樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，走生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合之路?！稐l例》第四條規(guī)定“退耕還林必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應(yīng)當(dāng)與調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，防治水土流失、保護(hù)和建設(shè)基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，實(shí)施生態(tài)移民相結(jié)合”，這一指導(dǎo)思想，在退耕還林整個(gè)過(guò)程以及立法中必須遵循。
退耕還林是西部及全國(guó)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，關(guān)系到廣大群眾的近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，能否處理好二者關(guān)系是保障工程長(zhǎng)效成果的關(guān)鍵所在。因此要樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，把環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)作為整體，以人為本，處理好人與林、退耕與增收、開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。依法落實(shí)補(bǔ)助政策，保障近期收益；樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，規(guī)范西部掠奪式開(kāi)采方式，改變粗放型資源消耗模式，開(kāi)展農(nóng)村能源建設(shè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整
【關(guān)鍵詞】退耕還林，問(wèn)題，法律手段
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)生態(tài)狀況不容樂(lè)觀。目前，全國(guó)水土流失面積已達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的 36.9%，全國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬(wàn)平方公里、沙化土地總面積174.31萬(wàn)平方公里，分別占國(guó)土總面積的27.9%和18.2%，并以年均 1.04萬(wàn)平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國(guó)洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國(guó)家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來(lái)，國(guó)家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國(guó)家累計(jì)投入495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬(wàn)農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)補(bǔ)助40元、糧食補(bǔ)助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過(guò)工程實(shí)施，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題
退耕還林工作開(kāi)展以來(lái)，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。
1.對(duì)退耕還林目的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國(guó)家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)等，通過(guò)保障人民基本生活來(lái)達(dá)到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。
2.對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無(wú)人管”，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
3.有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀(jì)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)”冒領(lǐng)補(bǔ)助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國(guó)家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國(guó)將退耕還林政策以法律形式固定下來(lái)，保證決策措施落到實(shí)處。法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過(guò)程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問(wèn)題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，從以下幾個(gè)方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
2.依法編制規(guī)劃計(jì)劃。科學(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)?！锻烁€林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等作了詳細(xì)的規(guī)定。
3.依法育林，保障質(zhì)量。針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，搞好種苗供應(yīng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗(yàn)收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收”對(duì)種苗來(lái)源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)已有《退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%?！?/p>
一、退耕還林工程概況
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀。目前，全國(guó)水土流失面積已達(dá)到356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的36.9，全國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬(wàn)平方公里、沙化土地總面積174.31萬(wàn)平方公里，分別占國(guó)土總面積的27.9和18.2，并以年均1.04萬(wàn)平方公里和3436平方公里的速度擴(kuò)展。嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，致使我國(guó)洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，國(guó)家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴(yán)重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，進(jìn)展順利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年以來(lái)，國(guó)家共安排退耕還林工程任務(wù)2.27億畝，其中，退耕造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國(guó)家累計(jì)495.8億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)等基建投資118.2億元，補(bǔ)助退耕農(nóng)戶生活費(fèi)39.2億元、補(bǔ)助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時(shí)工程取得了明顯成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加了2個(gè)多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害減輕，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工程實(shí)施使9700多萬(wàn)農(nóng)民從補(bǔ)助中直接受益，人均獲得生活費(fèi)40元、糧食494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極推廣生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；別處還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)，通過(guò)工程實(shí)施，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。
二、當(dāng)前存在的的主要問(wèn)題
退耕還林工作開(kāi)展以來(lái)，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。
（1）對(duì)退耕還林目的的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃和計(jì)劃不當(dāng)，盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加了財(cái)政壓力與實(shí)施難度。退耕還林工程主要是針對(duì)西部的生態(tài)改造，國(guó)家對(duì)退耕者補(bǔ)助糧食（金錢）換生態(tài)“，也是對(duì)人民既得利益的補(bǔ)償。
（2）對(duì)退耕還林政策把握不準(zhǔn)，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加上“有人栽，無(wú)人管“，林糧間作，管護(hù)粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟(jì)利益，還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟(jì)林比例偏高，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。
（3）有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實(shí)施。如基層管理不規(guī)范，補(bǔ)助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象。補(bǔ)助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴(yán)，存在弄虛作假、虛報(bào)“造林實(shí)績(jī)“冒領(lǐng)補(bǔ)助金，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。
（4）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過(guò)程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等 實(shí)際問(wèn)題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈“則是一句空話。因此要保障成果，”以人為本“，將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。
三、加強(qiáng)法律手段，推進(jìn)退耕還林
退耕還林是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當(dāng)代，功在千秋。法律是國(guó)家林業(yè)政策與工程實(shí)施的重要保障，因此，我國(guó)將退耕還林政策以法律形式固定下來(lái)，保證決策措施落到實(shí)處。
法律具有的強(qiáng)制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實(shí)施、保護(hù)和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護(hù)所有者及使用者權(quán)益方面有著引導(dǎo)、制約、促進(jìn)的作用，因此，在退耕還林過(guò)程中，應(yīng)梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補(bǔ)充、配合協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對(duì)存在的問(wèn)題，必須完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，從以下幾個(gè)方面著手。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強(qiáng)全社會(huì)的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提；引導(dǎo)人民不斷增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)和法制觀念，為退耕還林營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；同時(shí)使之弄清各自的權(quán)利義務(wù)，更好地依法行政、執(zhí)法守法護(hù)法。
（2）依法編制規(guī)劃計(jì)劃?？茖W(xué)合理合法的規(guī)劃和計(jì)劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應(yīng)有成效的基礎(chǔ)?！锻烁€林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效“的原則，并設(shè)專章對(duì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計(jì)劃、實(shí)施方案、作業(yè)設(shè)計(jì)等 作了詳細(xì)的規(guī)定。
（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對(duì)造林質(zhì)量不高的狀況，應(yīng)落實(shí)法律，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格驗(yàn)收?！锻烁€林條例》第三章“造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收”對(duì)種苗來(lái)源與供應(yīng)方式做了規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)已有的《退耕還林工程建設(shè)種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證管理粉塵》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應(yīng)行為，保障種苗供應(yīng)的質(zhì)量。在還林中還“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80。”
