時(shí)間：2023-08-02 16:18:58
序論：在您撰寫(xiě)關(guān)于大氣污染的建議時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
各級(jí)政府十分重視環(huán)保，采取了很多措施，亦取得了一定環(huán)境保護(hù)效果。盡管目前專家對(duì)空氣污染的成因還沒(méi)有定論，但大中城市機(jī)動(dòng)車激增，產(chǎn)生大量的汽車尾氣，是造成空氣污染的一個(gè)重要原因。為此，建議政府加大汽車尾氣污染治理力度，以達(dá)到降低空氣污染的目的。
一、提高尾氣排放環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加大尾氣排放的監(jiān)管力度
與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)汽車尾氣排放法規(guī)起步較晚、水平較低，與他們的標(biāo)準(zhǔn)還有不少的距離。事實(shí)上，歐盟早在2009年就開(kāi)始實(shí)行尾氣排放歐V標(biāo)準(zhǔn)。由于我們國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)低于歐盟，造成國(guó)外汽車制造商在中國(guó)制造汽車的標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)外。
目前，輕型機(jī)動(dòng)車除北京使用相當(dāng)于歐V標(biāo)準(zhǔn)的京五排放標(biāo)準(zhǔn)外，其他大部分省市都使用國(guó)四排放標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議政府把輕型機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到歐V，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一樣。同時(shí)要加大對(duì)汽車尾氣排放環(huán)保的年檢和監(jiān)管力度，嚴(yán)禁排放不合格的車輛上路。
二、提高油品等級(jí)，統(tǒng)一使用國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)汽柴油
目前除北京已經(jīng)實(shí)行國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)，上海、江蘇和廣東部分城市已經(jīng)實(shí)行國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)，其他大部分地區(qū)仍然實(shí)行國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，汽油含硫標(biāo)準(zhǔn)是歐洲、日本標(biāo)準(zhǔn)的15倍，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的5倍，柴油含硫標(biāo)準(zhǔn)則是歐日標(biāo)準(zhǔn)的30余倍，是造成尾氣污染的主要原因。
鑒于目前這個(gè)情況，建議政府推動(dòng)煉油廠提高油品等級(jí)，全國(guó)統(tǒng)一使用國(guó)五汽柴油標(biāo)準(zhǔn)，以提高汽柴油的燃燒率，從而降低汽車尾氣污染。同時(shí)有關(guān)部門要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，防止不良企業(yè)和加油站以次充好，對(duì)違反的要予以重罰。
三、在柴油車、公交車等高污染車輛上加裝鉑金過(guò)濾器
英國(guó)等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，路上行駛的汽車也很多，但為什么污染很少呢？據(jù)了解，英國(guó)等國(guó)家在柴油車上加裝了一個(gè)鉑金過(guò)濾器。過(guò)濾器上還加自動(dòng)噴射催化劑的泵，可以使汽車排放的顆粒利用發(fā)動(dòng)機(jī)高溫降低顆粒燃點(diǎn)，把顆粒充分燃燒后再排放，這種過(guò)濾器裝在大排量的柴油車上排出的尾汽沒(méi)有什么污染，在潔凈區(qū)內(nèi)行駛均可達(dá)標(biāo)。
路上行駛的柴油車和公交車，是汽車尾氣的最大來(lái)源。因此建議由政府補(bǔ)貼，率先在柴油車、公交車等車輛加裝鉑金過(guò)濾器，減少汽車尾氣污染。
四、提高噴油嘴質(zhì)量，進(jìn)一步規(guī)范噴油嘴市場(chǎng)
關(guān)于全市大氣污染綜合治理專項(xiàng)攻堅(jiān)會(huì)議精神的匯報(bào)
處領(lǐng)導(dǎo)：
11月8日上午，在市交通運(yùn)輸局11樓會(huì)議室召開(kāi)銅陵市2019-2020年秋季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)會(huì)議，王曉斌副局長(zhǎng)出席會(huì)議。會(huì)上傳達(dá)了11月14日，全市大氣污染綜合治理專項(xiàng)攻堅(jiān)會(huì)議精神，市長(zhǎng)胡啟生、副市長(zhǎng)王綱根、黃華鋒、黃學(xué)龍、吳強(qiáng)參加會(huì)議。胡市長(zhǎng)要求各級(jí)各部門要高站位、認(rèn)清形勢(shì)、站在講政治、顧大局的高度；要細(xì)方案，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從做好源頭治理入手；要強(qiáng)監(jiān)督、建立長(zhǎng)效機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)、確保完成全市大氣污染防治年度目標(biāo)任務(wù)，同時(shí)要求由市委宣傳部牽頭，進(jìn)行在新聞媒體上明察暗訪曝光。
在11月8日市交通運(yùn)輸局召開(kāi)的會(huì)議上，王曉斌副局長(zhǎng)要求各單位要把各自的工作做好做實(shí)，并做好臺(tái)賬記錄、信息上報(bào)、天氣橙色預(yù)警應(yīng)對(duì)措施方案等工作。另通報(bào)11月12日，韓正副總理將在馬鞍山出席長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶工作會(huì)議，并將通報(bào)長(zhǎng)江一公里環(huán)保整治明察暗訪發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題；以及11月11日交通部李小鵬部長(zhǎng)、劉曉明副部長(zhǎng)等將到蕪湖調(diào)研，可能到銅陵，要求局屬相關(guān)部門按職責(zé)做好本職工作。
2019年11月8日
關(guān)于落實(shí)區(qū)生態(tài)建設(shè)工作暨大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)誓師大會(huì)會(huì)議精神的情況匯報(bào)
9月3日全區(qū)大會(huì)后，栗園鎮(zhèn)高度重視，立即召開(kāi)全鎮(zhèn)落實(shí)區(qū)生態(tài)建設(shè)工作暨大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)誓師大會(huì)精神會(huì)議，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，凝心聚力，現(xiàn)將工作開(kāi)展情況匯報(bào)如下：
9月至12月中旬，為我鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)百日攻堅(jiān)階段，從七個(gè)重點(diǎn)方面猛藥去疴，精準(zhǔn)管控，形成治理常態(tài)化。一是重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)整治管控常態(tài)化。8月11日，召開(kāi)企業(yè)績(jī)效評(píng)級(jí)培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)區(qū)環(huán)保局劉辰光科長(zhǎng)為我鎮(zhèn)企業(yè)做績(jī)效評(píng)級(jí)專門培訓(xùn)，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與績(jī)效評(píng)級(jí)，引導(dǎo)更多企業(yè)，朝著達(dá)標(biāo)規(guī)范發(fā)展，目前，春雨鋼構(gòu)、翔云涂料等企業(yè)正在按要求、按程序進(jìn)行績(jī)效評(píng)級(jí)申報(bào)。二是涉ⅤOCs企業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)管控監(jiān)督常態(tài)化。連日來(lái)，按照《開(kāi)平區(qū)8-9月份空氣質(zhì)量強(qiáng)化保障方案》要求和《關(guān)于進(jìn)一步加嚴(yán)管控措施的通知》要求，結(jié)合“零點(diǎn)夜查”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)境內(nèi)15家涉VOCs企業(yè)進(jìn)行全面巡查，建立《企業(yè)巡查臺(tái)賬》。三是對(duì)馬陡路、振興路等重點(diǎn)道路揚(yáng)塵治理管控常態(tài)化。明職定責(zé)，劃清各村環(huán)境衛(wèi)生負(fù)責(zé)區(qū)域，增加清掃隊(duì)伍，做到以克論凈；制作并發(fā)放企業(yè)“門前三包”責(zé)任牌，主次干道兩側(cè)門店、企業(yè)自行張貼至外墻顯眼處，明確責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任人及聯(lián)系方式，成立鎮(zhèn)級(jí)督導(dǎo)組，嚴(yán)格按照“門前三包”要求不定時(shí)開(kāi)展督導(dǎo)檢查工作，對(duì)“門前三包”履行不到位的企業(yè)，當(dāng)場(chǎng)提出整改意見(jiàn)，并要求立即整改到位。四是對(duì)重點(diǎn)場(chǎng)院“散亂污”企業(yè)整治管控常態(tài)化。近日，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)查、環(huán)保日常查、各村自查等多種形式，對(duì)我鎮(zhèn)2017年、2018年被評(píng)為“散亂污”的87家企業(yè)進(jìn)行逐一排查銷號(hào)，同時(shí)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)“散亂污”死灰復(fù)燃等現(xiàn)象，做到動(dòng)態(tài)清零。9月3日，由鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，聯(lián)合鎮(zhèn)派出所、供電所對(duì)雙廟村鵬城骨質(zhì)瓷廠進(jìn)行了斷電處理。五是對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域管控監(jiān)督常態(tài)化。即秸稈焚燒、露天燒烤、散煤偷運(yùn)、雙代改造、限高周邊、監(jiān)測(cè)站周邊、北湖周邊等重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)防聯(lián)控。六是對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題加嚴(yán)處理常態(tài)化。對(duì)問(wèn)題頻發(fā)，特別是被上級(jí)交辦的問(wèn)題，有一起嚴(yán)辦一起，決不姑息。七是責(zé)任科室及重點(diǎn)人員巡查夜查常態(tài)化。成立專班，扎實(shí)開(kāi)展“零點(diǎn)”夜查行動(dòng)，并在《企業(yè)巡查臺(tái)賬》做好詳實(shí)記錄。積極籌備鎮(zhèn)級(jí)指揮中心，對(duì)鎮(zhèn)域空氣污染情況做到早預(yù)防早發(fā)現(xiàn)早處理。
我鎮(zhèn)將始終堅(jiān)定信心，敢于揭短亮丑，牢固樹(shù)立目標(biāo)，舉全鎮(zhèn)之力堅(jiān)決打贏栗園翻身仗，為開(kāi)平區(qū)退倒30做出栗園應(yīng)有貢獻(xiàn)。
立法的必要性
《條例（草案）》說(shuō)明中提到，現(xiàn)行《北京市辦法》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），自2001年實(shí)施以來(lái)，為本市大氣污染防治提供了重要法律支持。本市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口數(shù)量快速增長(zhǎng)的情況下，主要污染物年均濃度不斷下降，空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。
但居高不下的大氣污染物排放總量及不利的地理氣象條件、周邊地區(qū)區(qū)域傳輸?shù)?，使本市大氣污染防治形?shì)依然嚴(yán)峻，特別是2013年國(guó)家實(shí)施了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提出了更嚴(yán)格的要求。與新標(biāo)準(zhǔn)相比，本市有5項(xiàng)污染物超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，其中PM2.5超標(biāo)一倍多，與國(guó)家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加嚴(yán)格的大氣污染防治措施，已成各界共識(shí)。特別是今年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制定了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“國(guó)十條”），進(jìn)一步加大治理力度。為全面落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，本市也及時(shí)制定了《北京市2013年—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，采取更加嚴(yán)格的措施，以更大力度推動(dòng)大氣治理工作。
《條例（草案）》說(shuō)明中指出，目前，本市大氣污染防治工作進(jìn)入了以治理PM2.5為重點(diǎn)的新階段，在人口和機(jī)動(dòng)車數(shù)量持續(xù)高位增長(zhǎng)、工地開(kāi)復(fù)工面積不斷擴(kuò)大的情況下，大氣污染治理難度不斷增加，并已成制約本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。現(xiàn)行《實(shí)施辦法》的相關(guān)制度措施卻難以滿足新階段大氣污染防治工作的實(shí)際需要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未與大氣污染防治有效結(jié)合、機(jī)動(dòng)車污染防治制度滯后等。因此，迫切需要通過(guò)立法完善上述制度。
另一方面，《實(shí)施辦法》所依據(jù)的《大氣污染防治法》正在修訂中，短期內(nèi)不能出臺(tái)，且國(guó)家法針對(duì)的是全國(guó)情況。鑒于此，本市迫切需要根據(jù)實(shí)際情況，制定相對(duì)獨(dú)立的地方大氣污染防治立法，解決大氣污染防治中具有地方特色的問(wèn)題。所以，有必要制定新的地方法規(guī)《北京市大氣污染防治條例》，替代現(xiàn)行的《北京市實(shí)施辦法》。
立法的主要思路
《條例（草案）》說(shuō)明中指出，要著重構(gòu)建政府主導(dǎo)、排污單位具體實(shí)施、社會(huì)共同參與的大氣污染防治體系，在制度構(gòu)建上，以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，以實(shí)施大氣污染物排放總量減排為主線，以控制PM2.5污染為重點(diǎn)，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉(zhuǎn)變，由注重企業(yè)治理向企業(yè)治理與區(qū)域、行業(yè)治理并重轉(zhuǎn)變。特別是近期“國(guó)十條”的出臺(tái)，及《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》的制定，涉及許多新的政策措施。在立法條款的設(shè)計(jì)上，《條例（草案）》充分考慮了與國(guó)家相關(guān)政策措施的對(duì)接，力求使本市的大氣條例更具操作性，為大氣環(huán)境治理提供有力的法律支持。
此次立法過(guò)程中，《條例（草案） 》著重從可操作性上把握以下四個(gè)方面：一是把握大氣污染的形成原因、對(duì)應(yīng)措施、治理目標(biāo)的關(guān)系；二是理清大氣污染防治方面政府、企業(yè)、民眾、第三方機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系：三是注意對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行綜合考量，爭(zhēng)取做到目標(biāo)科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容適當(dāng)、效果可控；四是理清社會(huì)關(guān)系和技術(shù)手段的關(guān)系，通過(guò)規(guī)范社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)技術(shù)手段的進(jìn)步和使用。
立法的重點(diǎn)和亮點(diǎn)
《條例（草案）》共八章96條，主要內(nèi)容包括：
一是明確大氣污染防治責(zé)任。構(gòu)建大氣污染防治責(zé)任體系，明確了政府、企業(yè)、社會(huì)主體相互關(guān)系。政府負(fù)總責(zé)，制定環(huán)境質(zhì)量和污染減排的目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，明確不同部門的管理職責(zé)，對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管。企業(yè)和社會(huì)主體承擔(dān)減排主體責(zé)任，負(fù)有減排義務(wù)，采取各種污染減排措施，落實(shí)減排任務(wù)。社會(huì)主體有義務(wù)保護(hù)大氣環(huán)境，遵守法律法規(guī)的規(guī)定，自覺(jué)踐行綠色生產(chǎn)、生活方式，減少向大氣排放污染物。
二是實(shí)施主要污染物總量控制制度?！稐l例（草案）》明確提出對(duì)主要污染物實(shí)行總量控制，并規(guī)定了總量控制的主要制度和措施。一是確定總量控制的基本內(nèi)容和原則。對(duì)主要大氣污染物排放和機(jī)動(dòng)車數(shù)量實(shí)施總量控制。二是核定企業(yè)排放總量，實(shí)施排污許可證制度。三是明確總量指標(biāo)來(lái)源渠道，確定排污交易制度。規(guī)定已建成項(xiàng)目通過(guò)環(huán)保部門核定取得，新建項(xiàng)目可通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或企業(yè)自身減排取得。四是實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目總量控制前置審批制度。規(guī)定新建項(xiàng)目的總量指標(biāo)取得辦法由環(huán)保部門制定，改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的總量指標(biāo)必須在環(huán)評(píng)審批前取得。同時(shí)規(guī)定環(huán)保部門審批環(huán)評(píng)文件時(shí)，必須遵循減量替代原則，即企業(yè)取得的指標(biāo)量大于實(shí)際排放量。五是實(shí)施區(qū)域限批制度。對(duì)未完成總量控制任務(wù)的區(qū)域和行業(yè)暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件及其他相關(guān)文件。
三是針對(duì)不同污染物來(lái)源，設(shè)定相對(duì)應(yīng)的控制措施。針對(duì)固定污染源的特點(diǎn)，規(guī)定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局。一是工業(yè)企業(yè)集中治理?！稐l例（草案）》規(guī)定，新建工業(yè)項(xiàng)目應(yīng)按照規(guī)劃進(jìn)入相應(yīng)的工業(yè)園區(qū)。二是控制燃煤總量，消減燃煤總量。繼續(xù)規(guī)定對(duì)燃煤實(shí)行總量控制，通過(guò)劃定和嚴(yán)格管理禁止使用燃煤區(qū)，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等手段控制燃煤增量，減少現(xiàn)有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企業(yè)。規(guī)定制定高污染行業(yè)調(diào)整、工藝和設(shè)備淘汰名錄時(shí)，應(yīng)綜合考慮城市功能定位和本市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。
針對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物污染特征，加強(qiáng)對(duì)使用行為的監(jiān)管。一是規(guī)定產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)在密閉空間或設(shè)備中進(jìn)行。二是對(duì)石化和加油站等企業(yè)和單位，要求采取措施防止泄露和揮發(fā)。三是著重強(qiáng)調(diào)了含揮發(fā)性有機(jī)物的原輔材料的使用情況的記錄。
針對(duì)機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的特點(diǎn)，實(shí)行從生產(chǎn)到報(bào)廢全過(guò)程監(jiān)管。一是把好新車準(zhǔn)入關(guān)，明確汽車生產(chǎn)廠商對(duì)新車的質(zhì)量保證責(zé)任。規(guī)定了汽車生產(chǎn)廠家在本市銷售的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)符合新車準(zhǔn)入的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并保證在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，對(duì)不能達(dá)標(biāo)的，取消其在本市的銷售資格。二是確保在用車達(dá)標(biāo)排放，規(guī)范定期檢測(cè)等行為。明確了機(jī)動(dòng)車檢測(cè)機(jī)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車所有者和使用者在定期檢測(cè)中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、遵守的規(guī)范。三是減少高排放車輛，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車。規(guī)定對(duì)超標(biāo)排放、不符合在用車強(qiáng)制性規(guī)定的車輛，應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制報(bào)廢。四是增加非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治規(guī)定。規(guī)定了在本市使用非道路移動(dòng)機(jī)械的污染控制制度。
針對(duì)揚(yáng)塵污染特征，實(shí)施行為控制。一是明確揚(yáng)塵控制范圍，將房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)均納入控制范圍。二是細(xì)化污染控制措施，按照來(lái)源，分別明確了各類產(chǎn)生揚(yáng)塵的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取的措施。三是明確建設(shè)單位在防治揚(yáng)塵污染中的責(zé)任，要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚(yáng)塵污染的費(fèi)用列入工程造價(jià)，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚(yáng)塵污染的責(zé)任。
四是完善監(jiān)測(cè)技術(shù)體系。環(huán)保部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。排污企業(yè)必須自行監(jiān)測(cè)，排放量大的企業(yè)還必須安裝在線監(jiān)測(cè)并自行污染物監(jiān)測(cè)信息。環(huán)保部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并公開(kāi)監(jiān)督監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)信息。
《條例（草案）》分三種情況分別加大處罰力度；一是針對(duì)現(xiàn)行規(guī)定罰款額度過(guò)低的問(wèn)題，對(duì)上位法沒(méi)有規(guī)定的行為，提高了罰款額度，最高可罰50萬(wàn)。二是對(duì)需要立即停止排污的，規(guī)定了查封排污設(shè)施的措施。三是對(duì)屢犯不改的情形，規(guī)定了加倍處罰制度。
《條例（草案）》說(shuō)明中說(shuō)，《條例（草案）》與現(xiàn)行實(shí)施辦法相比，理念有所轉(zhuǎn)變，制度有所創(chuàng)新，更加符合本市新階段大氣污染防治的實(shí)際需要：一是針對(duì)大氣污染物排放總量居高不下的現(xiàn)狀，設(shè)置總量控制專章，明確了對(duì)機(jī)動(dòng)車數(shù)量和燃煤總量進(jìn)行控制。二是針對(duì)顆粒物污染突出的實(shí)際，細(xì)化機(jī)動(dòng)車污染防治規(guī)定，增加防治揮發(fā)性有機(jī)物污染、非道路移動(dòng)機(jī)械污染的防治內(nèi)容，專章設(shè)置“污染物揚(yáng)塵污染”。三是針對(duì)違法成本普遍偏低的現(xiàn)實(shí)情況，加大處罰力度，提高處罰額度，增加加倍處罰、查封等措施。
市人大常委會(huì)提出
十方面意見(jiàn)和建議
市人大常委會(huì)審議認(rèn)為，《條例（草案）》以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，以實(shí)施大氣污染物排放總量減排為主線，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)規(guī)定了主要污染物總量控制制度、排污許可制度，并針對(duì)燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物、機(jī)動(dòng)車、工地?fù)P塵等不同污染源，設(shè)定了相應(yīng)控制措施?！稐l例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，市人大常委會(huì)提出了以下修改意見(jiàn)和建議：
一是關(guān)于基本原則。市人大常委會(huì)認(rèn)為，首都經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，必須兩者兼顧，如不能兼顧，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展原則。此外，部分專家提出，應(yīng)當(dāng)增加“污染者擔(dān)責(zé)”和“公眾參與”的原則。在防治方法上，應(yīng)對(duì)污染物排放實(shí)施從源頭到末端全過(guò)程控制。
二是關(guān)于政府職責(zé)。市人大常委會(huì)認(rèn)為，加大政府財(cái)政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障。本市大氣污染防治設(shè)施建設(shè)和升級(jí)改造、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰等，均需要市和區(qū)縣人民政府加大財(cái)政投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中增加保障財(cái)政投入的內(nèi)容。
三是關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為使環(huán)評(píng)制度在大氣污染防治工作中切實(shí)發(fā)揮作用，確保建設(shè)項(xiàng)目符合本市大氣環(huán)境要求，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為其他行政許可前置條件的法律地位，增強(qiáng)其制度剛性。
四是關(guān)于重污染天氣應(yīng)急措施。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為了保護(hù)居民身體健康，應(yīng)對(duì)重污染天氣帶來(lái)的不利影響，本市應(yīng)加強(qiáng)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，制定應(yīng)急預(yù)案，增加土石方作業(yè)和露天停工等重污染天氣應(yīng)對(duì)措施，完善應(yīng)急預(yù)警和應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容。
五是關(guān)于總量控制。市人大常委會(huì)認(rèn)為，要對(duì)主要污染物排放實(shí)施總量控制，是本市實(shí)現(xiàn)大氣污染物總量減排、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，應(yīng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以完善，增強(qiáng)可操作性。在調(diào)研中，部分專家學(xué)者提出，應(yīng)明確實(shí)施總量控制的主要污染物種類。有專家學(xué)者還提出，總量控制制度作為本市大氣污染防治基本制度，其具體目標(biāo)、要求和排放總量指標(biāo)取得途徑，應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，并應(yīng)明確逐年減少排放總量的要求。
六是關(guān)于防治固定源產(chǎn)生的大氣污染。建立高污染燃料禁燃區(qū)制度是本市調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少燃煤總量的重要措施。市人大常委會(huì)認(rèn)為，《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2011-2015年）大氣污染控制措施》等規(guī)定中行之有效的管理措施，可通過(guò)法規(guī)予以進(jìn)一步規(guī)范和固化?！稐l例（草案）》規(guī)定了本市綜合考慮城市功能定位和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，對(duì)高污染行業(yè)進(jìn)行調(diào)整。市政府相關(guān)部門建議，調(diào)整的高污染行業(yè)范圍應(yīng)與國(guó)務(wù)院有關(guān)文件相協(xié)調(diào)，增加禁止新增煉焦和有色金屬冶煉項(xiàng)目的規(guī)定。市人大常委會(huì)認(rèn)為，對(duì)產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)物污染大氣環(huán)境的原料和產(chǎn)品進(jìn)行源頭控制，可降低末端監(jiān)管的成本，有利于促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)充實(shí)揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容。
七是關(guān)于防治機(jī)動(dòng)車排放污染。調(diào)研中有市政府相關(guān)部門和專家提出，《條例（草案）》規(guī)定的機(jī)動(dòng)車數(shù)量調(diào)控政策，應(yīng)當(dāng)單列一條。同時(shí)，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，本市目前仍有1.9萬(wàn)輛在用高排放黃標(biāo)車。據(jù)測(cè)算，每輛黃標(biāo)車的排放量相當(dāng)于14輛達(dá)到國(guó)IV排放標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車的排污總和。市人大常委會(huì)認(rèn)為，為落實(shí)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，應(yīng)在條例中明確本市將限制高排放機(jī)動(dòng)車上路行駛的規(guī)定。
八是關(guān)于防治揚(yáng)塵污染。市人大常委會(huì)認(rèn)為，《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2011-2015年大氣污染控制措施》中規(guī)定將施工揚(yáng)塵違法行為納入建筑企業(yè)信用管理系統(tǒng)，作為招投標(biāo)的重要依據(jù)。這些行之有效的管理措施應(yīng)予以固化。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)建筑垃圾運(yùn)輸車輛的監(jiān)督管理，應(yīng)要求運(yùn)輸車輛安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)，杜絕道路遺撒。
摘要 大氣污染影響范圍廣泛，日益成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鑣性因素。并且大氣污染具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，往往同時(shí)影響多個(gè)行政區(qū)城，因此有必要通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行治理。我國(guó)在區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制方面已有相關(guān)立法，但是存在立法體系不完善、管理制度不健全、環(huán)保部門責(zé)重權(quán)輕、科學(xué)基礎(chǔ)理論不成熟等缺點(diǎn)。結(jié)合美國(guó)和歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，建議完善法律體系、建立全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)、進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域劃分、構(gòu)勰聯(lián)防聯(lián)控各項(xiàng)制度并大力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。
關(guān)鍵詞 區(qū)域性大氣污染；大氣污染防治；聯(lián)防聯(lián)控；總量控制；立法
我國(guó)建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的必要性分析
現(xiàn)階段我國(guó)工業(yè)化正處于高速發(fā)展期，但仍以化石燃料的燃燒作為工業(yè)化發(fā)展的支撐，這樣的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)工業(yè)的發(fā)展以污染物的大量排放為代價(jià)。大氣污染已經(jīng)日漸成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)法滿足社會(huì)大眾對(duì)美好生活的向往，人民群眾在物質(zhì)生活得到極大滿足的同時(shí)，日益憧憬美好環(huán)境帶來(lái)的愉悅感覺(jué)。因此治理環(huán)境問(wèn)題，尤其是大氣污染問(wèn)題，成為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵手段。
大氣污染和其他污染不同，呈現(xiàn)出跨區(qū)域的特征，要有效治理區(qū)域性大氣污染，必須先準(zhǔn)確把握區(qū)域性大氣污染的產(chǎn)生原因。
首先，大氣具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，這導(dǎo)致了大氣污染具有快速蔓延性、污染綜合性和影響區(qū)域性等特點(diǎn)。因此，時(shí)刻處于流動(dòng)中的大氣使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周圍。隨著空氣流動(dòng)速度的加快，大氣污染會(huì)以極快的速度遍及周邊各地區(qū)，因此大氣污染會(huì)造成巨大的負(fù)外部性。其次，由于大氣污染在某一區(qū)域內(nèi)會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)外部性，同時(shí)又難以確定污染來(lái)源，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)主體很可能既是污染排放者又是污染受害者，此時(shí)很可能會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象，導(dǎo)致各主體只污染不治理。從而產(chǎn)生大氣污染領(lǐng)域內(nèi)的“公地悲劇”。因此，大氣污染的治理需要打破局部治理的牢籠，建立區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。美國(guó)、歐盟建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)大氣污染區(qū)域管理機(jī)制
為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題，美國(guó)采取了各種方式進(jìn)行治理。通過(guò)幾十年的努力，已經(jīng)取得了良好的成效，主要采取了以下措施：
第一，成立專門環(huán)保機(jī)構(gòu)。在污染治理過(guò)程中，為了協(xié)調(diào)“聯(lián)邦統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方自主性”之間的關(guān)系。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)建立了美國(guó)環(huán)保署，同時(shí)為促進(jìn)聯(lián)邦環(huán)保署各項(xiàng)職能得到有效實(shí)施，又按照地理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，劃分設(shè)立了10個(gè)區(qū)域辦公室。由于這些區(qū)域辦公室對(duì)本區(qū)域問(wèn)題有更充分的了解，因此他們?cè)趪?guó)家宏觀政策制定的過(guò)程中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時(shí)，這些區(qū)域辦公室還能充分發(fā)揮自身的靈活性，積極與各州開(kāi)展多方面的合作，不僅能夠在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)還能培養(yǎng)出大量具有專業(yè)能力的技術(shù)人員。
第二，設(shè)立大氣質(zhì)量控制區(qū)域。1970年《清潔大氣法》規(guī)定：如果環(huán)保署署長(zhǎng)認(rèn)為某州際地區(qū)有必要或適合達(dá)到并保持環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在與相關(guān)政府和地方政府機(jī)構(gòu)協(xié)商后，應(yīng)把該地區(qū)制定為大氣質(zhì)量控制區(qū)域。由于缺乏大氣質(zhì)量管理方面的經(jīng)驗(yàn)，并且相關(guān)的科學(xué)技術(shù)尚不成熟，1990年之前環(huán)保署從來(lái)沒(méi)有使用過(guò)該條款。但是人們逐漸發(fā)現(xiàn)，大氣污染的治理有賴于各項(xiàng)區(qū)域機(jī)制的設(shè)立。以臭氧為例，1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)修改了《清潔大氣法》，新法不僅加強(qiáng)了環(huán)保署建立控制區(qū)域的權(quán)力，還通過(guò)立法建立了一個(gè)臭氧傳輸區(qū)域(Ozone Transport Region，OTR)，該區(qū)域由12個(gè)州、環(huán)保署和哥倫比亞特區(qū)組成，1995年至1997年，另外有38個(gè)州和相關(guān)利益方自愿加入。該區(qū)域機(jī)制促使環(huán)保署制定并實(shí)施了氮氧化物州實(shí)施計(jì)劃呼吁的區(qū)域監(jiān)管措施。截至1990年，該監(jiān)管措施效果顯著，美國(guó)東部發(fā)電廠氮氧化物的排放減少了近70%。
第三，州際合作，成立區(qū)域防控協(xié)會(huì)。在美國(guó)環(huán)保署利用區(qū)域辦公室發(fā)揮區(qū)域制度的同時(shí)，州政府也主動(dòng)加入到了區(qū)域治理的行列之中。各州出于提高大氣質(zhì)量的目的，按照環(huán)保署劃分的10個(gè)區(qū)域，組成了區(qū)域計(jì)劃組織，并成立了區(qū)域協(xié)會(huì)。這些區(qū)域計(jì)劃組織在加強(qiáng)各州之間的交流合作、促進(jìn)大氣質(zhì)量管理、評(píng)估污染、開(kāi)展培訓(xùn)、提出政策建議方面起到了巨大的作用。例如，美國(guó)東南部八州成立了一個(gè)區(qū)域計(jì)劃組織，該組織重點(diǎn)關(guān)注大煙山國(guó)家公園的大氣能見(jiàn)度問(wèn)題，并就該共同關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)展廣泛的合作與交流。另外，東北8州組成了東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織，該組織在大氣質(zhì)量相關(guān)的政策研究中起到了主導(dǎo)作用。
第四，制定州際排放總量控制制度與配額交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州內(nèi)的污染排放，但是由于大氣污染具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，來(lái)自外州的污染依然影響本州的達(dá)標(biāo)情況。為解決該問(wèn)題，環(huán)保署實(shí)施了《清潔大氣州際規(guī)則》(2005)，該規(guī)則規(guī)定了以州為單位的排放總量控制制度與交易措施。在該項(xiàng)制度之下，環(huán)保署對(duì)排放源做出總量控制的規(guī)定，而保留了各州自行制定具體減排措施的權(quán)力。
污染總量控制目標(biāo)的制定由環(huán)保署在考慮各控制技術(shù)減排能力和成本的基礎(chǔ)上做出。此后，環(huán)保署將配額分配給區(qū)域內(nèi)的各個(gè)州，根據(jù)《清潔大氣州際規(guī)則>的要求，從2010年起，每排放1噸二氧化硫需要支付兩個(gè)配額；從2015年起，每排放1噸二氧化硫需要支付2. 68個(gè)配額，同時(shí)未使用的配額可以儲(chǔ)存起來(lái)或者進(jìn)行自由交易。
歐盟大氣污染區(qū)域防控機(jī)制
歐盟通過(guò)區(qū)域機(jī)制治理環(huán)境問(wèn)題的歷史不如美國(guó)長(zhǎng)，同時(shí)由于歐盟缺乏強(qiáng)大的主權(quán)對(duì)區(qū)域進(jìn)行管理，因此歐盟的區(qū)域機(jī)制缺乏一整套成熟的區(qū)域辦公室體系。但是歐盟的大氣污染區(qū)域機(jī)制仍然有值得借鑒的地方。
第一，通過(guò)了《控制長(zhǎng)距離越境空氣污染公約》。1979年，歐盟數(shù)個(gè)成員國(guó)簽訂了《控制長(zhǎng)距離越境空氣污染公約》，該公約于1987年生效，旨在減少二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物和臭氧的排放，為成員國(guó)政府之間的合作提供一個(gè)正式的框架。根據(jù)該公約，各成員國(guó)負(fù)責(zé)制定并實(shí)施相關(guān)政策和戰(zhàn)略，例如建立大氣質(zhì)量管理體系。同時(shí)各成員國(guó)之間還應(yīng)該在主要污染物的減排研發(fā)，污染物排放速率、濃度的檢測(cè)與測(cè)量，關(guān)鍵信息的分享，技術(shù)人員的培訓(xùn)等方面開(kāi)展積極的交流合作。事實(shí)證明，該公約成為了歐盟實(shí)施區(qū)域大氣污染防治的重要手段，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中發(fā)揮了重要作用。
第二，制定各項(xiàng)歐盟指令。歐盟推動(dòng)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的另外一個(gè)手段就是制定包括條例、指令、決定在內(nèi)的各項(xiàng)法規(guī)。這些立法主要包括： 《環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)估和管理指令》、 《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量和更加清潔空氣指令》、 《環(huán)境行動(dòng)總體規(guī)劃》等。其中，2008年歐盟通過(guò)了《歐洲委員會(huì)關(guān)于大氣環(huán)境質(zhì)量與歐洲清潔大氣的指令》，旨在采用分區(qū)域的方式管理大氣質(zhì)量。該指令第25條規(guī)定了成員國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定聯(lián)合或者協(xié)調(diào)性的大氣質(zhì)量計(jì)劃開(kāi)展合作。同時(shí)該指令還授權(quán)歐洲委員會(huì)在區(qū)域一級(jí)采取更多行動(dòng)。
從事實(shí)看來(lái)，歐盟通過(guò)眾多法律規(guī)范，搭建起了一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大氣污染防治法律體系。推動(dòng)了大氣污染的區(qū)域機(jī)制建設(shè)。我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的現(xiàn)狀及不足
關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，我國(guó)已經(jīng)有了相關(guān)法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，在國(guó)家層面上，有《大氣污染防治法》(2000)、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2013)、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(2012)、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》(2013)等文件。
在地方性法規(guī)、規(guī)章層面上，北京、天津、河北相關(guān)的地方性法規(guī)、行政規(guī)章中均有關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定，但總體來(lái)說(shuō)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建尚不健全。
聯(lián)防聯(lián)控法律體系不完善
現(xiàn)行《大氣污染防治法》(2000)雖然規(guī)定了大氣污染總量控制制度和排污許可等制度，但是缺乏聯(lián)防聯(lián)控的具體規(guī)定，這使得地方行政主體缺少上位法的立法依據(jù)。 《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010)出臺(tái)后，盡管各地方均大力推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控，但是由于缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)以及政策作為配套支撐，缺乏強(qiáng)制性的“指導(dǎo)意見(jiàn)”在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的區(qū)域大氣污染問(wèn)題時(shí)，顯得非常乏力。而《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等文件，在缺乏上位法支持的情況也同樣難以發(fā)揮應(yīng)有作用。值得注意的是，《大氣污染防治法（修訂草案）》( 2014)在專章中對(duì)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，其最終效果如何，有待時(shí)間的檢驗(yàn)。
管理模式不健全
我國(guó)是單一制國(guó)家，管理體制表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)。首先，一般來(lái)說(shuō)地方政府服從中央政府的管理，而地方政府之間互相處于“各自為政”的狀態(tài)，因此在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制上有可能產(chǎn)生缺乏有效溝通配合的情況；其次，地方環(huán)保部門要接受環(huán)保部和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在環(huán)境保護(hù)工作中，地方環(huán)保部門要接受環(huán)保部的領(lǐng)導(dǎo)，但是地方環(huán)保部門在人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等其他方面必須接受地方政府的管理。這使得地方環(huán)保部門在開(kāi)展環(huán)保工作的時(shí)候有陷入尷尬處境的可能。
僅依靠環(huán)保部門治理污染，難以形成聯(lián)防聯(lián)控的合力
在我國(guó)，日益嚴(yán)重的環(huán)保問(wèn)題、大氣問(wèn)題已經(jīng)與全社會(huì)各行各業(yè)緊密聯(lián)系。然而環(huán)保部門職權(quán)有限、人力物力財(cái)力難以應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的方方面面。在缺乏其他相關(guān)部門配合和廣泛公眾參與的情況下，僅僅依靠環(huán)保部門單獨(dú)治理大氣污染問(wèn)題，很難取得突破性成效。
基礎(chǔ)研究不足，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏相應(yīng)的科學(xué)理論作為支撐
美國(guó)的大氣污染總量控制制度中，總量控制目標(biāo)的提出以相關(guān)的科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)。該成功經(jīng)驗(yàn)表明，有效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之出臺(tái)必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ)。然而我國(guó)區(qū)域污染檢測(cè)、傳輸和影響評(píng)估綜合平臺(tái)尚未建立完善，對(duì)區(qū)域性污染機(jī)理的研究尚不成熟，這使得我國(guó)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制能夠發(fā)揮的作用大打折扣。
完善我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建議
針對(duì)以上問(wèn)題，參考國(guó)外的做法，對(duì)我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建設(shè)提出如下建議：
完善聯(lián)防聯(lián)控法律體系
首先，應(yīng)當(dāng)在各個(gè)層級(jí)的法律中加入有關(guān)聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容。在法律層面上，宜用專章規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控的各項(xiàng)原則；在部門規(guī)章層面上，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)制定聯(lián)防聯(lián)控的各種制度、計(jì)劃；在地方性法規(guī)層面上，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定地方政府在聯(lián)防聯(lián)控中需要履行的職責(zé)。其次，在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性、地區(qū)大氣污染的特殊性、地區(qū)地理區(qū)位的獨(dú)特性，綜合各方面因素，進(jìn)行有針對(duì)性的立法，從而避免法律執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)遇到的困難。
成立大氣污染全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)，下設(shè)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域辦公室
要打破聯(lián)防聯(lián)控中各部門、各地方政府之間各自為政的情況，就需成立統(tǒng)籌聯(lián)防聯(lián)控的專門機(jī)構(gòu)。建議由國(guó)務(wù)院牽頭，加上環(huán)保部、其他相關(guān)部委和污染防治區(qū)域內(nèi)各省級(jí)政府組成全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)各項(xiàng)聯(lián)防聯(lián)控的政策。在聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)之下，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域辦公室，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。區(qū)域辦公室需要擁有直接調(diào)動(dòng)相關(guān)各部門的權(quán)力，以確保聯(lián)防聯(lián)控工作的統(tǒng)一有序進(jìn)行。
建立層級(jí)分明的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域
建議構(gòu)建“國(guó)家級(jí)一區(qū)域級(jí)一地方級(jí)”三級(jí)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域等級(jí)，并單獨(dú)設(shè)立大氣污染重點(diǎn)區(qū)域。第一層級(jí)國(guó)家級(jí)以解決涉及全國(guó)性的大氣污染問(wèn)題為目標(biāo)；第二層級(jí)區(qū)域級(jí)以解決涉及地區(qū)性的大氣污染問(wèn)題為目標(biāo)；第三層級(jí)地方級(jí)作為最基層的等級(jí)以落實(shí)、強(qiáng)化前兩級(jí)區(qū)域的工作為目標(biāo)。單獨(dú)設(shè)立的大氣污染重點(diǎn)區(qū)域，如京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化這些區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控職能部門的職權(quán)，因地制宜地進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控工作。
借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全總量控制制度
北京奧運(yùn)會(huì)期間，霧霾治理取得良好效果。該成功經(jīng)驗(yàn)宜向全國(guó)推廣。在結(jié)合各區(qū)域污染的實(shí)際情況基礎(chǔ)上，由全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)制定各區(qū)域內(nèi)各污染物的總量控制目標(biāo)。其次，建立完善區(qū)域補(bǔ)償制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是大勢(shì)所趨，如果因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)而否定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難免有因噎廢食之嫌，并且為了公共環(huán)境利益而犧牲部分人的經(jīng)濟(jì)利益，也有損社會(huì)公平。因此需要通過(guò)區(qū)域補(bǔ)償制度平衡區(qū)域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。
建立科學(xué)研究中心
省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)收到省人民政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《浙江省大氣污染防治條例（修訂草案）》后，于11月10日召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)條例草案進(jìn)行了審議。此前，10月中旬，由袁榮祥副主任帶隊(duì)赴寧波、溫州、臺(tái)州、麗水征求意見(jiàn)，10月下旬又征求了省級(jí)有關(guān)部門的意見(jiàn)?，F(xiàn)將審議情況報(bào)告如下：
2003年我省實(shí)施大氣污染防治條例以來(lái)，先后實(shí)施清潔空氣、大氣復(fù)合污染防治專項(xiàng)和新一輪治氣“三大行動(dòng)”，大氣污染防治取得明顯進(jìn)展，大氣環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好、有所提高。但隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，大氣污染負(fù)荷仍然較高。2014年，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市中，除舟山外其余均未達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)， 69個(gè)縣以上城市中，僅有9個(gè)達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，大氣污染防治任務(wù)十分艱巨。為認(rèn)真貫徹落實(shí)新的大氣污染防治法，很有必要重新修訂我省的大氣污染防治條例。
環(huán)資委認(rèn)為，省人民政府提請(qǐng)的修訂草案針對(duì)本省大氣污染防治現(xiàn)狀、特點(diǎn)及監(jiān)管需要對(duì)上位法進(jìn)行了補(bǔ)充、細(xì)化和必要的創(chuàng)設(shè)，內(nèi)容基本可行，建議提請(qǐng)省十二屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議。同時(shí)，提出以下修改意見(jiàn)。
一、關(guān)于完善和細(xì)化部門監(jiān)管職責(zé)及追責(zé)問(wèn)題。法律的有效實(shí)施最終還是要落實(shí)在具體可行的部門監(jiān)管職責(zé)及追責(zé)上。修訂草案第四條第一、二款和第五十七條雖已依照大氣行動(dòng)計(jì)劃及其分工方案對(duì)部門職責(zé)及追責(zé)作了規(guī)定，但由于部門監(jiān)管職責(zé)不夠明朗以及問(wèn)責(zé)追究相對(duì)較輕，這不僅容易造成部門間的相互推諉及不作為的現(xiàn)象，而且也容易降低法律的適用性。目前，上海、江蘇等地對(duì)部門監(jiān)管職責(zé)及追責(zé)都作了較為明確的具體規(guī)定，為把“對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管”落到實(shí)處，同時(shí)又考慮到與長(zhǎng)三角地區(qū)的法律銜接，建議修訂草案鑒借兄弟省市的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步完善和細(xì)化部門監(jiān)管職責(zé)及追責(zé)條款，切實(shí)達(dá)到部門監(jiān)管職責(zé)清晰、問(wèn)責(zé)追究有章可循。
二、關(guān)于大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃問(wèn)題。大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是大氣污染防治法的一項(xiàng)重要制度。上位法對(duì)未達(dá)標(biāo)城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃作了規(guī)定，本修訂草案對(duì)此沒(méi)有涉及。但由于目前多數(shù)城市大氣環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，這項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)就顯得格外重要。為使這項(xiàng)制度在我省更具操作性，建議修訂草案除上位法規(guī)定外，應(yīng)進(jìn)一步明確大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的內(nèi)容，包括空氣質(zhì)量、因素分析、階段目標(biāo)以及各階段的重點(diǎn)任務(wù)和保障措施；同時(shí)，對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為政府和各有關(guān)部門績(jī)效考核的重要內(nèi)容，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，以確保這項(xiàng)制度在我省更好地貫徹實(shí)施。
三、關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)排污單位總量控制及削減問(wèn)題。重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)排污單位總量控制及削減對(duì)整個(gè)大氣污染防治起著至關(guān)重要的作用。盡管修訂草案第九條對(duì)行政區(qū)域和一般排污單位的大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)作了規(guī)定，但由于我省“低小散”的“塊狀經(jīng)濟(jì)”明顯，區(qū)域性污染相對(duì)比較突出，加上重點(diǎn)排污單位的污染，直接影響著我省的大氣環(huán)境質(zhì)量。如果只按行政區(qū)域和一般排污單位分解落實(shí)總量控制指標(biāo)，就容易造成重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)排污單位污染物變相轉(zhuǎn)嫁或被平均的現(xiàn)象，從而規(guī)避法律對(duì)其總量控制及削減的要求。因此，建議修訂草案除行政區(qū)域和一般排污單位分解落實(shí)總量控制指標(biāo)外，應(yīng)重點(diǎn)明確重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)排污單位分解落實(shí)總量控制及削減指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域、一般排污單位和重點(diǎn)排污單位“雙控”的目的。
四、關(guān)于企業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸責(zé)任問(wèn)題。企業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行是確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的重要前提，而企業(yè)監(jiān)測(cè)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)又是企業(yè)舉證和環(huán)境監(jiān)管部門的法律證據(jù)。修訂草案第十三條雖對(duì)企業(yè)尤其是重點(diǎn)排污單位監(jiān)測(cè)作了規(guī)定，但由于目前有的企業(yè)法律意識(shí)淡薄，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假，偷排偷放時(shí)有發(fā)生，給環(huán)境執(zhí)法部門調(diào)查取證、及時(shí)查處帶來(lái)難處。為強(qiáng)化企業(yè)尤其是重點(diǎn)排污單位大氣環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建議修訂草案進(jìn)一步明確企業(yè)尤其是重點(diǎn)排污單位監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸?shù)呢?zé)任，并輔以明確、嚴(yán)厲的違法懲罰措施；同時(shí)，將企業(yè)監(jiān)測(cè)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)作為企業(yè)舉證和環(huán)境監(jiān)管部門的法律證據(jù)，以確保企業(yè)尤其是重點(diǎn)排污單位舉證有據(jù)、環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管到位。
五、關(guān)于禁止露天焚燒秸稈問(wèn)題。秸稈處置是大氣污染防治法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。修訂草案第四十一條對(duì)秸稈處置尤其是禁止露天焚燒秸稈作了明確的規(guī)定，但由于目前一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民祖祖輩輩都有靠露天焚燒秸稈的傳統(tǒng)習(xí)慣，它既可燒死害蟲(chóng)及蟲(chóng)卵，又可肥地。偏遠(yuǎn)山區(qū)集中秸稈處置成本很高，具體實(shí)施比較難。為使秸稈處置更切實(shí)際，建議修訂草案依據(jù)上位法第七十七條授權(quán)條款，在城鎮(zhèn)、機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路等主要干道以及大氣環(huán)境特殊保護(hù)區(qū)附近，可以先劃定露天焚燒秸稈禁止區(qū)域，以確保這些區(qū)域真正做到有令禁止、有令能止。
關(guān)鍵詞：大氣污染；立法目的；政府責(zé)任；公眾參與；大氣治理
一、《大氣污染防治法（修訂草案）》的不足
（一）立法目的存在偏差?！洞髿馕廴痉乐畏ǎㄐ薷牟莅福返谝粭l規(guī)定：“為防治大氣污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！边@一規(guī)定表明我國(guó)的大氣污染防治的目的有兩個(gè)――保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正所謂魚(yú)與熊掌不可兼得，當(dāng)二者之間必須有一個(gè)需要放棄的時(shí)候，排污者和各級(jí)政府部門必然會(huì)為了后者而舍棄前者，然后繼續(xù)走先污染后治理的老路。而美國(guó)《清潔空氣法》中關(guān)于該法立法目的的規(guī)定（促進(jìn)公眾健康，福利和人口的生產(chǎn)力保護(hù)和發(fā)展國(guó)家空氣資源的質(zhì)量）突出了保護(hù)環(huán)境這一唯一目的，給美國(guó)治理大氣污染訂立了一個(gè)明確的目標(biāo)，使美國(guó)的大氣污染防治取得了明顯的效果。
（二）政府大氣治理法律責(zé)任存在缺陷。通過(guò)研讀《大氣污染防治法（修改草案）》第四條、第十一條、第十五條第2款，我們可以發(fā)現(xiàn)草案對(duì)政府環(huán)境法律責(zé)任方面的規(guī)定存在著明顯的缺陷。主要有以下幾點(diǎn)：①草案規(guī)定考核結(jié)果的適用范圍狹窄，無(wú)法落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任；②沒(méi)有將政府環(huán)境法律責(zé)任與現(xiàn)行節(jié)能減排考核評(píng)價(jià)制度以及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保績(jī)效考核制度掛鉤；③省級(jí)人民政府不負(fù)有限期達(dá)標(biāo)責(zé)任，④對(duì)于沒(méi)有完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的城市人民政府，僅以約談作為懲治措施，無(wú)法產(chǎn)生草案預(yù)期的整治效果。
（三）大氣環(huán)境治理公眾參與的局限。綜觀《大氣污染防治法（修改草案）》，涉及公共參與的僅有第七條第3，4、5款的規(guī)定。公眾參與大氣污染防治既是公眾的一項(xiàng)權(quán)利，也是公眾應(yīng)當(dāng)積極履行的義務(wù)。而草案在這方面只是指出公民有檢舉，控告并獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定公民如何檢舉，控告。而歐盟在《建立更加清潔空氣的指令》中專門規(guī)定了空氣質(zhì)量和污染信息公開(kāi)和報(bào)告制度，美國(guó)的《清潔空氣法》直接規(guī)定了公民訴訟和司法審查訴訟，日本的大氣污染受害者救濟(jì)制度，這些國(guó)家的保護(hù)環(huán)境制度、法規(guī)體現(xiàn)出了極強(qiáng)的先進(jìn)性。我覺(jué)得我國(guó)在修訂《大氣污染防治法》時(shí)應(yīng)該借鑒這些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大公眾參與。
（四）大氣環(huán)境治理主體的一元化。在該部草案中還存在的問(wèn)題就是在防治大氣污染的過(guò)程中，只賦予了政府管理權(quán)，并沒(méi)有使企業(yè)、公眾成為防治污染的主體。
二、對(duì)大氣污染防治法修訂的建議
（一）更新立法目的。只有在《大氣污染防治法》的修改過(guò)程中確定環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的立法目的，對(duì)霧霾等大氣污染問(wèn)題實(shí)施源頭治理，全過(guò)程治理，才能扭轉(zhuǎn)政府唯GDP至上的發(fā)展思路，為綠色GDP評(píng)價(jià)指標(biāo)的確立提供法律保障。
（二）完善政府大氣治理法律責(zé)任。首先對(duì)于不達(dá)標(biāo)的地方政府可以借用美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采用“區(qū)域限資”、“區(qū)域限批”措施，結(jié)合現(xiàn)行節(jié)能減排考核以及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)?？?jī)效考核制度的規(guī)定，對(duì)部門負(fù)責(zé)人采用如任免升遷，引咎辭職等政治責(zé)任的形式予以懲治。其次應(yīng)將限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的責(zé)任主體擴(kuò)大至省一級(jí)人民政府，最后，應(yīng)當(dāng)把空氣污染防治作為對(duì)政府官員業(yè)績(jī)的重要考核指標(biāo)之一，加大執(zhí)法力度，完善政府大氣治理法律責(zé)任。
（三）擴(kuò)大公眾參與。歐盟為促進(jìn)公眾參與，專門立法，通過(guò)各種途徑和渠道，免費(fèi)提供空氣監(jiān)測(cè)信息和執(zhí)法報(bào)告供公眾獲取。我國(guó)完全可以效仿歐盟這種做法，構(gòu)建可以具體實(shí)施的制度，擴(kuò)大公眾參與的范圍，建立完善的公眾參與大氣污染防治的過(guò)程參與制度、決策參與制度和末端參與制度。
（四）創(chuàng)制多元化的大氣治理機(jī)制。努力創(chuàng)制各種機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、公眾及環(huán)保組織在實(shí)施中發(fā)揮重大作用。如環(huán)境監(jiān)察部門動(dòng)員企業(yè)和公眾參與執(zhí)法過(guò)程，加大企業(yè)環(huán)境信息披露力度，建立公眾，企業(yè)之間的信息溝通制度，借助公眾的外部監(jiān)督，企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督和執(zhí)法部門的強(qiáng)制執(zhí)法實(shí)現(xiàn)大氣治理的多元化機(jī)制。
結(jié)語(yǔ)：在對(duì)大氣污染防治法修訂過(guò)程中出現(xiàn)的幾個(gè)基本問(wèn)題加以論述之后，我覺(jué)得修訂草案應(yīng)該再增設(shè)大氣環(huán)境公益訴訟章節(jié)，并詳加規(guī)定。這樣才能得到一個(gè)真正向大氣污染宣戰(zhàn)，讓老百姓對(duì)藍(lán)天有期待的《大氣污染防治法》！
參考文獻(xiàn)：
