時(shí)間：2023-08-02 16:18:47
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關(guān)鍵詞 農(nóng)村 自然災(zāi)害 自然災(zāi)害救助
中圖分類號(hào)：F252．1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、我國自然災(zāi)害的現(xiàn)狀
近幾年來，我國重大的水災(zāi)、旱災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震等各種自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人民的生活，也造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。2005年臺(tái)風(fēng)“麥莎”席卷我國東部，造成20人死亡，3064.2萬人受災(zāi)，直接的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)177.1億元。 2007年7月特大暴雨突襲重慶，造成25個(gè)區(qū)縣損失慘重，不少區(qū)縣進(jìn)水被淹，300多萬人受災(zāi)。2008年是自然災(zāi)害發(fā)生尤其頻繁的一年，先是1月發(fā)生了全國范圍的雪災(zāi)，湖南、湖北、貴州、江西、廣西、廣東、江蘇、浙江、安徽、河南等省級行政區(qū)受災(zāi)損失尤為嚴(yán)重；同年5月12日四川省汶川縣的里氏8.0級特大地震，除了黑龍江省、新疆維吾爾自治區(qū)外均有震感，這次地震造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤，此后持續(xù)很長一段時(shí)間周圍地區(qū)都余震不斷。時(shí)隔2年，2010年4月14日青海省玉樹藏族自治州玉樹縣又發(fā)生7.1級大地震，造成2698人遇難，270人失蹤，246842人受災(zāi)。之后，南方多次嚴(yán)重的暴雨洪澇災(zāi)害和甘肅舟曲的特大泥石流又接踵而至。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，造成了極為嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，不利于社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)民政部、國家減災(zāi)委會(huì)同工業(yè)和信息化部、國土資源部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、水利部、統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局、地震局、氣象局、保監(jiān)會(huì)、海洋局、中國紅十字會(huì)總會(huì)等相關(guān)部門核定，2011年1-9月份，各類自然災(zāi)害在全國范圍內(nèi)就使4.8億人受災(zāi)，1074人死亡（含失蹤人口127人），912.7萬人被緊急轉(zhuǎn)移安置；農(nóng)作物的受災(zāi)面積達(dá)3882.6萬公頃，其中絕收的農(nóng)作物有380.4萬公頃；在受災(zāi)過程中，倒塌的房屋有85.3萬間，損壞的房屋有308.2萬間；造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3028.1億。
尤其是在農(nóng)村，面對高頻發(fā)的自然災(zāi)害，農(nóng)村由于各種原因，往往是受災(zāi)的主要區(qū)域。從整體上來說，我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等各個(gè)方面的發(fā)展水平都比城市要落后，農(nóng)村的房屋、道路、公共設(shè)施等硬件設(shè)施的抗災(zāi)能力較低，農(nóng)村居民自身的防災(zāi)意識(shí)也比較薄弱，對于自然災(zāi)害的監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)也不怎么完備。此外，農(nóng)村通信本身并不怎么發(fā)達(dá)，而且居民多分散而居，災(zāi)害發(fā)生時(shí)的預(yù)警和人員疏導(dǎo)也比較難以及時(shí)、有效地進(jìn)行。不少農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平并不高，一旦受災(zāi)往往只能依賴政府的救濟(jì)，然而政府的財(cái)力畢竟是有限的，可供支配的社會(huì)資源也是有限的，因此會(huì)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，那就是農(nóng)村居民在受災(zāi)的第一時(shí)間得到的救助與所受損失的比例不相等，甚至在有些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)無法得到及時(shí)、有效的災(zāi)害救助。
在自然災(zāi)害發(fā)生后，如何在第一時(shí)間快速、及時(shí)而有效的處理受災(zāi)情況，減小自然災(zāi)害帶來的損失成為重中之重，這要求建立一個(gè)完善的、科學(xué)而行之有效的自然災(zāi)害救助制度。
二、自然災(zāi)害救助的內(nèi)涵與形式
自然災(zāi)害救助是指家和社會(huì)依法向因遭受自然災(zāi)害襲擊而造成生活貧困的社會(huì)成員提供一定的實(shí)物或金錢或服務(wù)的幫助，以保證其維持基本生活水平，并幫助災(zāi)民確立其自行生存能力的社會(huì)救助制度。
具體來說，自然災(zāi)害救助包括對受災(zāi)地區(qū)災(zāi)民的救助和對受災(zāi)地區(qū)社區(qū)的救助兩個(gè)部分組成。對災(zāi)民的救助主要有四個(gè)方面：（1）對災(zāi)民生命的救助，盡量努力最大限度地減少受災(zāi)地區(qū)的人員傷亡；（2）對災(zāi)民基本生活的救助，這是在災(zāi)民生命的救助的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，對災(zāi)民給予基本的生活資料，如救災(zāi)物資等，維持其基本的生活；（3）對災(zāi)民精神的救助，安撫災(zāi)民的情緒，避免災(zāi)民在遭受自然災(zāi)害的迫害之后產(chǎn)生消極的心理；（4）對災(zāi)民生存能力的救助，這是指在大規(guī)模的救災(zāi)活動(dòng)結(jié)束之后，幫助災(zāi)民災(zāi)民恢復(fù)和確立自行生存的能力，使災(zāi)民能夠依靠自己的力量，進(jìn)行正常的物質(zhì)生活和精神生活。
半個(gè)多世紀(jì)以來，我國對自然災(zāi)害救助不斷地探索，基本確立了一些主要的救助方式。第一，國家救助，這是我國自然災(zāi)害救助的主要形式。因?yàn)樽匀粸?zāi)害發(fā)生往往是突發(fā)的，其破壞力巨大，只有國家才能在短時(shí)間內(nèi)聚集其足夠的人力、物力、財(cái)力施以救助。第二，救災(zāi)保險(xiǎn)制度，這是一種由政府出面組織，采取國家、集體和個(gè)人三方面共同籌資的方式，為災(zāi)民提供災(zāi)后生活的基本保障并維持其災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的一種社會(huì)保障制度。第三，互助互濟(jì)，除了一般的非災(zāi)區(qū)支援災(zāi)區(qū)、城市支援農(nóng)村受災(zāi)地區(qū)等互助形式，多年來我國還探索出了新的形式，如互助儲(chǔ)糧會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)等。第四，生產(chǎn)自救，一方面政府的財(cái)力畢竟是有限的，可供支配的社會(huì)資源也是有限的，另一方面單方面施以救濟(jì)的思想是要不得的，生產(chǎn)自救就成為了國家救助之外的重要補(bǔ)充形式。第五，國際援助，這主要是指國際組織、友好國家、國際友人等向受災(zāi)地區(qū)提供實(shí)物、金錢、技術(shù)、服務(wù)等方面的援助。
三、農(nóng)村自然災(zāi)害救助中存在的問題
1、自然災(zāi)害救助物資的管理不盡合理。在自然災(zāi)害救助物資的儲(chǔ)備上，由于農(nóng)村地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)水平不高，當(dāng)?shù)卣蕾囉谏霞壵膿芸睢⒎钦M織的救助和社會(huì)的捐贈(zèng)，而對于當(dāng)?shù)刈约哼M(jìn)行自然災(zāi)害救助物資的儲(chǔ)備不盡上心。在自然災(zāi)害救助物資的分配上，地方政府對于上級政府預(yù)算下?lián)艿淖匀粸?zāi)害救助物資，往往擴(kuò)大救助范圍，將一部分救助物資用于受災(zāi)地區(qū)之外的其他地區(qū)，即無論有災(zāi)無災(zāi)，無論災(zāi)情嚴(yán)重與否，都進(jìn)行平均分配，嚴(yán)重影響了救助物資的使用效益。
2、政府和非政府組織在自然災(zāi)害救助中發(fā)揮的職能不完善。一方面，非政府組織在農(nóng)村自然災(zāi)害救助中的參與度不夠。農(nóng)村地區(qū)受到自然災(zāi)害的襲擊之后一般都是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行救助的，初期的救助物資大部分來源于當(dāng)?shù)鼗鶎诱呢?cái)政支出，非政府組織沒有或是很少參與其中。另一方面，農(nóng)村地區(qū)的基層政府在自然災(zāi)害救助上管理機(jī)構(gòu)不健全，職能缺失或者不明確，基層政府的人員、經(jīng)費(fèi)等配備嚴(yán)重不足，很多基層政府工作人員一人身負(fù)多項(xiàng)職能，工作量嚴(yán)重超負(fù)荷，難以有效地在自然災(zāi)害救助中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
3、法律制度不完善。現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)都是從宏觀的整體上考慮，對自然災(zāi)害救助各方面進(jìn)行規(guī)定，但是我國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀態(tài)下，這就使得農(nóng)村地區(qū)缺乏符合其實(shí)際情況的、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。
4、自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度尚不完善。農(nóng)村居民對于通過購買自然災(zāi)害保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)并不是很強(qiáng)，很少有農(nóng)村居民會(huì)選擇購買保險(xiǎn)。一方面是因?yàn)檗r(nóng)村居民缺乏購買保險(xiǎn)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)這樣的意識(shí)，很多的農(nóng)村居民依然存在著“聽天由命”這樣的思想觀念；另一方面是因?yàn)檗r(nóng)村居民認(rèn)為自然災(zāi)害保險(xiǎn)的保額太低，與自己實(shí)際遭受的損失相比差距較大，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平并不高，農(nóng)村居民的收入偏低，他們不愿意用有限的收入購買保險(xiǎn)。
5、農(nóng)村居民的自然災(zāi)害自救意識(shí)不高。農(nóng)村地區(qū)由于財(cái)政有限，在自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育方面未必能做得到位，這是農(nóng)村居民自然災(zāi)害意識(shí)不高的原因之一。另外，農(nóng)村居民多半受教育程度并不高，對自然災(zāi)害的嚴(yán)重性了解也可能不夠，有的特別偏僻的農(nóng)村地區(qū)，封建落后思想依然存在，認(rèn)為自然災(zāi)害是上天的懲罰，聽天由命。
四、完善農(nóng)村自然災(zāi)害救助制度的建議
1、進(jìn)一步完善自然災(zāi)害救助的法律制度。目前，我國在自然災(zāi)害救助方面的法律制度有很大的發(fā)展，各種不同類型的自然災(zāi)害大部分都已經(jīng)有了專門的法律規(guī)范，2010年9月1日起實(shí)行的《自然災(zāi)害救助條例》更是填補(bǔ)了自然災(zāi)害救助的法規(guī)空白，為開展自然災(zāi)害救助提供了法律依據(jù)。在這一基礎(chǔ)上，為了能更好的在農(nóng)村受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行自然災(zāi)害救助，我們還需要的是一部專門為農(nóng)村地區(qū)制定的農(nóng)村自然災(zāi)害救助法，使救助工作更加符合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，更行之有效。
2、增強(qiáng)政府在自然災(zāi)害救助中的主體地位。政府在自然災(zāi)害救助中是不可推卸的救助主體，是最權(quán)威的決策機(jī)構(gòu)，他占據(jù)著最關(guān)鍵的低位，扮演著最重要的角色。但是政府在自然災(zāi)害救助中也存在著不少的問題，在自然災(zāi)害救助物資的儲(chǔ)備和發(fā)放上，地方政府往往依賴著中央，減少自己的救助投入，造成中央政府負(fù)擔(dān)過重；在自然災(zāi)害救助的職能上，地方政府由于本身資源的窘迫，權(quán)責(zé)不分明或者一個(gè)職位身負(fù)多重職能，這些都影響了政府在自然災(zāi)害救助中主體地位作用充分發(fā)揮。
3、擴(kuò)大非政府組織在自然災(zāi)害救助工作中的參與程度。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，政府逐步轉(zhuǎn)變職能，各種非政府組織得到培育，發(fā)展迅速。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國有11.2%的非政府組織參與到自然災(zāi)害救助中，并發(fā)揮了重要的作用。非政府組織往往擁有更廣泛的社會(huì)資源和資金，更加貼近民眾，和社會(huì)聯(lián)系更密切，在自然災(zāi)害救助中理應(yīng)有更大的貢獻(xiàn)。
4、提高農(nóng)村居民的自然災(zāi)害自救意識(shí)。農(nóng)村居民大半教育程度不高，對于自然災(zāi)害就的防治與自救意識(shí)都較為薄弱，在農(nóng)村地區(qū)大力普及科學(xué)文化教育，宣傳災(zāi)害自救的相關(guān)知識(shí)和自然災(zāi)害防范意識(shí)，是必不可少的措施。
5、推進(jìn)自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度可以說是對于自然災(zāi)害救助的一種補(bǔ)充，它是由政府、社會(huì)、個(gè)人三方面籌資運(yùn)作的，可以緩解各方自然災(zāi)害救助的壓力。但是實(shí)際上在大部分的農(nóng)村地區(qū)，認(rèn)可自然災(zāi)害保險(xiǎn)的農(nóng)村居民并不多，他們認(rèn)為自然災(zāi)害保險(xiǎn)并沒有給予合理的賠付，而保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也指出自然災(zāi)害保險(xiǎn)的賠款比例相對于自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失不足1%。因此，完善自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度是必然的選擇。
（作者： 湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系研究生，研究方向：社會(huì)政策與社會(huì)保障理論研究）
參考文獻(xiàn)：
[1]孫紹騁.中國就在制度研究.商務(wù)印書館,2004.
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關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害；貧困發(fā)生率；農(nóng)村貧困
中圖分類號(hào) F328.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2007)04-0092-04
建國以來，安徽省因各種自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失年平均超過20億元，約占全省平均社會(huì)國民生產(chǎn)總值的10％。20世紀(jì)80年代以來，年平均直接經(jīng)濟(jì)損失超過30億元。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，自然災(zāi)害發(fā)生頻次和強(qiáng)度呈加快、加大趨勢，截至1997年，累計(jì)各自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失近1 000億元，年平均超過100億元。由于農(nóng)戶自身抗災(zāi)能力有限，一旦遭受自然災(zāi)害，在沒有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的情況下，絕大部分損失將由農(nóng)戶自己承擔(dān)。對一般農(nóng)戶來講，家庭收入較低，遭受災(zāi)害以后如果不能夠及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對其生活和再生產(chǎn)的影響很大。
1 文獻(xiàn)回顧
所有貧困現(xiàn)象都是由于區(qū)域、群體或個(gè)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一系列內(nèi)部和外部不良因素制約,造成勞動(dòng)報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)性收入的不足而產(chǎn)生的。而引起勞動(dòng)報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)性收入不足的原因是十分復(fù)雜的,要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史、個(gè)人等多層次、多方面進(jìn)行探討。目前這方面已有許多研究成果問世,其中主要觀點(diǎn)有:相對剝奪說、不平等說、價(jià)值判斷說、政策界定說、權(quán)利喪失說、發(fā)展不足說、能力缺乏說等等。也有根據(jù)貧困產(chǎn)生原因?qū)⒇毨澐譃椴煌愋投纬韶毨С梢蝾愋偷膶W(xué)說,最為著名的是康曉光根據(jù)貧困形成的決定因素將貧困分成三種類型:制度性貧困、區(qū)域性貧困、階層性貧困(康曉光,1995)。制度性貧困是由于社會(huì)制度,如政治權(quán)利分配制度、就業(yè)制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、社會(huì)服務(wù)分配制度、社會(huì)保障制度等決定生活資源在不同區(qū)域、不同群體和個(gè)人之間的不平等分配而造成某些區(qū)域、群體和個(gè)人處于貧困狀態(tài)。區(qū)域性貧困是在相同的制度背景下,不同的區(qū)域之間由于自然條件和社會(huì)發(fā)展條件的差異造成的,與區(qū)域生活資源的供給程度有關(guān)。導(dǎo)致貧困的區(qū)域性因素包括自然資源、發(fā)展起點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、積累能力、科技力量、人口素質(zhì)、制度創(chuàng)新、市場機(jī)制、政治結(jié)構(gòu)等。階層性貧困是指相同制度環(huán)境中,在大約均質(zhì)的空間區(qū)域內(nèi),某些群體、家庭或個(gè)人,由于身心素質(zhì)較差、文化程度較低、勞動(dòng)力弱、生產(chǎn)資料不足、生產(chǎn)能力不高等原因造成競爭有限的生活資源的能力較低,從而處于貧困狀態(tài)(康濤、陳斐,2002)。從已有研究來看，對造成貧困的原因界定上還存在著分歧，但是總體可以概括為：一是由于缺乏發(fā)展的機(jī)會(huì)造成的貧困，即機(jī)會(huì)貧困；二是由于缺乏發(fā)展的能力和素質(zhì)所造成的貧困，即能力貧困。隨著我國農(nóng)村教育的加強(qiáng)，農(nóng)民的綜合素質(zhì)得到顯著提高，如今形成的貧困與返貧現(xiàn)象更多的是由于機(jī)會(huì)的缺失導(dǎo)致的，即機(jī)會(huì)貧困成為農(nóng)村貧困發(fā)生的主要原因。
自然災(zāi)害總是與貧困緊密相聯(lián)，世界銀行在20世紀(jì)90年代的研究中發(fā)現(xiàn)，80%以上的窮人并不是“總是窮（always poor）”，而是“有時(shí)窮（sometimes poor）”，原因是他們面臨各種自然災(zāi)害襲擊時(shí)難以抵擋，從而陷入貧困或返回貧困的境地。王國敏從定性的角度首次對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，認(rèn)為自然災(zāi)害總是與貧困相伴隨，且呈正相關(guān)關(guān)系。如何更加明確農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害對農(nóng)村貧困的影響，即從定量的角度分析兩者之間的關(guān)系顯得尤為重要，以彌補(bǔ)以前定量研究的空白。
2 樣本來源及其描述
鞏前文等：農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困之間的關(guān)系――基于安徽省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析中國人口?資源與環(huán)境 2007年 第4期安徽省地形地貌呈現(xiàn)多樣性，長江和淮河自西向東橫貫全境，將全省分為淮北、江淮、江南三大自然區(qū)。安徽地處暖溫帶與亞熱帶過渡地區(qū)，氣候溫暖濕潤，四季分明。但氣候條件分布差異明顯，天氣多變，降水年際變化大，常有旱澇等自然災(zāi)害發(fā)生。國家劃定的592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（簡稱國貧縣）中安徽省有17個(gè)，占總數(shù)的2.9%，處在貧困縣比較多的省份行列之中。所以，選擇安徽省作為研究對象具有典型性和代表性。
2.1 安徽省自然災(zāi)害發(fā)生情況
安徽省自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，種類主要有洪澇、干旱、干熱風(fēng)、高溫?zé)岷?、低溫?凍)害、冰雹、龍卷風(fēng)、動(dòng)植物暴發(fā)性病蟲害等。災(zāi)害嚴(yán)重時(shí)，連續(xù)幾年或同一年內(nèi)幾種自然災(zāi)害同時(shí)或交替發(fā)生，對人民生命財(cái)產(chǎn)破壞性極大。如1998年，先后出現(xiàn)春季低溫凍害，夏季持續(xù)暴雨成災(zāi)，秋后水稻暴發(fā)白葉枯病和稻飛虱，大豆暴發(fā)甜菜夜蛾，致使全省大部分縣市不同程度受災(zāi)，受災(zāi)人口達(dá)1 000多萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失116．8億元，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響。自1995年以來，每年成災(zāi)面積都在1 000hm2頃以上，而且波動(dòng)幅度比較大(見圖1)。從圖1可以明顯看出，近年來，受災(zāi)面積與成災(zāi)面積越來越接近，說明農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞力越來越大。
受災(zāi)面積在農(nóng)業(yè)種植面積中的比例在大部分年份都在20%以上，而同時(shí)成災(zāi)面積在種植面積中的比重也幾乎都在10%以上(見圖2)。
2.2 樣本數(shù)據(jù)情況
為了獲取足夠的樣本，我們選取1998-2002年安徽省58個(gè)縣（市）共283個(gè)樣本（不包括數(shù)據(jù)缺失樣本）形成面板數(shù)據(jù)。面板數(shù)據(jù)既有時(shí)間序列數(shù)據(jù)，又有橫截面數(shù)據(jù)，這種雙維的信息可以克服樣本數(shù)量少的缺陷，而且可以增加估計(jì)的無偏性和有效性，在經(jīng)濟(jì)分析中逐漸得到廣泛的應(yīng)用。面板數(shù)據(jù)主要來源于1999-2003年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒。
3 基本計(jì)量模型設(shè)定與計(jì)量結(jié)果分析
3.1 基本計(jì)量模型設(shè)定
在討論災(zāi)害與中國農(nóng)村貧困問題的關(guān)系時(shí),一方面,可以通過對面上的情況進(jìn)行一般性的描述來了解總體概況,也可以通過解剖典型案例了解不同的局部情況;另一方面,還可以通過對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)量分析更準(zhǔn)確地把握兩者的數(shù)量關(guān)系（張曉，1999）。張曉（1999）認(rèn)為農(nóng)村貧困只與農(nóng)民家庭平均每人純收入和水旱災(zāi)害受災(zāi)或成災(zāi)面積占播種面積的比例兩個(gè)因素有關(guān)，所以建立了簡單的雙對數(shù)線性二元回歸模型，把農(nóng)民家庭平均每人純收入和水旱災(zāi)害受災(zāi)或成災(zāi)面積占播種面積的比例兩個(gè)變量作為解釋變量，即：
式中：PKL是農(nóng)村貧困發(fā)生率(%),I是農(nóng)民家庭平均每人純收入(元),ZR是水旱災(zāi)害受災(zāi)或成災(zāi)面積占播種面積的比例(%)。
但是，筆者認(rèn)為農(nóng)民家庭平均每人純收入（I）和水旱災(zāi)害受災(zāi)或成災(zāi)面積占播種面積的比例（ZR）兩個(gè)變量之間存在明顯的線性相關(guān)，因?yàn)樗禐?zāi)害受災(zāi)或成災(zāi)面積占播種面積的比例越大越可能降低農(nóng)民家庭平均每人純收入，即農(nóng)村貧困（主要指經(jīng)濟(jì)貧困）可以直接表現(xiàn)為農(nóng)民家庭人均每人純收入低下，而人均每人純收入低下的一個(gè)直接原因是受到水旱災(zāi)害的影響。為了克服這個(gè)缺陷，筆者建立以下計(jì)量模型來描述中國自然災(zāi)害與貧困發(fā)生的關(guān)系：
式中：Y表示樣本縣市貧困發(fā)生率；X1是指樣本縣市農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎兀?）；X2是指農(nóng)村人口中男女性別比例（男/女）；X3是指人均擁有排灌機(jī)械數(shù)量；X4是指人均占有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入額；X5是指農(nóng)村人口人均占有耕地面積；X6單位面積糧食產(chǎn)量，用來衡量耕地質(zhì)量；X7是指自然災(zāi)害受災(zāi)面積占播種總面積的比重（%），此處自然災(zāi)害包括水旱災(zāi)害和其它農(nóng)業(yè)災(zāi)害。
模型試圖說明：農(nóng)村貧困發(fā)生率主要是由于農(nóng)民自身能力不足和生存的自然環(huán)境惡劣造成的，農(nóng)民自身能力不足主要通過農(nóng)村人口中男女性別比例X2和人均擁有排灌機(jī)械數(shù)量X3表示；生存的自然環(huán)境惡劣主要用人均占有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入額X4、農(nóng)村人口人均占有耕地面積X5、單位面積糧食產(chǎn)量X6、自然災(zāi)害受災(zāi)面積占播種總面積的比重（%）X7等指標(biāo)來衡量。
3.2 計(jì)量結(jié)果與分析
運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，采用向后逐步回歸（Backward）法對計(jì)量模型進(jìn)行回歸處理，結(jié)果見表1。
從表1結(jié)果可以看出，變量中“自然災(zāi)害受災(zāi)面積占播種總面積的比重”的回歸系數(shù)為-0.955，t值為-1.746，在0.05水平上顯著。在統(tǒng)計(jì)意義上，該變量是比較顯著的。但是，這個(gè)結(jié)果與張曉（1999）得出的結(jié)論有顯著的差別，即張文中得出的結(jié)論認(rèn)為水旱災(zāi)害的成災(zāi)面積占農(nóng)作物總播種面積的比重與農(nóng)村貧困發(fā)生率存在正相關(guān)關(guān)系，而筆者通過利用安徽省的數(shù)據(jù)所做的計(jì)量結(jié)果表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害受災(zāi)面積占農(nóng)作物總播種面積的比重對農(nóng)村貧困發(fā)生率的影響呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害受災(zāi)面積占農(nóng)作物總播種面積的比重越大，農(nóng)村貧困發(fā)生率的可能性越小。對本文計(jì)量結(jié)果的解釋可能：一是本文使用的數(shù)據(jù)是每個(gè)縣市的平均數(shù)據(jù)，沒有考慮到每個(gè)農(nóng)戶受災(zāi)的差別性，而且受災(zāi)不一定會(huì)成災(zāi)，而國家在對受災(zāi)地區(qū)的補(bǔ)貼和救助主要是按人口來進(jìn)行的，這樣會(huì)造成同一地區(qū)受到的災(zāi)害對各個(gè)農(nóng)戶生活的影響不同，一部分農(nóng)戶會(huì)因自然災(zāi)害而獲得了更多的收入，而一部分農(nóng)戶因自身抗災(zāi)能力較弱，而受災(zāi)又很嚴(yán)重，顯然容易導(dǎo)致極度貧困的發(fā)生，即雖然貧困數(shù)量沒有因自然災(zāi)害而上升，但是貧困程度卻加??；二是農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害主要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生影響，而對于受災(zāi)農(nóng)戶來說，在受災(zāi)后可能會(huì)通過從事其他產(chǎn)業(yè)或者兼業(yè)賺取非農(nóng)收入以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失，其結(jié)果可能是由于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的推動(dòng)下，一部分農(nóng)戶的收入沒有減少反而有所增加。三是農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救災(zāi)資金的增加和農(nóng)戶抗災(zāi)能力的增強(qiáng)。近年來，國家和各級政府在農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助方面逐漸加大了力度，見圖3。從圖3可以明顯看出，無論是全國還是安徽省對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的救助力度都呈逐年增大趨勢，全國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助資金由1999年的355 627萬元增加到2003年的529 365.26萬元，增加到1999年的1.49倍；安徽省也由1999年的24 012萬元增加到2003年的57 118.72萬元，增加到1999年的2.38倍。同時(shí)，農(nóng)戶的抗災(zāi)能力在逐漸增強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)戶擁有的排灌機(jī)械數(shù)量增加，1998年全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為13.37臺(tái)/百戶，安徽省為30.20臺(tái)/百戶，而到了2003年數(shù)量全國增加到21.12臺(tái)/百戶，安徽省增加到47.56臺(tái)/百戶。二是目前全國已有19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、兵團(tuán)）建立了省級救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，70％左右的地、縣救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案也已經(jīng)出臺(tái)。
4 結(jié)論與政策建議
在運(yùn)用安徽省的面板數(shù)據(jù)對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困的關(guān)系計(jì)量分析來看，筆者可以得出以下結(jié)論：農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困之間的關(guān)系明顯，而且農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害占播種面積的比重與農(nóng)村貧困發(fā)生率之間呈反向關(guān)系，即在現(xiàn)有生產(chǎn)條件下，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害導(dǎo)致的農(nóng)作物受災(zāi)面積占總播種面積的比重越大，農(nóng)村貧困發(fā)生率越低。這個(gè)結(jié)論與現(xiàn)有的研究存在著很大的不同，筆者在上述中也對產(chǎn)生差異的原因做出了可能的解釋。
筆者認(rèn)為，雖然農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害占播種面積的比重與農(nóng)村貧困發(fā)生率之間呈反向關(guān)系，但并不是說農(nóng)戶就不用增強(qiáng)自身的抗災(zāi)救災(zāi)能力，國家和地方政府也無須在災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)區(qū)進(jìn)行救助，幫助恢復(fù)生產(chǎn)。情況恰恰相反，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害占播種面積的比重與農(nóng)村貧困發(fā)生率之間呈反向關(guān)系產(chǎn)生的原因正是在農(nóng)戶抗災(zāi)能力增強(qiáng)和國家與地方政府救助力度增大的情形下發(fā)生的一種情況。所以，筆者認(rèn)為，政府和農(nóng)戶更加要正確認(rèn)識(shí)這種反向關(guān)系產(chǎn)生的效用。因此，筆者提出如下政策建議：
(1)政府應(yīng)加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵抗農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。從我們的計(jì)量結(jié)果可以看出，人均占有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入額越大，貧困發(fā)生率越小。農(nóng)業(yè)本生具有較強(qiáng)的自然條件依賴性，因此，降低自然災(zāi)害發(fā)生對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力具有重要的意義。
(2)繼續(xù)加大國家和地方政府對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助力度，但要有針對性。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的發(fā)生對收入低的農(nóng)戶影響更大，因此，在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)切忌“一刀切”。要遵循災(zāi)害成災(zāi)多少，補(bǔ)多少，而且政策要向收入相對較低的農(nóng)戶傾斜。
(3)氣象和災(zāi)害預(yù)報(bào)部門要盡量提高災(zāi)害預(yù)報(bào)的及時(shí)性與準(zhǔn)確度。充分利用現(xiàn)代技術(shù)，加強(qiáng)自然災(zāi)害的預(yù)測、預(yù)報(bào)和宣傳工作，使廣大群眾了解自然災(zāi)害是可知、可防、可抗、可治、可避的。
(4)在自然災(zāi)害發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣哟笊a(chǎn)自救的宣傳和引導(dǎo)。一是作物補(bǔ)種，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)協(xié)助農(nóng)戶購買優(yōu)良種子，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)主要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，增加受災(zāi)農(nóng)戶的非農(nóng)收入。
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對于應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵，有學(xué)者將其定義為“‘在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施’，并認(rèn)為其具有固化性、規(guī)范性、累積性、綜合性和發(fā)展性的特點(diǎn)?！雹芤虼耍瑥倪@一解讀而言，我們認(rèn)為，自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制是指在突發(fā)自然災(zāi)害的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理過程中，政府及其他公共管理機(jī)構(gòu)為保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。主要包括以下幾個(gè)方面：
1.1監(jiān)測預(yù)警機(jī)制
監(jiān)測預(yù)警機(jī)制是根據(jù)某種災(zāi)害演變的規(guī)律，應(yīng)急管理主體使用科學(xué)的方法，對災(zāi)害的產(chǎn)生、發(fā)展進(jìn)行監(jiān)測，并在分析大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上做出預(yù)測，做好充分預(yù)防準(zhǔn)備，提前采取相應(yīng)措施，以降低或消除不利后果的活動(dòng)。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)災(zāi)害級別的不同而啟動(dòng)與其相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。建立監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，未雨綢繆，防患于未然，對自然災(zāi)害所涉及到的范圍和可能涉及到的領(lǐng)域進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)判，將災(zāi)害扼殺于萌芽狀態(tài)，是避免和降低自然災(zāi)害給人們正常生產(chǎn)、生活帶來的威脅與損害最有效的手段。
1.2信息報(bào)告機(jī)制
信息與信息上報(bào)是地方政府對信息反應(yīng)能力的體現(xiàn)之一。目前，我國縣級政府實(shí)行的信息報(bào)告機(jī)制是分級上報(bào)，具體分為初報(bào)、續(xù)報(bào)、核報(bào)。①初報(bào)。本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害，縣級人民政府民政部門應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后的2小時(shí)內(nèi)，向地（市）級人民政府民政部門報(bào)告（含分鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)）。對于造成10人以上死亡（含失蹤）或房屋大量倒塌、農(nóng)田大面積受災(zāi)等嚴(yán)重?fù)p失的自然災(zāi)害，縣級人民政府民政部門應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后的2小時(shí)內(nèi)，同時(shí)上報(bào)省級人民政府民政部門和民政部。②續(xù)報(bào)。災(zāi)情穩(wěn)定前，省、地（市）、縣三級人民政府民政部門均須執(zhí)行24小時(shí)零報(bào)告制度。縣級人民政府民政部門每日9時(shí)之前將最新災(zāi)情和救災(zāi)工作情況向地（市）級人民政府民政部門上報(bào)。③核報(bào)。災(zāi)情穩(wěn)定后，地方各級人民政府民政部門應(yīng)組織力量，全面開展災(zāi)情核定工作，并逐級上報(bào)。縣級人民政府民政部門應(yīng)在5日內(nèi)核定災(zāi)情和救災(zāi)工作數(shù)據(jù)向地（市）級人民政府民政部門報(bào)告。政府信息獲取能力與渠道關(guān)系到地方政府應(yīng)對自然災(zāi)害的主動(dòng)性與有效性。
1.3響應(yīng)處置機(jī)制
響應(yīng)處置機(jī)制一般包括三方面：決策機(jī)制、指揮協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。目前，各級政府應(yīng)對自然災(zāi)害的應(yīng)急決策機(jī)制主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):收集決策信息、弄清災(zāi)害狀況及程度、制定決策方案、執(zhí)行決策方案、檢查執(zhí)行情況、反饋各種信息等。災(zāi)情發(fā)生后，各級政府實(shí)行的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括:預(yù)警通知———激活應(yīng)急預(yù)案———建立或啟動(dòng)應(yīng)急指揮中心———召集與分派工作組深入現(xiàn)場指導(dǎo)工作———召開新聞會(huì)等。社會(huì)組織和志愿者是應(yīng)對突發(fā)事件不可或缺的力量，各級政府采取的社會(huì)動(dòng)員措施包括：進(jìn)行宣傳、組織捐贈(zèng)活動(dòng)、公布捐贈(zèng)信息等。除此之外，在災(zāi)區(qū)，政府也積極動(dòng)員，進(jìn)行宣傳教育，指導(dǎo)災(zāi)民開展自救、互救等。
1.4善后處理與評估機(jī)制
善后處理與評估機(jī)制是應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，是為了將災(zāi)區(qū)的日常生產(chǎn)、生活恢復(fù)正常的狀態(tài)和秩序，所進(jìn)行的各種善后處置活動(dòng)。各級政府善后處理事項(xiàng)主要包括：轉(zhuǎn)移災(zāi)民、排查次生隱患、恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、部署重建工作、進(jìn)行災(zāi)后總結(jié)、實(shí)施災(zāi)后補(bǔ)償以及人員獎(jiǎng)懲等。評估事項(xiàng)主要包括：評估預(yù)案的合理性、評估各部門的災(zāi)害處置效果、評估部門整體應(yīng)對災(zāi)害的能力以及構(gòu)建災(zāi)害分類、分級的指標(biāo)體系。進(jìn)行善后處理與評估是在過去的基礎(chǔ)上吸取教訓(xùn)，避免重蹈覆轍，也為進(jìn)一步的應(yīng)急管理工作提供經(jīng)驗(yàn)，指明方向。
2南疆農(nóng)村地區(qū)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制存在的問題
2.1應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置落后
《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布以后，由國家最高層人民政府到縣級人民政府都紛紛相繼設(shè)立了政府的應(yīng)急辦公室，南疆農(nóng)村地區(qū)各級政府也相應(yīng)地設(shè)立應(yīng)急辦公機(jī)構(gòu)。但是由于對應(yīng)急辦公室的設(shè)置，國家并沒有制定統(tǒng)一的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同層級不同地方設(shè)置的應(yīng)急辦公室五花八門，形式各異。有的是獨(dú)立設(shè)置，有的是掛靠在當(dāng)?shù)卣k公室。有的屬于行政機(jī)構(gòu)，有的又屬于事業(yè)單位。應(yīng)急辦公室是應(yīng)急管理指揮主體和責(zé)任主體，是應(yīng)對自然災(zāi)害最根本的組織保障。但機(jī)構(gòu)的設(shè)置混亂，有名無實(shí)，導(dǎo)致應(yīng)急管理工作難以有效開展。
2.2監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)薄弱
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及應(yīng)急管理工作的需要，南疆農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)仍較為薄弱，突出反映在預(yù)警監(jiān)測設(shè)備和手段相對落后，應(yīng)急信息傳輸不暢。以氣象部門為例，天氣預(yù)報(bào)不夠準(zhǔn)確，預(yù)測能力仍然存在不足，主要體現(xiàn)在：由于各種軟硬件設(shè)施配備不足，氣象災(zāi)害的應(yīng)急監(jiān)測水平較低，預(yù)報(bào)預(yù)測準(zhǔn)確率不高，精細(xì)化水平欠缺。尤其是地形復(fù)雜、山高溝深的特殊地區(qū)，局部小氣候變化迅速，更難以預(yù)測。除此之外，氣象預(yù)警信息的覆蓋面還不夠?qū)?，特別是對偏遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)的預(yù)警信息覆蓋率較低，監(jiān)測狀況不能完全滿足應(yīng)急預(yù)警工作的需求。
2.3響應(yīng)處置機(jī)制有待健全
目前，南疆農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制運(yùn)作遲緩，跨部門行動(dòng)欠缺綜合協(xié)調(diào)性，相關(guān)機(jī)構(gòu)職能分散。自然災(zāi)害應(yīng)急管理是政府的基本職責(zé)，各級政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)者作用。但在多次的自然災(zāi)害應(yīng)急救援過程中，各應(yīng)急主體部門之間的橫向聯(lián)系缺乏，職責(zé)交叉和脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，條塊分割加重了應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)的難度。在常態(tài)管理中各部門間為爭奪利益,推諉、扯皮現(xiàn)象就屢見不鮮。在災(zāi)害發(fā)生的初期階段，某些部門領(lǐng)導(dǎo)存在僥幸心理，沒做好充分準(zhǔn)備，增加了災(zāi)害處置的難度。因此，提高基層政府的應(yīng)急管理能力，重視基層政府各部門應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制和合作機(jī)制的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。
2.4人力、物力、財(cái)力等資源保障不足
應(yīng)急設(shè)施與資源配置是預(yù)防災(zāi)害、進(jìn)行救援和應(yīng)對所配置的設(shè)施和資源的總稱。新疆南疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，地區(qū)財(cái)政資金有限，各種應(yīng)急技術(shù)、物資、人才極其缺乏。常常存在應(yīng)急設(shè)施陳舊老化、技術(shù)滯后、應(yīng)急資源配置不系統(tǒng)等問題。加上基層應(yīng)急救援隊(duì)伍缺乏訓(xùn)練,災(zāi)害中救援的行動(dòng)力與應(yīng)變力明顯不足。很多地震頻發(fā)的地區(qū)，由于缺少救援工具，地震發(fā)生后，災(zāi)民只能靠鐵鍬、鋤頭等農(nóng)具挖掘，嚴(yán)重影響了應(yīng)急救援的開展與實(shí)施。合理的應(yīng)急設(shè)施和資源的配置，是縣級政府有效應(yīng)對特大自然災(zāi)害的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件，也是救援成功的重要保證。
3完善南疆農(nóng)村地區(qū)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制的對策
3.1完善應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)
自然災(zāi)害的應(yīng)急管理涉及的部門較多，比如：國土、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、氣象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部門。單個(gè)部門的管理將無法達(dá)到綜合減災(zāi)效益的目的。南疆農(nóng)村地區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建立，建立統(tǒng)一專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。這種應(yīng)急管理創(chuàng)新模式的關(guān)鍵在于將分散于各部門的應(yīng)急管理工作統(tǒng)一由應(yīng)急管理職能部門來實(shí)施。將自然災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警、信息傳遞與公布、應(yīng)急決策、應(yīng)急響應(yīng)、公眾溝通、資源的配置與征用、事后恢復(fù)與重建等職責(zé)應(yīng)對活動(dòng)統(tǒng)一賦予該綜合應(yīng)急管理部門，從而真正解決長期存在的因部門分工不明確、責(zé)任主體不明確，而導(dǎo)致的準(zhǔn)備、預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)等工作難以落實(shí)的問題。
3.2健全自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)
健全自然災(zāi)害綜合監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，是客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展，為預(yù)警提供依據(jù)的重要基礎(chǔ)。面對自然災(zāi)害，哪怕是最原始的預(yù)警系統(tǒng)，也能挽救人民生命財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)階段，在有條件的地區(qū)，應(yīng)深入研究和科學(xué)分析具有代表性的自然災(zāi)害案例，并對其未來發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測，對自然災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展的基本規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，提高各類突發(fā)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和綜合分析能力。對頻發(fā)的自然災(zāi)害做到早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。并且還要在財(cái)政上予以支持，在政府財(cái)政預(yù)算中納入其所需經(jīng)費(fèi)，并給予法律保障。
3.3建立應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制
應(yīng)急管理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及諸多部門、領(lǐng)域和區(qū)域，必須依靠各級政府和各方社會(huì)力量的參與。首先，理清各方參與部門職責(zé)，化解部門利益，協(xié)調(diào)部門合作。按照屬地為主、分類管理、條塊結(jié)合、分級負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理機(jī)制，建立橫向與縱向各部門間人、財(cái)、物以及信息等各種資源的共享機(jī)制。其次，建立高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。整合各方參與主體，統(tǒng)一指揮，做到靈敏反應(yīng)、有序協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成快速處置突發(fā)自然災(zāi)害的合力。最后，加強(qiáng)應(yīng)急演練。演練可以提高應(yīng)急救援隊(duì)伍之間的溝通與合作，提高應(yīng)急工作人員的技術(shù)水平，提升熟練程度，從而增強(qiáng)系統(tǒng)的應(yīng)急處置能力。
3.4完善自然災(zāi)害的人、財(cái)、物應(yīng)急保障機(jī)制
[關(guān)鍵詞]民國；自然災(zāi)害；農(nóng)村；建筑結(jié)構(gòu)
文章編號(hào)：2095-4085（2017）0-0042-03
房屋，最初的使命就是為人類遮風(fēng)擋雨。如果將“風(fēng)雨”的外延擴(kuò)大至能對人類生命財(cái)產(chǎn)安全造成破壞的不可抵御的自然力量時(shí)，房屋能有效抵御自然災(zāi)害侵襲的功能就顯而易見了。從自然災(zāi)害與人類建筑類型的關(guān)系角度深入觀察和思考，我們不難找出這一功能的痕跡。
云南地處印度洋板塊、歐亞板塊和太平洋板塊的交匯地帶，全境多高山河谷，間有低平的盆地散落其問，境內(nèi)各民族擇地而居，彝、苗、哈尼、拉祜、布朗等族多聚居山區(qū)和半山區(qū)，傣、白、漢等族則多聚居于平緩的河谷和盆地地區(qū)。另外，受印度洋暖濕氣流和西伯利亞寒流的交替影響，云南全年分為明顯的干濕兩季，冬春季節(jié)是旱季，多大風(fēng)天氣，夏秋季節(jié)是雨季，雨量豐沛。在這樣的地理環(huán)境和氣候條件下，云南自古以來就是地震、洪澇、瘟疫、大風(fēng)等自然災(zāi)害的頻發(fā)地區(qū)。為有效抵御自然災(zāi)害的侵襲，云南的農(nóng)村民居建筑因地制宜，形成了自己的特色，在保護(hù)居民生命財(cái)產(chǎn)安全方面起到了顯著的作用。
1.屋頂覆瓦抵御風(fēng)災(zāi)
在屋頂覆瓦，是南方多雨地區(qū)的普遍建筑形制，這樣一方面有利于雨水及時(shí)下流，不至于損害屋頂，同時(shí)，覆瓦還可以在房頂上形成一個(gè)隔層，起到干燥的作用。在相對干旱少雨的北方，泥制平房頂比較普遍，既能冬暖夏涼，又可以節(jié)省一部分建筑費(fèi)用。而西北地區(qū)的房子雖然也采用瓦片覆頂?shù)?，但與南方瓦房的不同之處在于它不是“人”形屋頂，而是從后往前傾斜。在云南農(nóng)村的房屋建筑上，有一種明顯區(qū)別于其他地方的特點(diǎn)，全國大多數(shù)地區(qū)房屋覆瓦多數(shù)鋪設(shè)板瓦，而在云南農(nóng)村民居屋頂除鋪設(shè)板瓦，尚在板瓦之上鋪設(shè)筒瓦。
前代的云南地方志上，記載了明代政府特別允許云南民居使用筒瓦。史書記載：“各省專用板瓦，滇中兼用筒瓦，以滇多大風(fēng)，明初特敕許用也?！庇纱丝芍鞒瘯r(shí)，云南民居屋頂?shù)耐餐呤菍ｉT用來抵御大風(fēng)而用的。那么明朝采取的措施在民國是否還存在價(jià)值？《宜良縣志》給了我們肯定的答案，在縣志中有“各縣屬亦沿舊制”之說。風(fēng)災(zāi)是由大風(fēng)肆虐造成的自然災(zāi)害，一般很難隨時(shí)代變遷而發(fā)生徹底的改變。查閱史料后筆者發(fā)現(xiàn)，民國時(shí)期云南風(fēng)災(zāi)依舊十分頻仍，給當(dāng)?shù)匕傩赵斐闪酥卮髶p失，如《云南天氣災(zāi)害史料》記載：
1918年，勐海幾個(gè)寨子大風(fēng)，共吹倒房子十五間，一問大瓦房被吹走50m。1926年，文山西鄉(xiāng)第四段大風(fēng)，吹倒民居七間。1927年，雙柏暴風(fēng)大起，小米孔山頭寺廟、樓閣吹落瓦片，椽木隨風(fēng)飛揚(yáng)，山場林木盡行倒撲，連根拔起，鄉(xiāng)民以為奇異。1928年，晉寧七月夜間大風(fēng)，吹折縣屬各地柏樹萬余株。1930年，建水曲江大風(fēng)持續(xù)半小時(shí)，吹斷樹木，掀掉房瓦。1932年，富源縱橫30里，暴風(fēng)驟作，包谷全被吹到，復(fù)屋傷人甚多。1934年，梁河大風(fēng)傾屋拔樹。1947年、1949年建水兩次大風(fēng)，掀掉房瓦。
在筆者統(tǒng)計(jì)的災(zāi)害記錄中，民國期間有關(guān)大風(fēng)成災(zāi)的記錄有數(shù)十次，可見，在民國時(shí)期云南鄉(xiāng)村確實(shí)存在著嚴(yán)重而頻繁的風(fēng)災(zāi)威脅。筒瓦相對于板瓦來講，有明顯的弧度，筒瓦在板瓦上使用，不僅可以起到對板瓦的固定作用，避免大風(fēng)輕易地將板瓦掀落，還可以利用自身弧度將風(fēng)的來勢適當(dāng)化解，減少風(fēng)的破壞力，從而最大限度地抵御風(fēng)災(zāi)。直到現(xiàn)在，在風(fēng)災(zāi)較為嚴(yán)重的大理，具有顯著民族特色的白族民居，依然清一色地采用板瓦加筒瓦的方式覆蓋屋頂。
2.以土為屋頂?shù)钟烈?/p>
在云南也并非所有的屋頂都是覆蓋瓦片，在云南南部的思普地區(qū)（現(xiàn)在的普洱、臨滄、西雙版納），多數(shù)的屋頂用泥土覆蓋，而不用瓦片，其實(shí)這也是與當(dāng)?shù)氐奶鞖鉃?zāi)害有密切關(guān)系。思普地區(qū)地處回歸線附近，屬于熱帶氣候，終年潮濕悶熱，這種情況下，瘟疫是當(dāng)?shù)鼐用褡畲蟮某人熱的環(huán)境有利于致病菌的生存，要想抵御瘟疫，除了醫(yī)學(xué)手段之外，還必須使居住環(huán)境干燥、涼爽。因此思普地區(qū)“人家的居室都是土墻土頂，不用瓦蓋，名日‘土掌’，這樣才稍能避掉些熱氣。那里的土真好，捶成的平的屋頂不會(huì)漏雨，小孩婦女多半于晚間在上面乘涼”。土掌房用云南特有的粘土做主要的建筑材料，它以石料作墻基，用土坯或粘土筑墻，墻體往往厚實(shí)耐久，墻體筑好后再在其上架梁，梁上鋪木板、木條或竹子作頂，頂上再抿捶一層粘土，形成了平整而堅(jiān)硬的平頂，部分土掌房為二屋或三層。民國時(shí)期，這樣的建筑結(jié)構(gòu)在云南的山區(qū)和半山區(qū)較為常見，它特殊的結(jié)構(gòu)可以保持室內(nèi)的干燥，同時(shí)還可以形成冬暖夏涼的特殊效果，對于瘟疫的肆虐有著良好的抵御效果。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，這種建筑留存的越來越少，在紅河、玉溪、普洱等地區(qū)遺留下來的古村落亟待保護(hù)。
3.以木為屋抵御地震
云南另外一常見的災(zāi)害為地震。在筆者的統(tǒng)計(jì)中，民國38年期間，云南共發(fā)生了有記錄的地震509縣次，實(shí)際上地震發(fā)生的次數(shù)比作者記錄的更多，因?yàn)樽髡呓y(tǒng)計(jì)中無論此縣一年內(nèi)發(fā)生多少次地震，均做一縣次計(jì)算，而大理、騰沖、東川等地，每年都會(huì)發(fā)生幾次可記錄的地震。因此防范地震，成為云南民居建筑中一個(gè)重要考慮因素和功能。特別是在滇西地區(qū)，抗震更是人們建房時(shí)必須考慮的問題。物理學(xué)告訴我們，柔韌性越高，其對抗震動(dòng)的能力越強(qiáng)。先民們雖然沒有物理學(xué)原理作指導(dǎo)，但是經(jīng)過千百年經(jīng)驗(yàn)的積累，也明白了木頭在建筑中有著明顯的抗震作用，因此斗拱連接的建筑方式被發(fā)明出來。在云南的建筑中，木頭也被廣泛應(yīng)用于對抗頻發(fā)的地震災(zāi)害。尤其是木頭作為房屋框架的基礎(chǔ)構(gòu)成部分，形成柱梁交互的結(jié)構(gòu)形式，能夠?qū)⒛嗤粱虼u石構(gòu)成的墻壁在地震來臨時(shí)推向房屋之外，起到保護(hù)房內(nèi)人畜及財(cái)產(chǎn)的作用。
《鶴慶風(fēng)物志》記載：“群眾住房是土木建筑，建房時(shí)用‘穿坊’加固，有較高的抗震能力”。更典型的例子在麗江地區(qū)，麗江地區(qū)是有名的地震高發(fā)區(qū)，居民的房屋建筑對抗震的要求更高。在長期的生活實(shí)踐中，納西族人民在抗震方面總結(jié)了一些有效的構(gòu)造措施。麗江納西民居維護(hù)墻采用下重上輕的結(jié)構(gòu)，即墻體的下半部分用土坯壘砌，而上半部分采用木板結(jié)構(gòu)，一方面使得重心靠下，地震時(shí)房屋的基礎(chǔ)更加牢固；另一方面，木板較輕，墻體真的坍塌下來，傷害力也是有限的，可以減少人員的傷亡。整個(gè)房屋采取木制的框架，即用柱子托住屋頂，在柱外打墻。后墻和兩山墻相互勾連咬合，形成一個(gè)整體的半包圍結(jié)構(gòu)附著在木構(gòu)架的，萬一墻體震壞，里側(cè)有立柱、梁等木架結(jié)構(gòu)支撐，房頂不至于塌落。當(dāng)?shù)鼐用穹Q為“墻倒屋不塌”、“倒墻倒外面”。另外有的民居的靠土墻里面裝一層叫作“順墻板”的木隔板體系，這樣加上屋頂、地面，使室內(nèi)空間成為一個(gè)六面板的大箱子，抗震性能相當(dāng)好。直到目前滇西北的保山、麗江、大理的廣大農(nóng)村仍然采用這種建筑結(jié)構(gòu)，并在實(shí)踐中減輕了地震對于老百姓生命及財(cái)產(chǎn)造成的損失。
4.以“干闌”式建房抵御洪澇
民國時(shí)期云南的自然災(zāi)害中，發(fā)生頻率最高的應(yīng)屬洪澇災(zāi)害，在作者的統(tǒng)計(jì)中，民國時(shí)期云南共發(fā)生水災(zāi)850縣次，其中不乏大的水災(zāi)。云南的水災(zāi)雖然沒有長江流域和黃河流域綿延數(shù)省的規(guī)模，但沖田倒屋的記載比比皆是，此處沒有必要做過多的史料摘要，僅綏江縣民國十三年的大水就讓人心有余悸。史“七月自十六日起至二十日止，每當(dāng)水飛漲之時(shí)，一片。上流房屋、牲畜、器物、樹木絡(luò)繹漂來，船舟皆為人運(yùn)物遷居，莫敢打撈。人民遷避者攜老扶幼，荷囊背筐，號(hào)聲哭聲日夜不絕。附城一帶高地，露宿風(fēng)吹者觸目皆是，流離之狀，慘不忍睹”。幾百次洪災(zāi)肆虐，給人民造成的損失是可想而知的。因此建造房屋時(shí)考慮對抗如此高頻率的洪水是必要的。為防止洪災(zāi)肆掠，滇東南、滇西南地區(qū)普遍采用了具有一定防洪功能的干闌式建筑結(jié)構(gòu)。
在滇東、滇南的農(nóng)村，我們經(jīng)常可以看到“干闌”式的二層建筑，一層飼養(yǎng)牲畜，二層供人居住?！案申@”式建筑分布范圍很廣，從印度支那半島、馬來西亞、泰國、緬甸至菲律賓、印度尼西亞，甚至巴布亞新幾內(nèi)亞都能見到。我國的少數(shù)民族傣族、侗族、壯族、布依族、水族、佤族、景頗族、德昂族等也都習(xí)慣住這種房屋。這種建筑的特點(diǎn)是一層在地面上打樁，將二層托起，有的一層因飼養(yǎng)牲畜砌簡單的圍墻，有的直接不砌圍墻，使樁直接。對此有人解釋為“有欄檻，腳高數(shù)丈，云避田鼠也”。這個(gè)說法顯然值得商榷，因?yàn)槲覀冎览鲜蟮呐逝滥芰μ貏e強(qiáng)，光滑的懸崖上也可以行動(dòng)自如，幾根木樁就可以使他們無可奈何了嗎？學(xué)者們在探討“干闌”式建筑起源的時(shí)候已經(jīng)把這種建筑的功能說得很清楚了：“洪水泛濫、土地沼化、地面不易清理、防御蟲蛇猛獸、土地潮濕、瘴氣都是原因之一”。對于山區(qū)來講，此種形制的房屋抵御洪水災(zāi)害的功能應(yīng)該列在諸原因之首。云南多數(shù)是山區(qū)，農(nóng)民喜歡依山建房。這樣滾滾而來的山洪就成為居民一個(gè)很大的威脅。將房屋建筑在木樁上，一旦洪水到來，房屋幾乎對洪水不會(huì)產(chǎn)生阻力，洪水可以快速的通過居民區(qū)，減少對房屋造成損害。以滇南傣族竹樓為代表的“干闌”式建筑其功能則更為復(fù)雜，但除了居住功能之外還是要抵御自然環(huán)境給人類帶來的災(zāi)害。滇南一帶，氣候悶熱，多雨潮濕，有時(shí)空氣濕度可以達(dá)到70%～80%之間，底層架空的“干闌”式建筑，既有良好的通風(fēng)散熱和避免潮濕的作用，也在一定程度上減少了蟲獸的侵害。同時(shí)傣族居于壩區(qū)，受印度洋季風(fēng)影響，當(dāng)雨季來臨的時(shí)候雨量豐沛，常遇洪水泛濫，干闌式建筑樓下架空，有利于洪水通過，可以有效降低洪災(zāi)危險(xiǎn)，保全生命和財(cái)產(chǎn)。另外，因?yàn)樵跐駸岬貛?，對于通風(fēng)要求很高，為適應(yīng)環(huán)境，傣樓的墻體、地板多用竹篾編織而成，其間留有許多縫隙，可以保持空氣流通。不僅如此，用竹篾做地板和墻體還可以有效抵御洪災(zāi)的破壞力，“竹樓的竹篾多空隙，多系綁于梁上，洪水泛濫時(shí)，另將其取下減小浮力，俟洪水退后再鋪上”。這樣就可以最大限度的減少洪水帶來的損失。
新聞背景：
江西省處自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。統(tǒng)計(jì)顯示，發(fā)生在江西省的自然災(zāi)害中，90%和“天氣、氣候和水”密切相關(guān)。近年來，江西省每年氣象災(zāi)，全國公務(wù)員共同的天地害造成的損失，大約占全省國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的3%至6%，嚴(yán)重時(shí)可達(dá)15%到20%，而全國平均值為3%至4%。省減災(zāi)委專家介紹，隨著全球氣候變暖和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，省自然災(zāi)害發(fā)生頻率高、經(jīng)濟(jì)損失大的趨勢越來越明顯。
“十一五”期末，江西省將力爭實(shí)現(xiàn)天氣預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5%，氣象預(yù)報(bào)警報(bào)公眾覆蓋率達(dá)95%，氣象災(zāi)害對國民生產(chǎn)總值的影響率在現(xiàn)有水平上降低20%至25%。
2005年，是繼1998年以來自然災(zāi)害對我省影響最大、損失最重的一年。頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，在江西省發(fā)展史上刻下了不同尋常的印記——經(jīng)濟(jì)損失達(dá)125.3億元，115人死亡。
3月23日，又是一年一度的“世界氣象日”，其“預(yù)防和減輕自然災(zāi)害”的主題，對自然災(zāi)害頻繁的我省無疑有著非常現(xiàn)實(shí)的意義。客觀而言，我們尚無力阻止自然災(zāi)害的發(fā)生。但如何避免使災(zāi)害變成災(zāi)難，卻大有可為。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)村和城市在防御和減輕自然災(zāi)害上各有特點(diǎn)，但災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警和完備的應(yīng)急措施，仍是保護(hù)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展所必須的基本手段，而上述措施的完善以及實(shí)施效果，則要依靠社會(huì)防災(zāi)、減災(zāi)意識(shí)保障。
農(nóng)村：重在獲取預(yù)警信息
對于剛剛步入小康的農(nóng)村群眾來說，“天災(zāi)”不僅容易導(dǎo)致返貧，而且使生命安全受到極大威脅。增強(qiáng)農(nóng)村防御和減輕自然災(zāi)害的能力，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中所必須攻克的難關(guān)。
專家介紹，在各種自然災(zāi)害中，尤以洪澇、地質(zhì)災(zāi)害、雷電對農(nóng)村群眾的生命安全威脅最大。由于農(nóng)村通信、電力、交通、住宅等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，居住地偏僻分散且多在災(zāi)害易發(fā)的山區(qū)，使得農(nóng)村成為防御和減輕自然災(zāi)害的薄弱區(qū)域。
以地質(zhì)災(zāi)害的防御為例，每年雨季，江西省全南—安遠(yuǎn)—尋烏以及崇義—余都—石城地質(zhì)帶上發(fā)生群發(fā)性崩塌、滑坡、泥石流的可能性非常大。但在贛南，農(nóng)村切坡建房隨處可見，一旦地質(zhì)災(zāi)害襲擊，往往造成不堪設(shè)想的嚴(yán)重后果。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，江西省因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失125.3億元中，農(nóng)業(yè)占88.5億元；因?yàn)?zāi)死亡的115人中，絕大多數(shù)為農(nóng)村群眾。
記者了解到，2005年9月，瑞昌市政府將36戶住在巖溶塌陷坑上的村民整體搬遷；同時(shí)搬遷的，還有碼頭鎮(zhèn)黃沙林場和花園鄉(xiāng)黃坑村兩個(gè)重點(diǎn)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)的160戶748人。不過，組織危險(xiǎn)區(qū)域的群眾搬遷，固然是萬全之策，但由于經(jīng)濟(jì)條件所限和自然災(zāi)害類別的不同，江西農(nóng)村群眾不可能完全擺脫災(zāi)害的威脅。
江西省氣象局專家認(rèn)為，準(zhǔn)確地把災(zāi)害信息可靠、及時(shí)地送到處于危險(xiǎn)之中的人群，是農(nóng)村災(zāi)害預(yù)防的前提條件。2005年6月17日，省氣象臺(tái)與國土部門制作了“暴雨型地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測”。正由于準(zhǔn)確的預(yù)測贏得了寶貴的時(shí)間，面對入汛以來時(shí)間最長、強(qiáng)度最大、范圍最廣的罕見暴雨，我省未發(fā)生人員傷亡。
不過，盡管有成功的經(jīng)，全國公務(wù)員共同的天地驗(yàn)可資借鑒，專家還是認(rèn)為：由于廣大農(nóng)村通信基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，在今后的一定時(shí)期內(nèi)，信息不暢依然是農(nóng)村群眾避免災(zāi)害威脅的“瓶頸”。
城市——重在預(yù)案
經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，自然災(zāi)害造成的損失就越大。2003年6月23日到28日，南昌市降水超過400毫米，全市積水泛濫，多處交通受阻，直接經(jīng)濟(jì)損失6.47億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，作為江西城市化進(jìn)程中的“領(lǐng)頭羊”，南昌平均每年因?yàn)?zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)30億元以上。
江西省處于亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，城市自然災(zāi)害一般以暴雨洪澇、雷電、大風(fēng)、熱害等為主。專家認(rèn)為，相對于農(nóng)村，城市擁有便捷的信息渠道，因此城市防災(zāi)、減災(zāi)的關(guān)鍵，在于制度的完善。
3月中旬，南昌市遭受7至8級大風(fēng)的侵襲，廣告牌等懸掛物被大風(fēng)刮倒傷人事件屢屢發(fā)生。而記者了解到，由于缺乏相關(guān)的管理部門，公共場所的懸掛物不需經(jīng)過抗風(fēng)能力的評估即可順利“上崗”。
另外一個(gè)對比鮮明的例子是，2003年6月24日至25日，南昌出現(xiàn)日雨量達(dá)309毫米的特大暴雨（1951年有氣象記錄以來新高），但由于南昌市氣象局研發(fā)的城市積澇災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)投入使用，政府得以及時(shí)采取強(qiáng)有力的排澇措施，使城區(qū)積澇時(shí)間比預(yù)期減少了5至8小時(shí)，損失大為減少。
【關(guān)鍵詞】自然災(zāi)害 農(nóng)民 消費(fèi)能力
一、自然災(zāi)害對農(nóng)民的影響概述
改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長足發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得巨大成就，占中國人口大半的農(nóng)民開始逐漸富裕起來。隨著黨和政府精準(zhǔn)扶貧政策的不斷深入，廣大農(nóng)民的消費(fèi)能力開始凸顯。與此同時(shí)，近些年來，全國范圍內(nèi)的自然災(zāi)害突發(fā)率、破壞性與日俱增。地震、洪水、干旱、雨雪冰凍等災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，造成的經(jīng)濟(jì)破壞、自然損害、人員傷亡的直接損失以及公民收入與消費(fèi)能力的下降的間接損失。在這些受到自然災(zāi)害襲擊擾亂的人口之中，農(nóng)民占有絕對的分量。長期以農(nóng)業(yè)為工作內(nèi)容使得他們與自然關(guān)系密切，因此遭受的損失也就尤為嚴(yán)重。自然災(zāi)害的發(fā)生直接會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民賴以生存的土地以及附著在土地上的經(jīng)濟(jì)作物收到損失，破壞基礎(chǔ)農(nóng)田水利設(shè)施，甚至奪取人民的生命，此類影響的危害是巨大的。還需考慮的是自然災(zāi)害危害的深遠(yuǎn)性，如農(nóng)田被破壞，在短時(shí)間內(nèi)不能夠恢復(fù)生產(chǎn)，將會(huì)導(dǎo)致一定時(shí)間內(nèi)農(nóng)田的主人得不到任何經(jīng)濟(jì)來源，對其日常生活影響巨大。因?yàn)?zāi)害返貧、致貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、自然災(zāi)害對農(nóng)民消費(fèi)能力影響的幾個(gè)因素分析
（一）自然災(zāi)害造成農(nóng)作物減產(chǎn)使得農(nóng)民收入降低
自然災(zāi)害不斷發(fā)生，使得以土地為主要經(jīng)濟(jì)來源的廣大農(nóng)民收入急劇減少。農(nóng)業(yè)作物的減產(chǎn)、絕收，一方面影響到第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，另一方面直接造成次年農(nóng)民在農(nóng)業(yè)投入資金上的縮減。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，受到自然災(zāi)害后，對CPI的直接影響將會(huì)持續(xù)到災(zāi)后的6個(gè)月到12個(gè)月。新千年以來，受災(zāi)較為嚴(yán)重的2003年、2007年以后隨后兩年，對應(yīng)時(shí)段的國際糧食價(jià)格明顯上漲。由此可見，對于經(jīng)濟(jì)尚不十分發(fā)達(dá)的來說，第一產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)重要的地位，大多數(shù)的農(nóng)民仍然處在靠天吃飯的階段，對于因?yàn)?zāi)難造成的糧食產(chǎn)量降低，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民收入的降低。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源無外乎農(nóng)田和畜牧兩個(gè)大的途徑，副業(yè)收入相對較少，特別是廣大的西部地區(qū)靠農(nóng)牧業(yè)很多農(nóng)民只能解決日常生活，一旦受到自然災(zāi)害的破壞，農(nóng)民的日子更是雪上加霜，本來薄弱的消費(fèi)能力將更加微弱。
（二）自然災(zāi)害損害農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)安全
農(nóng)村家庭最重要的財(cái)富莫過于居住的房屋和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)工具，這些物質(zhì)財(cái)富在自然災(zāi)害面前極易受到損失。山洪暴發(fā)、六級以上的地震、泥石流、滑坡、臺(tái)風(fēng)、大暴雨等自然災(zāi)害破壞力巨大。例如，山洪暴發(fā)時(shí)強(qiáng)大的動(dòng)力會(huì)把一些老舊的房屋一次性沖垮，地勢較低的房屋經(jīng)過長時(shí)間的浸泡，抵御能力驟然降低。山區(qū)較為常見的泥石流災(zāi)害，具有爆發(fā)性強(qiáng)、時(shí)間短、破壞力大、砂石堵塞力度大等特點(diǎn)對建筑物、基礎(chǔ)農(nóng)田設(shè)施具有致命性的打擊。發(fā)生在東南沿海的臺(tái)風(fēng)往往具有災(zāi)害發(fā)生季節(jié)性強(qiáng)、登陸時(shí)間難以預(yù)料、造成影響巨大、伴隨性災(zāi)難頻發(fā)等特點(diǎn)。臺(tái)風(fēng)來臨時(shí)，往往使得不太牢固的海面建筑物、沿岸經(jīng)濟(jì)作物、漁船、養(yǎng)殖網(wǎng)箱受到巨大破壞。在云貴山區(qū)，雨季伴隨著泥石流災(zāi)害的頻發(fā)，大多數(shù)土木建筑將會(huì)受到致命的打擊，房屋的損毀也就更加劇了屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)的不穩(wěn)定性。災(zāi)害過后，恢復(fù)住房、重新添置生活必需品都是一筆巨大的開資，這也就使得部分家庭在短時(shí)間內(nèi)無法擁有較強(qiáng)的購買力。
（三）自然災(zāi)害對家庭成員的傷害使得農(nóng)民增加醫(yī)療費(fèi)用
家庭成員受到自然災(zāi)害傷害對家庭消費(fèi)能力的影響可以從兩個(gè)因素考慮。家庭成員一旦遭受身體的傷害，在短期內(nèi)不能恢復(fù)身體，作為一個(gè)重要?jiǎng)趧?dòng)力來說，其帶來的農(nóng)業(yè)收入必然減少。與此同時(shí)，患者在醫(yī)療期將要使用大量的本該用于教育投資、改善家庭生活投資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再投資的資金。正是這兩個(gè)方面的因素影響，使得受到傷害的農(nóng)戶重新返貧。在災(zāi)難面前，受到傷害的家庭成員不論是青壯年勞動(dòng)力還是婦女兒童、耄耋老人，對于家庭來說不僅是來至醫(yī)療費(fèi)的經(jīng)濟(jì)壓力，往往在精神上也受到很大的影響。長期陷入悲傷，使得勞動(dòng)積極性不高，經(jīng)濟(jì)狀況不好，自然消費(fèi)能力逐漸減弱。目前，我國醫(yī)療保險(xiǎn)體系還處于探索發(fā)展階段，受傷農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用多為自籌，巨大的開銷對于遭受自然災(zāi)害的家庭來說無異于雪上加霜。
（四）自然災(zāi)害對農(nóng)民心理造成影響使得消費(fèi)欲望減弱
在中國農(nóng)村，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部農(nóng)村，很多農(nóng)民不同程度迷信。在遭受連續(xù)的自然災(zāi)害之后，他們往往把正常的災(zāi)難看作是天神的處罰，帶來經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，精神情況也出現(xiàn)了不同程度的影響。一般災(zāi)難過后，很多農(nóng)民表現(xiàn)出思維遲純、判斷力下降、神情恍惚、社交減少，認(rèn)為自己有錯(cuò)，對不起死者之類的現(xiàn)象。這種狀況往往需要較長一段時(shí)間才能逐漸恢復(fù)。與此同時(shí)，還有部分農(nóng)民在災(zāi)害過來，產(chǎn)生消極厭世的思想，鼓不起生活的勇氣。這樣的不良心理影響，反作用于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活就會(huì)造成他們對于消費(fèi)欲望的減退。
三、自然災(zāi)害對農(nóng)民消費(fèi)能力的影響
在目前的中國有很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是以粗放生產(chǎn)為主，加之農(nóng)田基本水利設(shè)施不完善、農(nóng)業(yè)機(jī)械化普及率不高等諸多因素，使得很大一部分農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然存在“靠天吃飯”的狀況。這就使得自然災(zāi)害對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入影響巨大，主要體現(xiàn)在農(nóng)作物減產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)損失、對農(nóng)民自身安全的損害以及對農(nóng)民心理上造成的不良影響等方面。經(jīng)濟(jì)收入的減少，自然使得農(nóng)民群眾的消費(fèi)能力減弱。從以上因素分析可以得出，自然災(zāi)害與農(nóng)民的消費(fèi)能力之間是一種此消彼長的關(guān)系。
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關(guān)鍵詞：重大自然災(zāi)害；剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；完善；管理機(jī)制
中圖分類號(hào)：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2015）33-0061-02
本文關(guān)注的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移實(shí)際上是針對重大自然災(zāi)害所產(chǎn)生的負(fù)面影響而言，既包括重大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急性勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，又包括在重大自然災(zāi)害長期影響下的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移且應(yīng)滿足以下任一條件者：
第一，轉(zhuǎn)移的人員是因重大自然災(zāi)害或因此產(chǎn)生的衍生災(zāi)害原因而失去土地?zé)o法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，并且土地在短時(shí)間內(nèi)無法修復(fù)和耕作的災(zāi)區(qū)失地農(nóng)民。
第二，雖然失地面積并未達(dá)到勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著自然災(zāi)害的衍生效應(yīng)可能導(dǎo)致土地進(jìn)一步惡化，無法繼續(xù)靠土地生活的農(nóng)民。
第三，有就業(yè)意向愿意接受安排轉(zhuǎn)移的災(zāi)區(qū)農(nóng)民。
第四，因生產(chǎn)生活受重大自然災(zāi)害或因此產(chǎn)生的衍生災(zāi)害影響嚴(yán)重需要臨時(shí)性轉(zhuǎn)移的災(zāi)區(qū)農(nóng)民。筆者認(rèn)為，要解決我國重大自然災(zāi)害下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題，應(yīng)該從管理的視角進(jìn)行深入研究。
1 完善各類應(yīng)急預(yù)案
自然災(zāi)害事件中，管理體系中的“一案三制”是基本內(nèi)容。一案是指應(yīng)急預(yù)案，三制是指管理中的法制、體制和機(jī)制。根據(jù)筆者掌握的資料分析，很多自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案都沒有公開簡本，難以進(jìn)行全面分析。在早幾年的預(yù)案中，大多沒有提及關(guān)于“重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”的內(nèi)容，有的甚至連提法都沒有。最近幾年的預(yù)案中相對出現(xiàn)了“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”的內(nèi)容，同時(shí)增加了可操作性的措施。隨著時(shí)間的推移，我國在重大自然災(zāi)害預(yù)案的修訂方面進(jìn)步非常大，實(shí)用性的規(guī)定逐漸取代了指導(dǎo)性思想。2008年汶川地震和2009～2012年云南的特大旱災(zāi)，這兩次重大自然災(zāi)害也許是有力推進(jìn)重大自然災(zāi)害后勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面內(nèi)容完善化進(jìn)程的重要契機(jī)。
關(guān)于自然災(zāi)害類預(yù)案需要改進(jìn)的幾個(gè)建議有以下幾方面。
①在當(dāng)前我國自然災(zāi)害管理體系中，除了自然災(zāi)害應(yīng)急保障預(yù)案外，其他種類的總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案都應(yīng)該明確把“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”作為其框架體系下的一個(gè)必不可少的內(nèi)容。
②各類自然災(zāi)害類預(yù)案中關(guān)于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)容應(yīng)占各類預(yù)案的10%左右，筆者認(rèn)為這個(gè)比例較為合適。根據(jù)本文前面對部分自然災(zāi)害類預(yù)案的字?jǐn)?shù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在有“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”方面內(nèi)容的預(yù)案中，涉及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)容所占比例非常小，大部分都在5%以下，內(nèi)容過于貧乏和簡單，不足以應(yīng)對重大自然災(zāi)害下的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作。
③重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中要明確各個(gè)部門的職責(zé)與工作內(nèi)容，制定獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合的激勵(lì)懲罰機(jī)制，并將其細(xì)化為具體的可執(zhí)行的條文，以附件的形式詳細(xì)展示勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的工作流程圖與后期轉(zhuǎn)移計(jì)劃等。這樣可以大大增強(qiáng)自然災(zāi)害類預(yù)案的可操作性。
④在今后的重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中，還要加強(qiáng)專業(yè)處置。因?yàn)閺哪壳扒闆r來看，無論是自然災(zāi)害總體預(yù)案還是專項(xiàng)預(yù)案都沒有考慮到時(shí)間有事中階段和事后階段之分，事中階段主要是臨時(shí)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，而事后階段是在前者的基礎(chǔ)上考慮勞動(dòng)力長期的就業(yè)和生活問題，必須有專業(yè)的安排和規(guī)劃。
⑤在今后的自然災(zāi)害類預(yù)案修訂時(shí)，應(yīng)該綜合各類應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面的內(nèi)容，找出他們可借鑒的地方和能對其他應(yīng)急預(yù)案的修訂起到細(xì)化或完善作用的方面，相互彌補(bǔ)彼此之間的不足，這可以避免自然災(zāi)害類預(yù)案制定者和修訂者主觀臆測的偏差，這是完善各類應(yīng)急預(yù)案一個(gè)直接可行的途徑。
⑥在某些自然災(zāi)害類預(yù)案中，應(yīng)該增加相關(guān)國家組織的作用，附上我國締結(jié)的一些國際公約中相關(guān)的內(nèi)容。我國在履行國際義務(wù)的同時(shí)，在重大自然災(zāi)害后也應(yīng)享有國際權(quán)力，積極接受國外援助以彌補(bǔ)國內(nèi)力量的不足，還可以在互助中增加國際友誼，交流經(jīng)驗(yàn)。
2 完善管理協(xié)調(diào)機(jī)制
要建立行之有效的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移管理協(xié)調(diào)機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。
2.1 完善我國重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的行政體系
我國應(yīng)該不斷推進(jìn)行政體制改革，形成有利于重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的行政管理體系。
①應(yīng)該建立專門的指揮機(jī)構(gòu)，組建國家層面上的全國勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)管理指揮中心。
②勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)指揮中心要成立專家智囊?guī)煲蕴岣邲Q策和方案的科學(xué)性，專家智囊?guī)鞈?yīng)有輔助政府指揮決策的地位，可以杜絕政府決策出現(xiàn)盲目。
③在地方上建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如在地方上可以建立勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作辦公室，辦公室成員平時(shí)負(fù)責(zé)收集各國和本國的自然災(zāi)害資料，建立并維護(hù)本地勞動(dòng)力數(shù)據(jù)庫，做好防災(zāi)工作，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，辦公室將以全國勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)管理指揮中心的方針和政策為依據(jù)，直接負(fù)責(zé)自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作的執(zhí)行與處置。
2.2 完善重大自然災(zāi)害下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的部門協(xié)調(diào)
我國應(yīng)該設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于各職能部門的綜合協(xié)調(diào)部門，重大自然災(zāi)害發(fā)生后被賦予權(quán)力可以享有決策、協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力，把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為重點(diǎn)協(xié)調(diào)工作來做好。
首先，避免多頭管理，設(shè)立獨(dú)立協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)特大旱災(zāi)后勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移輸出工作，但要賦予其決策、協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)利。把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移作為績效考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入政府就業(yè)再就業(yè)目標(biāo)管理考核體系，制定詳細(xì)的目標(biāo)管理考核辦法，應(yīng)做到思路清晰、目標(biāo)任務(wù)明確、責(zé)任到人的總體規(guī)劃，為做好農(nóng)村勞動(dòng)力輸出工作打下了基礎(chǔ)。
其次，做好部門協(xié)調(diào)工作，利用媒體加強(qiáng)宣傳。幫助農(nóng)民更新思想觀念，樹立正確的發(fā)展觀、擇業(yè)觀，客服安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取的思想，樹立敢闖敢干、奮發(fā)向上、不甘落后的精神，消除轉(zhuǎn)移就業(yè)的思想障礙。
2.3 健全重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移信息管理機(jī)制
勞動(dòng)力信息資源對重大自然災(zāi)害下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作至關(guān)重要。如何完善勞動(dòng)力信息資源管理機(jī)制，提高政府在重大自然災(zāi)害下轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的能力，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下方面健全信息管理機(jī)制。
2.3.1 建立信息收集和處理機(jī)制
勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作是建立在掌握大量信息資源基礎(chǔ)上的。因此，我們必須加強(qiáng)對重大自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的信息收集，包括災(zāi)害頻發(fā)的原因、時(shí)期、種類、每年因自然災(zāi)害迫切需要轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力人數(shù)等等。掌握自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)勞動(dòng)力的綜合信息，同時(shí)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)監(jiān)測與定期調(diào)研；另一方面要及時(shí)更新勞動(dòng)力信息數(shù)據(jù)庫。我們需要通過調(diào)研或者監(jiān)測的方式對不同地區(qū)的勞動(dòng)力信息進(jìn)行定期匯總，同時(shí)要將掌握的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析、篩選和歸檔，在此基礎(chǔ)上建立勞動(dòng)力資源管理信息庫，以便政府在重大自然災(zāi)害后能有效利用數(shù)據(jù)庫中完整信息幫助勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移。其次，完善信息處理機(jī)制，對于收集到的信息要進(jìn)行處理和存儲(chǔ)，以便及時(shí)查詢。為此，我們還需要分析我國重大自然災(zāi)害可能出現(xiàn)的地域、持續(xù)時(shí)間、重大自然災(zāi)害出現(xiàn)后會(huì)對當(dāng)?shù)鼐用裨斐啥啻蟮呢?fù)面效果以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響因素等，這些科學(xué)數(shù)據(jù)將作為政府決策指揮機(jī)構(gòu)重要的參考依據(jù)。
2.3.2 進(jìn)一步完善信息溝通機(jī)制
完善信息溝通機(jī)制主要是通過政府的力量為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移鋪就社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和通道。
①搭建政府部門間的綠色溝通渠道。我們應(yīng)該考慮搭建政府各部門之間的綠色信息平臺(tái)，重大自然災(zāi)害發(fā)生后，暢通的綠色信息平臺(tái)有利于不同層級的政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)獲取勞動(dòng)力市場信息，以保障勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的工作順利進(jìn)行，筆者認(rèn)為綠色信息平臺(tái)應(yīng)該使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便對比信息。最重要的是自然災(zāi)害后暢通的綠色通道能為他們提供各種用工單位信息和省外勞動(dòng)力招聘信息，幫助他們實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)；要加強(qiáng)對勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移管理部門政府工作人員的考核。不能僅僅把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的最終處理結(jié)果作為唯一的考核指標(biāo)，還要將他們在處理勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作各個(gè)階段的表現(xiàn)、行動(dòng)力都納入考核。綠色信息通道既要有信息的采集和匯總功能，又要有主動(dòng)反饋信息功能和激勵(lì)各級勞動(dòng)力管理部門及時(shí)溝通和匯報(bào)的功能。
②政府要為農(nóng)村勞動(dòng)力搭建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府部門特別是負(fù)責(zé)勞動(dòng)力工作的政府部門掌握著勞動(dòng)力市場的優(yōu)質(zhì)信息資源，應(yīng)該更好地加以利用建立起有利于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
③充分發(fā)揮中介等第三方組織在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移溝通網(wǎng)絡(luò)中的紐帶作用。重大自然災(zāi)害后，政府雖然在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)溝通中起到舉足輕重的作用，但一些微觀層面的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作可交由第三方機(jī)構(gòu)如中介機(jī)構(gòu)來完成。勞動(dòng)力市場中的第三方組織可以在用工企業(yè)、負(fù)責(zé)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作的部門以及農(nóng)村勞動(dòng)力之間建立起溝通的橋梁并形成一個(gè)勞動(dòng)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)然，這些都要求中介等第三方組織必須適應(yīng)勞動(dòng)力市場的要求盡快發(fā)育成長起來。
