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關鍵詞：城市房屋拆遷；利益；傾向
Ontheinterestofthepartiesinurbanhousedemolition
TaoRen
(CollegeofeconomicsHuazhongNormalUniversity,Wuhan430079)
Abstract:Thispaperanalyzestheroot-causesofthephenomenathatresidents’interestisdamagedinthecourseofChineseurbanhousedemolition,andgivessomecountermeasurestosettlethisproblem.
Keywords:urbanhousedemolition;interest;tendency
隨著我國城市化進程日益加快，房屋拆遷已成為城市建設和發(fā)展的重要活動，而由此也引發(fā)了大量商業(yè)糾紛和社會沖突。一方面，被拆遷人出于種種考慮不愿意搬遷，或者要求獲得更為合理的補償；另一方面，政府則要求按照自己的藍圖建設更為美好的城市。從而，整個城市房屋拆遷過程演化成被拆遷人和城市政府、開發(fā)商的一種博弈行為，都希望從中獲得盡可能多的利益，從而使其偏好獲得最大的滿足，。
一、目前城市房屋拆遷中的利益傾向
1、拆遷補償評估方法不利于被拆遷人
按照《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定，被拆遷房屋價格評估的具體辦法由省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定。在具體實施過程中，目前通行的城市房屋拆遷評估辦法是：房屋重置價加上區(qū)位基準價格，即房屋的建筑成本加上土地的基準價格（基準地價）。
從被拆遷房屋價格評估的內(nèi)容來看，其方法為重置成本法，被拆遷人最后得到的補償價格是重置成本價。但是，被拆遷人為了尋找新的住房，必須利用這筆補償款在商品房市場上按照現(xiàn)行市價購買新的住房，這既包括房屋的建筑成本和土地與配套設施分攤的成本，也包括房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤和各種稅費。在房地產(chǎn)市場上，對于同一標的物，現(xiàn)行市價法評估價格將遠大于重置成本法評估的價格。因此，按照現(xiàn)行的評估方法，被拆遷人的利益必然受到損害。
2、拆遷補償評估機構的選擇不利于被拆遷人
目前，在城市房屋拆遷過程中，房屋評估機構通常由拆遷人指定。這些評估機構因與委托人存在著利益關系，在缺乏嚴密的市場監(jiān)督的情況下，很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。評估機構為了迎合拆遷人的要求，故意壓低被拆遷人房屋的評估價格，損害被拆遷人的利益。對具有公益性質的道路、管道等項目的拆遷，因政府相關部門不恰當?shù)男姓深A，往往不按照房屋實際價值進行評估，出具的評估報告帶有濃厚的行政干預行為色彩，與法律規(guī)定不符。
3、強制拆遷時有發(fā)生
_______________________
*作者簡介：陶韌（1980—），湖北武漢人，華中師范大學經(jīng)濟學院2003級碩士研究生。
眾所周知近年來，由于我國家法律法規(guī)的不完善，政府在城市建設特別是大量的商業(yè)征用地審批、實施拆遷作業(yè)中大包大攬，有的地方為了順利拆遷甚至動用警力，強制執(zhí)行。由此引起的政府與拆遷人的矛盾可以說已經(jīng)成為帶有普遍性的社會問題，比較典型的就是湖南嘉禾縣商貿(mào)城建設拆遷。
二、目前城市房屋拆遷中利益傾向的根源分析
1、在相關法規(guī)中被拆遷人處于弱勢地位
拆遷人與被拆遷人在拆遷過程中應該是平等的民事主體，法律在對雙方權利、義務的設
定以及違法行為的制裁應具有平等性，但實際上卻不是這樣。
根據(jù)《條例》第16條“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！弊屑毞治?，此條例很大的一個缺陷就是規(guī)定強制拆遷合法化，在法院未作出裁決之前，可以依法先行剝奪被拆遷人的房屋使用權和所有權。它首先給被拆遷人定下的基調(diào)就是不論怎么折騰，房子肯定是要拆的，被拆遷人所能夠做的就是努力的獲得更多的補償；在房子拆遷與否這個對于被拆遷人來說意義重大的問題上，被拆遷人是沒有發(fā)言權的，先不說被拆遷人的權益是否受到了侵害，一開始他們的權益肯定是沒有受到保障。即使是被拆遷人為了維護自己的權益，向房屋拆遷管理部門、人民法院提出申請或訴訟，在制度不健全、受到政府有關部門或當事人強勢干預的情況下，政府的房屋拆遷管理部門和人民法院是否能夠進行客觀公正的判斷也存在問題。
根據(jù)《條例》第24條“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！眴栴}的焦點在于“市場評估價格”，房地產(chǎn)市場評估方法有很多種，目前各地方通常采用的是重置法（其不合理性前文已有論述）。其實，無論采取何種市場評估方法，其得出來的價格都不會是市場價值。從相關經(jīng)濟學知識知道，市場價值的形成需要相應的市場前提：買方和賣方均完全出于自愿；具有適當?shù)钠陂g完成交易，而不是急于出售或急于購買。在房屋拆遷過程中，由于被拆遷人一般為非自愿，而且拆遷還受到一定期限的限制，這與一般意義上的買賣交易存在著本質上的不同。雖然拆遷人會對被拆遷人給予補償，但在被拆遷人失去了“堅持不拆遷”的交易底線的時候，交易心理上已完全處于劣勢，所能得到的補償完全掌控在拆遷人手中，無論是質與量都沒辦法和市場價格相提并論。
2、城市政府在拆遷過程中的“雙重角色”互相支撐
根據(jù)目前的憲法，城市土地都屬于國家所有，從技術角度考慮，實際上是由城市政府代行這種所有者權利。因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的時候，實際上扮演著兩個角色：一方面，政府是土地所有權之人，而該土地上的居住者，僅僅擁有使用權；另一方面，政府又是公共利益的代表者。
這兩個角色合二為一，互相支撐。政府作為公共利益的代表者，為了政府認定的公共利益而決定拆遷，同時政府又是土地所有權之者，那么，政府自然可以想什么時候拆遷就什么時候拆遷，想什么時候收回居民的土地就可以什么時候收回，因為土地本來就是政府所有的。另一方面，政府又是公共利益的代表者，作為土地臨時使用者的被拆遷人，你如果不從政府所擁有的處于拆遷范圍的國有土地上搬走，不僅侵犯了政府作為國有土地所有權人的權利，而且也損害了公共利益；而政府所擁有的強制力，為了捍衛(wèi)國家對于土地的所有權，更為了公共利益，當然可以在必要的時候使用強制手段。如此，土地權利與政府的權力結合在一起，使得拆遷戶從一開始就處于絕對弱勢地位。
正是這種制度“短路”，導致地方政府有能力、也有意志不顧拆遷戶的意愿而進行拆遷，盡管已引起民眾不滿，卻仍舊以為自己的行為是完全正當?shù)?。要解決這一問題，首先應當區(qū)分政府在城市房屋拆遷過程中的兩個角色：作為國有土地所有權者的角色，與公共利益代表者的角色。地方政府當然代表、并應當追求城市的公共利益，但是，城市國有土地的所有權，究竟由誰代表、如何行使，卻似乎值得反思。至少目前由城市政府來代表，存在嚴重利益沖突。
三、解決問題的建議
1、完善《條例》
法律的基本原則應該是保護弱者，而不是維護強者的利益。保護私有財產(chǎn)、保護人權的條款已經(jīng)寫入了《中華人民共和國憲法》，《條例》卻是更多的考慮拆遷實施方便，而忽略了對被拆遷人的利益的保護。一方面要改變房屋價格評估機構委托方式，評估機構應該由被拆遷人委托；另一方面，要改變房屋價格評估方法，采用市場比較法進行評估。同時，要明確對違規(guī)拆遷和強制拆遷的處罰措施。2、政府退出開發(fā)性和商業(yè)性的拆遷
對于開發(fā)性和商業(yè)性房屋拆遷，政府完全可以不參與、不介入，由開發(fā)商與被拆遷人協(xié)商拆遷相關事宜，按照市場化模式操作，自行拆遷或委托具有房屋拆遷資格的單位拆遷。這樣，政府能夠從大量具體的拆遷事務中解脫出來，對整個房屋拆遷過程進行有效的監(jiān)督和管理，做好專職“裁判”員角色，這對于進一步轉變政府職能和維護政府形象來說，也具有重要的意義。
3、政府對公益性拆遷實行“恩恤津貼”制度
城市政府因為公共利益即全體城市市民的利益而進行拆遷，這原本是沒有問題的。但對于被拆遷人來說，卻要因為公共利益的改善而獨自承受相應的利益損失（精神損失是肯定的，物質損失前文已有論述），則顯得有些不公平。在我國實行計劃經(jīng)濟時期，政府強調(diào)公共利益優(yōu)先于個體利益。如今，雖然國家經(jīng)濟體制正在向市場經(jīng)濟邁進，但是，“公共利益優(yōu)先”的理念對中國社會的影響仍然非常深刻?？梢哉f，民眾對公共利益存在一種天然的敬畏心理。而某些城市政府正是利用公眾對政府的信任和敬畏，動輒以公共利益為由對城市房屋進行拆遷，卻拖欠提供補償或補償過低，以犧牲被拆遷人的利益為代價來推動城市的發(fā)發(fā)展，由此導致公共利益泛化。
為了正確處理政府與被拆遷人的財產(chǎn)關系，以及防止公權侵犯個體利益，除了按照《條例》對被拆遷人進行補償外，政府還應該對被拆遷人實行恩恤津貼，即政府額外對被拆遷人進行一定的補貼，在一定程度上也是表現(xiàn)政府在組織公益性拆遷時對于擾民的“歉疚”。補貼辦法可以按戶補貼，戶補貼數(shù)額=戶常住人口*當?shù)?年人平均生活費用。如此，一方面加大政府組織公益性拆遷的補償壓力，使其作出決策時候參與更多的理性，更好的促進土地集約利用；另一方面也可以使被拆遷者獲得更大的滿足，感受到政府的關懷，在保持社會穩(wěn)定的同時,使得建設項目能夠順利的進行。
參考文獻：
[1]葉劍平.房地產(chǎn)估價[M].北京：中國人民大學出版社，2002.
[2]高富平,黃武雙.房地產(chǎn)法新論[M].北京：中國法制出版社，2002.
一、房地產(chǎn)動拆遷公司的成本組成及存在的問題
相比于其他行業(yè)而言，房地產(chǎn)動拆遷行業(yè)的成本管理更為復雜，一個項目的時間可能比較長，尤其是動遷的工作既要求細致又要求效率。因此，房地產(chǎn)動拆遷公司的成本具有其自身的特點，成本核算上也存在一些問題。
1、由于動拆遷工作歷時較長，加上相關財務人員水平不高等，往往不重視建設過程的成本管理，致使財務指標縮水，成本反映不真實，造成公司財務狀況及經(jīng)營成本無從考核。
2、成本不進行分攤或隨意分攤。用于拆遷的商品房成本沒有根據(jù)實際用途轉出，在同一筆費用用于支付不同成本對象時，相關科目有時根本不做任何分攤。由于成本費用分攤的隨意性，造成拆遷工程成本的核算脫離企業(yè)經(jīng)營的實際，無法及時提供真實完整的成本資料。
3、拆遷工程的實物工作量與財務的賬面成本結轉不一致。在購買或自建拆遷用房等項目上，沒有一套規(guī)范的操作程序，造成賬面與實物的數(shù)量嚴重不符。
4、拆遷工程成本核算的依據(jù)無法及時取得。拆遷工程如果采用外包形式，其成本的核算必須先取得施工方開具的發(fā)票。公司有時會出現(xiàn)不能及時取得正式發(fā)票進行成本核算的情況，導致成本核算缺乏真實性，給經(jīng)營決策造成影響。
5、動遷工作中人力成本難以計量。動遷工作涉及大量的人力成本，需要時間和耐心與被動遷對象進行講解政策、說服、簽約和安置工作。工作中不確定性較大，花費的人力和其他成本難以具體計量，相關費用難以審核，這部分成本既不透明也難以控制。
二、成本控制策略及程序
房地產(chǎn)動拆遷公司是以資金和人才資本，整合土地資源、政策資源、設計、施工、監(jiān)理等資源，來實現(xiàn)自身目標。因其產(chǎn)品具有社會屬性、技術屬性及產(chǎn)品生產(chǎn)的復雜過程屬性，造成了其產(chǎn)品成本控制的復雜性。對于其成本管理工作的開展，應從戰(zhàn)略高度給予重視，首先轉變成本觀念，設計符合公司特點的成本管理程序和指標，然后開展具體的成本控制工作。
（一）成本控制觀念的轉變
1、全員成本管理觀念的創(chuàng)新
很多人認為，成本管理是專設的成本管理機構及成本管理人員的職責。但事實上，他們只是公司成本控制的組織者，比如房地產(chǎn)動拆遷公司的拆遷工程管理部門，只靠他們單方面的努力，難以實施好成本控制。這就是說，公司成本的發(fā)生與管理層、各部門、各人員的活動密切相關，他們都應對職責范圍內(nèi)的成本負有管理與控制的責任。因此，成本控制的主體應該是個全員概念。
2、成本系統(tǒng)管理觀念的創(chuàng)新
長期以來，公司進行成本管理時往往比較重視某一領域或階段成本的控制，而忽視對其他領域或階段的成本的分析與研究。公司應該樹立成本的系統(tǒng)管理觀念，將企業(yè)的成本管理工作視為一項系統(tǒng)工程，強調(diào)整體與全局，對企業(yè)成本管理的對象、內(nèi)容、方法進行全方位的分析與研究。
（二）預算管理
實行預算管理是進行成本控制的有效手段。公司的管理工作始于預算的編制，結束于預算的執(zhí)行分析。全面預算管理是普遍采用的現(xiàn)代管理模式，全面預算管理系統(tǒng)為公司預算的事前編制、事中控制和事后分析提供了一個平臺。
（三）成本控制程序設計
想要進行有效率的成本控制，首先必須要有明確的思路，不僅要有符合實際的考核指標，還要有有力的監(jiān)督，兼顧效率與公平。對于房地產(chǎn)動拆遷公司而言，進行成本控制可以采取上圖程序。
根據(jù)上圖，成本控制是一項涉及公司各個部門、每個員工的系統(tǒng)工程，在轉變公司成本觀念后，對員工進行充分的思想動員。由公司高級管理層發(fā)起，與財務部門一起設計預算和考核指標，具體分析公司實際情況，找出控制成本的幾個關鍵點。財務部門將控制成本的指標層層分解至部門、項目、員工，形成科學有效的責任成本體制。每個員工在保障公司利益的前提下，都承擔一定的責任成本。至一個會計期限或項目結束，指標結果反饋回財務部門，進行考核與獎勵，這樣有利于發(fā)現(xiàn)成本控制的薄弱環(huán)節(jié)，進一步改善、加強控制的措施和方法。公司高管層在整個成本控制的過程中，要盡力給予支持，并起到關鍵的監(jiān)督作用。
三、具體成本控制方法
（一）財務部門成本控制
1、嚴格執(zhí)行年度經(jīng)營計劃及財務預算
嚴格執(zhí)行預算，將總成本控制在預算內(nèi)。對于超出預算的費用要按有關規(guī)定辦理。對于即將要開始的拆遷工程項目，要求工程部門對該項目提前做出規(guī)劃設計，財務部門根據(jù)工程圖紙做出預算，并在工程過程嚴格監(jiān)督。待項目完成后，財務人員要對支付款項等嚴格把關，審核成本和決算表，準確真實地反應工程成本。
2、加強資金管理
資金管理是財務管理的中心。房地產(chǎn)動拆遷項目屬于房地產(chǎn)開發(fā)的前期項目，在整個項目過程中，往往項目的前幾個階段只產(chǎn)生費用，在項目快結束時才產(chǎn)生收入。因此，為了防止資金鏈斷裂的情況發(fā)生，要求公司統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度，把資金用活。
在公司資金管理中，對所有財務往來都要嚴格按規(guī)章制度辦事，要把一切發(fā)生的貨幣資金收支、物資發(fā)出和轉移，據(jù)實填制憑證，認真審核，落實個人責任范圍避免出現(xiàn)問題。
3、長期堅持成本控制
成本控制不是一蹴而就的工作，而是需要全公司上下齊心合力的系統(tǒng)工程。要求財務部門不僅做好記賬、編制報表的工作，而要主動參與到公司各階段的成本控制工作中。如，動遷工作中，財務人員可以到工作現(xiàn)場，了解工作進展狀況，評估工作難易程度，有利于評價風險，做好資金安排。又如，在拆遷工程中，隨時監(jiān)督工程進度、物資采買等，有利于強化建筑物資的日常管理，減少成本。
（二）行政部門成本控制
公司行政部門主要負責公司日常運營的工作，不屬于公司主營業(yè)務部門，對公司業(yè)務給予支持。行政部門主要發(fā)生的費用在于管理費用，如通信費、辦公費、交通費、職工報銷等等。對于房地產(chǎn)動拆遷公司而言，對于管理費用也納入預算管理范疇，針對每項費用分析其因由，總量控制，個別實行定額制，將管理費用控制在一個合理范圍。
（三）動拆遷成本控制
1、動遷要有明確的時間和人員安排計劃
明確的計劃是做好工作的前提條件，這樣有利于公司進行資金安排和人員安排，不僅可以提高工作效率，也可以減少不必要的人力資源浪費。每戶被動遷對象都有固定的經(jīng)辦人負責，這些經(jīng)辦人不僅幫忙分析被動遷對象的實際情況，宣傳動遷政策，簽約后還幫動遷戶找過渡房看二手房。由于動遷牽扯的利益較大，因此“人盯人”戰(zhàn)術做到了責任到位，將動遷戶利益放在首位，可以加快動遷工作的進程。
2、拆遷補償安置成本控制
這部分成本是構成房地產(chǎn)動拆遷公司成本的重要組成部分，也直接關系到動遷工作的難易程度。該部分成本主要由被動遷對象房地產(chǎn)評估值構成，一般有政府相關政策規(guī)定，并且受當時當?shù)氐姆康禺a(chǎn)的市場價制約。而實際工作中，評估對象的補償金額最難進行。因此，準確評估直接影響公司成本控制，可以從以下幾個方面入手：
1）評估之前首先應明析評估對象的產(chǎn)權文件
產(chǎn)權文件是每個評估師在進行估價時，首先必須掌握的重要資料，是正確估價的基礎。各種房地產(chǎn)產(chǎn)權文件所記載的房地產(chǎn)權屬內(nèi)涵各不相同，但都與房地產(chǎn)估價息息相關。例如在動遷評估中，經(jīng)常會遇到有些房屋下面的土地是劃撥性質，有些是出讓，有些房產(chǎn)證注明用途為住宅，而實際上有商業(yè)價值，對于這種情況在選用評估方法時應堅持“合理、合法、合情”的原則。
2）把握對等原則
在動遷工作中，動遷公司與被動遷對象處在不對等的地位中，這主要表現(xiàn)在經(jīng)濟地位，參與拆遷的主動性，補償安置協(xié)議中所處的地位。因此，為了消除被動遷對象的抵觸情緒，進行房屋拆遷補償時，其標準應略高于(至少不低于)所在地區(qū)同類普通住房的正常市場價格水平，保障動遷工作的順利進行。
3）根據(jù)房屋種類采用有針對性的評估方法
隨著加快城鎮(zhèn)建設的步伐，帶來了大量的農(nóng)村房屋拆遷。農(nóng)村房屋所占用土地大多為農(nóng)村集體土地，沒有房產(chǎn)證和土地證，如果以實物安置(拆一補一)，就應采用成本法對房屋裝修以及附屬物進行估價。采用貨幣補償時，往往由政府定區(qū)位地價，然后再考慮房屋重置價。
工業(yè)廠房作抵押評估時，往往采用重置成本法，其中基本重置價、城市建設配套費、投資管理費、財務費，建設工程后三通費用，這樣做通常不夠精確。例如工業(yè)廠房建設規(guī)模不大，后三通費細化為道路、場地、綠化、上下水道等，這樣做會更精確一點。
3、拆遷工程成本控制
關鍵詞：房屋拆遷；濫用；預防；公共利益；行政救濟
1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權濫用與預防研究的現(xiàn)實意義，我們簡略介紹一下此案案情。
1998年3月，《河南商報》登載了鄭州市將興建裕達文化廣場，并將拆除鄭州市裕達國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結構質量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達花園17號、18號商品樓名列其中。裕達文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達廣場工程建設指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個問題，均未獲答復。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認為，裕達廣場雖名為公益事業(yè)，實質上更多是裕達公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進行的商業(yè)運作。住戶進而認為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認為，裕達廣場的建設是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實施的城市建設的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權力，任何單位和個人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。
顯然，房屋拆遷權是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關鍵問題。
上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實體上應符合什么標準才是合法（而不是看是否有合法的審批機關的正式批文），并應同時履行什么樣的法律程序（不應拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權本身合法性的切入點。
一、拆遷權實體合法的唯一標準——社會公共利益
房屋拆遷權的核心在于它的強制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護，因此，防止該項權力的濫用，便成為判定拆遷權行使合法性的關鍵。而為了判定拆遷權是否被濫用，應當首先在法律上設置一個標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"社會公共利益".因此，"社會公共利益"又成了評判房屋拆遷權是否合憲以及是否被濫用的唯一標準，而且在房屋強制拆遷與保護房屋所有權和土地權利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".
1.關于"公共利益"的涵義
盡管"社會公共利益"對房屋拆遷法律制度的設立至關重要，但我國目前迄今尚無一個統(tǒng)一的界說。不管在立法上，還是在學理解釋上，"社會公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認識上的偏差。這是導致房屋拆遷權被濫用的客觀因素。與"社會公共利益"相似的一個概念是"公共性目的".關于"公共性目的"涵義之解釋，曾經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。為了限制土地征用權的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實踐中產(chǎn)生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會被排除在外。而且，事實上，代表公共利益的主體的范圍在實踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進一步確定土地征用權合法的標準?，F(xiàn)在，大多數(shù)國家和地區(qū)的立法都認為，"公共利益"應包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質，二是須有公共利益的用途。
在立法上，一些國家和地區(qū)以列舉的方式規(guī)定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時規(guī)定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規(guī)定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業(yè)欠佳的衛(wèi)生情況得以改善，或重新修建經(jīng)改善了衛(wèi)生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居?。唬?）與軍隊有關部門的任何用途；（4）總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經(jīng)論述過，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是導致土地權利流轉給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權的合法性應適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用"，并同時在第58條第一款第（一）項規(guī)定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，"社會公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》（已于2001年11月1日生效實施）第二條規(guī)定："在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例".事實上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第二條"凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規(guī)定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設需要"，卻更為明確。《城市私有房屋管理條例》第四條規(guī)定："城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……".這里的"國家建設"與前述"城市建設"不是同一個概念。何謂"國家建設"，我們力圖從現(xiàn)有立法中去尋找一個詮釋它的依據(jù)。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規(guī)定"國家建設用地"，在第21條中對"國家建設"作了這樣的限定，"國家為了進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)"，并在第22條中進一步詮釋：國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)的建設項目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計劃或者按照規(guī)定準許建設的國家建設項目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設都是國家建設"的結論。對此，國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第16條規(guī)定："本辦法所稱建設用地，包括國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設和農(nóng)村個人建房的新建、擴建、技改項目用地以及采掘、建材等行業(yè)的生產(chǎn)用地".該條進一步解釋"國家建設用地"，"是指全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制單位以及上述單位同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)合企業(yè)，需要的各項建設用地".根據(jù)"公共利益"的含義進行理解，國家建設行為總是以社會整體利益作為出發(fā)點的，社會整體利益本身就是"社會公共利益"，故國家建設本身就具有"公共利益"的性質。因此，現(xiàn)行拆遷立法本身就存在不統(tǒng)一的問題，在拆遷合法性規(guī)定上，宜采用"社會公共利益需要"或者"國家建設需要"的提法，而不宜不作任何規(guī)定。這樣既可以與土地征用、土地收回實體合法性要件一致，又可避免行政法規(guī)的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應予糾正的。
前述案例中的建設項目，顯然屬于"城市建設需要"，應為"國家建設用地"范疇，具有"公共利益"性質。
2.公共利益的層次性
不同性質國家建設拆遷，其所代表的社會公共利益的層次性是不同的，這產(chǎn)生了公共利益的層次性問題。按建設項目本身計劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個層次：
其一，最高層次的公共利益。它是用國家預算內(nèi)基本建設撥款進行固定資產(chǎn)投資的項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為國家重點建設工程用地，如大型機場、鐵路等工程用地。
其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預算內(nèi)各項機動財力安排的基本建設固定資產(chǎn)投資項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為地方各級安排的地方重點建設項目，這類用地為數(shù)不少。
其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業(yè)單位用預算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設項目拆遷用地具有的利益層次。通常表現(xiàn)為企事業(yè)單位利用自有資金安排生產(chǎn)和非生產(chǎn)性建設項目用地，以及人民政府批準或城市規(guī)劃統(tǒng)一安排的城市居民住宅建設用地。
上述最高層次和中間層次的公共利益建設用地拆遷，屬前述"國家建設用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會引起歧義，且得到了社會的普遍認同。而在最低層次的公共利益的建設用地拆遷中，顯然建設單位已經(jīng)多元化，已從計劃經(jīng)濟體制下純國有企業(yè)的單一主體，演變成了有集體企業(yè)、私營企業(yè)甚至外資企業(yè)參與的多個主體。國家通過這為數(shù)眾多的不同經(jīng)濟形式主體實現(xiàn)著國家的經(jīng)濟建設目的。換言之，不管是國有企業(yè)，還是集體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計劃，便成為了社會主義經(jīng)濟建設的組成部分。并且，商品經(jīng)濟體制本身也將各類所有制的企業(yè)置于了獨立核算、自主經(jīng)營和自負盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的法人地位。因此，不管是國有企業(yè)參與的建設項目，還是其他私營、外資企業(yè)等參與的經(jīng)濟建設項目，都是以自身利益為其出發(fā)點的（在本質上已沒有區(qū)別），并反過來以提高人民物質文化生活水平、服務于整個社會為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產(chǎn)資料公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的社會主義初級階段是存在的。
3.公共利益的層次對房屋拆遷權的影響
我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權行使的基本規(guī)則，概括起來有以下三項：
其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應當滿足并服務于高層次的公共利益的拆遷。國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計劃應遵循的原則的第三項規(guī)定，"對各項建設用地實行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合平衡、保證重點、兼顧一般".原國家國土局《關于國家建設用地審批工作的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定："建設項目用地實行計劃指標控制，首先保證國家重點建設項目……".此兩規(guī)定揭示了一個共同原則，即高層次公共利益的建設項目拆遷優(yōu)先于低層次的公共利益的建設用地拆遷高層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃制約低層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃。
其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計劃，無抵銷對方的效力。即同一層次的公共利益的建設需要拆遷同一處房屋時，應以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時間先后順序為準。為什么要確立這樣一項規(guī)則呢？首先，是反不正當競爭所需。如果不以這條規(guī)則作為處理應將拆遷許可證核發(fā)給哪一個申請人的依據(jù)，將會導致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機關，計劃、規(guī)劃以及國土部門是從其他方面對建設項目進行管理的，其對建設項目的立項審批、規(guī)劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發(fā)拆遷許可證的事實依據(jù)，是符合房屋拆遷權的分配原則的。當然，所謂拆遷申請，還應當包括國家規(guī)定的建設項目批準文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權相對穩(wěn)定，否則，就會造成同一目的層次的用地單位申請對對方進行拆遷，這對保護土地使用權和房屋所有權是非常不利的。
其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權的強制力就越弱。據(jù)此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強大的強制力，第三類拆遷的強制力則較弱。實踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權更易濫用，在拆遷立法時應制定更為嚴密的方法予以預防，包括制訂對被拆遷人更為有利的補償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實，并監(jiān)督拆遷主管部門公平依法行政。
二、房屋拆遷權合法的程序要件——行政救濟
程序法與實體法一樣具有"獨立的價值".因而，在確立拆遷權本身應當具有的實體要件后，還有必要對拆遷權行使的方式、手續(xù)等程序進行探究。
作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權原則理論成為拆遷行政救濟的理論基礎。作為依法拆遷的方略，行政救濟的核心是依法辦事，并且，作為保護公民人身財產(chǎn)權的立法，必須以人權作為理論基礎。同時，我國《憲法》第五條規(guī)定："一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權".第三十三條規(guī)定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規(guī)定為我國拆遷行政救濟的設立奠定了憲法基礎。學者認為，房屋拆遷行政救濟的途徑，是指行政相對人的合法權益受到違法或不正當具體行政行為侵犯時，法律所提供的補救渠道和途徑。
1.房屋拆遷行政救濟的具體措施
行政復議和行政訴訟的對象是具體行政行為，對拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權性質的認定，直接關系著行政復議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟的范圍，首先是基于房屋拆遷權的行使是具體行政行為的認識。理由主要有：其一，從職權上看，房屋拆遷權是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權力，具有不平等性和強制性，與拆遷主管部門依照法律法規(guī)的授權制訂規(guī)范性文件的抽象行政行為相區(qū)分。其二，房屋拆遷權是單方意思行為，不需管理相對人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區(qū)分。第三，從結果來看，拆遷決定在外部表現(xiàn)形式上以決定、許可證等非規(guī)范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規(guī)范性文件相區(qū)分；從調(diào)整的對象來看，拆遷決定針對被拆遷人和拆遷人，可以反復適用，以區(qū)別于抽象行政行為中針對不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對現(xiàn)實存在的對象，以區(qū)別于抽象行政行為針對未來可能發(fā)生的不特定對象而生效。因此，按照《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應當屬于具體行政行為的范疇。
其次是基于房屋拆遷權的行使行為是外部行政行為的認識。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對拆遷行政事務進行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產(chǎn)生的一種行政管理行為。與外部行政行為對應的一個概念是內(nèi)部行政行為，它是拆遷主管部門隊對內(nèi)部行政事務進行管理，與內(nèi)部管理相對人產(chǎn)生的行政隸屬關系行為，如拆遷主管部門對內(nèi)部違法違紀行為的政紀處分。
《行政復議條例》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益可以依照本條例向行政機關申請復議".而該條例第九條規(guī)定的行政復議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證而行政機關拒絕頒發(fā)，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的案件".《行政訴訟法》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟".該法第11條規(guī)定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證而行政機關拒絕頒發(fā)，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的案件".因此，我們有理由認為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發(fā)拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發(fā)，或者被拆遷人認為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財產(chǎn)權的，都可以申請行政復議或提起行政訴訟。
2.聽證程序
"聽證"一般是指在國家機關作出決定之前，給有利害關系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機關行政決定的一個階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。
我國在頒布的《行政處罰法》中引進了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個保護拆遷行政相對人合法權益，監(jiān)督拆遷主管部門在"社會公共利益"的實體前提下作出拆遷決定，以及規(guī)范拆遷當事人及其他人有關行為的有效方法。
按照《行政處罰法》的規(guī)定，聽證程序在下列情況下進行："行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證".顯然，聽證程序有三個特征：一是階段性，即聽證只是行政處罰的一個階段，而不是處罰的全過程。二是局部性，即并不是所有行政處罰都要舉行聽證，只有對當事人的權益有較大影響的行政處罰才進行聽證。三是選擇性，即聽證不是必經(jīng)程序，主動權在于當事人。
一、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的地位和作用
1、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的地位
房地產(chǎn)企業(yè)的拆遷工作是一項“民心工程”、“實事工程”。拆遷工作的好壞，直接影響著老百姓的切身利益乃至整個社會的民生狀況。房地產(chǎn)拆遷檔案記錄了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、老百姓居住條件的改善過程以及社會城市建設的變遷過程。所以，房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的數(shù)量和質量在某種程度上體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的秩序，反映了企業(yè)的經(jīng)濟效益，涉及著千家萬戶的生計。
2、房地產(chǎn)拆遷檔案的作用
(1)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案是檢查、審核拆遷活動的重要依據(jù)，是即將消失或已經(jīng)消失的建筑物的原始記錄。由于它是原始建筑的真實記錄，因此可以作為歷史的見證和證據(jù)供后人利用，同時其自身所蘊含的歷史和文化價值也是不可估量的，對于恢復和還原歷史面貌、了解和認識人類社會的發(fā)展都有著極其重要的作用。
(2)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案不僅是區(qū)域建設發(fā)展中的寶貴資料，同時它也與經(jīng)濟建設、社會穩(wěn)定以及人民群眾的安居樂業(yè)息息相關。它不但可以為區(qū)域管理、改造區(qū)域形象提供必要的依據(jù)，而且對保存區(qū)域信息、留存區(qū)域原貌有著重要意義。
(3)房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案是房地產(chǎn)企業(yè)檔案的主要組成部分，它是保障被拆遷人合法權益的重要憑證，也是房地產(chǎn)企業(yè)管理房屋的重要依據(jù)，同時它在房屋易主、辦理產(chǎn)權、法律糾紛等事宜中發(fā)揮著重要的作用，關系到老百姓的切身利益。
二、房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案的特點
房地產(chǎn)拆遷檔案區(qū)別于其他門類檔案，具有內(nèi)容復雜、易變、利用群體相對穩(wěn)定的特點。
1、內(nèi)容的復雜性。拆遷改造本身是個較為復雜的工程，涉及的部門多、任務重、工期長，包括從調(diào)查摸底、測算計劃、動遷審批至拆遷、安置、施工等多個階段，而且各個階段內(nèi)部又會有很多劃分。例如我集團負責的開陽里危改小區(qū)在拆遷安置、補償問題上，根據(jù)被拆遷入意愿，分為回遷、外遷、貨幣補償、放棄等多種情況，甚為復雜，隨之產(chǎn)生的檔案在內(nèi)容上也必然會體現(xiàn)出復雜性的特點。
2、內(nèi)容的易變性。不同時期、不同階段、不同地區(qū)國家的拆遷政策不同，房地產(chǎn)企業(yè)拆遷檔案在內(nèi)容上也會有所變化。以北京市為例，2001年11月1日起執(zhí)行北京市人民政府第87號令《北京市城市房屋拆遷管理辦法》，2003年5月1日起執(zhí)行北京市國土資源和房屋管理局《關于修訂<北京市房屋產(chǎn)權單位管理辦法>的通知》，危舊房改造拆遷執(zhí)行北京市人民政府辦公廳(京政發(fā)[2000]19號)《關于印發(fā)北京市加快城市危舊房改造實施辦法(試行)的通知》等。隨著拆遷政策的變化，拆遷檔案也會隨之而變。
3、利用群體的相對穩(wěn)定性。房地產(chǎn)拆遷檔案所具有的特殊的依據(jù)和憑證作用，決定了拆遷檔案利用群體的相對固定性、穩(wěn)定性，即拆遷人、被拆遷人和法律糾紛解決部門。
三、拆遷檔案收集工作存在的問題
拆遷檔案的以上特點說明了拆遷檔案的收集工作會存在一定難度。筆者結合自身的工作實際發(fā)現(xiàn)，目前拆遷檔案的收集工作存在以下問題。
一是拆遷單位領導和工作人員的檔案意識比較薄弱，領導重視不夠，在拆遷工作中重施工、趕工期，輕視拆遷檔案資料的收集和整理工作，沒有將拆遷檔案工作納入企業(yè)管理中，嚴重影響了拆遷檔案的收集工作。
二是拆遷任務重，涉及的拆遷單位或部門多，拆遷人員流動大，有些是單位崗位調(diào)整后轉崗到該崗位，拆遷人員專業(yè)水平較低，綜合素質不高，有的工作人員缺乏責任心，對拆遷資料審核不嚴格，導致原始記錄不準確，不能真實反映拆遷工作的過程，給國家、企業(yè)和被拆遷人造成經(jīng)濟損失。
三是拆遷檔案管理制度不健全，特別是在歸檔范圍、歸檔時間上沒有統(tǒng)一的依據(jù)和制度，拆遷資料散失在個人手中，造成檔案人員的收集工作十分被動。拆遷人員為了趕工期和方便自己利用，將拆遷資料據(jù)為己有，沒有配合檔案人員及時歸檔，導致收集的拆遷檔案存在不齊全、不完整問題，最終導致企業(yè)檔案資產(chǎn)的流失。
四、加強拆遷檔案收集工作的對策
針對上述問題，筆者認為加強拆遷檔案的收集工作，可以采取以下措施。
1、加大對拆遷檔案收集工作的宣傳力度，形成收集工作重要性的認識，不斷提高檔案意識。
具體做法：一是檔案部門要加強拆遷檔案收集工作的宣傳教育，使每一個拆遷工作人員都明白拆遷檔案在企業(yè)管理中的重要意義和作用，養(yǎng)成自覺保管和及時移交拆遷檔案的習慣，并將檔案意識貫穿于整個拆遷工作。二是加強對拆遷人員拆遷檔案收集要求的培訓工作，明確在拆遷工作中拆遷檔案的收集范圍，保證歸檔文件材料的質量和有效性。針對目前拆遷檔案管理的特點，我集團不定期請北京市檔案局專家及相關業(yè)務主管部門舉辦檔案知識及相關業(yè)務知識的培訓，重視對拆遷檔案專業(yè)人員的培養(yǎng)，穩(wěn)定檔案干部隊伍。通過幾年的努力，我集團拆遷檔案管理水平有了較大的提高。
2、建立健全拆遷檔案管理體系，明確拆遷檔案職責。
一是明確各拆遷單位拆遷檔案主管部門及主管領導，配置拆遷檔案人員及拆遷業(yè)務人員。例如我集團在拆遷單位形成了一個領導分管、專職檔案員和拆遷部門兼職檔案員“三到位”的管理模式。其中，檔案人員負責督促業(yè)務人員將其分散在各拆遷工作人員手中的拆遷檔案收集齊全完整，按拆遷檔案的形成規(guī)律整理、編目后向檔案人員移交歸檔。通過清晰的檔案管理體系和合理的職責分工，保證了拆遷檔案收集的齊全、完整、準確。
二是加強收集拆遷檔案的前期準備工作，為檔案的收集工作奠定基礎。拆遷檔案內(nèi)容復雜、分散，收集難度大，但是拆遷檔案的收集質量直接涉及到拆遷人與被拆遷人的切身利益，也就是國家、企業(yè)和老百姓的利益。這就要求檔案部門提前介入，從拆遷工作一開始就主動介入，進行項目跟蹤，加強對拆遷檔案的收集工作。
三是制定拆遷檔案的收集制度，明確拆遷檔案的收集范圍。正確劃定拆遷檔案的收集范圍，是拆遷檔案工作的重要環(huán)節(jié)，也是拆遷檔案收集工作的依據(jù)。為此，我集團檔案部門會同拆遷部門共同確定了拆遷檔案的收集范圍、歸檔時間、歸檔要求等，特別是歸檔范圍的制定，保證了收集工作的質量和拆遷檔案的質量，同時也決定了拆遷檔案的利用效果，在某種意義上為企業(yè)挽回了一定的經(jīng)濟損失。近年來，涉及拆遷的行政訴訟案件越來越多，為了使拆遷行政案件的審判體現(xiàn)公正、公平的價值，體現(xiàn)保護拆遷人和被拆遷人的合法權益，收集齊全、完整、準確的拆遷檔案尤為重要。例如我集團開發(fā)建設的雙榆樹小區(qū)在拆遷某公司時與該公司簽訂了拆遷補償協(xié)議及合作建設辦公樓的合作書。近期，該公司到檔案室借閱小區(qū)前期開發(fā)資料辦理辦公樓產(chǎn)權證，檔案人員會同拆遷部門查閱當時的拆遷檔案，證明該辦公樓產(chǎn)權歸兩個公司共同所有，避免了集團資產(chǎn)的流失，為企業(yè)挽回了經(jīng)濟損失，拆遷檔案發(fā)揮了巨大的作用。
3、檔案工作考核與績效考核相結合，保證拆遷檔案收集工作的順利進行。
1.加強征地拆遷補償資金管理的組織工作
對鐵路征地拆遷補償資金實現(xiàn)有效的支出控制，就要加強征地拆遷補償資金管理的組織工作。首先，要嚴格遵照相關法律法規(guī)的規(guī)定，對補償資金管理及發(fā)放設置專門的工作小組負責展開這一方面的業(yè)務。在工作過程中，要保護被征遷戶的合法權益，獲得他們的理解和支持。其次，要完善補償資金的審批程序，提高組織工作的規(guī)范性和科學性，三是要完善資金管理的內(nèi)部控制工作，管理人員要將資金發(fā)放的相關內(nèi)容充分向被征遷戶傳達，保證補償資金的有序發(fā)放，促進相關制度嚴格落到實處。另外，各地區(qū)要成立相關的工作小組，從有關部門、鐵路沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)工作人員，以便于協(xié)調(diào)各項事務。加強征地拆遷補償資金管理的組織工作，是保證鐵路建設項目順利實施的前提。
2.強化各方的協(xié)調(diào)配合工作
鐵路建設項目是一項大型的、復雜的、工期較長的綜合性項目，尤其是涉及到與資金有關的工作時，管理上就更加復雜。在這種大型項目中涉及人員及部門較多，工作分配也較為復雜，因此補償資金要實現(xiàn)科學有效的管理，必須加強各部門之間的相互協(xié)調(diào)，做到權責分開，互相約束，共同促進資金的科學化管理。首先，根據(jù)部門的職責范圍，征遷部門要按程序準備發(fā)放材料，同時要及時進行實地調(diào)查，督促沿線各村鎮(zhèn)提供準確的補償名單，并對需要補償?shù)慕痤~進行科學的計算及匯總。對各戶的補償情況進行公示后，制定合理的補償方案，最后制定正規(guī)的通知文件，經(jīng)相關經(jīng)手人簽字確認，遞交下一部門進行下一環(huán)節(jié)的工作。財務部門根據(jù)相關資料對資金審批通過后，經(jīng)過一定的審批程序交由發(fā)放部門展開征地補償資金的發(fā)放工作，要確保補償資金有效發(fā)放到被征遷戶的手上。在發(fā)放后，最好建立相關交流平臺，保證資金的后續(xù)安全?？傊?，在整體的工作中，各部門要盡職做好各自的分內(nèi)工作，并促進相互之間的合作，在工作中出現(xiàn)問題時，更不能相互推諉，而是要通過溝通與協(xié)調(diào)解決問題。
3.加強對資金支出管理和金額的控制
在資金的支出環(huán)節(jié)，要對每一筆賬目的發(fā)放進行嚴格的控制。補償及安置的費用歸被征遷戶所有，在發(fā)放時要做到“一戶一折”，并進行細致的個人身份認證，使資金支出落實到被征遷戶身上。在資金支出上，要嚴格謹記該項費用是作為補償金發(fā)放給被征遷戶，任何部門不得擅自挪用。要嚴格規(guī)范補償經(jīng)費的支出范圍，嚴禁擠占挪用、克扣補償資金，任何一筆賬目必須能夠從調(diào)查確認到經(jīng)費審批再到最后的發(fā)放都做到清清楚楚，保證每一筆資金的支出準確無誤，對于金額上有出入的地方要及時進行核對修正，不得存在混亂或不確定的賬目。鐵路的征遷資金數(shù)額上在最后清理概算時往往會超支很多，一方面是由于可研報告中征遷數(shù)量、單價設計深度遠遠達不到要求，與實際征遷金額相比偏低，造成實際征遷金額虛超；另一方面是因為征遷單價每年存在上漲的趨勢，今年批復的單價也許到明年就偏低了，因此超支現(xiàn)象通常存在，要加強資金的管理，必須采取有效的資金控制政策。資金的預算與控制是相互配合、矛盾的兩個方面，解決超支問題一方面要加強征遷設計工作的深度與準確性，在預算管理系統(tǒng)中要充分考慮資金執(zhí)行的時間差所引起的金額差異，建立動態(tài)的審批和控制系統(tǒng)，預算管理系統(tǒng)承擔一部分即時預算額度測算的任務，實現(xiàn)實際金額與預算的動態(tài)反饋；另一方面財務部門并不單單是預算的最終匯總部門，而同時應擔任預算執(zhí)行的監(jiān)督職責，對于補償資金等支出狀況應當備案，并嚴格按預算執(zhí)行，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況認真核實統(tǒng)一當?shù)氐难a償標準(作物的補償標準、房屋及相關建筑物等的補償標準等)來確定補償費用，通過科學的方法對相關資金數(shù)據(jù)進行核算。由于超支難以避免，我們要盡量去減小這一情況發(fā)生的程度，在必要的條件下應該向上級資金管理單位反映實際的資金預算偏低情況，最終征遷補償資金以實際數(shù)計入投資概算。
4.建立有效的監(jiān)督機制
要實現(xiàn)補償資金的有效管理與發(fā)放，還應建立有效的監(jiān)督機制，實現(xiàn)補償資金發(fā)放的公開透明化，對資金流動加強審查，一旦發(fā)現(xiàn)有挪用、擅用、克扣補償資金的行為，要嚴格按照法律程序進行懲處。對于有問題的行為要嚴肅處理，公開曝光，通過嚴格的調(diào)查審計追究相關人員的責任，對涉嫌犯罪的，移送司法部門處理，增強法紀的威懾力，確保拆遷資金管理到位、使用規(guī)范。另外，要充分利用有線電視、宣傳單等手段向群眾公開資金補償?shù)南嚓P措施，加強群眾監(jiān)督。
二、結語
[關鍵詞]征地拆遷；市場管理；深圳市；主要問題
[中圖分類號]F274 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）44-0070-02
在征地拆遷過程中，房地產(chǎn)評估、測繪以及房屋拆除等中介服務不僅是房屋拆遷的重要環(huán)節(jié)，還是維護拆遷當事人和公共利益的重要制度。據(jù)此，加強對房屋拆遷中介服務市場的監(jiān)督管理極為重要。從現(xiàn)實中來看，深圳市在征地拆遷工作方面著重保護被拆遷人的權益，努力平衡拆遷過程中的各方利益，征地拆遷糾紛相比其他城市大大減少。但隨著深圳作為全國窗口城市快速發(fā)展的態(tài)勢，在征地拆遷過程中出現(xiàn)的新問題使其征地拆遷工作的推進亦趨困難，尤其體現(xiàn)在拆遷服務市場在管理上混亂和無序，致使各類拆遷服務機構在拆遷服務過程中均對拆遷當事人的利益構成不同程度的損害，引發(fā)拆遷矛盾。
1缺乏統(tǒng)一的法律管理規(guī)范
統(tǒng)一的法律管理規(guī)范是形成和完善征地拆遷服務體系的首要前提，但深圳的現(xiàn)狀是關于規(guī)范拆遷服務市場方面的立法幾乎空白，這直接導致成熟的征地拆遷服務市場尚未形成。深圳市從事房屋拆遷的測繪、評估服務的機構以及房屋拆遷公司等房屋拆遷服務機構及其從業(yè)人員缺乏有效的行業(yè)管理規(guī)定。依據(jù)國家及深圳市現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，也只明確規(guī)定由房屋拆遷主管部門對拆遷單位的設立資格、資質等情況進行規(guī)范和管理，而對于拆遷評估機構和拆遷測繪機構而言，房屋拆遷主管部門對其資質、資格進行管理并沒有相應的法律依據(jù)或授權依據(jù)，如此便導致了拆遷服務機構隨意進入拆遷服務市場，造成市場運作的無序化，從而影響整個拆遷工作的進程。
與此同時，拆遷服務機構缺乏充分的行業(yè)規(guī)范，其所從事的拆遷服務具有較強的專業(yè)性和技術性，行業(yè)組織應對其提供專業(yè)上的指導和監(jiān)督，發(fā)揮行業(yè)組織對該行業(yè)管理和規(guī)范的職責。目前深圳關于拆遷服務的行業(yè)組織有深圳市不動產(chǎn)估價師學會及深圳市測繪學會，但它們僅對拆遷服務機構的執(zhí)業(yè)行為進行監(jiān)督，現(xiàn)行法律法規(guī)及行業(yè)組織章程都沒有賦予行業(yè)協(xié)會對拆遷服務機構的資質、資格乃至準入拆遷服務市場的行為等方面進行管理的權限，使得行業(yè)協(xié)會作為拆遷服務市場中獨立第三方的地位和作用沒有被充分地體現(xiàn)和發(fā)揮，拆遷服務質量也會受到一定的削弱。
2選定拆遷服務機構存在的問題
2.1拆遷服務機構選取程序有待完善
在城市房屋拆遷過程中，房屋拆遷服務機構通常由拆遷人指定，而這些拆遷服務機構因與委托人有利益關系，在缺乏嚴密的市場監(jiān)督情況下，很難保證其在拆遷服務工作中的中立性和公正性。拆遷服務工作具有較強的專業(yè)性，而拆遷服務機構在從事拆遷服務工作時極少會將具體工作的操作標準等細節(jié)向拆遷當事人公開，因此對于大多數(shù)被拆遷人來說，拆遷服務工作的程序是否合法合理，是很難做出正確判斷的；拆遷當事人對拆遷服務機構的資質、資格以及信譽等方面信息同樣存在不了解的情況，且拆遷服務機構與房屋拆遷主管部門、開發(fā)商等主體有一定的利益糾葛，拆遷服務機構資質、資格的真實性同樣飽受質疑。
拆遷服務機構在選取程序尚未理順的情況下開展拆遷服務工作則容易產(chǎn)生各方面信息的嚴重不對稱，誤導拆遷當事人錯選拆遷服務機構，使得不符合資質、資格或者信譽不良的拆遷服務機構參與到拆遷服務工作中，使評估、測繪結果的客觀性和真實性無法得到保障，由此引發(fā)拆遷糾紛。
2.2拆遷服務機構申訴途徑匱乏
雖然在拆遷服務過程中，拆遷當事人是最主要的利益主體，但并不意味著拆遷服務機構的利益就不會受到損害。在確定拆遷服務機構的過程中，難免會出現(xiàn)同行間的惡性競爭，而現(xiàn)行相關法律規(guī)范規(guī)定對惡性競爭損害同行利益的拆遷服務機構的處罰較輕，并不能有效遏制類似行為的發(fā)生，被損害的拆遷服務機構的利益也無法得到充分的保護和彌補。而拆遷服務機構申訴途徑的不足，更挫傷其從事拆遷服務的積極性和能動性，不利于拆遷服務行業(yè)的發(fā)展。
3拆遷服務機構備案制度不夠健全
3.1拆遷評估機構的備案制度
《房地產(chǎn)估價機構管理辦法》第四十二條規(guī)定，資質許可機關或者房地產(chǎn)估價行業(yè)組織應當建立房地產(chǎn)估價機構信用檔案。另外在深圳市政府161號令第五十二條第三款中規(guī)定，拆遷人應當自委托合同簽訂之日起15日內(nèi)報市拆遷辦備案。市拆遷辦應當建立拆遷評估機構誠信檔案；嚴重失信的評估機構不得從事公共基礎設施建設項目房屋拆遷評估業(yè)務。然而，目前深圳市在實務操作中尚未建立相關的拆遷評估機構誠信檔案，一方面不能對拆遷評估機構形成一種考核機制，約束并規(guī)范其在拆遷評估工作中的行為；另一方面不利于市房屋拆遷主管部門對拆遷評估機構的管理，不利于在行政管理中融入優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，從而影響整個拆遷評估行業(yè)的健康發(fā)展。
3.2拆遷測繪機構的備案制度
對于測繪機構方面的備案制度，相關法律法規(guī)在測繪機構備案制度或建立誠信檔案等方面并沒有作出明確的規(guī)定，使得測繪機構雖然受到相關主管部門的監(jiān)管，但成效并不大。由于缺乏完善的備案制度或誠信檔案制度，拆遷當事人的知情權進一步受到限制，使拆遷人選擇測繪機構時由于信息的極度不對稱而導致不符合條件的測繪機構進入拆遷服務市場，在一定程度上擾亂服務市場秩序。
3.3拆遷單位的備案制度
對于拆遷單位，根據(jù)《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》的相關規(guī)定，拆遷單位的設立及其資質、資格是須由房屋拆遷主管部門進行批準和認定的，也就是拆遷單位的業(yè)務范圍、行為規(guī)范等方面都受房屋拆遷主管部門的監(jiān)管，拆遷主管部門掌握了各拆遷單位的信息，因此未規(guī)定備案制度是可以理解的，但是沒有建立拆遷單位誠信檔案，則在一定程度上影響了對拆遷單位的規(guī)范管理。在拆遷工作中，拆遷單位承擔最繁重的具體拆遷工作，與當事人針對補償方案進行談判、對被拆遷房屋進行爆破、拆除等，關乎被拆遷人的切身利益，缺乏拆遷單位誠信檔案，拆遷當事人即使對拆遷單位不滿或者拆遷單位作出損害拆遷當事人利益的行為，對其之后繼續(xù)參與拆遷工作并無太大的影響，也就是不能有效地通過運用考核激勵機制規(guī)定拆遷單位在拆遷工作中的行為，保證其合法合理性。
4違法拆遷行為仍時有出現(xiàn)
深圳市城市建設快速發(fā)展的態(tài)勢，使相關主管部門偏重于管理的方便而忽視公民權益的保障；偏重于實體性規(guī)定，忽視正當程序保障。由此引發(fā)了不同程度的違法拆遷事件，增加威脅社會和諧的因素。
拆遷項目的實施進度，往往與政府相關部門及其工作人員的績效利益相掛鉤，導致在拆遷工作中，相關行政主管部門為提高其績效利益，對房屋拆遷單位的某些違法行為采取放任的態(tài)度，在一定程度上損害廣大被拆遷人的人身及財產(chǎn)利益。此外，由于缺乏對違法拆遷行為的有力監(jiān)管，違法拆遷行為一旦確定，受到的處罰遠遠不能彌補被拆遷人受損的權益。目前，對拆遷行為較為有效的監(jiān)督主要來自新聞媒體的輿論壓力，但輿論畢竟帶有主觀色彩，對規(guī)范拆遷行為只是治標不治本。
5拆遷服務結果爭議處理機制不合理
5.1拆遷估價結果爭議處理機制
《城市房屋拆遷估價指導意見》第二十二條明確規(guī)定，拆遷當事人對原估價機構的復核結果有異議或者另行委托估價的結果與原估價結果有差異且協(xié)商達不成一致意見的，可向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請技術鑒定。此外，《深圳市公共基礎設施建設項目房屋拆遷管理辦法》（政府161號令）也規(guī)定了，市主管部門或者其授權的房地產(chǎn)估價行業(yè)自律性組織應當成立市房地產(chǎn)價格評估專家委員會，對拆遷評估進行技術指導，受理拆遷評估技術鑒定。
以上規(guī)定雖然對評估結果爭議提供處理的依據(jù)和方式，但深圳市在實務操作中并沒有建立完備的評估爭議處理機制，既沒有設立評估專家鑒定機構，也沒有明確具體的鑒定程序等，僅規(guī)定當事人對評估結果有異議的，可以自行委托其他有資質的房地產(chǎn)價格評估機構評估自己的被拆遷房屋，而其出具的評估報告必須由房屋拆遷管理部門指定的有資質的房地產(chǎn)價格評估機構復核。但由于目前制度的不健全，加上受到政府有關部門或者當事人強勢干預的因素，政府指定的房地產(chǎn)價格評估機構的復核能否客觀公斷是存在質疑的。缺乏一個中立的鑒定機構以及一套完備的鑒定程序對異議結果進行鑒定，爭議糾紛則很難得到公正的解決。
5.2拆遷測繪結果爭議處理機制
對于拆遷測繪方面，《房產(chǎn)測繪管理辦法》第十七條規(guī)定，當事人對房產(chǎn)測繪成果有異議的，可以委托國家認定的房產(chǎn)測繪成果鑒定機構鑒定。而根據(jù)深圳市政府161號令第十六條第二款規(guī)定，公共基礎設施建設項目房屋拆遷中的查勘、測繪工作應當委托市政府設立的地籍測繪機構實施。只有在法律法規(guī)另有規(guī)定或者特殊情況需要時，拆遷人才可以委托具備法定資質和良好信譽的其他測繪機構進行查勘、測繪。
深圳市政府設立的地籍測繪機構為深圳市地籍測繪大隊，主要負責對測繪成果管理、測繪質量監(jiān)督等提供技術支持。那么，在公共基礎設施建設項目測繪工作中，如有發(fā)生測繪結果爭議的，地籍測繪大隊則同時充當運動員與裁判員的角色，使得測繪鑒定結果的客觀性和公正性遭受質疑，尤其面對當前公共基礎設施建設項目日趨繁多，有質疑的拆遷測繪結果無疑會影響拆遷工作的推進。
參考文獻：
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一、財務預算
包括年度所需總資金的預算，各個項目進度預算，每個季度融資安排。相信所有的企業(yè)都會面臨資金預算管理的難題。房屋征收拆遷企業(yè)最難掌控的是拆遷協(xié)議簽訂的進展情況。遭遇釘子戶或是其他意外情況的發(fā)生，就會嚴重影響項目進度預算、繼而打亂我們的融資計劃，影響到年度總資金的預算。
緊密聯(lián)系拆遷部門，按照各個項目的具體進展計劃擬定各個月份及年度的資金預算。每個月匯總資料，及時分析資金收支計劃執(zhí)行情況。實時根據(jù)項目進度調(diào)整融資計劃。這個對策是很被動的，如果一手信息資料不能及時收集，將影響到后面所有的工作。有條件的企業(yè)可以設置ERP系統(tǒng)，各部門實行資源共享，將大大提高財務的工作效率。
二、拆遷成本核算
拆遷的成本包含土地征用費、拆遷補償費用、測量評估公告等其他間接費用、財務費用等。拆遷成本的核算是我們的重點管理內(nèi)容之一。
首先，各個拆遷項目的立項名稱、內(nèi)容、概算等等資料必須收集。這是做為財務分項目立帳的重要依據(jù)，也是將來項目完工時竣工決算的重要依據(jù)。土地征用費用通常包含征地補償費、附屬物補償費、繳納社保資金、征地管理費，以及征地指標費用。應當及時掌握政府及社保部門的相關法律規(guī)定。尤其是社保資金這一塊內(nèi)容，每年的規(guī)定都是不同的，如果條件允許，盡量選擇在社保部門新的基數(shù)出來之前去繳納（近幾年社?；鶖?shù)一直呈遞增的趨勢）。拆遷補償費用通常分為單位拆遷補償費和居民個人拆遷補償費，應當分別加以核算。以單位拆遷為例：補償?shù)膬?nèi)容一般包含土地價值、建筑物價值（含裝修價值）、設備搬遷補償、停業(yè)損失一次性補償、提前騰空獎勵、4個月臨時安置補助費用、貨幣安置獎勵、及其他獎勵等。對被征收房屋的價值，通常需要雙方協(xié)商選定一家房地產(chǎn)價格評估機構來評估確定。對于評估結果有很大爭議的，可通過選取三家評估機構給出的評估價格平均數(shù)來確定最終的評估值。被拆遷單位的拆遷面積必須仔細區(qū)分合法建筑面積和未超過批準期限的臨時建筑面積，會造成今后安置費用計算的不同；土地性質必須區(qū)分屬劃撥土地還是出讓土地，這會牽涉到土地價值的不同。另外，公告費、測量測繪費用、舊房拆除費用、評估費用、規(guī)劃設計費用、臨時安置房工程費用等各項間接費用的支出，應當遵循多方比價，費用最低的原則，努力使企業(yè)價值最大化。在項目完工結算之前，用于拆遷項目所支出的資金產(chǎn)生的利息費用應當予以資本化，計入拆遷項目成本核算。
三、拆遷戶的管理
涉及成千上萬的拆遷戶，所有拆遷戶的補償款發(fā)放情況，后續(xù)過渡費用支付情況。工作量巨大，后續(xù)管理所需。
除了帳套上設置明細科目，按客戶分類之外。建議企業(yè)開發(fā)設置專業(yè)的軟件，用于整個征收、拆遷、安置等流程，各科室設置相應權限使用，財務部門及時輸入拆遷戶補償款發(fā)放情況、過渡費的已支付期間等信息資料?；蛘呔陀肊XCEL電子表格分項目登記管理所有拆遷戶的資料檔案，建立電子臺帳加以管理。包括每個拆遷戶詳盡的協(xié)議內(nèi)容及款項支付情況。在首頁設置目錄，用超鏈接設置可點開每個拆遷戶的內(nèi)容信息表。運用EXCEL強大的電子表計算功能還可以匯總分析各類數(shù)據(jù)，提高財務的統(tǒng)計、分析管理能力。
四、安置房結算管理
拆遷戶眾多，涉及舊房拆除補償款抵頂新房款、增購、換購、營業(yè)房置換住宅、就地安置和異地安置等各種現(xiàn)象，安置結算難度大。
