時(shí)間：2023-07-12 16:27:34
序論：在您撰寫(xiě)行業(yè)監(jiān)管體制時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)
（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國(guó)有商業(yè)銀行還有專門(mén)的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門(mén)的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門(mén)的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。
（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國(guó)央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。
（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來(lái)的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，使監(jiān)管效率大為提高。
二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問(wèn)題與障礙
應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問(wèn)題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革?！栋腿麪枀f(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來(lái)源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：
（一）銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問(wèn)題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來(lái)自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。在信息來(lái)源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問(wèn)題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供資金支持問(wèn)題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過(guò)再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來(lái)發(fā)放救助資金。否則，在救助問(wèn)題上，可能出現(xiàn)央行拯救過(guò)度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問(wèn)題。
（二）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問(wèn)題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)將成為一種趨勢(shì)。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。
（三）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問(wèn)題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問(wèn)題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問(wèn)題。
（四）銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問(wèn)題都是迫切需要解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢(shì)必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過(guò)程。
三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議
（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。
（二）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強(qiáng)大的監(jiān)管隊(duì)伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，將有效地減小機(jī)構(gòu)變更帶來(lái)的不必要的震蕩和機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致的高昂成本。
安然事件后，CPA行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題成為會(huì)計(jì)審計(jì)界的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。從監(jiān)管實(shí)務(wù)看，美國(guó)頒布薩班斯法案，成立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)(PublicCompanyAccountingOversightBoard，PCAOB)，對(duì)CPA行業(yè)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管；英國(guó)革新監(jiān)管框架，完善自律監(jiān)管體制；國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱IFAC）決定建立一個(gè)公眾利益監(jiān)管委員會(huì)，監(jiān)管其審計(jì)與職業(yè)道德準(zhǔn)則制定情況；我國(guó)財(cái)政部從中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中注協(xié)）手中收回行政監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步明確財(cái)政部的行政監(jiān)管職責(zé)和中注協(xié)的行業(yè)自律監(jiān)管職責(zé)。從監(jiān)管理論研究看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者用博弈論、市場(chǎng)失靈和政府管制等理論分析CPA行業(yè)存在的問(wèn)題，對(duì)政府監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管體制進(jìn)行了深入的探討，提出不少有價(jià)值的觀點(diǎn)和可操作性的建議，在眾多建議中，不少學(xué)者對(duì)英美原有的CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制持否定態(tài)度。英美自律監(jiān)管體制是否一無(wú)是處，其體制變遷對(duì)我國(guó)有何啟示？這些問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。
自1853年英國(guó)愛(ài)丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今，注冊(cè)會(huì)計(jì)師（簡(jiǎn)稱CPA）行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰，從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場(chǎng)穩(wěn)定乃至為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。
英國(guó)最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展，英國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國(guó)的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。
一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程歸納如下表所示。
二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析
（一）監(jiān)管目標(biāo)引致
英國(guó)2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制；美國(guó)薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。
1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè)，即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來(lái)好處，但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來(lái)看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。
2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。
3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí)，CPA行業(yè)監(jiān)管開(kāi)始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國(guó)為例，20世紀(jì)30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過(guò)度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制；安然事件后，維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。
（二）監(jiān)管主體引致
CPA制度確立之初，人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管；當(dāng)CPA對(duì)證券市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí)，單純靠市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場(chǎng)失靈，政府開(kāi)始介入CPA行業(yè)，并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制；而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場(chǎng)影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí)，政府就會(huì)加大監(jiān)管力度，或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門(mén)和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。
但我國(guó)監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒(méi)有必然聯(lián)系。1980年我國(guó)恢復(fù)CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門(mén)實(shí)行政府監(jiān)管體制；之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制；現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門(mén)，實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無(wú)關(guān)。
三、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示
（一）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)
1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。
2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律監(jiān)管體制坍塌，英國(guó)不僅沒(méi)出大問(wèn)題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性，它可以通過(guò)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。
4.能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國(guó)監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢(shì)。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理，到團(tuán)結(jié)合作，再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說(shuō)明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國(guó)家不僅沒(méi)有固步自封，而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí)，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。
5.與美國(guó)重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國(guó)的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰，比對(duì)事務(wù)所的處罰更重，也是英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。
（二）英國(guó)CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處
與其他國(guó)家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國(guó)最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認(rèn)為“分而治之”的主要缺點(diǎn)是：
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國(guó)貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別，從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長(zhǎng)期以來(lái)，六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作，但更多的是競(jìng)爭(zhēng)，在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下同樣存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
（三）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國(guó)的啟示
1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時(shí)迫于政府部門(mén)和社會(huì)各界的壓力，必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，從這點(diǎn)來(lái)看，CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。
2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo)，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。
3.條件允許時(shí)，可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問(wèn)題。
四、美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示
（一）美國(guó)CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)
AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：
1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。
2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)（POB），設(shè)立證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部（SECPS），對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。
3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。
4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。
（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷
1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制，并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是通過(guò)AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性，POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對(duì)POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過(guò)于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是“相互撓癢的組織”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國(guó)的自律監(jiān)管重在幫助教育，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格，最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格，但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。
（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示
1.AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的，不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹?guó)的行業(yè)自律監(jiān)管。
2.注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒(méi)有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。
3.從SEC與AICPA長(zhǎng)期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。
4.同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性，但它是美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為“優(yōu)秀”的安達(dá)信，仍沒(méi)有逃脫解體的命運(yùn)，但我們可以想象，如果沒(méi)有同業(yè)互查，類(lèi)似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國(guó)CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。
對(duì)于安然事件后美國(guó)實(shí)行的獨(dú)立監(jiān)管體制，眾說(shuō)紛紜，評(píng)價(jià)不一。筆者認(rèn)為其運(yùn)行效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，現(xiàn)在對(duì)其評(píng)價(jià)為時(shí)尚早。
安然事件后，CPA行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題成為會(huì)計(jì)審計(jì)界的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。從監(jiān)管實(shí)務(wù)看，美國(guó)頒布薩班斯法案，成立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)(Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB)，對(duì)CPA行業(yè)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管；英國(guó)革新監(jiān)管框架，完善自律監(jiān)管體制；國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱IFAC）決定建立一個(gè)公眾利益監(jiān)管委員會(huì)，監(jiān)管其審計(jì)與職業(yè)道德準(zhǔn)則制定情況；我國(guó)財(cái)政部從中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中注協(xié)）手中收回行政監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步明確財(cái)政部的行政監(jiān)管職責(zé)和中注協(xié)的行業(yè)自律監(jiān)管職責(zé)。從監(jiān)管理論研究看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者用博弈論、市場(chǎng)失靈和政府管制等理論分析CPA行業(yè)存在的問(wèn)題，對(duì)政府監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管體制進(jìn)行了深入的探討，提出不少有價(jià)值的觀點(diǎn)和可操作性的建議，在眾多建議中，不少學(xué)者對(duì)英美原有的CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制持否定態(tài)度。英美自律監(jiān)管體制是否一無(wú)是處，其體制變遷對(duì)我國(guó)有何啟示？這些問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。
自1853年英國(guó)愛(ài)丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今，注冊(cè)會(huì)計(jì)師（簡(jiǎn)稱CPA）行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰，從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場(chǎng)穩(wěn)定乃至為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。
英國(guó)最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展，英國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國(guó)的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。
一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程歸納如下表所示。
二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析
（一）監(jiān)管目標(biāo)引致
英國(guó)2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制；美國(guó)薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。
1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè)，即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來(lái)好處，但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來(lái)看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。
2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。
3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí)，CPA行業(yè)監(jiān)管開(kāi)始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國(guó)為例，20世紀(jì)30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過(guò)度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制；安然事件后，維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。
（二）監(jiān)管主體引致
CPA制度確立之初，人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管；當(dāng)CPA對(duì)證券市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí)，單純靠市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場(chǎng)失靈，政府開(kāi)始介入CPA行業(yè)，并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制；而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場(chǎng)影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí)，政府就會(huì)加大監(jiān)管力度 ，或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門(mén)和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。
但我國(guó)監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒(méi)有必然聯(lián)系。1980年我國(guó)恢復(fù)CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門(mén)實(shí)行政府監(jiān)管體制；之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制；現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門(mén)，實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無(wú)關(guān)。
三、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示
（一）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)
1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。
2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律監(jiān)管體制坍塌，英國(guó)不僅沒(méi)出大問(wèn)題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性，它可以通過(guò)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。
4.能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國(guó)監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢(shì)。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理，到團(tuán)結(jié)合作，再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說(shuō)明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國(guó)家不僅沒(méi)有固步自封，而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí)，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。
5.與美國(guó)重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國(guó)的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰，比對(duì)事務(wù)所的處罰更重，也是英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。
（二）英國(guó)CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處
與其他國(guó)家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國(guó)最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認(rèn)為“分而治之”的主要缺點(diǎn)是：
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國(guó)貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別，從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長(zhǎng)期以來(lái)，六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。
2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作，但更多的是競(jìng)爭(zhēng)，在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下同樣存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。
（三）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國(guó)的啟示
1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時(shí)迫于政府部門(mén)和社會(huì)各界的壓力，必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，從這點(diǎn)來(lái)看，CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。
2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo)，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。
3.條件允許時(shí)，可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問(wèn)題。
四、美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示
（一）美國(guó)CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)
AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：
1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。
2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)（POB），設(shè)立證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部（SECPS），對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。
3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。
4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。
（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷
1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制，并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是通過(guò)AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性，POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對(duì)POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過(guò)于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是“相互撓癢的組織”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國(guó)的自律監(jiān)管重在幫助教育，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格，最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格，但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。
（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示
1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的，不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹?guó)的行業(yè)自律監(jiān)管。
2. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒(méi)有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。
3.從SEC與AICPA長(zhǎng)期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。
4. 同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性，但它是美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為“優(yōu)秀”的安達(dá)信，仍沒(méi)有逃脫解體的命運(yùn)，但我們可以想象，如果沒(méi)有同業(yè)互查，類(lèi)似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國(guó)CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。
對(duì)于安然事件后美國(guó)實(shí)行的獨(dú)立監(jiān)管體制，眾說(shuō)紛紜，評(píng)價(jià)不一。筆者認(rèn)為其運(yùn)行效果有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，現(xiàn)在對(duì)其評(píng)價(jià)為時(shí)尚早。
安然事件后,CPA行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題成為會(huì)計(jì)審計(jì)界的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。從監(jiān)管實(shí)務(wù)看,美國(guó)頒布薩班斯法案,成立公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)(Public Company Accounting Oversight Board,PCAOB),對(duì)CPA行業(yè)實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管;英國(guó)革新監(jiān)管框架,完善自律監(jiān)管體制;國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)(簡(jiǎn)稱IFAC)決定建立一個(gè)公眾利益監(jiān)管委員會(huì),監(jiān)管其審計(jì)與職業(yè)道德準(zhǔn)則制定情況;我國(guó)財(cái)政部從中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中注協(xié))手中收回行政監(jiān)管權(quán),進(jìn)一步明確財(cái)政部的行政監(jiān)管職責(zé)和中注協(xié)的行業(yè)自律監(jiān)管職責(zé)。從監(jiān)管理論研究看,國(guó)內(nèi)外學(xué)者用博弈論、市場(chǎng)失靈和政府管制等理論分析CPA行業(yè)存在的問(wèn)題,對(duì)政府監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管體制進(jìn)行了深入的探討,提出不少有價(jià)值的觀點(diǎn)和可操作性的建議,在眾多建議中,不少學(xué)者對(duì)英美原有的CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制持否定態(tài)度。英美自律監(jiān)管體制是否一無(wú)是處,其體制變遷對(duì)我國(guó)有何啟示?這些問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。
自1853年英國(guó)愛(ài)丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今,注冊(cè)會(huì)計(jì)師(簡(jiǎn)稱CPA)行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間,行業(yè)監(jiān)管部門(mén)為CPA行業(yè)制定規(guī)范,創(chuàng)建方法,提供服務(wù)和支持,對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰,從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場(chǎng)穩(wěn)定乃至為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。
英國(guó)最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展,英國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律,但與最初的行業(yè)自律相比,已發(fā)生了根本性的變化,現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國(guó)的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大,在120年的發(fā)展歷程中,它由最初的純行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦,發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷,在早期主要是誘致性變遷,后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。
一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管,成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程歸納如下表所示。
二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析
(一)監(jiān)管目標(biāo)引致
英國(guó)2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制;美國(guó)薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。
英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。
1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè),即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí),CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制,盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來(lái)好處,但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來(lái)看,只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。
2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí),CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。
3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主,保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí),CPA行業(yè)監(jiān)管開(kāi)始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國(guó)為例,20世紀(jì)30年代前,CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位,確保執(zhí)業(yè)CPA的利益,行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為;30年代后,雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力,且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的,但直到70年代,SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管,并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管,監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì),監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益,這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制;70年代后,AICPA為了避免政府過(guò)度介入CPA行業(yè)監(jiān)管,而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制,設(shè)立POB并推行同業(yè)互查,在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下,行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重,這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制;安然事件后,維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo),行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主,自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。
(二)監(jiān)管主體引致
CPA制度確立之初,人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事,所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織,監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管;當(dāng)CPA對(duì)證券市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí),單純靠市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場(chǎng)失靈,政府開(kāi)始介入CPA行業(yè),并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府,從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制;而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場(chǎng)影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí),政府就會(huì)加大監(jiān)管力度 ,或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門(mén)和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。
但我國(guó)監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒(méi)有必然聯(lián)系。1980年我國(guó)恢復(fù)CPA制度之初,行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門(mén)實(shí)行政府監(jiān)管體制;之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織,并由自律組織代為履行政府職能,監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織,實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制;現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門(mén),實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致,與監(jiān)管主體變化無(wú)關(guān)。
三、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示
(一)英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)
1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地,為各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。
2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律監(jiān)管體制坍塌,英國(guó)不僅沒(méi)出大問(wèn)題,行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固,這本身就值得世界各國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性,它可以通過(guò)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。
4.能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì),及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國(guó)監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢(shì)。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理,到團(tuán)結(jié)合作,再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管,說(shuō)明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國(guó)家不僅沒(méi)有固步自封,而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí),也使CPA行業(yè)的公信度大大提高,自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)
展。 5.與美國(guó)重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言,英國(guó)的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲,監(jiān)管力度更大,效果也更好。另外,對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰,比對(duì)事務(wù)所的處罰更重,也是英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。
(二)英國(guó)CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處
關(guān)鍵詞：CPA行業(yè)監(jiān)管；評(píng)價(jià)；措施
中圖分類(lèi)號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：對(duì)英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷的評(píng)價(jià)
收錄日期：2013年6月3日
英美CPA行業(yè)監(jiān)管都是由最初的行業(yè)自律在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的過(guò)渡之后，經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府適度監(jiān)管，成為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，隨后逐漸發(fā)展為自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。
一、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制及其變遷評(píng)價(jià)
英國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)就是：英國(guó)是行業(yè)自律的發(fā)源地，具有基礎(chǔ)性，為各國(guó)建立與發(fā)展CPA行業(yè)監(jiān)管體制指明了方向；為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律行業(yè)監(jiān)管再出現(xiàn)問(wèn)題并沒(méi)有影響英國(guó)的監(jiān)管體制，反而更加促進(jìn)了英國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管地位。這樣的原因值得各個(gè)國(guó)家認(rèn)真分析其原因并且借鑒與學(xué)習(xí)；英國(guó)建立的“分而治之”的方式具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它可以通過(guò)行業(yè)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)影響CPA行業(yè)的發(fā)展；能夠根據(jù)時(shí)展及時(shí)調(diào)整自己的發(fā)展，這一方面正是英國(guó)CPA行業(yè)發(fā)展的最大優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)閺膱F(tuán)體到個(gè)體管理，再到團(tuán)結(jié)合作，然后又是政府加強(qiáng)監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一的透明外部監(jiān)管的過(guò)程足以說(shuō)明英國(guó)沒(méi)有在CPA行業(yè)監(jiān)管上思想陳舊，而是具有開(kāi)放、積極的思想觀念，他們?cè)诜e極地探索改進(jìn)和完善有利于行業(yè)監(jiān)管的策略。
可以說(shuō)，英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管與別國(guó)的監(jiān)管體制相比，最大的特色就是實(shí)施了對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，就是前面我們提到的“分而治之”，這樣的“分而治之”的優(yōu)越性在發(fā)揮其作用的時(shí)候也存在著一些不足：一是目前被英國(guó)有關(guān)部門(mén)認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)、申訴委員會(huì)等，他們負(fù)責(zé)各地的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，它的準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督力度就會(huì)有區(qū)別，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督的質(zhì)量與他們執(zhí)業(yè)質(zhì)量之間存在差距。所以，英國(guó)的管理職業(yè)團(tuán)體在投訴與懲戒的程度上存在這樣或者那樣的差別，這樣就會(huì)影響整個(gè)CPA行業(yè)自律監(jiān)管，進(jìn)而使會(huì)計(jì)職業(yè)投訴與懲戒制度的可信度出現(xiàn)信譽(yù)率降低；二是英國(guó)的幾個(gè)獨(dú)立CPA行業(yè)管理團(tuán)體雖然有合作，但是它們之間還是存在更多的競(jìng)爭(zhēng)，這樣如果競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于增多的情況下就容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。
二、美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)督體制評(píng)價(jià)
AICPA作為世界上最有影響力的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)督管理為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，其主要表現(xiàn)為：為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系；成立公眾監(jiān)督委員會(huì)，設(shè)立證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部，對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)立了行業(yè)監(jiān)管體制；在美國(guó)發(fā)生“安然事件”之前，公眾監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督被多數(shù)人認(rèn)為是值得推廣的。
對(duì)于美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷評(píng)價(jià)，不同的群體具有不同的評(píng)價(jià)。美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制存在的缺陷主要集中在以下幾個(gè)觀點(diǎn)：
1、中注協(xié)對(duì)于美國(guó)自律監(jiān)管體制的評(píng)價(jià)：（1）安然事件前的美國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制，不是政府監(jiān)督下的行業(yè)自律管理體制，而是“支離破碎”的體制。CPA和事務(wù)所的資格準(zhǔn)入和監(jiān)督在州一級(jí)，證券業(yè)務(wù)監(jiān)督在聯(lián)邦一級(jí)，進(jìn)而大大抵消和分散監(jiān)管力量。因此，AICPA的自律監(jiān)管是沒(méi)有法律支持和法律地位的自律監(jiān)管；（2）CPA之所以成為一門(mén)職業(yè)，其核心價(jià)值不在于CPA的牌子本身，而在于CPA內(nèi)在的專業(yè)品質(zhì)，在于其專業(yè)技能和職業(yè)道德，不具備相應(yīng)的專業(yè)水準(zhǔn)和職業(yè)道德，CPA證書(shū)就是一張紙，因此美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的弊端就是將管理的形式與內(nèi)容肢解開(kāi)，結(jié)果出現(xiàn)管資格的沒(méi)有足夠的資源管資質(zhì)，管資質(zhì)的行業(yè)組織卻沒(méi)有足夠的資源管資格；（3）AICPA由于沒(méi)有法定的維護(hù)社會(huì)公眾利益的權(quán)利，法律也沒(méi)有對(duì)它進(jìn)行授權(quán)，也就導(dǎo)致它沒(méi)有受到相應(yīng)的法律責(zé)任約束，結(jié)果就導(dǎo)致了注重CPA行業(yè)的自身利益，使得AICPA成為CPA的保護(hù)者。
2、公眾監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)為自律監(jiān)管制度還存在的主要問(wèn)題：（1）公眾監(jiān)督委員會(huì)并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。因?yàn)楣姳O(jiān)督委員會(huì)的資金來(lái)源是通過(guò)AICPA下屬的組織從會(huì)計(jì)事務(wù)所籌集，因此它的財(cái)務(wù)缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致公眾監(jiān)督委員會(huì)不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，因此其發(fā)揮的監(jiān)管作用極其有限；（2）公眾監(jiān)督委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)有限，難以發(fā)揮作用。美國(guó)的公眾監(jiān)督委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是靠自己籌集的，它每年的經(jīng)費(fèi)大約為350萬(wàn)美元，其中薪酬就占了一半，而會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)部門(mén)一年的費(fèi)用就高達(dá)2，300多萬(wàn)美元；（3）證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部的監(jiān)管不能做到及時(shí)有效。
三、各方對(duì)美國(guó)薩拉斯法案及獨(dú)立監(jiān)督體制的評(píng)價(jià)
薩拉斯法案以后，許多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了多方面的分析，對(duì)它的積極面與消極面進(jìn)行了分析。比如，陸建橋認(rèn)為，PCAOB屬于非營(yíng)利法人組織，但不屬于政府機(jī)構(gòu)，委員會(huì)的資金主要來(lái)源于公開(kāi)發(fā)行證券的公司，委員會(huì)的資金來(lái)源主要是通過(guò)各注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所繳納的資金，建立PCAOB的主要目的就是監(jiān)督公開(kāi)發(fā)行證券公司的審計(jì)工作和其他相關(guān)事項(xiàng)，以保護(hù)投資者乃至公眾的利益。
中注協(xié)對(duì)于薩班斯法案的評(píng)價(jià)：一是關(guān)于審計(jì)準(zhǔn)則的制定問(wèn)題。PCAOB選擇自主制定準(zhǔn)則，這一決定讓整個(gè)會(huì)計(jì)行業(yè)比較意外，因?yàn)镻CAOB負(fù)責(zé)審計(jì)準(zhǔn)則的制定，將影響審計(jì)準(zhǔn)則的專業(yè)性；其次PCAOB只是負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)審計(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)準(zhǔn)則，那么對(duì)于非上市公司的審計(jì)準(zhǔn)則由誰(shuí)制定；二是關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的管理體制。薩班斯法案對(duì)于沒(méi)有經(jīng)過(guò)注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所不具有管理效應(yīng)。薩班斯法案的出臺(tái)，我國(guó)的中注協(xié)認(rèn)為它是為了體現(xiàn)其政治訴求，沒(méi)有進(jìn)行必要的理論支持與論證。
崔宏對(duì)于薩班斯法案的實(shí)施效果進(jìn)行分析以后得出的結(jié)論是：1、公司面臨的壓力不斷增大，薩班斯法案的核心在于對(duì)內(nèi)部控制的制約與平衡，以確保上市公司在其財(cái)務(wù)報(bào)告中記錄其資產(chǎn)與負(fù)債及其他項(xiàng)目；2、遵守法案的成本比較高。每家上市公司必須將公司的任何一個(gè)崗位職務(wù)進(jìn)行細(xì)致的描述，這樣的結(jié)果就會(huì)增加上市公司的成本；3、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的工作方式具有嚴(yán)謹(jǐn)性。由于薩班斯法案對(duì)于會(huì)計(jì)師的要求比較嚴(yán)格，這樣就會(huì)增加對(duì)會(huì)計(jì)師的工作行為進(jìn)行規(guī)則制約。
陳波認(rèn)為，PCAOB做出的許多重大決策要經(jīng)過(guò)SEC批準(zhǔn)才能生效，SEC可以改變PCAOB的處罰效果，還可以在必要的情況下親自進(jìn)行調(diào)查。所以，如果PCAOB的監(jiān)管效果不是很理想，負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的SEC就不容易發(fā)展，導(dǎo)致SEC在對(duì)PCAOB進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中的有意庇護(hù)，弱化對(duì)于PCAOB的監(jiān)督力度。
四、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式存在的問(wèn)題
通過(guò)對(duì)英美國(guó)家的會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制的分析，我們對(duì)照我國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行研究，我國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管是在1980年恢復(fù)的，我國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管也形成了以政府監(jiān)管為主，行業(yè)自我監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，但是它在管理方面還是存在一些問(wèn)題的。
（一）政府監(jiān)管方面存在的問(wèn)題
1、監(jiān)管依據(jù)不足，監(jiān)管法規(guī)不配套。我國(guó)目前會(huì)計(jì)法規(guī)對(duì)于會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管做出了明文規(guī)定，但是沒(méi)有制定相關(guān)的政策依據(jù)，尤其是對(duì)于多部門(mén)之間的具體職責(zé)劃分沒(méi)有明確的規(guī)定，使得政府部門(mén)執(zhí)法的力度與依據(jù)不足，造成政府監(jiān)管部門(mén)不愿意也有時(shí)沒(méi)有能力進(jìn)行監(jiān)管的工作。
2、政府各監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)劃定不明，監(jiān)管效果差。根據(jù)各種法規(guī)規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)在的可對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行監(jiān)管的政府部門(mén)主要有財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管以及稅務(wù)、工商等。但是，由于缺乏相應(yīng)的法規(guī)政策對(duì)這些監(jiān)管主體進(jìn)行明確的職責(zé)劃定，各部門(mén)在實(shí)行監(jiān)管時(shí)相互之間又缺乏有效的溝通，造成了監(jiān)管職能缺位、越位、重疊、監(jiān)管不力以及處罰滯后等現(xiàn)象，因此我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管，如何界定權(quán)責(zé)已成為我國(guó)目前必須解決的問(wèn)題。
3、政府部門(mén)的職責(zé)劃分不清晰，缺乏科學(xué)性。目前，我國(guó)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管過(guò)重于政府對(duì)其的監(jiān)管，國(guó)家把過(guò)多的權(quán)利交給政府部門(mén)，這樣就會(huì)忽視行業(yè)協(xié)會(huì)以及事務(wù)所的權(quán)利規(guī)范，造成審計(jì)的獨(dú)立性受到單方面的限制，造成監(jiān)管的制度缺失。
（二）行業(yè)自我管制方面存在的問(wèn)題
1、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)權(quán)利分配不合理?！蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》中把懲處事務(wù)所及其注冊(cè)會(huì)計(jì)師的權(quán)限授予了代表政府監(jiān)管的財(cái)政部門(mén)，而并非將其直接授予對(duì)本行業(yè)熟悉的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)“有職無(wú)權(quán)”，但是地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)權(quán)力過(guò)大的現(xiàn)象又普遍存在，如所批資料虛假、業(yè)務(wù)檢查流于形式、暗箱操作注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)、會(huì)費(fèi)開(kāi)支浪費(fèi)，等等。而這種現(xiàn)象沒(méi)有相關(guān)的部門(mén)去進(jìn)行監(jiān)督、管理，使得協(xié)會(huì)更加混亂。權(quán)力分配的不合理，使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)難以實(shí)現(xiàn)有效的自律監(jiān)管。
2、職業(yè)道德建設(shè)不夠完善。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度的建立需要其具有較強(qiáng)的自律，而自律的要求是需要會(huì)計(jì)師行業(yè)要具有高尚的職業(yè)道德素質(zhì)，但是我國(guó)對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德建設(shè)還有許多現(xiàn)實(shí)的缺點(diǎn)，這種缺點(diǎn)是多方面共同制約的結(jié)果，會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德不高必然會(huì)使行業(yè)監(jiān)管不能達(dá)到法定的要求。
五、提高我國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的措施
（一）行政監(jiān)督要防止走極端。加強(qiáng)行政監(jiān)管目的是要達(dá)到實(shí)效，而不僅僅是權(quán)力的分配。在行政監(jiān)管中既要加大力度，又要避免行政機(jī)構(gòu)和行政權(quán)力的膨脹，成為一個(gè)十足的官僚機(jī)構(gòu)。行政監(jiān)管中要切實(shí)發(fā)揮專家委員會(huì)的作用，使之有責(zé)有權(quán)，而不是顧而不問(wèn)。會(huì)計(jì)監(jiān)管部門(mén)要注意與證券監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)，避免政出多門(mén)，各自為政。在條件成熟后，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)管應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向由獨(dú)立的非行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管，避免政府作為利益的一方因?qū)徲?jì)人員的直接干預(yù)而損害監(jiān)管的公平性。
（二）CPA行業(yè)自律必須得到加強(qiáng)。我們必須認(rèn)識(shí)到，從制度設(shè)計(jì)方面考慮，我國(guó)政府此次對(duì)CICPA行政職能的剝離是為了更好地發(fā)揮其行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，而不是限制。CICPA應(yīng)借這一機(jī)會(huì)開(kāi)展自律機(jī)制的重構(gòu)。當(dāng)然，在此次剝離CICPA行政職能時(shí)，可能有矯枉過(guò)正之處，應(yīng)予糾正。剝離不能僅僅成為權(quán)力和利益的重新分配，不要?jiǎng)冸xCICPA作為一個(gè)協(xié)會(huì)應(yīng)有的權(quán)限。對(duì)于已經(jīng)剝離又確屬行業(yè)協(xié)會(huì)自律所必需的權(quán)限，政府應(yīng)予歸還，以保障中注協(xié)有更多的精力和權(quán)利來(lái)進(jìn)行自律，從而減輕政府監(jiān)管的壓力。
（三）注意行政監(jiān)督與行業(yè)自律有機(jī)協(xié)調(diào)。行政監(jiān)督與行業(yè)自律的關(guān)系是既合作又獨(dú)立的關(guān)系，他們雖然存在不同，但是他們的目的是相同的，他們都是為了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此在進(jìn)行會(huì)計(jì)師的行業(yè)監(jiān)管的時(shí)候要加強(qiáng)行業(yè)自律與行政監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)它們二者的有效結(jié)合。
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一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)
（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國(guó)有商業(yè)銀行還有專門(mén)的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門(mén)的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門(mén)的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。
（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國(guó)央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。
（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來(lái)的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，使監(jiān)管效率大為提高。
二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問(wèn)題與障礙
應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問(wèn)題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革?！栋腿麪枀f(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來(lái)源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：
（一）銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問(wèn)題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來(lái)自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。在信息來(lái)源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問(wèn)題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供資金支持問(wèn)題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過(guò)再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來(lái)發(fā)放救助資金。否則，在救助問(wèn)題上，可能出現(xiàn)央行拯救過(guò)度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問(wèn)題。
（二）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問(wèn)題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)將成為一種趨勢(shì)。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。
（三）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問(wèn)題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問(wèn)題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問(wèn)題。
（四）銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問(wèn)題都是迫切需要解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢(shì)必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過(guò)程。
三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議
（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。
（二）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強(qiáng)大的監(jiān)管隊(duì)伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，將有效地減小機(jī)構(gòu)變更帶來(lái)的不必要的震蕩和機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致的高昂成本。
一、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀
我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的成立已經(jīng)有20多年的歷史，對(duì)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常有序的發(fā)展起到了重要的作用。但是，近年來(lái)我國(guó)證券市場(chǎng)上頻繁出現(xiàn)的會(huì)計(jì)造假和審計(jì)失敗的事件，表明我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制存在一定的問(wèn)題。
（一）監(jiān)管主體不清，監(jiān)管機(jī)構(gòu)重疊。我國(guó)會(huì)計(jì)行業(yè)的多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)事務(wù)所具有“指導(dǎo)”、“管理”或“監(jiān)督”職責(zé)的機(jī)構(gòu)除中注協(xié)外，還包括財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)等。但由于各自職責(zé)不清，造成監(jiān)管主次不分、監(jiān)管不力。各政府部門(mén)都可以在有需要的情況下對(duì)事務(wù)所實(shí)施檢查，必然會(huì)造成多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查的問(wèn)題，不但影響事務(wù)所的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也增加了政府的監(jiān)管成本。另外，機(jī)構(gòu)的重疊必然導(dǎo)致“踢皮球”現(xiàn)象；另一方面的問(wèn)題是政府憑借其掌握的“特許、配額”等一些彈性稀缺資源進(jìn)行各種形式的“設(shè)租”行為，加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序和審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的低劣，使大量上市公司舞弊及注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具虛假審計(jì)報(bào)告的狀況一直得不到根本改善，并導(dǎo)致了一定程度的腐敗。
（二）政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的干預(yù)程度過(guò)深。政府對(duì)行業(yè)干預(yù)過(guò)深主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)行為的干預(yù)；對(duì)跨地區(qū)審計(jì)的限制；對(duì)審計(jì)對(duì)象的限制；對(duì)審計(jì)報(bào)告的干預(yù)。政府對(duì)行業(yè)的過(guò)多干預(yù)，擾亂了會(huì)計(jì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，限制了事務(wù)所的發(fā)展。尤其是對(duì)跨地區(qū)審計(jì)的限制，這種不公平競(jìng)爭(zhēng)狀況的存在制約了會(huì)計(jì)行業(yè)的發(fā)展。另外，政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，必然會(huì)影響到注冊(cè)會(huì)計(jì)師發(fā)表的審計(jì)意見(jiàn)。比如，審計(jì)某些國(guó)有企業(yè)時(shí)，主管部門(mén)為了保持局部穩(wěn)定或?yàn)榱朔埏椪賳T在任期間的政績(jī)，就會(huì)利用其所掌握的權(quán)利實(shí)行各種辦法干預(yù)審計(jì)工作，影響了審計(jì)報(bào)告。
（三）監(jiān)管的法律法規(guī)不完善。近年來(lái)，我國(guó)已初步形成了以《會(huì)計(jì)法》為主體，以《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等相關(guān)的法律法規(guī)為補(bǔ)充的會(huì)計(jì)監(jiān)管法規(guī)體系。該體系從原則性規(guī)范到操作性規(guī)范都做出了詳細(xì)、合理的規(guī)定，但同時(shí)也存在一定的問(wèn)題：
1、由于這些法律法規(guī)立法的時(shí)間不一致，同時(shí)加上外界環(huán)境的變化，使得這些法律條文在涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律責(zé)任上存在不一致之處。同時(shí)，在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定上也存在不對(duì)等的地方。
2、《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則》的法律地位沒(méi)有得到確認(rèn)，以致人民法院對(duì)訴訟案件裁決時(shí)認(rèn)為《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則》是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不足以作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師的辯護(hù)依據(jù)。
3、相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)民事法律責(zé)任的規(guī)定不夠詳細(xì)，對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的違法違規(guī)行為，我國(guó)的相關(guān)法律僅規(guī)定了對(duì)其追究的行政處罰和刑事處罰，很少涉及民事賠償處罰，這就使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的風(fēng)險(xiǎn)收益比較大，而相對(duì)的違規(guī)成本比較小。
（四）行業(yè)自律機(jī)制薄弱，監(jiān)管效率低下。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律主要是通過(guò)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和職業(yè)道德進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時(shí)，在各事務(wù)所內(nèi)建立各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，以加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的管理和控制。一方面由于我國(guó)會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)化程度不高，尚未形成一系列規(guī)范性的制度和公約，行業(yè)協(xié)會(huì)自我保護(hù)和自律監(jiān)管力量薄弱，自律機(jī)制尚未建立；另一方面我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)屬于財(cái)政部的一個(gè)下屬事業(yè)單位，具有半官方半自律的性質(zhì)。
自律監(jiān)管也存有缺陷：一是自律監(jiān)管的獨(dú)立性不夠，在行業(yè)自律管理中，由于協(xié)會(huì)與事務(wù)所之間存在會(huì)費(fèi)交納的利益關(guān)系，使得社會(huì)公眾懷疑協(xié)會(huì)的獨(dú)立性；二是協(xié)會(huì)的權(quán)威性不高，由于協(xié)會(huì)屬于一種民間職業(yè)團(tuán)體，其權(quán)威性不如政府高，懲戒措施有限。這些方面的因素，使得行業(yè)自律監(jiān)管的效率低下。
二、政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，輔以獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式
目前，對(duì)于我國(guó)應(yīng)該采用哪種監(jiān)管體制，學(xué)者們各抒己見(jiàn)。比較有代表性的觀點(diǎn)是政府監(jiān)管模式、行業(yè)自律監(jiān)管模式、政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合模式和獨(dú)立監(jiān)管模式。其實(shí)，不管選擇哪種監(jiān)管模式，都要以我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念以及歷史文化背景為依據(jù)，最終目的是為了提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，切實(shí)保護(hù)公眾特別是投資者的利益，促進(jìn)職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的持續(xù)、健康發(fā)展。
所謂的監(jiān)管是建立在管理部門(mén)全面、真實(shí)掌握監(jiān)管對(duì)象相關(guān)信息的基礎(chǔ)上的，政府距離市場(chǎng)主體最遠(yuǎn)，很難全面、真實(shí)地掌握注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律，而協(xié)會(huì)距離市場(chǎng)主體最近且具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)協(xié)會(huì)可以通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)組織之間的合作及與外界的交流，不斷地改進(jìn)和完善自己，因此行業(yè)自律監(jiān)管的作用不容忽視；獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督職能，對(duì)行業(yè)實(shí)施有效的、獨(dú)立的、透明的監(jiān)督，同時(shí)可以加強(qiáng)政府和協(xié)會(huì)的聯(lián)系和溝通，為行業(yè)維護(hù)公眾利益提供一種外部的保證；政府是從整體和大局上對(duì)行業(yè)進(jìn)行宏觀監(jiān)督，在一定程度上提高了行業(yè)的公信度，同時(shí)由于只有一種宏觀層面上的監(jiān)督，也避免了大包大攬?jiān)斐傻馁Y源浪費(fèi)。最后，上述三者的管理均基于一種法律授權(quán)的基礎(chǔ)，這樣一種管理體制在強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督的同時(shí)也保證了一種內(nèi)部監(jiān)管主體的相互制約，形成了一種法律授權(quán)、行業(yè)自律、政府監(jiān)督與獨(dú)立監(jiān)管并行的現(xiàn)代注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理體制。
（一）政府監(jiān)管方面改善的措施。“政府監(jiān)督”是指政府對(duì)行業(yè)的發(fā)展負(fù)有監(jiān)督、指導(dǎo)之責(zé)，政府監(jiān)管可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善：
1、明確監(jiān)管者的身份，解決多頭監(jiān)管現(xiàn)象。為解決多頭監(jiān)管現(xiàn)象，避免各職能部門(mén)職責(zé)不清導(dǎo)致的對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的無(wú)效監(jiān)管，降低監(jiān)督檢查成本，減輕注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高政府的監(jiān)管功效，應(yīng)對(duì)有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的各政府部門(mén)做出相應(yīng)的調(diào)整。以財(cái)政部為主要領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，由有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行使檢查監(jiān)督的部門(mén)組成聯(lián)席會(huì)議成員單位，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期地召開(kāi)會(huì)議，進(jìn)行交換、溝通和協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管信息，聯(lián)合開(kāi)展檢查工作，共同開(kāi)展對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師違法造假案件等的監(jiān)督檢查及處理處罰，研究制定注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理法規(guī)，檢查核實(shí)有關(guān)管理政策的落實(shí)情況等，形成一個(gè)務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)、有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。
2、完善相關(guān)的法律制度。按《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的規(guī)定，目前我國(guó)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所可采用有限責(zé)任制和合伙制兩種形式。實(shí)踐證明，有限責(zé)任制不利于規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)行為，風(fēng)險(xiǎn)成本比較小，不利于內(nèi)部制約。應(yīng)去掉“有限責(zé)任制”的形式，推行合伙制，既有助于完善民事賠償機(jī)制，又有利于會(huì)計(jì)師的內(nèi)部牽制，降低違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，完善統(tǒng)一現(xiàn)有法律規(guī)定不一致的地方，盡量使其趨同，明確《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則》的法律地位。
3、加大違規(guī)者的處罰成本，降低其預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益。目前，在會(huì)計(jì)行業(yè)中，一些違法違規(guī)者往往基于風(fēng)險(xiǎn)成本與收益比較差異，在差異較大時(shí)，不惜以身試法，攫取非法經(jīng)濟(jì)利益。因此，在注冊(cè)會(huì)計(jì)師涉及的訴訟案件中，一旦法庭判決執(zhí)業(yè)者罪名成立，不但有責(zé)任的合伙人要承擔(dān)金錢(qián)和名譽(yù)上的責(zé)任，其所在的事務(wù)所也可能因此背負(fù)沉重的債務(wù)。改變我國(guó)現(xiàn)行的只對(duì)責(zé)任人實(shí)施行政處罰、刑事處罰不力、幾乎無(wú)民事處罰的現(xiàn)象，形成對(duì)其民事賠償處罰機(jī)制。
（二）行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管方面的改善措施。“行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管”是行業(yè)的具體管理事務(wù)由行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。為了體現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)逐步從掛靠行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出去，政府公職人員不能在協(xié)會(huì)任職，協(xié)會(huì)會(huì)員不得在政府部門(mén)擔(dān)任相關(guān)的職務(wù)，使協(xié)會(huì)擺脫半官方半自律的性質(zhì)。具體可以從以下幾個(gè)方面改善：
1、健全行業(yè)自律組織體系。協(xié)會(huì)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)業(yè)資格管理，推行執(zhí)業(yè)道德，提供高質(zhì)量的培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)管轄范圍內(nèi)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量調(diào)查與懲戒工作，督促CPA公正執(zhí)業(yè)。健全行業(yè)自律組織體系，建立會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、秘書(shū)處三方相互制衡的內(nèi)部治理體系。中注協(xié)對(duì)省注協(xié)實(shí)行垂直一元化業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，自上至下設(shè)立監(jiān)管部門(mén)，建立有效的監(jiān)管制度。
2、建立同業(yè)復(fù)核制度。各省注協(xié)成立統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同業(yè)互查組，成員主要由非執(zhí)業(yè)會(huì)員構(gòu)成。非執(zhí)業(yè)人員的加入可以緩解我國(guó)CPA人員不足，同時(shí)也增加了互查組的獨(dú)立性。在成立復(fù)核小組時(shí)有關(guān)部門(mén)要制定合理的方法和程序，選拔優(yōu)秀的非執(zhí)業(yè)人員，調(diào)動(dòng)他們的積極性。復(fù)核小組對(duì)被復(fù)核會(huì)計(jì)師事務(wù)所的制度、報(bào)告和業(yè)務(wù)等進(jìn)行審核，做出評(píng)價(jià)并出具同業(yè)復(fù)核報(bào)告。為增加透明度，報(bào)告必須是公開(kāi)的，公眾可以隨時(shí)查閱被復(fù)核會(huì)計(jì)師事務(wù)所的同業(yè)復(fù)核報(bào)告和相關(guān)資料。
3、盡快制定會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度。進(jìn)一步嚴(yán)格對(duì)執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審查制度、年檢制度；完善行業(yè)業(yè)務(wù)報(bào)備制度、談話提醒制度、懲戒制度；建立CPA與事務(wù)所誠(chéng)信檔案；完善后續(xù)教育，加大后續(xù)教育執(zhí)行力度。
（三）獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立。政府監(jiān)管是否公平是新的行業(yè)管理體制能否有效運(yùn)作的決定因素。因此，應(yīng)成立一獨(dú)立于政府和會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是在經(jīng)濟(jì)等方面獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)以非執(zhí)業(yè)人員為主，以審核、監(jiān)督注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的獨(dú)立性。
獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政府監(jiān)管職能的執(zhí)行情況，以及執(zhí)行的效果進(jìn)行檢查分析，防止政府過(guò)多地干預(yù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，以影響其迅速發(fā)展。發(fā)現(xiàn)政府在監(jiān)管過(guò)程中的問(wèn)題時(shí)，及時(shí)向有關(guān)上級(jí)政府部門(mén)反映，以進(jìn)行改善和解決。
