時(shí)間：2023-06-30 15:46:56
序論：在您撰寫(xiě)專(zhuān)項(xiàng)債券的資金來(lái)源時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
按照我部一九八七年九月二十一日的《關(guān)于發(fā)行國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券和其他債券有關(guān)財(cái)務(wù)處理的規(guī)定》，現(xiàn)對(duì)國(guó)營(yíng)施工企業(yè)認(rèn)購(gòu)債券有關(guān)會(huì)計(jì)處理問(wèn)題規(guī)定如下，請(qǐng)布置執(zhí)行。
一、會(huì) 計(jì) 科 目
1．將“441國(guó)庫(kù)券”科目改為“441有價(jià)證券”科目。核算企業(yè)認(rèn)購(gòu)并已付款的國(guó)庫(kù)券、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券等有價(jià)證券。
2．企業(yè)認(rèn)購(gòu)國(guó)庫(kù)券、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券等有價(jià)證券，應(yīng)于付款時(shí)，借（增）記本科目，貸（減）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目。
收到歸還的國(guó)庫(kù)券、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券等有價(jià)證券的本金，借（增）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目，貸（減）記本科目。
收到國(guó)庫(kù)券的利息，借（增）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目，貸（增）記“專(zhuān)用基金”科目（按認(rèn)購(gòu)國(guó)庫(kù)券時(shí)的資金來(lái)源，分別記入相應(yīng)的明細(xì)科目）；收到國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券等的利息，將按規(guī)定應(yīng)交納所得稅的部分，借（增）記“結(jié)算戶(hù)存款”科目，貸（增）記“應(yīng)交稅金一應(yīng)交所得稅”科目。交納所得稅后留給企業(yè)的部分，借（增）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目，貸（增）記“專(zhuān)用基金”科目（按認(rèn)購(gòu)時(shí)的資金來(lái)源，分別記入相應(yīng)的明細(xì)科目）。
3．企業(yè)將持有的債券轉(zhuǎn)讓給其他單位，應(yīng)于收到款項(xiàng)時(shí)，借（增）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目，貸（減）記本科目（本金），貸（增）記“應(yīng)交稅金一應(yīng)交所得稅”科目（轉(zhuǎn)讓收入超過(guò)本金部分應(yīng)納的所得稅）和“專(zhuān)用基金”科目（轉(zhuǎn)讓收入超過(guò)本金的部分，納稅后留給企業(yè)的數(shù)額）。
轉(zhuǎn)讓收入低于帳面價(jià)值時(shí)，應(yīng)按實(shí)際收入，借（增）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目，帳面價(jià)值與實(shí)際收入的差額，借（減）記“專(zhuān)用基金”科目，按帳面價(jià)值，貸（減）記本科目。
4．企業(yè)接受轉(zhuǎn)讓的債券，應(yīng)于付款時(shí)，按實(shí)際支付的價(jià)款，借（增）記本科目，貸（減）記“專(zhuān)項(xiàng)存款”科目。
5．本科目應(yīng)按“國(guó)庫(kù)券”“國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券”“重點(diǎn)企業(yè)債券”等有價(jià)證券的種類(lèi)設(shè)置明細(xì)科目。
二、會(huì) 計(jì) 報(bào) 表
1．資金平衡表（會(huì)施01表）
將“國(guó)庫(kù)券”項(xiàng)目（56行）的名稱(chēng)改為“有價(jià)證券”，并在該項(xiàng)目下增設(shè)”其中：國(guó)庫(kù)券”（57行）、“國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券”（58行）、“重點(diǎn)企業(yè)債券”（59行）、“其他有價(jià)證券”（60行）四個(gè)項(xiàng)目。原“專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)收款”（58行）的行次號(hào)改為61行，該項(xiàng)目以下各項(xiàng)目的行次號(hào)依次后推。
一、我市城建資金來(lái)源現(xiàn)狀
目前，城建資金主要依靠政府財(cái)政投資，但地方一般預(yù)算資金收入和中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付納入財(cái)政預(yù)算管理，地方政府對(duì)這兩部分資金自主獲取和使用的能力有限。地方政府性基金收入，這部分資金納入政府性基金收入管理，不納入財(cái)政預(yù)算管理，地方政府使用的自很大。并且這部分自己中絕大部分是土地出讓金收入，因此，對(duì)地方政府而言，最重要的資金來(lái)源是土地出讓金收入。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的全面調(diào)控及地方融資平臺(tái)的清理，城建資金嚴(yán)重不足。
寧波市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)市本級(jí)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組織實(shí)施和資金籌集。資金來(lái)源有兩方面：一是財(cái)政直接投資（撥入），根據(jù)市財(cái)政通報(bào)，2012年擬安排用于城市維護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政性資金總數(shù)約為27.975億元，而2012年市本級(jí)需安排城建資金105.14億元，當(dāng)年資金缺口就達(dá)77.165億元。二是間接投資，即利用政府融資平臺(tái)等進(jìn)行融資。截至2012年4月底，市本級(jí)城建負(fù)債規(guī)模共為321.41億元。根據(jù)市住建委數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市本繳預(yù)計(jì)2013-2016年市財(cái)政性資金預(yù)計(jì)安排用于城市維護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目資金共129.72億元，預(yù)測(cè)2013-2016年市本級(jí)城市維護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目資金計(jì)劃投資近千億元，其中：市本級(jí)需安排資金493.9億元，資金缺口364.18億元。
二、現(xiàn)有資金來(lái)源渠道面臨的困難
（一）政府直接投入不足，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債過(guò)重。由于國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資和地方財(cái)政撥款，以及城市建設(shè)維護(hù)稅和城市公共事業(yè)附加、土地出讓金收益等專(zhuān)項(xiàng)資金，各項(xiàng)資金的總額與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求相比較相距甚遠(yuǎn)，財(cái)政資金投入遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足計(jì)劃投資的需要，負(fù)債過(guò)重，歷史欠賬多，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
（二）融資渠道單一，融資成本高、難度大。城市建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期以來(lái)采取政府投入、無(wú)償使用的模式，融資渠道單一，其融資渠道大致分為三種：一是從國(guó)際金融組織、外國(guó)政府獲得的優(yōu)惠貸款。包括向世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款。一般說(shuō)來(lái)，這類(lèi)資金的利率低、期限長(zhǎng)，但由于這類(lèi)資金對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)前景和市場(chǎng)供求的要求較高，造成目前利用外資項(xiàng)目的整體經(jīng)濟(jì)效益低下，還本付息困難。二是國(guó)家政策性銀行優(yōu)惠貸款。這類(lèi)貸款主要包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行貸款，但也存在項(xiàng)目管理手段落后，使用效率低下等諸多問(wèn)題。三是商業(yè)銀行貸款。此類(lèi)貸款一般由政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建沒(méi)的國(guó)有投資公司向銀行貸款，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并進(jìn)行貼息。2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院提出清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺(tái)，并先后制定出臺(tái)了《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》和《流動(dòng)資金貸款管理辦法》等，使政府融資平臺(tái)的融資難度和融資成本進(jìn)一步加大。
（三）投資主體與運(yùn)營(yíng)主體分離，導(dǎo)致有效資產(chǎn)不足，增加融資難度。市住建委負(fù)責(zé)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和資金籌集，建成后移交城管、園林、公交、交警等部門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理，導(dǎo)致投資主體與運(yùn)營(yíng)主體不一致，償還貸款與分享收益分離，使住建委有效資產(chǎn)不足，增加融資難度。
（四）城市基礎(chǔ)建設(shè)多為非收益類(lèi)投資，是制約其發(fā)展的最大瓶頸。通過(guò)土地劃撥方式實(shí)現(xiàn)的公共綠化土地、城市道路用地等屬于典型的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特殊性，很難用于抵押及市場(chǎng)出讓。由于其非收益性，不能吸引其他資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施，這也是造成資金來(lái)源單一的根本原因。
三、新形勢(shì)下創(chuàng)新城建資金來(lái)源渠道的建議和設(shè)想
在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和限制地方政府融資規(guī)模的大環(huán)境下，靠單一的財(cái)政投入、政府融資籌集城建資金，已不能滿(mǎn)足城市化水平高速增長(zhǎng)的需要，高負(fù)債率下的高運(yùn)營(yíng)成本和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新城建資金來(lái)源渠道，其根本是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目的投資多元化、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化、管理一體化。
（一）改變城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的全覆蓋。搞活城市供水、排水、電力、橋梁以及部分公共交通等資源開(kāi)發(fā)、建設(shè)，將其作為商品來(lái)經(jīng)營(yíng)，如城市公園可發(fā)展地下停車(chē)場(chǎng)及地下商業(yè)，城市道路、橋梁的冠名權(quán)、公交線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)、道路廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、加油站配套及道路絨線(xiàn)范圍內(nèi)的商業(yè)配套租賃權(quán)等、把單一的基礎(chǔ)建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂型顿Y回報(bào)的商業(yè)投資產(chǎn)品，充分發(fā)揮城市公共設(shè)施的綜合效益。
（二）設(shè)立城市建設(shè)投資基金。投資基金是一種機(jī)構(gòu)性集體化投資工具和融資方式，基金發(fā)起人以發(fā)行受益憑證或股份的形式將眾多小額投資者的資金聚集起來(lái)交由專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理，通過(guò)組合投資方式以獲得投資收益和增值。通過(guò)設(shè)立城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金，可以在較短的時(shí)間內(nèi)籌集到較大規(guī)模的長(zhǎng)期建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的有效轉(zhuǎn)化，并以股權(quán)形式投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)投資項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、托管經(jīng)營(yíng)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)的形式實(shí)現(xiàn)收益。不僅大大增加了社會(huì)閑散資金的投入，降低了資金風(fēng)險(xiǎn)，而且可以直接提高項(xiàng)目資本金比例。
（三）吸引各類(lèi)公益性基金和保險(xiǎn)基金及民間資本直接投入城市建設(shè)。盤(pán)活存量資本，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離在堅(jiān)持統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一價(jià)格收費(fèi)監(jiān)管制度的前提下，根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)和所承擔(dān)的社會(huì)職能，切實(shí)做到政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、企事分開(kāi)。城市的供水、供氣、排污、垃圾收集和處理.以及已建成市政公用設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)招標(biāo)方式推向市場(chǎng)，吸引各種社會(huì)資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。
（四）政府融資平臺(tái)的債券化。城建債券.是指地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，所籌集資金用于城市
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。發(fā)行建設(shè)債券，這種債券以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是一種地方政府融資平臺(tái)的債券化操作。這種債券化不但有利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識(shí)和償債壓力，從總體上提高政府債務(wù)資金的使用效率，而且也增加了為城市建設(shè)籌集資金的渠道。
當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)等多重因素影響，稅收任務(wù)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，加之我區(qū)可用財(cái)力有限，融資門(mén)檻提高，融資成本加大，合規(guī)且低成本的新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金將是政府類(lèi)投資項(xiàng)目當(dāng)下乃至未來(lái)幾年最主要的資金來(lái)源，按照有關(guān)政策要求和規(guī)定發(fā)揮好新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金效益意義重大。近年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債券作為我國(guó)重要的積極財(cái)政政策創(chuàng)新工具不斷被運(yùn)用，省財(cái)政廳下達(dá)我區(qū)新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金占比也逐年增加，2019年的占比為90.49%、2020年的占比為93.24%。因此如何加快新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用，助推我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重若丘山，結(jié)合工作實(shí)際，淺談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
一、現(xiàn)行新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用的要求
根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，明確了新增債券資金使用的原則性要求。
財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通
知》（財(cái)預(yù)[2016]155號(hào)）要求，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)（含專(zhuān)項(xiàng)債券）收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入政府性基金預(yù)算管理”，也就是由財(cái)政部門(mén)按照傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式分口徑對(duì)新增債券資金進(jìn)行日常管理。但是新增債券是有償融資，增強(qiáng)投資效益、保證投融平衡是必然要追求的目標(biāo)。且債券資金往往用于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目，需要財(cái)政部門(mén)與發(fā)改部門(mén)樹(shù)立政府投資計(jì)劃的概念，建立政府投資計(jì)劃與預(yù)算管理銜接的意識(shí)，從而提高債券資金使用效率。
二、當(dāng)前新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用存在的風(fēng)險(xiǎn)
一是項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金的主要投向領(lǐng)域?yàn)楣嫘源蠡?xiàng)目，具有龐大、復(fù)雜、周期長(zhǎng)、相關(guān)單位多等特點(diǎn)，往往因征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、用地指標(biāo)等前期工作不能按時(shí)完成，或由于建設(shè)工程拖延，造成不能按期開(kāi)工、完工，或部分項(xiàng)目雖已完工，但由于種種原因竣工驗(yàn)收較慢，或未辦理竣工決算及決算審計(jì)，容易導(dǎo)致債券資金無(wú)法及時(shí)撥付，造成資金沉淀閑置。
二是新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金與項(xiàng)目融資需求不匹配的風(fēng)險(xiǎn)。目前新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行模式是自上而下的，市縣（區(qū)）級(jí)政府無(wú)自主發(fā)債權(quán)限，債券分配的規(guī)模受上級(jí)和本級(jí)債務(wù)限額管理，發(fā)債規(guī)模、結(jié)構(gòu)和用途無(wú)自主決定權(quán)，中途也不能根據(jù)需要調(diào)整債券規(guī)模和資金用途。此外，受發(fā)債時(shí)間限制，部分債券資金到位時(shí)間不能很好地與建設(shè)進(jìn)度相匹配，項(xiàng)目建設(shè)與資金實(shí)際需求脫節(jié)，造成資金來(lái)源斷檔、項(xiàng)目推進(jìn)不暢，存在項(xiàng)目推進(jìn)和資金使用的錯(cuò)位，從而造成資金使用效率不高的問(wèn)題，同時(shí)也增加庫(kù)款管理的壓力。
三是財(cái)政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。部分新增專(zhuān)項(xiàng)債券使用單位對(duì)債券資金使用要求不熟悉、不研究、不咨詢(xún)，認(rèn)為可以用本單位現(xiàn)有資金先行墊付的情況時(shí)常發(fā)生。此外，新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目大多數(shù)是打包項(xiàng)目，項(xiàng)目支出哪些可以使用專(zhuān)項(xiàng)債券資金，哪些不可以用專(zhuān)項(xiàng)債券資金沒(méi)有具體的明確規(guī)定，所謂的“公益性資本支出”需要上級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步明確。
三、加快新增債券資金管理使用的建議
一是精準(zhǔn)謀劃新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。發(fā)展改革和財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，四方力量有機(jī)組合，現(xiàn)場(chǎng)辦公，有效銜接。本著謀劃一批“想干沒(méi)錢(qián)干，沒(méi)錢(qián)也要干”的項(xiàng)目原則，按照專(zhuān)項(xiàng)債支持的領(lǐng)域，建立引進(jìn)高水平咨詢(xún)機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)戰(zhàn)模式，提早介入對(duì)項(xiàng)目策劃、融資方案、風(fēng)險(xiǎn)管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，幫助謀劃和策劃一批符合專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域、符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、符合本地區(qū)實(shí)際的高質(zhì)量的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。
二是著力解決新增專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的前期工作問(wèn)題。一要解決項(xiàng)目合法合規(guī)性的問(wèn)題，項(xiàng)目相關(guān)的選址規(guī)劃、用地、用能、環(huán)評(píng)、水土保持、審核報(bào)備等手續(xù)要辦理完成。二要解決項(xiàng)目成熟度的問(wèn)題，與項(xiàng)目相關(guān)的征地拆遷、市政配套、水電接入等項(xiàng)目實(shí)施必備條件要基本辦理完成，具備開(kāi)工條件。
三是提高新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用的集中度。按照國(guó)家對(duì)新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用規(guī)定，有針對(duì)性地篩選出一批在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域最突出、最迫切的公益性資本項(xiàng)目，按照集中財(cái)力辦大事的原則，確保新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金集中用于重大公益性項(xiàng)目建設(shè)，防止資金使用“碎片化”，切實(shí)發(fā)揮新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的牽引性、帶動(dòng)性、關(guān)鍵性作用，更好地服務(wù)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
四是及時(shí)撥付新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金。省財(cái)政廳新增專(zhuān)項(xiàng)債券限額下達(dá)后，區(qū)財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)提出新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金分配方案，經(jīng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同意后通知債券項(xiàng)目主管部門(mén)，待新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金下達(dá)后及時(shí)撥付至新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目主管部門(mén)，保障新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金及時(shí)使用。
五是加強(qiáng)指導(dǎo)合規(guī)使用新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金。新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金有其特殊的使用要求，對(duì)照項(xiàng)目發(fā)行前期編制的實(shí)施方案和可行性研究報(bào)告，幫助項(xiàng)目主管單位逐個(gè)項(xiàng)目梳理，確定專(zhuān)項(xiàng)債資金可支出范圍，提醒項(xiàng)目單位在簽訂合同時(shí)，優(yōu)化支付條款約定，加速新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金撥付到施工單位。
關(guān)鍵詞：縣域交通經(jīng)濟(jì)；融資；困境
中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）10-0-01
前言
近年來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化下取得了巨大的發(fā)展，成為城市經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)交通發(fā)展，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)首要要發(fā)展縣域交通經(jīng)濟(jì)。然而，目前我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著嚴(yán)重的融資困境，資金缺乏限制了縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文結(jié)合我國(guó)目前縣域交通經(jīng)濟(jì)融資的現(xiàn)狀，簡(jiǎn)要分析了縣域交通經(jīng)濟(jì)的融資困境。
一、我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)融資現(xiàn)狀
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)交通經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，目前我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)無(wú)論是發(fā)展速度、還是發(fā)展質(zhì)量都得到了質(zhì)的提高。縣域交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金來(lái)源主要是政府投資、銀行貸款、民間社會(huì)團(tuán)體投資和農(nóng)民籌資等，其中政府投資是最主要的資金來(lái)源，其他的籌資渠道只是對(duì)政府投資的輔助。
政府投資主要有兩種形式，一是國(guó)債資金；二是中央補(bǔ)助。但是隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增大，政府投資并不能滿(mǎn)足縣域交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，還需要其他融資方式的補(bǔ)充。
銀行貸款在縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中也起著十分重要的作用，但是銀行對(duì)縣域交通建設(shè)的貸款并不是十分積極，因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)多是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，發(fā)展相對(duì)緩慢，償貸時(shí)間長(zhǎng)，償還能力也受自然條件的影響而不穩(wěn)定。因此，銀行貸款的融資成本太高。
民間投資也是交通經(jīng)濟(jì)的一種融資手段，但是交通建設(shè)耗資巨大，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)民間資本的吸引力并不大，依靠民間資本來(lái)發(fā)展交通經(jīng)濟(jì)也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。
縣域交通經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有效途徑還有農(nóng)民籌資以及以工代資等，這種融資方式是農(nóng)民參與交通建設(shè)的重要形式，但是農(nóng)民籌資的金額有限，僅僅依靠農(nóng)民籌資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足縣域交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。
因此，雖然上述縣域交通經(jīng)濟(jì)的融資方式起到了一定的作用，但是就目前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，僅僅依靠這些手段還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不能滿(mǎn)足縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，我們必須不斷地深化融資，創(chuàng)新融資模式，以便籌集到更多的資金來(lái)發(fā)展縣域交通經(jīng)濟(jì)。
二、解決縣域交通經(jīng)濟(jì)融資困境的途徑
我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了不錯(cuò)的成果，但是城鄉(xiāng)交通設(shè)施的建設(shè)以及維護(hù)都需要大批的資金，而縣域交通經(jīng)濟(jì)融資的渠道狹窄，因此面臨著嚴(yán)重的融資困境。我們必須開(kāi)拓新的融資渠道，以募集到更多的資金來(lái)發(fā)展我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)。結(jié)合我國(guó)縣域交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際和客觀環(huán)境，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)解決縣域交通經(jīng)濟(jì)的融資困境。
（一）建立縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金
建立縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，通過(guò)發(fā)行基金券，將社會(huì)閑散資金和分散的個(gè)人投資資金集中起來(lái)，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)與專(zhuān)家管理和操作基金，投資于縣域交通建設(shè)，獲取投資收益后，再按照出資的比例分享投資收益。建立縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金的優(yōu)點(diǎn)是，既可以吸引社會(huì)資金用于縣域交通建設(shè)，又可以降低縣域交通建設(shè)的負(fù)債率和融資成本。美國(guó)、澳大利亞和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的交通建設(shè)主要的融資渠道就是建立交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，并取得了很好的效果。雖然我國(guó)目前也設(shè)有公路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，但是基金的資金來(lái)源主要是政府資金，受政府財(cái)政狀況的影響很大，難以保證縣域交通建設(shè)。因此，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向而不是以政府資金為主要來(lái)源的縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，多層次、多渠道地吸引外來(lái)資金，增強(qiáng)縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金的融資能力，充分發(fā)揮縣域交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金對(duì)縣域交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
（二）發(fā)行縣域交通建設(shè)債券
事實(shí)上，國(guó)外通常都會(huì)發(fā)放較大規(guī)模的交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券來(lái)募集交通建設(shè)所需的資金，比如目前遭受歐洲債務(wù)危機(jī)的葡萄牙就專(zhuān)門(mén)發(fā)行用于交通建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)債券，以加大基礎(chǔ)交通設(shè)施的建設(shè)來(lái)復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)。根據(jù)我國(guó)的交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)放針對(duì)縣域交通建設(shè)的債券是可行的，也是縣域交通經(jīng)濟(jì)融資的有效手段。發(fā)行縣域交通建設(shè)債券的具體方式有兩種：一是發(fā)行國(guó)債，利用國(guó)債籌資是縣域交通建設(shè)融資的一個(gè)重要手段；二是發(fā)行更具靈活性和本地特色的地方政府債券，我們應(yīng)該借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行地方政府債券籌集縣域交通建設(shè)所需資金，以地方稅收和其他經(jīng)常性收入作為還債資金的來(lái)源。除此之外，政府可以適當(dāng)放松公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)行交通建設(shè)債券的條件，讓公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)盡可能地發(fā)行交通建設(shè)債券，比如三年期債券和五年期債券等。
（三）完善貸款管理
為建設(shè)縣域交通設(shè)施，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地政府通常都會(huì)實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”的融資體制，這就需要國(guó)家完善貸款修路的管理。目前我國(guó)縣級(jí)政府貸款建設(shè)交通設(shè)施存在的問(wèn)題是，有些地方政府沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做可行性研究就倉(cāng)促立項(xiàng)，貸款建設(shè)公路，導(dǎo)致政府無(wú)力償還貸款本息，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大。也使銀行產(chǎn)生不良貸款，不敢貸款給政府修建交通設(shè)施。
國(guó)家應(yīng)該從宏觀上控制貸款建設(shè)交通設(shè)施，通過(guò)立法規(guī)范地方政府的貸款行為，完善貸款管理。國(guó)家要認(rèn)真審批貸款修路項(xiàng)目，擇優(yōu)選擇收費(fèi)還貸公路項(xiàng)目，科學(xué)地編制貸款修路項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，引入項(xiàng)目決策和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)通行費(fèi)征收的管理，確保貸款修路能真正促進(jìn)縣域交通建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)，有效地防范銀行產(chǎn)生不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)。
一、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資市場(chǎng)
我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的融資方式包括銀行貸款、股權(quán)融資、債券融資、信托融資、房地產(chǎn)基金等多種形式。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源主要有：國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資、房地產(chǎn)企業(yè)自籌資金和其他資金。其他資金主要是定金及預(yù)收款，這部分資金在開(kāi)發(fā)資金來(lái)源中占有很大比重。1998—2006年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源及各項(xiàng)來(lái)源中，“定金及預(yù)收款”的占比一直在30％以上。另外兩大資金來(lái)源是“自籌資金”和“國(guó)內(nèi)貸款”。2006年，前三大資金來(lái)源總計(jì)21986.1億元，占當(dāng)年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源總額的81.8％。雖然近幾年“國(guó)內(nèi)貸款”在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源中的占比有所下降，到2006年已不足20％，但在“自籌資金”和“其他資金”中有很大比例來(lái)自銀行對(duì)個(gè)人的按揭貸款，加上這部分資金，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中使用的銀行貸款的比重在55％以上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)銀行信貸資金依賴(lài)較多。
房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款是房地產(chǎn)企業(yè)主要的資金來(lái)源渠道。1998年以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額一直保持著兩位數(shù)的增長(zhǎng)率，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額從1998年的2028.9億元增長(zhǎng)到2006年的14076.4億元。2007年6月末，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額達(dá)到1.7萬(wàn)億元。
2006年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金中企業(yè)自有資金為5025.1億元，占比18.7％，比1998年上升了6.2個(gè)百分點(diǎn)。近幾年房地產(chǎn)企業(yè)新增自有資金主要是以投資為目的的社會(huì)資金，這些資金大多以股權(quán)融資的形式參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)?，F(xiàn)階段，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)普遍面臨自有資金不足的問(wèn)題。為了達(dá)到國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自有資金比例不低于35％的要求，一些企業(yè)往往通過(guò)關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、挪用已開(kāi)工項(xiàng)目資金、向省外企業(yè)借款以及銷(xiāo)售回款再投資等方法來(lái)籌措自有資金。
我國(guó)房地產(chǎn)債券最先出現(xiàn)在1992年，由海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開(kāi)發(fā)商推出，分別是“萬(wàn)國(guó)投資券”、“伯樂(lè)投資券”、“富島投資券”，總計(jì)1.5億元。1993—1998年上半年，受政策限制，房地產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有公開(kāi)發(fā)行房地產(chǎn)債券。1998年以后政策限制逐步放松，房地產(chǎn)企業(yè)重新恢復(fù)了債券發(fā)行。如“1998深振業(yè)債券”、北京“首創(chuàng)債券”等。到1999年，債券融資額達(dá)到10.37億元，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金來(lái)源中的占比為0.23％。2000年以后，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的債券融資比例日益下降，2004年降至1998年以來(lái)的最低點(diǎn)，債券融資額不足2000萬(wàn)元，占比僅為0.001％。2005年5月24日人民銀行了《短期融資券管理辦法》，一些大型房地產(chǎn)公司萬(wàn)科、金融街、浦東金橋等陸續(xù)了發(fā)行計(jì)劃。當(dāng)年債券融資達(dá)到5.61億元，在當(dāng)年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源中的占比為0.03％。
2002年7月，我國(guó)逐步開(kāi)始辦理房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)。2003年9月，中國(guó)人民銀行出臺(tái)121號(hào)文件，嚴(yán)格對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的銀行貸款條件，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商紛紛尋找新的融資渠道，房地產(chǎn)信托在這種背景下迅速發(fā)展起來(lái)。目前，信托融資已涵蓋了房地產(chǎn)投資的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，從土地開(kāi)發(fā)到物業(yè)管理、從民用住宅到商用物業(yè)。2006年，投資于房地產(chǎn)的信托產(chǎn)品共發(fā)行99個(gè)，占全年信托產(chǎn)品總數(shù)的18.1％；發(fā)行規(guī)模167.3億元，占全年信托發(fā)行規(guī)模的28.1％。
1998年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用外資總額為362.74億元，其中外商直接投資為244.3億元，而到2001年，利用外資總額下降到130.22億元，其中外商直接投資下降到93.32億元?？梢?jiàn)，一段時(shí)間以來(lái)外商對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展前景并不看好，因此投資規(guī)模迅速萎縮。最近幾年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭和房地產(chǎn)發(fā)展的上升態(tài)勢(shì)使得外商對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的看法逐漸發(fā)生了改變。2006年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用外資總額為394.4億元，其中外商直接投資為297.5億元。2006年利用外資總額在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源中的占比為1.47％；2007上半年利用外資占比為1.8％。
我國(guó)居民住房融資的渠道主要包括商業(yè)性的購(gòu)房貸款和政策性的住房公積金貸款。1998年以來(lái)，人民銀行采取了一系列鼓勵(lì)住房消費(fèi)金融的政策，居民個(gè)人購(gòu)房貸款余額從1998年的426.2億元增加到2006年底的198542億元，8年間增長(zhǎng)了40多倍。個(gè)人購(gòu)房貸款余額占同期金融機(jī)構(gòu)全部貸款余額的比重從1998年的0.5％上升到2006年的8.8％。
與此同時(shí)，我國(guó)住房公積金也發(fā)展較快。2006年末全國(guó)住房公積金繳存余額為7871億元，個(gè)人貸款余額為3804.7億元。2007年6月末，住房公積金委托貸款余額達(dá)到4002.6億元。
二、房地產(chǎn)金融存在的問(wèn)題
我國(guó)房地產(chǎn)金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀一定程度上反映了金融市場(chǎng)體系創(chuàng)新空間的狹小，現(xiàn)有各種房地產(chǎn)融資方式的發(fā)展很不平衡，仍然過(guò)分依賴(lài)銀行信貸，股權(quán)融資、債券融資、房地產(chǎn)投資信托融資等方式的融資額在房地產(chǎn)融資格局中的占比很小。房地產(chǎn)融資過(guò)分依賴(lài)銀行不利于金融業(yè)及房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定。房地產(chǎn)資金大部分來(lái)自銀行，加強(qiáng)了房地產(chǎn)業(yè)和銀行業(yè)的關(guān)聯(lián)度，使銀行系統(tǒng)容易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的牽連，承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)業(yè)對(duì)銀行信貸過(guò)分依賴(lài)，在某些情況下，政府對(duì)銀行體系的調(diào)控有可能對(duì)房地產(chǎn)業(yè)造成直接的沖擊。此外，單一的銀行信貸融資方式也難以適應(yīng)中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展的趨勢(shì)。
近年來(lái)，部分地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上漲較快，出現(xiàn)地區(qū)性的房地產(chǎn)熱。房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快容易造成市場(chǎng)價(jià)格過(guò)分偏離其真實(shí)價(jià)值，從而產(chǎn)生泡沫。一旦泡沫破滅房地產(chǎn)價(jià)格下跌，作為抵押物的房地產(chǎn)就會(huì)貶值甚至大幅縮水，給銀行帶來(lái)不小的損失。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以銀行借貸融資為主，自有資金很少。有統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)各種渠道獲得的銀行資金占其資產(chǎn)的比率在70％以上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題較為嚴(yán)重。由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)良莠不齊，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，監(jiān)管力度不斷加大，開(kāi)發(fā)貸款門(mén)檻提高，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金鏈條日趨緊張，一旦資金鏈條斷裂，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露。
當(dāng)前，假按揭已成為個(gè)人住房貸款最主要的風(fēng)險(xiǎn)源頭?！凹侔唇摇辈灰哉鎸?shí)購(gòu)買(mǎi)住房為目的，開(kāi)發(fā)商以本單位職工或其他關(guān)系人冒充客戶(hù)和購(gòu)房人，通過(guò)虛假銷(xiāo)售（購(gòu)買(mǎi)）方式，套取銀行貸款。銀行發(fā)放房地產(chǎn)貸款存在操作風(fēng)險(xiǎn)。突出表現(xiàn)在：一是貸前審查經(jīng)辦人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，審查流于形式，隨意簡(jiǎn)化手續(xù)，對(duì)資料真實(shí)性、合法性審核不嚴(yán)，對(duì)明顯存在疑點(diǎn)的資料不深入調(diào)查核實(shí)。二是抵押物管理不規(guī)范，辦理抵押的相關(guān)職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合不力，不按程序操作，或過(guò)分依賴(lài)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果，造成抵押品貶值或抵押無(wú)效。三是個(gè)別基層行貸后管理混亂，個(gè)人貸款客戶(hù)資料不夠全面和連續(xù)，缺少相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施。
銀行土地開(kāi)發(fā)貸款面臨著較大風(fēng)險(xiǎn)。一是土地儲(chǔ)備中心資產(chǎn)負(fù)債率較高。雖然各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)均由政府全額撥款組建，但目前一部分地區(qū)存在政府投入的注冊(cè)資本金過(guò)少、注冊(cè)資金不到位等問(wèn)題，造成其對(duì)銀行資金過(guò)分依賴(lài)，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。二是銀行難以對(duì)土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行有效監(jiān)管。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大都實(shí)行財(cái)政收支兩條線(xiàn)，土地出讓金上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，各銀行對(duì)其資金使用很難監(jiān)管。在地方政府資金緊張的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)極可能成為財(cái)政融資渠道，出讓土地的收入有可能被挪作他用，甚至受地方利益驅(qū)使而懸空逃廢銀行債務(wù)。三是銀行向土地儲(chǔ)備中心發(fā)放的貸款沒(méi)有有效的擔(dān)保措施。當(dāng)前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向商業(yè)銀行貸款的擔(dān)保主要采用政府保證和土地使用權(quán)質(zhì)押兩種方式，這兩種方式的合法性尚存在問(wèn)題。從《擔(dān)保法》的規(guī)定來(lái)看，政府及以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。土地儲(chǔ)備中心只是代行政府部分職權(quán)的機(jī)構(gòu)，并不是實(shí)質(zhì)意義上的土地使用者，因而對(duì)其儲(chǔ)備的土地也就談不上擁有真正意義的使用權(quán)?？梢?jiàn)，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，土地質(zhì)押并未落到實(shí)處。四是土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。土地市場(chǎng)價(jià)格有很大的不確定性，譬如受政策影響土地價(jià)格可能大幅下滑，拍賣(mài)中土地流拍或中標(biāo)人違約，都可導(dǎo)致土地出讓的收入低于土地收購(gòu)價(jià)格，形成銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。
三、房地產(chǎn)金融發(fā)展前景
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高速發(fā)展階段，作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)也會(huì)更快地發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，房地產(chǎn)金融需要深化改革和加快發(fā)展。
一是建立和完善房地產(chǎn)金融市場(chǎng)。在逐步完善房地產(chǎn)金融一級(jí)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善房地產(chǎn)金融二級(jí)市場(chǎng)。在這個(gè)市場(chǎng)上交易的工具更多的是住房貸款機(jī)構(gòu)發(fā)起的證券化產(chǎn)品，包括住房抵押貸款支持證券、商用房抵押支持證券等等。我國(guó)的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品主要是貸款，并且貸款品種也不夠豐富。因此，需要加快探索、開(kāi)發(fā)新的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品，一方面拓寬融資渠道，另一方面也要提供更豐富的貸款產(chǎn)品以適應(yīng)貸款人不同層次的需要。為了支持房地產(chǎn)金融的良好運(yùn)行，為市場(chǎng)服務(wù)的各種專(zhuān)業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是不可或缺的，包括房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、貸款保險(xiǎn)（擔(dān)保）機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等。
關(guān)鍵詞：政策性銀行；融資模式；政府信用
中圖分類(lèi)號(hào)：F831
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)： 1006-1096(2003)01-0069-03
一、三家國(guó)外政策性銀行成立運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)
德國(guó)復(fù)興信貸銀行(KFW)成立于1948年。其成立的主要目的是作為Marshall計(jì)劃的特殊資金 渠道來(lái)幫助 德國(guó)在戰(zhàn)后重建經(jīng)濟(jì)。其成立的依據(jù)是《復(fù)興信貸銀行法》。戰(zhàn)后直到20世紀(jì)60年代末，KF W的主要任務(wù)是向基礎(chǔ)工業(yè)部門(mén)提供長(zhǎng)期資金支持，重建戰(zhàn)后的德國(guó)經(jīng) 濟(jì)。20世紀(jì)70年代以后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到相對(duì)成熟的階段，政府的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整為保持經(jīng)濟(jì) 活力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)就業(yè)等方面。KFW的業(yè)務(wù)重點(diǎn)也隨之發(fā)生以下變化：(1）以向中小企業(yè)融資為重點(diǎn)。因?yàn)橹行∑髽I(yè)的創(chuàng)新、應(yīng)變能力強(qiáng)，能夠促進(jìn)就業(yè)，符合政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；同時(shí)中小企業(yè)不成熟，商業(yè)銀行一般不愿意貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在KFW的國(guó)內(nèi)貸款中，用于中小企業(yè)的占50％左右。（2）以向東部地區(qū)融資為重點(diǎn)。1990年?yáng)|西德統(tǒng)一后，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，需要政府給予援助，KFW對(duì)東部地區(qū)的貸款相應(yīng)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)KFW的貸款中，約有2／3投向了東部地區(qū)。
日本政策投資銀行(DBJ)的前身為日本開(kāi)發(fā)銀行，它成立于1954年。1999年，日本開(kāi)發(fā)銀行 與北海道東北開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)合并成立了DBJ。日本開(kāi)發(fā)銀行成立的主要目的是幫助日本戰(zhàn)后重建工業(yè)體系，并促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的多元化。其成立的依據(jù)是《開(kāi)發(fā)銀行法》。隨著政府產(chǎn)業(yè)政策的變化，日本開(kāi)發(fā)銀行的業(yè)務(wù)重點(diǎn)不斷調(diào)整，一些新職能不斷加入(見(jiàn)表1)，特別是亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，為了渡過(guò)難關(guān)，日本政府要求開(kāi)發(fā)銀行向富有生命力的企業(yè)提供貸款，使開(kāi)發(fā)銀行用于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的貸款占當(dāng)年貸款總量的42％。DBJ成立后，其主要政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С痔岣呷嗣裆钯|(zhì)量、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；節(jié)約能源，改善和保護(hù)環(huán)境；調(diào)整經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。近年來(lái)，日本越來(lái)越多的人士對(duì)DBJ的財(cái)政融資作用表示懷疑，要求逐步將DBJ推向市場(chǎng)。
韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)成立于1954年。成立的主要目的是通過(guò)為大型工業(yè)項(xiàng)目融資來(lái)加速韓國(guó)的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其成立的依據(jù)是《產(chǎn)業(yè)銀行法》。該法最早規(guī)定KDB職能與任務(wù)的基本框架是經(jīng)辦政府投資，并為政府尋求商業(yè)機(jī)會(huì)和為政府提供經(jīng)濟(jì)、金融控制方法等。到20世紀(jì)60年代，韓國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)生了很大變化，要求KDB擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和所擔(dān)負(fù)的職能，韓國(guó)政府及立法機(jī)構(gòu)首先對(duì)《產(chǎn)業(yè)銀行法》進(jìn)行了修改。近年來(lái)，KDB的業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)橹行∑髽I(yè)、高新技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，同時(shí)提供貿(mào)易融資服務(wù)，以及風(fēng)險(xiǎn)投資、承銷(xiāo)債券、資產(chǎn)證券化等投資銀行業(yè)務(wù)，目標(biāo)是成為韓國(guó)領(lǐng)先的投資銀行。
二、三家國(guó)外政策性銀行資金來(lái)源和融資模式
KFW成立初期，資金來(lái)源主要是政府的ERP(歐洲復(fù)興計(jì)劃)特別基金，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前KFW主要通過(guò)國(guó)內(nèi)、國(guó)際資本市場(chǎng)發(fā)行債券融資，目前債券融資額已占到全部資金來(lái)源的88％，政府借款占9％(見(jiàn)表2)。為了專(zhuān)門(mén)從事資本市場(chǎng)上的籌資活動(dòng)，KFW在美國(guó)成立了一家子公司，即國(guó)際融資有限公司。為了擴(kuò)充資本金，德國(guó)政府給予KFW將利潤(rùn)轉(zhuǎn)為特殊準(zhǔn)備金的政策，這實(shí)際上是給予新的注資。目前KFW的資本金已由注冊(cè)資本金10億馬克增至54億歐元，資本充足率達(dá) 11％。
DBJ主要依靠財(cái)政投融資計(jì)劃獲得資金來(lái)源，資金絕大部分來(lái)自于郵政儲(chǔ)蓄，已占到全部資金來(lái)源的856％；僅有很少一部分來(lái)源于海外資本市場(chǎng)發(fā)行的債券，而且這種債券也是由政府擔(dān)保的，這部分資金來(lái)源只占到34％(見(jiàn)表2)。DBJ在每財(cái)年的年初要制定收入和支出的預(yù)算呈送財(cái)務(wù)省，由財(cái)務(wù)省和國(guó)會(huì)對(duì)當(dāng)年的融資計(jì)劃進(jìn)行審批，然后作為投融資計(jì)劃和政府財(cái)政預(yù)算的一部分頒布實(shí)施。日本目前仍不允許政策性銀行在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)行債券，其目的是為了避免與國(guó)內(nèi)商業(yè)性的長(zhǎng)期信貸銀行爭(zhēng)奪資金來(lái)源。DBJ除由日本政府撥付資本金外，還在預(yù)算中設(shè)立公積金，用于補(bǔ)償由于不可預(yù)見(jiàn)的原因?qū)е碌奶潛p。公積金從每財(cái)年決算后的利潤(rùn)中提取。目前DBJ的資本及法定準(zhǔn)備金為16689億日元，資本充足率為11％。
KDB作為韓國(guó)最大的銀行，自1954年成立起的最初10年內(nèi)，基本依靠財(cái)政融資，以后逐年減少。目前，KDB的資金來(lái)源主要是發(fā)行債券、專(zhuān)項(xiàng)基金借款、企業(yè)和居民存款等(見(jiàn)表2)。它在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)行的"產(chǎn)業(yè)金融債券"是除國(guó)債之外的最主要的債券品種，1999年其發(fā)行額占市場(chǎng)總發(fā)行額的72％。1991年KDB發(fā)行債券融資占其全部資金來(lái)源的409％，1999年上升到580％。1999年，韓國(guó)政府宣布今后不再直接從國(guó)際資本市場(chǎng)上募集資金，而授權(quán)KDB代其運(yùn)作，這意味著KDB可以全權(quán)代表本國(guó)政府發(fā)行債券。金融危機(jī)過(guò)后，韓國(guó)政府向KDB注入了大量資金用來(lái)擴(kuò)充資本，兩年注入62萬(wàn)億韓元，相當(dāng)于過(guò)去40多年注入的全部資金，1999年資本充足率達(dá)到1159％。
三、
三家國(guó)外政策性銀行運(yùn)作特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防范
KFW貸款原則上通過(guò)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸，只有極少部分對(duì)公共機(jī)構(gòu)的貸款采取直接放貸的方式，但也必須經(jīng)過(guò)監(jiān)事會(huì)的批準(zhǔn)和授權(quán)。其貸款的程序是：首先，由KFW公布申請(qǐng)貸款的基本條件，企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行提出貸款申請(qǐng)；其次，商業(yè)銀行按條件審查上報(bào)KFW，經(jīng)KFW審查同意后，由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸，商業(yè)銀行在獲取貸款轉(zhuǎn)貸利差的同時(shí)，承擔(dān)部分或全部貸款風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于政府需要支持的風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，比如在原東德地區(qū)的投資，對(duì)中小企業(yè)的革新和新技術(shù)項(xiàng)目等，KFW代表政府承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。KFW重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債等方面進(jìn)行審查，以防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。
DBJ在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)，自主選擇項(xiàng)目，政府不直接安排項(xiàng)目，為避免發(fā)生不良貸款，DBJ建立了嚴(yán)格的貸款項(xiàng)目審查制度，審查中最重要的是對(duì)貸款償還可能性進(jìn)行判斷，以保證債權(quán)的安全。政府可以向DBJ推薦項(xiàng)目，但須經(jīng)DBJ審查確定，對(duì)于預(yù)計(jì)不能按期歸還貸款的項(xiàng)目，DBJ有權(quán)拒絕。
KDB在貸款時(shí)自己安排項(xiàng)目，政府不予干預(yù)。近年來(lái)為應(yīng)付金融危機(jī)，引進(jìn)了貸款集體決策體系；將客戶(hù)關(guān)系經(jīng)理與信貸經(jīng)理相分離，客戶(hù)關(guān)系經(jīng)理不再具有貸款審批權(quán)；引入用于發(fā)現(xiàn)不良信號(hào)的預(yù)警系統(tǒng)；加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)和公司的分析，以獲得更為準(zhǔn)確的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和技術(shù)評(píng)估。
三家國(guó)外政策性銀行都認(rèn)為，它們與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于以下幾點(diǎn)：(1)政策性銀行從事長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)，主要以批發(fā)為主。商業(yè)銀行從事短期信貸業(yè)務(wù)，主要以零售為主，即使是從事長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)，在資金量和貸款期限方面也要受到商業(yè)銀行法規(guī)的制約；(2)政策性銀行是政府的銀行，以政府信用為保證。商業(yè)銀行是民間銀行，以法人資產(chǎn)為保證；(3)政策性銀行的目標(biāo)是貫徹政府政策和意圖，引導(dǎo)社會(huì)資金投向。商業(yè)銀行的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，在資源配置中體現(xiàn)商業(yè)性原則；(4)政策性銀行的資金來(lái)源或是政府注資，或是政府擔(dān)保發(fā)行債券籌資。商業(yè)銀行的資金來(lái)源主要依靠吸收公眾存款，股東投入的股本也是資金來(lái)源的一部分。DBJ的業(yè)務(wù)只是對(duì)商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的補(bǔ)充和支持，而不能與其競(jìng)爭(zhēng)。只有在商業(yè)銀行提供資金有困難時(shí)，DBJ才能發(fā)放貸款。KFW遵循補(bǔ)充性原則和中立原則，即其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)銀行因無(wú)利可圖不愿意開(kāi)展的，或因自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)，由于有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，KFW在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)就必須保持中立，不能與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)。
四、三家國(guó)外政策性銀行的監(jiān)管
KFW作為依照專(zhuān)門(mén)法律設(shè)立的政府銀行，不受中央銀行的由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，KFW設(shè)立監(jiān)事會(huì)，以保證其經(jīng)營(yíng)能夠按照法律規(guī)定進(jìn)行。監(jiān)事會(huì)主席和副主席均由聯(lián)邦政府任命，成員包括聯(lián)邦政府的部長(zhǎng)、聯(lián)邦議會(huì)指定的議員、社會(huì)各行業(yè)及工會(huì)的代表等。DBJ由財(cái)務(wù)省監(jiān)管。財(cái)務(wù)省依據(jù)有關(guān)法律及銀行預(yù)算方案對(duì)DBJ進(jìn)行監(jiān)管，必要時(shí)可要求DBJ或其他受托機(jī)構(gòu)遞交報(bào)告，并可指定下屬官員現(xiàn)場(chǎng)檢查業(yè)務(wù)情況。DBJ在業(yè)務(wù)方面與中央銀行沒(méi)有非常密切的關(guān)系，因而不受中央銀行的監(jiān)管。KDB的監(jiān)管有四個(gè)部門(mén)進(jìn)行：(1)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部。負(fù)責(zé)對(duì)KDB進(jìn)行全面監(jiān)管；(2)金融監(jiān)管委員會(huì)。主要涉及資本充足率等方面，但與管理商業(yè)銀行有所不同；(3)審計(jì)檢查委員會(huì)。負(fù)責(zé)檢查會(huì)計(jì)清算以及業(yè)務(wù)計(jì)劃中的違法行為；(4)國(guó)會(huì)。負(fù)責(zé)例行年度檢查。法律規(guī)定，在每年結(jié)束后的4個(gè)月內(nèi)，KDB應(yīng)向國(guó)會(huì)提交年報(bào)，概述其經(jīng)營(yíng)情況和政府的主要產(chǎn)業(yè)政策，并分析每年的工業(yè)融資情況。
五、三家國(guó)外政策性銀行對(duì)我們的啟示
1政策性銀行應(yīng)當(dāng)規(guī)范運(yùn)作。 (1)政策性銀行應(yīng)當(dāng)依據(jù)專(zhuān)門(mén)的法律成立。一般企業(yè)法人可以由一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范，而特殊法人不但不適用于規(guī)范一般企業(yè)法人的法律，而且需要根據(jù)自身的具體情況制定專(zhuān)門(mén)的法律，即一個(gè)特殊法人需要制定一個(gè)法律。為此，三家國(guó)外政策性銀行在成立時(shí)都需要依據(jù)專(zhuān)門(mén)的法律，這樣能夠很好地規(guī)范政策性銀行的行為，否則，對(duì)于政策性銀行的某些行為就會(huì)缺乏約束的基礎(chǔ)，同時(shí)也不利于政策性銀行開(kāi)展正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。(2)政策性銀行應(yīng)當(dāng)擁有充足的資本金。盡管有財(cái)政作為后盾，但三家國(guó)外政策性銀行都擁有充足的資本金，這說(shuō)明資本金對(duì)于政策性銀行是必要的，否則，一是不利于政策性銀行的經(jīng)營(yíng)，資本金不足會(huì)制約政策性銀行的資金來(lái)源；二是不利于政策性銀行的自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致其對(duì)財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)和掩蓋經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。(3)政策性銀行應(yīng)當(dāng)存在明確的監(jiān)管主體。三家國(guó)外政策性銀行中，KFW、DBJ均由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管，與中央銀行無(wú)關(guān)；KDB接受財(cái)政部門(mén)和金融監(jiān)管部門(mén)等的聯(lián)合監(jiān)管，以財(cái)政部門(mén)為主。這大體上可以說(shuō)明，政策性銀行應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)單獨(dú)監(jiān)管或以財(cái)政部門(mén)為主監(jiān)管。
2政策性銀行應(yīng)當(dāng)解決好融資問(wèn)題。(1)政策性銀行應(yīng)當(dāng)選擇適宜的融資模式。盡管政策性銀行依靠的都是國(guó)家信用，但其融資模式卻不盡相同。從三家國(guó)外政策性銀行的融資模式看，基本上可以分為兩類(lèi)：一是財(cái)政融資型模式，二是市場(chǎng)融資型模式。DBJ以及早期的KFW、KDB屬于財(cái)政融資型模式，其特征是大部分資金來(lái)源為財(cái)政資金，少量的來(lái)自在資本市場(chǎng)上發(fā)行的債券。日前的KFW、KDB屬于市場(chǎng)融資型模式，其特征是資金來(lái)源以在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券為主。采取哪一種融資模式較好，主要是根據(jù)國(guó)家財(cái)力情況而定。如果一國(guó)財(cái)力充足，可選擇財(cái)政融資型模式，反之可選擇市場(chǎng)融資型模式，但是，從增強(qiáng)活力和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算的角度分析，市場(chǎng)融資型模式要好一些。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，選擇財(cái)政融資型模式的政策性銀行，不僅發(fā)展較為緩慢，而且有的甚至難以生存。而選擇市場(chǎng)融資型模式的政策性銀行，其發(fā)展要快得多，其效率也較高。(2)政策性銀行應(yīng)當(dāng)擁有穩(wěn)定的融資渠道。除了資本金以外，三家國(guó)外政策性銀行共計(jì)擁有至少四個(gè)融資渠道，分別是：在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上發(fā)行債券、在國(guó)外資本市場(chǎng)上發(fā)行債券、借款、吸收存款。其中，在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券是常見(jiàn)的融資渠道。不過(guò)有些國(guó)家不允許本國(guó)政策性銀行在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上發(fā)行債券，比如日本。借款也是常見(jiàn)的融資渠道。但借款不僅包括本國(guó)政府借款和中央銀行借款，還應(yīng)包括向外國(guó)機(jī)構(gòu)借款渠道，比如國(guó)際開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)、洲際開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)、局部地區(qū)開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府等。通過(guò)這一渠道籌措的資金往往具有期限長(zhǎng)、余額大、利率低的優(yōu)點(diǎn)，是政策性銀行理想的資金來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前大約有70多個(gè)國(guó)家的開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)有資格從世界銀行借款。至于存款，有利于彌補(bǔ)資金供求的缺口，但由于存款業(yè)務(wù)本身所固有的商業(yè)性質(zhì)，以及開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)用的長(zhǎng)期性，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在能否吸收存款以及存款種類(lèi)和對(duì)象的選擇上都采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。
3政策性銀行應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。(1)政策性銀行應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。三家國(guó)外政策性銀行在經(jīng)營(yíng)方面的-個(gè)共性是均享有高度的經(jīng)營(yíng)自。雖然是承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，但都能做到自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)除了立法保證外，政策性銀行自己也要具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如果為了突出經(jīng)營(yíng)的"政策性"而忽視"風(fēng)險(xiǎn)性"，政策性銀行就會(huì)成為一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)銀行或垃圾銀行，不但不能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)政策性銀行應(yīng)當(dāng)在不主動(dòng)與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的情況下敢于開(kāi)拓業(yè)務(wù)。三家國(guó)外政策性銀行在經(jīng)營(yíng)方面的另一個(gè)共性是均不主動(dòng)與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)，二者是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系。但不主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)并不意味著政策性銀行僅僅局限在傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。隨著外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，政策性銀行的支持重點(diǎn)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)隨之變化。KFW和KDB近年來(lái)將業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行不愿貸款的中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資等領(lǐng)域，還廣泛涉足投資銀行業(yè)務(wù)，這表明不斷開(kāi)發(fā)新的業(yè)務(wù)品種已成為國(guó)外政策性銀行的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。有鑒于此，筆者認(rèn)為，政策性銀行不僅可以在商業(yè)銀行不愿意從事或不感興趣的領(lǐng)域開(kāi)拓新業(yè)務(wù)，而且還可以在商業(yè)銀行愿意從事或感興趣的領(lǐng)域開(kāi)拓商業(yè)銀行沒(méi)有能力從事的新業(yè)務(wù)。
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The Experience and Enlightenment of Foreign Policy Bank Operation
ZHANG Wei ZHANG Da-yong
(College of Management, Jinan University, Jinan 250022, China)
Abstract: Foreign policy banks have a long history and accumulate abundant operation exper ience, This essay take an analysis on three foreign banks from their background, function evolution, capital source ,financing mode, operation character, precau tion against risk and supervision, and makes useful enlightenment to our country policy bank operation.
Key words: policy banks; financing mode; government credit
【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化 地方政府 債務(wù)問(wèn)題
一、中國(guó)城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀
2012年的最后一天，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱(chēng)《通知》），再次強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行規(guī)范。
通知出臺(tái)表明，地方政府違法違規(guī)融資已經(jīng)到了很?chē)?yán)重的地步。通知規(guī)定未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門(mén)依法批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購(gòu)買(mǎi)理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開(kāi)宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資。
中央讓地方政府大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，在目前財(cái)稅體制下，地方政府資金有限，也很難通過(guò)正規(guī)渠道融資，中央政府也不允許地方政府違規(guī)融資。
目前地方政府幾乎所有的投資都來(lái)自舉債，自1994年實(shí)行分稅制改革，中央把主要的、最易征收的稅種上收之后，地方政府的收入就有點(diǎn)捉襟見(jiàn)肘。到2009年，中央政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與地方政府之比是52∶48，而在支出結(jié)構(gòu)上，正在向20∶80的比例邁進(jìn)。中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，只能靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。而對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)為主的基層政府而言，2005年取消農(nóng)業(yè)稅后，又使其喪失了這一穩(wěn)定的收入流，只能被動(dòng)等待轉(zhuǎn)移支付。近年來(lái)中央政府部門(mén)在“條條”這塊決策權(quán)集中太多，在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中又要求地方政府必須拿出更大規(guī)模的配套資金，導(dǎo)致地方財(cái)政不堪重負(fù)。這造成的結(jié)果是，基層政府既沒(méi)有財(cái)力和資源維持自身的行政運(yùn)作，更不能提供轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品和基層設(shè)施建設(shè)，基層自治更成了一句空話(huà)。有學(xué)者以“懸浮型”政府稱(chēng)之。
2012年下半年的“穩(wěn)增長(zhǎng)”導(dǎo)致地方政府陸續(xù)出臺(tái)萬(wàn)億刺激方案，使債務(wù)負(fù)擔(dān)日趨惡化，考慮近兩年新增基建信托3200億、城投債9000億，再假定平臺(tái)貸款余額不變，則目前地方債務(wù)可能增長(zhǎng)20%至12萬(wàn)億。2010年之前，地方債務(wù)主要通過(guò)大型國(guó)有商業(yè)銀行貸款進(jìn)行融資，但是其急劇膨脹的規(guī)模引起了監(jiān)管部門(mén)的關(guān)注，銀監(jiān)會(huì)要求各家商業(yè)銀行“不得新增”成為嚴(yán)控地方債務(wù)的“紅線(xiàn)”，如今一些銀行表內(nèi)資產(chǎn)地方債務(wù)類(lèi)貸款占比已呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。
然而，地方繞道銀行表外即影子銀行繼續(xù)進(jìn)行規(guī)模式躍進(jìn)，如以城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式進(jìn)行融資，這些產(chǎn)品由于有政府的隱性擔(dān)保，投資者認(rèn)為地方政府不敢輕易違約，所以都爭(zhēng)相購(gòu)買(mǎi)。另外一個(gè)是城市商業(yè)銀行，2009年以來(lái)，城商行貸款激增成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。其實(shí)大部分都是政府貸款，城商行與地方政府是高度信任的，城商行就是地方政府的金庫(kù)。就地方銀監(jiān)局來(lái)說(shuō)，必須看地方政府的臉色，大部分違規(guī)情況根本不會(huì)上報(bào)，不敢上報(bào)。
根據(jù)國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)的數(shù)據(jù)，2012年大陸整體信貸GDP占比約190%，高于2008年底的124%；債務(wù)的大幅擴(kuò)張（特別是地方政府債務(wù)）是惠譽(yù)決定給予中國(guó)本幣債務(wù)評(píng)等（「AA-）「負(fù)面展望的主因?；葑u(yù)（Fitch）預(yù)估截至2012年第3季底大陸財(cái)富管理產(chǎn)品（WMP）發(fā)行余額達(dá)到12兆元（人民幣），占銀行體系人民幣存款的13%；遠(yuǎn)高于2011年的8.5兆元。WMP是中國(guó)大陸影子金融市場(chǎng)重要資金來(lái)源之一。英國(guó)金融時(shí)報(bào)報(bào)導(dǎo)，根據(jù)CNBenefit的預(yù)估，大陸銀行業(yè)WMP規(guī)模將由2007年的8千億元暴增至今年的20兆元。
這一輪偽城鎮(zhèn)化，主要是縣鎮(zhèn)一級(jí)，為了獲得足夠的資金推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這些政府的城投類(lèi)債券發(fā)行規(guī)模將呈現(xiàn)巨額增長(zhǎng)，這些債務(wù)到期在2015年以后集中到來(lái)，而2013年正迎來(lái)償債高峰期，舊債未完新債再添，地方政府債務(wù)的壓力越來(lái)越大。
二、當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化融資發(fā)展的基本趨勢(shì)
改革開(kāi)放初期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資主要來(lái)自于政府財(cái)政資金支持。隨著改革深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，外資和民間資本開(kāi)始投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上解決了財(cái)政資金不足的問(wèn)題。2010年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額為27.8萬(wàn)億元，其中自籌和其他資金占78.5%，國(guó)內(nèi)貸款占15.15%，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占4.73%，利用外資占1.62%。對(duì)于2009年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額，投資主體按經(jīng)濟(jì)類(lèi)型劃分，其中，國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)占比約為35%，個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)和其他企業(yè)占比為27%，港澳臺(tái)及外資投資占比為7%。雖然國(guó)有投資仍然占據(jù)主要控制地位，但投資主體和資金來(lái)源已漸趨多樣化?？傮w來(lái)看，未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資將呈現(xiàn)三個(gè)方面的趨勢(shì)。
從投資資金來(lái)源來(lái)看，中央預(yù)算資金或者地方政府投入的資金比重會(huì)逐漸降低，而來(lái)自企業(yè)的比重將會(huì)逐漸提高。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額按照資金來(lái)源來(lái)看，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占比近年來(lái)呈下降趨勢(shì)，而自籌資金和其他資金占比不斷上升。
從融資方式來(lái)看，對(duì)政府預(yù)算資金，以及銀行長(zhǎng)期貸款的依賴(lài)程度會(huì)逐漸降低，而通過(guò)長(zhǎng)期債券融資，信托、股票市場(chǎng)等其他融資將會(huì)逐漸增加。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金要求高、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大等特征，與銀行資金來(lái)源的短期性特點(diǎn)存在期限錯(cuò)配，容易釀成風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，局部地區(qū)的城市商業(yè)銀行主要為當(dāng)?shù)氐胤秸刂?，主要集中為?dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，項(xiàng)目資金集中度很高，與國(guó)家商業(yè)銀行監(jiān)管原則相違背，存在集中度風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
從期限來(lái)看，城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金來(lái)源日趨長(zhǎng)期化，現(xiàn)有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不合適的。未來(lái)肯定會(huì)不斷引入和完善市場(chǎng)化的融資模式，綜合運(yùn)用長(zhǎng)期債券、信托、股票等市場(chǎng)化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題。
三、當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化融資中的地方債務(wù)問(wèn)題及其化解
在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中地方政府通過(guò)以“土地財(cái)政”為支撐，搭建地方政府投融資平臺(tái)籌集資金，一度成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的主要模式和資金來(lái)源。地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府突破財(cái)力限制、綜合運(yùn)用社會(huì)資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，在金融危機(jī)期間為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，由于其本身缺乏清晰的法規(guī)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，隨著融資平臺(tái)債務(wù)逐漸到期，其本身隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成一定的壓力。如何防范與化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為地方政府研究的重要課題。
短期來(lái)看，中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于一個(gè)可控狀態(tài)，較世界上公認(rèn)的債務(wù)警戒線(xiàn)還有一定距離，但融資平臺(tái)貸款暴露的局部和階段性的風(fēng)險(xiǎn)依然不容小覷。據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，有24.5%和17.2%的地方債務(wù)集中在今明兩年到期，未來(lái)三年需要償還的比例超過(guò)53%。債務(wù)資金來(lái)源單一，以銀行貸款為主，償債期限相對(duì)集中，部分債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配，增大了地方政府償債壓力，尤其是作為地方政府償債主要資金來(lái)源的土地出讓金收入的急劇下降，將加劇地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)暴露。目前來(lái)看，拓展信貸（銀行貸款）之外的融資渠道、盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)成為地方政府化解短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急選擇。
從當(dāng)前的市場(chǎng)狀況看，當(dāng)前盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)作為地方政府應(yīng)對(duì)短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施包括以下幾項(xiàng)：一是減持上市公司股份。在土地出讓金收入大幅下降的前提下，地方政府或地方國(guó)資委手里掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來(lái)源。二是盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)。地方政府利用融資平臺(tái)貸款投資的同時(shí)，地方政府存量資產(chǎn)增加，這些資產(chǎn)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和土地儲(chǔ)備等，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，資產(chǎn)價(jià)值上升，將這一部分的資產(chǎn)加以很好地利用，能夠緩解短期償債壓力，主要的途徑包括直接出售和資產(chǎn)證券化等，其中直接出售雖簡(jiǎn)單但直接。而市政建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施等主要的投資項(xiàng)目，項(xiàng)目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，符合資產(chǎn)證券化條件。通過(guò)證券化政府融資平臺(tái)資產(chǎn)，短期內(nèi)可緩解地方政府流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期來(lái)看不僅可拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場(chǎng)平臺(tái)化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。三是探索符合條件的地方政府發(fā)行市政債券，拓展市場(chǎng)化、規(guī)范化的融資渠道。地方政府融資平臺(tái)貸款在某種程度上相當(dāng)于地方政府的隱性債務(wù)，而中國(guó)現(xiàn)有《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，部分平臺(tái)貸款未來(lái)能否通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)稅收、一般財(cái)政收入予以歸還存在制度和信用風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致商業(yè)銀行產(chǎn)生不良貸款。既然地方政府舉債客觀存在，可以考慮允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，通過(guò)市場(chǎng)化手段約束地方政府融資行為，通過(guò)充分的信息披露，讓市場(chǎng)決定地方政府的舉債能力，將無(wú)序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。
四、從城鎮(zhèn)化角度考察中國(guó)城鎮(zhèn)化融資的可行模式
當(dāng)前中國(guó)地方政府加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍面臨著融資難題，“土地財(cái)政”型融資模式受到社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注和質(zhì)疑，未來(lái)如果不能處理好中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系，找不到地方政府城鎮(zhèn)化融資的長(zhǎng)期有效的融資途徑，在城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，地方政府必然難以擺脫“土地財(cái)政”模式的慣性。其實(shí)，從資產(chǎn)證券化的角度來(lái)看，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，本質(zhì)上就是通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)未來(lái)收益在時(shí)間軸上的平移，憑借未來(lái)的收益融資用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，與其讓地方政府設(shè)立融資平臺(tái)借款，增加地方政府隱性債務(wù)，不如允許地方政府更多運(yùn)用市場(chǎng)化的、更為透明的方式融資，例如發(fā)行市政債券。同時(shí)，根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)具體項(xiàng)目的分類(lèi)、特性、未來(lái)收益狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平，探索適合地方政府本身實(shí)際的長(zhǎng)期融資模式，如資產(chǎn)證券化、市政債券、公私合作等。
城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等，包括城市供水、排水系統(tǒng)、城市交通設(shè)施、河道河堤等。根據(jù)世界銀行項(xiàng)目分區(qū)理論，同時(shí)考慮有無(wú)收費(fèi)機(jī)制及投資價(jià)值，將城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目分為：經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類(lèi)；根據(jù)公共品理論，按照消費(fèi)是否具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性屬性，分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品三類(lèi)，分別由公共部門(mén)、私人部門(mén)或者政府和市場(chǎng)共同來(lái)提供。
由于目前中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、各地方政府的財(cái)政收入差別較大，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，考慮具體的項(xiàng)目特征采用不同的融資方式，如財(cái)政投資、國(guó)內(nèi)外貸款、證券市場(chǎng)融資等。已有理論研究通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照世界銀行項(xiàng)目分區(qū)理論分類(lèi)，認(rèn)為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目屬于純公共物品，投資主體應(yīng)為地方政府，主要的資金來(lái)源應(yīng)以財(cái)政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主。而對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，投資主體可以是國(guó)有、民營(yíng)、外資等，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和獲得收益；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可借鑒國(guó)外現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式，根據(jù)公共物品及外部性理論進(jìn)行項(xiàng)目融資和捆綁銷(xiāo)售，將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)未來(lái)的現(xiàn)金流凈值和項(xiàng)目資產(chǎn)作為償還貸款的保證。
【參考文獻(xiàn)】
