時間：2023-06-29 16:41:39
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監(jiān)督管理的性質(zhì)為以下幾個方面:
1、監(jiān)督管理屬于行政管理。該行為是以國家的行政權(quán)力來維護(hù)證券市場正常秩序,以保護(hù)投資者的利益,制裁違法行為。
2、監(jiān)督管理屬于行政執(zhí)法。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代國家行使行政管理權(quán),同時具有行政機(jī)關(guān)所享有的行政執(zhí)法權(quán),可以依法管理,對違法行為進(jìn)行行政處罰。
3、監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)。國務(wù)院證券監(jiān)督管理的職權(quán)不是任意擴(kuò)大的,其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的,不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。
監(jiān)督管理的性質(zhì)為以下幾個方面：1、監(jiān)督管理屬于行政管理。該行為是以國家的行政權(quán)力來維護(hù)證券市場正常秩序，以保護(hù)投資者的利益，制裁違法行為。
2、監(jiān)督管理屬于行政執(zhí)法。國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代國家行使行政管理權(quán)，同時具有行政機(jī)關(guān)所享有的行政執(zhí)法權(quán)，可以依法管理，對違法行為進(jìn)行行政處罰。
3、監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)。國務(wù)院證券監(jiān)督管理的職權(quán)不是任意擴(kuò)大的，其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的，不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。
一、我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制概況
（一）現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制
我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制主要由中央和地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門組成。在中央層面，國家知識產(chǎn)權(quán)局及其下設(shè)的專利局是管理專利和集成電路布圖設(shè)計，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)事宜的機(jī)構(gòu)；商標(biāo)和著作權(quán)分屬國家工商行政管理總局商標(biāo)局和新聞出版署國家版權(quán)局負(fù)責(zé)。除上述外，知識產(chǎn)權(quán)管理中的其他客體則由其他相關(guān)的國家部門負(fù)責(zé)：不正當(dāng)競爭行為由國家工商行政管理總局公平交易局的反不正當(dāng)競爭處管理；地理標(biāo)志歸國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家農(nóng)業(yè)部管理；植物新品種權(quán)由國家農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局的植物新品種辦公室負(fù)責(zé)；國際貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)由國家商務(wù)部負(fù)責(zé)；與科技有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)由國家科學(xué)技術(shù)部管理；與進(jìn)出境貨物有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)由國家海關(guān)總署負(fù)責(zé)；互聯(lián)網(wǎng)域名則由信息產(chǎn)業(yè)部管理等。同時，地方層面也是采取分別管理的方式，將專利、商標(biāo)、版權(quán)等客體歸屬不同的與中央管理部門對應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，涉及地方知識產(chǎn)權(quán)局、工商行政管理局、版權(quán)局（新聞出版局）、科技局（科技廳）、技術(shù)監(jiān)督局、海關(guān)等多個部門[2]37。由于各地實際情況的差異，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置也是多元化。以專利為例，管理專利工作的機(jī)構(gòu)有的地方歸知識產(chǎn)權(quán)局或?qū)＠重?fù)責(zé)，有的歸科學(xué)技術(shù)局或其下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，有的則是由地方政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這些管理機(jī)構(gòu)有的是行政機(jī)關(guān)（如河北、江蘇知識產(chǎn)權(quán)局，為省科技廳下屬局），有的則是由直屬事業(yè)單位（如北京、天津知識產(chǎn)權(quán)局，為政府直屬獨立局）[3]?？v向來看，現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制從中央到地方可以分為多個管理層次。著作權(quán)由國家版權(quán)局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，商標(biāo)由國家工商行政管理總局商標(biāo)局統(tǒng)一注冊，分級管理，有較統(tǒng)一的自上而下的管理體系。專利方面，地方行政管理機(jī)構(gòu)有正廳級的機(jī)構(gòu)（如北京、上海、湖南知識產(chǎn)權(quán)局），也有副廳級（如天津、河北、浙江知識產(chǎn)權(quán)局）、正處級（如山西、、青海知識產(chǎn)權(quán)局）的機(jī)構(gòu)，級別設(shè)置不統(tǒng)一?？傮w來看，我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制主要采取“分而治之”的管理方式，專利、商標(biāo)、版權(quán)等歸屬不同部門分散管理。中央到地方各級行政管理部門呈現(xiàn)“多層級”的特點，不同地方層級和編制設(shè)置不同。
（二）現(xiàn)行管理體制的實證效果
我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)分散管理體制形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，雖有利于分工專業(yè)化，有利于開展專項活動，卻不可避免地帶來一系列問題，難以適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)時代的發(fā)展要求。
1．管理成本過高，資源利用率較低我國管理知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)事務(wù)多達(dá)十幾個部門，每一個部門又從中央到地方設(shè)置若干級對應(yīng)機(jī)構(gòu)。除此之外，還設(shè)有多個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等。每一個機(jī)構(gòu)都有其獨立的組織機(jī)構(gòu)、辦公設(shè)施、人事編制和工作程序。運行如此龐大的機(jī)構(gòu)組織形式需要耗費大量的人力、物力和財力，因此知識產(chǎn)權(quán)行政管理的成本過高，國家財政負(fù)擔(dān)較重。同時，分散的管理體制導(dǎo)致了知識產(chǎn)權(quán)行政管理資源的配置不均，客觀上導(dǎo)致了某些部門的資源閑置，而另一些部門的資源匱乏。如2006年的“陶小京‘電動執(zhí)行機(jī)構(gòu)’案”，歷時11年經(jīng)過一系列程序才取得專利權(quán)，其原因除了復(fù)審和訴訟的拖延，還有重要的一點在于專利審查人員相對不足、專利申請積壓較多[4]。因此，行政管理資源的分散管理不利于資源的合理分配和集中利用，易造成資源浪費，資源利用率較低。
2．信息交流不暢，效率偏低效率是國家行政管理工作的重要原則，需要各部門之間的配合與信息交流，而各部門之間的協(xié)作與資源共享需要一個統(tǒng)一的部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理。當(dāng)前各行政管理機(jī)構(gòu)各自為政，雖然國家設(shè)立了國家保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)工作組和國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略制定工作小組等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但僅為非常設(shè)性的組織機(jī)構(gòu)，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議等也是臨時性的行政管理組織，都未制度化，無法起到高效統(tǒng)籌管理的作用。國家知識產(chǎn)權(quán)局雖被賦予統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國知識產(chǎn)權(quán)工作的職能，但實踐中還是以專利管理為主，相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的管理仍分屬其他部門。當(dāng)前統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的缺失不利于各職能部門之間的橫向交流和信息資源共享平臺的建立，客觀上增加了行政管理協(xié)作和貫徹行政執(zhí)法計劃的難度，降低了行政管理的效率。
3．產(chǎn)生權(quán)利沖突和灰色地帶知識產(chǎn)權(quán)分散管理體制下不同部門管理范圍存在交叉和重疊，同一知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體可能被賦予不同的甚至相互沖突的知識產(chǎn)權(quán)，不同權(quán)利主體依據(jù)各自被授權(quán)的知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不同的權(quán)利主張，便會產(chǎn)生權(quán)利沖突。形成這一現(xiàn)象的重要原因就在于不同的知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門依據(jù)各自的職能對同一客體認(rèn)定為不同的知識產(chǎn)權(quán)類型，如外觀設(shè)計和著作權(quán)、商標(biāo)與域名、商標(biāo)和地理標(biāo)志或原產(chǎn)地名稱的權(quán)利沖突等。“金華火腿”、“白蒲黃酒”、“貴州茅臺酒”等權(quán)利沖突案件的產(chǎn)生便是源于同一名稱既被授予了商標(biāo)權(quán)，又被相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為地理標(biāo)志。面對權(quán)利沖突的存在，由于缺乏相應(yīng)解決的規(guī)定，相關(guān)管理部門只能尋找權(quán)宜之計，如“水井坊酒案”中，馳名商標(biāo)“水井坊”被授予原產(chǎn)地名稱保護(hù)，但將其原產(chǎn)地名稱保護(hù)限定在水井街附近的狹小區(qū)域。隨后“水井坊”商標(biāo)持有人四川全興股份有限公司便迅速買下受保護(hù)地域的地皮，從而獨享“水井坊”原產(chǎn)地名稱權(quán)。但在這種情況下，商標(biāo)所有人和原產(chǎn)地名稱權(quán)利人為同一人，雖避免了權(quán)利沖突，卻導(dǎo)致了重復(fù)授權(quán)。同時，各部門對知識產(chǎn)權(quán)行政管理進(jìn)行條塊分割，出于權(quán)利擴(kuò)張和責(zé)任承擔(dān)上的考慮，可能會產(chǎn)生有利爭辦、無利推諉的局面[5]，進(jìn)而導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)管理上的灰色地帶，不利于保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的利益。
4．管理標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度不一各知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門職權(quán)范圍和管理方式不同，對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體的管理標(biāo)準(zhǔn)不同，其保護(hù)力度亦有所差異。如版權(quán)盜版案件，不僅國家版權(quán)局有權(quán)進(jìn)行保護(hù)和處罰，文化機(jī)關(guān)和工商機(jī)關(guān)也都可以進(jìn)行查處，不同機(jī)構(gòu)有不同的處罰手段和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致同案不同處理。植物新品種權(quán)的管理同樣存在此問題，我國農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局分管農(nóng)業(yè)新品種權(quán)和林業(yè)新品種權(quán)，對國家制定的《植物新品種保護(hù)條例》分別有各自的實施和保護(hù)辦法，導(dǎo)致認(rèn)定方式、申請程序和審查標(biāo)準(zhǔn)的不一致。地理標(biāo)志的保護(hù)上也存在國家商標(biāo)行政管理部門以證明商標(biāo)或集體商標(biāo)保護(hù)，而國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和農(nóng)業(yè)部以地理標(biāo)志產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)的不同規(guī)定。因此，各部門不同的管理政策導(dǎo)致管理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法力度不一，不利于樹立知識產(chǎn)權(quán)行政管理工作的權(quán)威性和公信力。
5．不利于建設(shè)服務(wù)型政府和開展國際交流構(gòu)建服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的重要方面，我國行政管理機(jī)制改革倡導(dǎo)公民本位和社會本位的管理理念，把政府定位于公民和社會的服務(wù)者。知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門是政府的重要組成部門，也應(yīng)順應(yīng)改革方向，建設(shè)便利知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的服務(wù)型機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)明確各機(jī)構(gòu)管理范圍，創(chuàng)新文化激勵機(jī)制，搭建知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺，簡化行政申請程序，建設(shè)維權(quán)服務(wù)中心，完善糾紛解決機(jī)制，建設(shè)“親民、便民、為民”的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)。但當(dāng)前各部門條塊分割，職能分散，政策不一，給相關(guān)市場主體帶來不便。出現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)或違法行為時，知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人經(jīng)常要求助于多個行政主管部門，進(jìn)行多個程序，增加了其維權(quán)成本。同時，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢加強(qiáng)，知識產(chǎn)權(quán)國際交流合作日益頻繁，而我國當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，使得其他國家在與我國進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)合作時不得不判斷應(yīng)與眾多機(jī)構(gòu)中的哪一機(jī)構(gòu)洽談，或者要分別進(jìn)行協(xié)商和簽訂協(xié)議，這為我國知識產(chǎn)權(quán)國際發(fā)展帶來不便，不利于開展知識產(chǎn)權(quán)方面的國際交流與合作。
二、我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制的完善
（一）完善的思路
當(dāng)前我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)呈現(xiàn)出現(xiàn)代化、體系化和國際化的特點，對知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制的科學(xué)性提出了新的要求[2]303?，F(xiàn)代社會科技水平不斷提高，高新技術(shù)日新月異，社會方方面面呈現(xiàn)出現(xiàn)代化的跡象，知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制也應(yīng)及時做出變革。除了要提高知識產(chǎn)權(quán)行政管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化和自動化水平，更需要簡化管理程序，完善管理政策，創(chuàng)新管理方式，從而節(jié)約管理資源，提高管理效率，便于知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的注冊申請，滿足知識產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化的需求。知識經(jīng)濟(jì)時代“財產(chǎn)的非物質(zhì)化革命”進(jìn)程的加快，使得知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利體系不斷擴(kuò)張，域名權(quán)、商品化權(quán)、信用權(quán)等新的權(quán)利類型不斷出現(xiàn)。這此背景下，知識產(chǎn)權(quán)制度隨之愈加體系化，對行政管理系統(tǒng)的統(tǒng)一性要求更高，這無疑增加了現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)管理的難度，更需要有統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制來進(jìn)行科學(xué)管理。同時，經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國知識產(chǎn)權(quán)國際合作不斷加強(qiáng)，我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制也需順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，以便更好地參與國際競爭。TRIPs協(xié)議等國際公約鼓勵各國管理機(jī)構(gòu)有效管理本國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)，積極參與知識產(chǎn)權(quán)國際合作。有學(xué)者統(tǒng)計得出：全球約有180多個國家和地區(qū)采取“二合一”體制，74個國家和地區(qū)實行“三合一”體制，而類似我國采取“分而治之”的分散管理體制的不到10個國家[6]。所以從全球范圍來看，設(shè)立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)為主流，更有利于國家整合行政管理資源，制定和實施知識產(chǎn)權(quán)國內(nèi)外貿(mào)易政策，促進(jìn)國際合作，順應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)管理國際發(fā)展規(guī)律。
（二）完善的原則
科學(xué)合理的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制是知識產(chǎn)權(quán)管理事業(yè)的基石，任何體制的構(gòu)建都需要有一定的原則來指導(dǎo)。作為體制構(gòu)建的核心和基礎(chǔ)，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置需遵守以下基本原則：
1．綜合管理、相互協(xié)作知識產(chǎn)權(quán)管理是一項綜合、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個部門，多個層級，多個方面，需要有統(tǒng)一的綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置、分工明確的管理部門，以及各部門之間的相互配合，相互協(xié)作，唯此才能實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)管理的效率最大化。我國現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)管理體制機(jī)構(gòu)繁雜，各部門分散管理，各司其職，易出現(xiàn)權(quán)力重疊和管理空白等現(xiàn)象，知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制構(gòu)建需要設(shè)立統(tǒng)一的綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從而合理分配管理權(quán)限，避免機(jī)構(gòu)重疊、管理沖突以及條塊分割導(dǎo)致的灰色地帶。各部門之間也要加強(qiáng)信息交流和相互配合，建立溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，努力構(gòu)建一個有機(jī)統(tǒng)一的、高效的、協(xié)調(diào)的知識產(chǎn)權(quán)行政管理系統(tǒng)。
2．精簡建制、高質(zhì)高效精簡行政管理體制是知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。精簡和規(guī)范各管理機(jī)構(gòu)，減少行政層級，降低行政成本，可以有效解決職責(zé)交叉、政出多門問題。我國正努力構(gòu)建服務(wù)型政府，這就要求行政管理機(jī)構(gòu)高質(zhì)高效地對國家和社會事務(wù)進(jìn)行管理。為最大程度地保障知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人和相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，同時維護(hù)社會公共利益，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)合理設(shè)置，講究工作效率，切實提高為民服務(wù)的質(zhì)量和時效性。
3．分工合理、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有力知識產(chǎn)權(quán)管理的系統(tǒng)性和專業(yè)性要求在統(tǒng)籌管理下合理劃分管理范圍，明確管理職責(zé)，促使各部門各司其職并相互協(xié)作，以產(chǎn)生最大化的合力效應(yīng)。同時，根據(jù)依法行政原則，有權(quán)必有責(zé)，職權(quán)和責(zé)任需一致。一個機(jī)構(gòu)有多大責(zé)任，就應(yīng)賦予多大職權(quán)；有多大職權(quán)，就應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任。權(quán)責(zé)一致是行政管理法治化和現(xiàn)代化的必然要求。對知識產(chǎn)權(quán)行政決策和行政執(zhí)法等行為要加強(qiáng)監(jiān)督，建立公開、透明的行政管理制度，以解決某些方面權(quán)力過于集中，權(quán)力濫用、保護(hù)不力、執(zhí)行不力等問題。有效的監(jiān)督是知識產(chǎn)權(quán)行政管理科學(xué)化和規(guī)范化的保障。因此，知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制改革應(yīng)明確各機(jī)構(gòu)管理權(quán)限和責(zé)任，合理分配管理任務(wù)，科學(xué)制定管理方案和程序，完善各部門協(xié)調(diào)機(jī)制，完善行政執(zhí)法機(jī)制，設(shè)立督促有力的監(jiān)管部門，促進(jìn)我國知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造、運用、保護(hù)和管理能力。
一、全面準(zhǔn)確把握行政指導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵和本質(zhì)特征
行政指導(dǎo)，是指工商行政管理部門在職責(zé)、任務(wù)或所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會生活的需要，基于國家的法律規(guī)定、法律原則和法治精神，在行政相對人的同意或者協(xié)助下適時靈活地采取非強(qiáng)制性手段，以有效地實現(xiàn)一定的行政目的，但并不直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、主動補(bǔ)充性、多方聯(lián)動性、方法多樣性、廣義合法性等特征，它是現(xiàn)代行政民主化發(fā)展和建設(shè)服務(wù)型政府的產(chǎn)物，體現(xiàn)了以人為本、和諧發(fā)展的人文精神。
行政指導(dǎo)是對工商行政管理方式的充實與完善。行政指導(dǎo)作為一種新型行政管理方式在工商系統(tǒng)正式全面推廣，它標(biāo)志著工商行政執(zhí)法的鏈條更為完整。至此，一條由行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政指導(dǎo)組成的行政執(zhí)法方式真正實現(xiàn)了無縫鏈接。更為重要的是，行政指導(dǎo)如水無形、如影隨形，以其特有的靈活性、廣泛適用性，既能與行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰相融。如行政提示、案前約談、行政告誡、行政建議、行政警示、案后回訪與行政處罰融為一體，不斷完善了行政處罰功能：又能獨立適用于其他行政執(zhí)法方式所不能適用的情形，行政輔導(dǎo)、監(jiān)管信息公示、示范引領(lǐng)、溫馨提示對規(guī)范市場經(jīng)營行為有著特別的功效。
行政指導(dǎo)是對工商行政執(zhí)法實踐的推陳與出新。行政指導(dǎo)作為一個新的法律術(shù)語，在系統(tǒng)內(nèi)的認(rèn)知度可能還不是很高，但是以行政指導(dǎo)的眼光回顧工商行政執(zhí)法的實踐和工商改革發(fā)展的歷程。行政指導(dǎo)同其他行政執(zhí)法方式一樣與工商行政管理監(jiān)管執(zhí)法實踐相伴相隨、共同發(fā)展。如以前工商部門重點開展的商標(biāo)注冊指導(dǎo)、馳名商標(biāo)創(chuàng)建、流通領(lǐng)域商品準(zhǔn)入與“一票通行”等無不屬于行政指導(dǎo)的范疇：新近推出的消費維權(quán)行政約談、小食雜店“臉譜”管理法、規(guī)模企業(yè)的“健康體檢”等，則是行政指導(dǎo)的不斷發(fā)展和擴(kuò)充?？梢?。行政指導(dǎo)是從概念上對工商監(jiān)管執(zhí)法實踐的高度概括和精確提煉，同時又是對創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式方法的科學(xué)指導(dǎo)和準(zhǔn)確引領(lǐng)。在某種程度上，還是對工商行政管理內(nèi)涵與外延的極大豐富和有效拓展。特別是對一些行政管理職能邊界不清的管理事項提供破解的新途徑。如無照經(jīng)營等工商行政執(zhí)法長期難以有效解決的難點問題、不正當(dāng)競爭無罰則帶來的執(zhí)法盲區(qū)、經(jīng)營者食品安全自律等社會各界長期關(guān)注的熱點問題以及招商引資等政府關(guān)心的重點問題等工商部門均可通過行政指導(dǎo)方式較為妥善解決，達(dá)到事半功倍的效果。
行政指導(dǎo)自身具有非常豐富的實體內(nèi)容和具體的程序標(biāo)準(zhǔn)。行政指導(dǎo)的旺盛生命力和特有魅力，說到底是由其豐富內(nèi)涵和靈活多樣表現(xiàn)形式所決定的。整體內(nèi)容上，基本涵蓋了工商行政管理職能的方方面面，對市場主體準(zhǔn)入與退出、市場競爭行為、消費者權(quán)益保護(hù)等涉及工商職能進(jìn)行了全覆蓋：具體職能上，實現(xiàn)了各環(huán)節(jié)之間的“無縫銜接”，如上文談及的行政處罰：表現(xiàn)形式上，至少包括了幫扶、指引、預(yù)防、規(guī)勸、求助五大類涉及信息、提示、輔導(dǎo)、警示、告誡、調(diào)解、激勵等20多種方式并尚在不斷擴(kuò)充。程序上，行政告誡、案后回訪等系列制度的逐步出臺得到不斷規(guī)范，慈溪分局編印的《行政指導(dǎo)工作指南》更是對包含的20個項目作了明晰的規(guī)定：實施載體上，有口頭告知、擬制統(tǒng)一的的格式文書、書面告示、借助網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳、舉行約談、召集座談等；發(fā)展趨勢上，隨著社會公眾有序參與公共服務(wù)進(jìn)程加快和法治建設(shè)的向縱深發(fā)展，行政指導(dǎo)的覆蓋面、影響面、滲透力都將得到進(jìn)一步的豐富和有效拓展。
二、全面開展行政指導(dǎo)工作的必要性和必然性
全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門監(jiān)管執(zhí)法的經(jīng)驗總結(jié)和實踐的感悟。雖然行政指導(dǎo)是概念上的“舶來品”，但行政指導(dǎo)是與工商行政管理職能產(chǎn)生、發(fā)展和完善是相伴相隨、相輔相成、相互促進(jìn)的。如品牌戰(zhàn)略、開業(yè)指導(dǎo)、信息公示、企業(yè)聯(lián)合打假、合同幫扶、消費維權(quán)等可謂自工商誕生就已存在并仍發(fā)揮著重要不可忽視作用。同時，消費維權(quán)行政約談、食品安全監(jiān)管信息公示、行政告誡、股權(quán)出質(zhì)指導(dǎo)等新型指導(dǎo)方式的不斷涌現(xiàn)與發(fā)展，實現(xiàn)了工商職能的極大豐富，工商監(jiān)管執(zhí)法實踐的更為生動。行政指導(dǎo)的實踐表明，工商部門服務(wù)黨委中心工作更加積極主動，助動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展手段更健全，工商工作的知名度、認(rèn)可度越來越高。行政指導(dǎo)是工商部門服務(wù)和諧社會建設(shè)、實踐科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，并已逐步成為全體工商人自覺行動和理。
全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門在新時期的順勢而為和積極應(yīng)對。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立、完善，工商部門充分運用市場培育、創(chuàng)業(yè)幫扶、創(chuàng)牌指導(dǎo)、秩序規(guī)范等行政指導(dǎo)，主動順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潮流，積極助動服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，市場主體的活力得到了持續(xù)進(jìn)發(fā)，“中國造”的影響力得到了不斷擴(kuò)展，市場經(jīng)濟(jì)秩序得到了不斷改善。工商部門利用行業(yè)協(xié)會搭建發(fā)展平臺、對家電下鄉(xiāng)、企業(yè)“學(xué)送幫促”等行政指導(dǎo)的生動實踐，不僅體現(xiàn)了工商部門的大局意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識，更是表現(xiàn)工商部門特別助動、特別維護(hù)、特別監(jiān)管和特別要求，其效果的不斷顯現(xiàn)，更是得到了黨委政府的肯定并受到廣大企業(yè)的積極歡迎與主動配合。
全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門自身發(fā)展所需和持續(xù)生命力增強(qiáng)的必要，行政指導(dǎo)是履行工商職能的一種新方式。這一行政管理方式的充分運用和效果的充分展示，工商的社會影響力、群眾滿意度、政府的認(rèn)可度得到不斷確認(rèn)和逐步提升，工商的職能和工作職責(zé)得到了不斷拓展和有效延伸，工商的法律地位和社會地位得到不斷鞏固和新的強(qiáng)化，這在中央歷次機(jī)構(gòu)改革和各級工商行政管理部門“三定”方案中已得到了充分體現(xiàn)，并在地方各級黨委政府開展的民主評議機(jī)關(guān)工作中工商部門名次不斷前移得到了具體說明。
三、以務(wù)實創(chuàng)新精神系統(tǒng)推進(jìn)和豐富行政指導(dǎo)工作
對已經(jīng)開展行政指導(dǎo)的領(lǐng)域既要由點到面、全面普及，又要一以貫之、務(wù)求實效：對尚未開展的領(lǐng)域則
要善于突破、力求主動，還要理性思考、規(guī)范運行。要善于區(qū)分和辯證處理好以下幾方面關(guān)系：
行政處罰與行政指導(dǎo)的關(guān)系，行政指導(dǎo)與行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰關(guān)系中，容易出現(xiàn)認(rèn)識偏差的，主要集中在行政指導(dǎo)與行政處罰的關(guān)系，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，誤認(rèn)為工商部門全面開展行政指導(dǎo)工作，會忽視、削弱和放棄必要的行政處罰?？傮w上看，行政處罰是剛性措施，行政指導(dǎo)是柔性辦法，兩者都是手段而不是目的，目的都是為了維護(hù)公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)秩序，統(tǒng)一于工商行政管理職能之中。同時，推行行政指導(dǎo)的主要目的，是要力求把行政指導(dǎo)與行政處罰等傳統(tǒng)監(jiān)管手段有機(jī)結(jié)合起來，降低行政執(zhí)法成本，改進(jìn)行政執(zhí)法效能。細(xì)分開來，行政指導(dǎo)與行政處罰是有著實質(zhì)區(qū)別的：從功能上看，行政處罰是依據(jù)法律明文規(guī)定，更多采取行政強(qiáng)制措施，是實現(xiàn)直接的行政管理目的單方面的行政執(zhí)法行為：而行政指導(dǎo)則主要是依據(jù)法治精神和法律原則，以管理相對人主動協(xié)同配合為前提的多方意思表示一致的民主管理方式，從具體內(nèi)容看，行政指導(dǎo)與行政處罰雖然都是行政管理手段，但在實施依據(jù)、適用范圍、實施方式、實施程序等諸多方面存在顯著差異。從表現(xiàn)形式看，行政處罰直接體現(xiàn)為行政管理相對人權(quán)利的限制，具體表現(xiàn)為統(tǒng)一的法定行為、一定數(shù)額的行政罰款等：而行政指導(dǎo)的表現(xiàn)方式形式多樣，落腳點是對行政管理相對人的思想意識的糾正和引導(dǎo)，可因地因人而異。從責(zé)任上看，行政處罰是工商行政管理的具體職責(zé)，是工商行政管理部門的“責(zé)任田”，對該行政處罰的沒有及時實施行政處罰、不應(yīng)該行政處罰而實施了行政處罰，直接的法律后果是工商瀆職或權(quán)力濫用：而行政指導(dǎo)是相關(guān)法律、法規(guī)或政策賦予了工商部門一定的職權(quán)，但沒有具體明確的職責(zé)，工商部門可以視情積極爭取和積極作為，是工商部門的“自留地”。從依存關(guān)系上看，行政處罰與行政指導(dǎo)又是相互交融、交替適用的關(guān)系，一方面，行政處罰等行政執(zhí)法方式為行政指導(dǎo)提供了支持和依據(jù)：另一方面，行政指導(dǎo)既可以填補(bǔ)行政處罰等傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段所留下的空白，又可以輔助行政處罰等傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段低成本、高效率地實現(xiàn)其行政管理的目的。如當(dāng)前實施的案前約談、案后回訪，對“小過”采取行政提示、行政告誡、行政建議和行政警示告示等等就是對行政強(qiáng)制、行政罰款的補(bǔ)充。所以，在監(jiān)管執(zhí)法實踐中，要善于區(qū)分情況、分別適用，善于處理好行政處罰與行政指導(dǎo)的辯證關(guān)系，做到剛?cè)嵯酀?jì)、相得益彰。
為提高本市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法效能，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰工作的決定》以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條(適用范圍)
本市文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)（以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán)）的行使，適用本辦法。
第三條（實施和配合部門）
*市文化市場行政執(zhí)法總隊（以下簡稱市文化執(zhí)法總隊）是市人民政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主管全市文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作，集中行使文化領(lǐng)域行政處罰權(quán)。
區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是區(qū)縣人民政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照本辦法規(guī)定的權(quán)限在轄區(qū)內(nèi)集中行使文化領(lǐng)域行政處罰權(quán)，并接受市文化執(zhí)法總隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
各級文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游、公安、工商等行政管理部門應(yīng)當(dāng)配合市文化執(zhí)法總隊和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)）做好文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作。
第四條（相對集中行政處罰權(quán)）
市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使下列行政處罰權(quán)：
（一）依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，原由市和區(qū)縣文化廣播影視行政管理部門行使的行政處罰權(quán)；
（二）依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，原由市新聞出版行政管理部門和區(qū)縣負(fù)責(zé)出版管理的行政部門行使的行政處罰權(quán)；
（三）依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，原由市和區(qū)縣文物行政管理部門行使的行政處罰權(quán)；
（四）依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，原由市和區(qū)縣體育行政管理部門行使的行政處罰權(quán)；
（五）依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，原由市和區(qū)縣旅游行政管理部門行使的行政處罰權(quán)；
（六）市人民政府規(guī)定的其他方面的行政處罰權(quán)。
第五條（市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限分工）
市文化執(zhí)法總隊負(fù)責(zé)查處在全市有較大影響的違法行為，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處的違法行為。
區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處在本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的違法行為。兩個或者兩個以上的區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處違法行為時對職權(quán)發(fā)生爭議的，由市文化執(zhí)法總隊確定。對應(yīng)當(dāng)由區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的違法行為，區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)未予查處的，市文化執(zhí)法總隊可以責(zé)令其查處，也可以直接查處。
第六條（其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限限制）
本市文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)后，有關(guān)的市和區(qū)縣行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織不再行使已由市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定無效。
第七條（案件移送）
有關(guān)行政管理部門在監(jiān)督檢查活動中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理的涉嫌違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送處理。市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)超出職責(zé)范圍的涉嫌違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)行政管理部門處理。
有關(guān)行政管理部門與市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由，不得拒絕接受移送的案件，并應(yīng)當(dāng)在作出處理決定后，及時通報移送部門。
第八條（舉報受理）
市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立違法行為舉報受理制度，并為舉報人保密。
對公民、法人或者其他組織舉報的違法行為，屬職責(zé)范圍內(nèi)的，市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時查處；屬職責(zé)范圍外的，市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)部門處理。市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將查處或者移送處理的情況告知舉報人。
第九條（信息共享）
市和區(qū)縣文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市和區(qū)縣文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游、公安、工商等有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，實現(xiàn)與文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)的行政處罰、行政許可以及其他相關(guān)信息的共享。
第十條（拒絕、阻礙執(zhí)法的法律責(zé)任）
拒絕、阻礙文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)，未使用暴力、威脅方式的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》進(jìn)行處罰；使用暴力、威脅方式構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十一條（執(zhí)法者違法行為的追究）
市和區(qū)縣文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其綜合執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法。對、、、索賄受賄的，由所在單位給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十二條（復(fù)議和訴訟）
從立法層面看, 由于我國的知識產(chǎn)權(quán)立法從一開始就站在國際水準(zhǔn)上, 現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范內(nèi)容已基本與多數(shù)國家采納并實踐的國際標(biāo)準(zhǔn)接軌;從法律適用層面看, 我國采取了由人民法院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別實行司法保護(hù)、行政保護(hù)的雙軌保護(hù)機(jī)制其中, 司法審判是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本途徑, 任何人如果認(rèn)為自己的知識產(chǎn)權(quán)受到侵犯, 均可訴至法院尋求司法救濟(jì), 而行政保護(hù)澤是司法保護(hù)的有機(jī)補(bǔ)充, 行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán), 維護(hù)知識產(chǎn)權(quán)法律秩序, 查處侵權(quán)案件, 保障權(quán)利人的合法利益和良好的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
一、我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀
我國的知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)現(xiàn)狀
知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù), 是指相關(guān)國家行政管理機(jī)關(guān)在遵循法定程序和運用法定行政手段的前提下, 依法處理各種知識產(chǎn)權(quán)糾紛、維護(hù)知識產(chǎn)權(quán)秩序和提高知識產(chǎn)權(quán)社會保護(hù)意識, 從而有利于知識產(chǎn)權(quán)制度揚長避短的一種保護(hù)方式。保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)是知識產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容。知識產(chǎn)權(quán)雖然屬于民事權(quán)利, 但它同時具有明顯的公共利益內(nèi)容, 大多數(shù)侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為不僅損害了權(quán)利人的利益, 而且給國家和社會公眾利益造成損害, 因此有必要對知識產(chǎn)權(quán)給予行政保護(hù)。行政管理與保護(hù)是我國知識產(chǎn)權(quán)制度中的一大特色, 但并非獨有。
按照TRIPS協(xié)議對知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度的基本態(tài)度來看, 對各成員采用知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度持積極肯定的揚棄態(tài)度, 即:既肯定行政保護(hù)的有益性又適當(dāng)予以限制, 同時要求已有知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)傳統(tǒng)的成員, 倘若放棄這一制度, 必須受到TRIPS協(xié)議不降低已有保護(hù)水平原則的限制。
1.知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的優(yōu)勢
我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度在實踐中發(fā)揮著重要作用, 其優(yōu)勢明顯:第一, 由于行政權(quán)具有主動性對知識產(chǎn)權(quán)實施行政保護(hù)能主動、及時恢復(fù)權(quán)利人的權(quán)利;第二, 行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時程序相對簡便快捷, 能加快案件的處理, 有效降低權(quán)利人的維權(quán)成本;第三, 對知識產(chǎn)權(quán)實施行政保護(hù)能充分發(fā)揮行政專業(yè)管理部門的專業(yè)優(yōu)勢, 科學(xué)處理涉及比較復(fù)雜的技術(shù)問題;第四, 通過對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為實施行政處罰,可以建立一種對侵權(quán)行為的有效威懾, 從而起到侵權(quán)預(yù)防作用。
可以說, 行政保護(hù)在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)在我國仍然是一個充滿生機(jī)與活力的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)特色制度。
2.我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的基本制度形式
(1)對知識產(chǎn)權(quán)民事糾紛的行政裁決制度。一般認(rèn)為, 行政裁決是指行政主體依據(jù)法律授權(quán), 并依照法定程序, 對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動相關(guān)但與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁決的一種行政行為。傳統(tǒng)行政裁決理論認(rèn)為, 行政裁決權(quán)盡管具有司法權(quán)的屬性, 但由于是行政主體在行使該項權(quán)力, 因此其在本質(zhì)上依然是一種行政權(quán), 而經(jīng)過行政裁決的民事糾紛就已經(jīng)包含了民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系雙重法律關(guān)系, 這時如果當(dāng)事人對行政裁決不服,那么應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟程序?qū)π姓黧w提起行政訴訟, 而不應(yīng)是就原來的民事糾紛提起民事訴訟。
有鑒于此, 一些學(xué)者認(rèn)為行政裁決制度的存在混淆了國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的分工。因此, 就目前的情況來看, 知識產(chǎn)權(quán)管理領(lǐng)域行政裁決權(quán)的行使應(yīng)不斷弱化, 直至完全取消, 并被司法保護(hù)方式所取代;在司法保護(hù)還確有困難, 不能完全擔(dān)當(dāng)此任務(wù)之時, 行政裁決仍可以發(fā)揮一定的作用, 但應(yīng)將其定位于作為司法保護(hù)的補(bǔ)充方式。
(2)行政調(diào)解制度。從廣義上理解, 行政調(diào)解是指行政主體參與主持的, 以國家法律法規(guī)、政策和公序良俗為依據(jù), 以受調(diào)解雙方當(dāng)事人自愿為前提, 通過勸說、調(diào)停、斡旋等方法促使當(dāng)事人友好協(xié)商, 達(dá)成協(xié)議, 消除糾紛的一種調(diào)解機(jī)制。作為一種重要的調(diào)解方式, 行政調(diào)解必須遵循當(dāng)事人自愿接受行政調(diào)解、行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)合法和符合法定程序等原則。行政調(diào)解制度能起到節(jié)約司法資源、有效補(bǔ)充司法保護(hù)的作用。
二、我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題
如上所述, 我國知識產(chǎn)權(quán)的行政管理工作由諸多專門部門來分別負(fù)責(zé)。這種制度設(shè)計的優(yōu)點在于分工較細(xì), 相應(yīng)的機(jī)構(gòu)職責(zé)也較為明確, 加之行政執(zhí)法自身高效、簡便的特點, 對充分保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)意義重大。然而, 由于這種分散管理形式對執(zhí)法權(quán)的分配過于專業(yè)和細(xì)致, 導(dǎo)致執(zhí)法主體過多, 不易協(xié)調(diào), 且行政管理成本過高, 顯然會影響執(zhí)法的效率, 筆者認(rèn)為, 這恰恰是當(dāng)前我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)領(lǐng)域存在的最大癥結(jié)。
三、完善知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及執(zhí)法機(jī)制的基本構(gòu)想
(一)重構(gòu)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)體系的必要性
有效的行政管理活動有賴于有效的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置, 健全行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政管理科學(xué)研究生中第一個重要課題, 科學(xué)的合理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是提高行政效率和實現(xiàn)行政職能的開端和基礎(chǔ)。我國憲法第27條規(guī)定:一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則, 實行工作責(zé)任制, 實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度, 不斷提高工作質(zhì)量和工作效率, 反對官僚主義。而我國目前關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況很難體現(xiàn)精簡和效率。
(二)順應(yīng)時代潮流, 借鑒先進(jìn)經(jīng)驗, 理性選擇二合一體制
關(guān)鍵詞：知識產(chǎn)權(quán)；行政管理；市場規(guī)制；功能完善
中圖分類號：F204
一、問題的提出
從封建“特權(quán)”衍化而來的知識產(chǎn)權(quán)，在今天雖已被作為私權(quán)對待，但行政因素在其管理中的作用并未減退。與其他財產(chǎn)權(quán)不同，知識產(chǎn)權(quán)所具有的無形性特征，使得行政管理在知識產(chǎn)權(quán)管理中的地位和作用無可替代。為實現(xiàn)公益與私益的平衡，知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利范圍需要行政機(jī)關(guān)在確權(quán)中加以界定；知識產(chǎn)品的無形性，使得大部分知識產(chǎn)權(quán)需要經(jīng)行政機(jī)關(guān)的登記；同時，作為公共產(chǎn)品，知識產(chǎn)品所具有的外部性特征又導(dǎo)致侵權(quán)行為較易發(fā)生，這就需要行政保護(hù)彌補(bǔ)司法保護(hù)較為滯后的不足。①可見，知識產(chǎn)權(quán)行政管理是知識產(chǎn)權(quán)管理中極為重要的方面，知識產(chǎn)權(quán)行政管理制度的建立具有相當(dāng)?shù)谋匾浴Ｔ谥R產(chǎn)權(quán)行政管理制度中，不論是從行政授權(quán)還是行政處理，也不論是行政救濟(jì)還是行政服務(wù)，其中的每個環(huán)節(jié)都離不開行政機(jī)構(gòu)的存在。對知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，對于了解知識產(chǎn)權(quán)行政管理的現(xiàn)狀具有一葉知秋之義。
1980年1月14日，國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國專利局。三十多年后的今天，我國已在不同領(lǐng)域、不同層級形成了較為全面的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。從各機(jī)構(gòu)所負(fù)有的主要職能來看，我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)可分為知識產(chǎn)權(quán)局、版權(quán)局、商標(biāo)局（商標(biāo)處）、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、海關(guān)等類。從各機(jī)構(gòu)的層級來看，又可分為中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)和地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)兩類，其中地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)一般又分為省級、地級和縣級三個層次。在我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展的同時，需要從深層次考慮現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理以及進(jìn)一步完善的對策。特別是，就我國而言，知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)與司法保護(hù)一起構(gòu)成了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的特色，所謂“兩條途徑、協(xié)調(diào)處理”。知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的基礎(chǔ)是知識產(chǎn)權(quán)行政管理，而知識產(chǎn)權(quán)行政管理依托于一定的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)。在知識產(chǎn)權(quán)越來越成為重要的市場資源、經(jīng)營資源和戰(zhàn)略資源的情況下，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)還承載著規(guī)制市場公平競爭秩序，調(diào)整圍繞知識產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的利益關(guān)系，既有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)人的利益，又有效防止權(quán)利濫用的重要使命，具有十分重要的市場規(guī)制功能。如何優(yōu)化我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，提高其規(guī)制市場功能，是提高我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理效率，推進(jìn)我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展，完善市場機(jī)制，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)保障。本文在調(diào)查和分析我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況的基礎(chǔ)之上，提出完善我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)及其規(guī)制市場功能的對策與思路。
二、中國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究現(xiàn)狀、研究價值與研究方法
（一）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
對于我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，國外學(xué)者很少涉獵。國內(nèi)學(xué)者的研究也較少并主要集中在以下兩方面：一是對我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及弊端的研究。有學(xué)者指出，盡管在1998年4月我國即成立了國家知識產(chǎn)權(quán)局，但其并不具有管理各種知識產(chǎn)權(quán)的職能，而是主要起了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)依然是“多足鼎立”，各自為政。此種設(shè)置引致了行政管理成本高、行政效率低下、有礙國際交流等弊端。②二是對我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置所提出的建議。目前主要關(guān)注美、日、德、英、韓、印度等國家知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對于世界各國采用較多的二合一和三合一模式進(jìn)行了闡釋。 在借鑒外國模式的基礎(chǔ)上，建議我國應(yīng)采取一體化的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。
（二）本研究之價值
對于本文研究，其價值主要體現(xiàn)在以下方面。第一，目前國內(nèi)學(xué)者對知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究較少，理論上有待完善，通過此項研究可就知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的一體化設(shè)置問題在理論和實踐上進(jìn)行更深層次的挖掘，以期提出更加合理化的建議。第二，我國地域廣闊，從中央到地方，各級行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置較為繁多，再加上知識產(chǎn)權(quán)種類的多樣化所帶來的行政機(jī)構(gòu)的多部門化，使得知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置更為繁雜，給大眾造成一種比較混亂的感覺。本文在搜集各知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)資料的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)存各機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理，以將較為直觀、較成體系的我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出來。第三，本文在對現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，對我國各級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計與劃分，并與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相比較，以探求兩者之間的關(guān)聯(lián)性，有利于透視知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。第四，本文的研究有助于對我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行更加深入的了解，并通過理論上的支持，對實踐中的問題提出改進(jìn)措施，以利于我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的完善，提高我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的水平。第五，基于知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)承載著規(guī)制市場秩序的重要功能，理清其基本使命，提出完善對策，有利于更好地發(fā)揮我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在規(guī)制市場經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展方面的重要作用。
（三）研究方法
本文主要采用文獻(xiàn)檢索法、比較分析法、綜合分析法、統(tǒng)計研究、實地調(diào)查等方法，研究的主要思路如下：調(diào)查搜集資料整理資料分析資料發(fā)現(xiàn)問題解決問題。在研究中，資料的搜集主要采取網(wǎng)絡(luò)搜集和文獻(xiàn)檢索兩種方式。其中，所搜索的網(wǎng)絡(luò)主要有國家知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)站、中國保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)網(wǎng)、新華網(wǎng)、中央各行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)站、地方各知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站、中國行政區(qū)劃網(wǎng)；所查找的文獻(xiàn)主要有《歷史的選擇 偉大的實踐――國家知識產(chǎn)權(quán)局成立30周年紀(jì)念文集》、《中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)手冊》、《中國知識產(chǎn)權(quán)年鑒》等。在對我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)文獻(xiàn)與信息以及知識產(chǎn)權(quán)行政管理實踐把握的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出完善我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)建構(gòu)及其市場規(guī)制功能的觀點與思路。
三、中國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀分析
基于我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有從中央到地方的特點，以下按照中央、省級、地級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的模塊進(jìn)行研究。
（一）中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀分析
通過對中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行資料的搜集整理后，得到表1。由表1可以看出，對于各類知識產(chǎn)權(quán)，我國中央均有相應(yīng)的行政部門予以管理，已建立起較為全面的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)系統(tǒng)。但是，與世界各國較多采用的二合一和三合一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式相比，我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在諸多問題。第一，其設(shè)置過于分散，相同職能存在一定的交叉重合。從表中可以看出，我國中央主要的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)多達(dá)12個，如此之多的行政管理部門，僅靠國家知識產(chǎn)權(quán)局的協(xié)調(diào)作用，可能力不從心。各個知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門之間的封閉性和難以避免的部門利益造成各自為政，甚至相互沖突，④這使得知識產(chǎn)權(quán)各行政機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為局部有效，但難以獲得整體最佳效果。這種行政管理職能的分散，不僅不利于某一類知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，還可能導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各種權(quán)利之間發(fā)生沖突。第二，行政效率低下。由于各知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)劃分過細(xì)，職能單一，造成知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的管理效率低下。若采用聯(lián)合保護(hù)的模式，則需要一個強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)部門，又增加了行政成本⑤。第三，行政成本較高。由于每一機(jī)構(gòu)均配備相應(yīng)的政務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)、后勤、人事等管理和服務(wù)部門，造成大量的人力資源、設(shè)施及財政資金的浪費，增加了硬性的行政成本，也不利于資源的共享和利用效率的提高。另外，機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散大大削弱了行政決策的科學(xué)性。由于各機(jī)構(gòu)之間信息不能互通和共享，容易在授權(quán)與登記程序中造成權(quán)利沖突、重復(fù)授權(quán)、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等結(jié)果，權(quán)利人又不得不通過行政或司法程序予以再次維權(quán)，這無形中增加了軟性的行政成本⑥。第四，我國中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不利于知識產(chǎn)權(quán)的國際保護(hù)。在世界貿(mào)易組織體制下，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域經(jīng)常需要國際協(xié)調(diào)與合作，但是其他國家往往不知道該與中國眾多管理機(jī)構(gòu)中的哪一個機(jī)構(gòu)溝通更合適。事實上，往往需要與多個機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，這對外方來說也造成了很多不便。
（二）省級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀分析
由于省級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與中央相一致，因此，考慮到設(shè)置較為分散繁雜的弊端，筆者僅對各省知識產(chǎn)權(quán)局、版權(quán)局和商標(biāo)處進(jìn)行了搜集。經(jīng)過資料搜集，筆者發(fā)現(xiàn)，所搜集的我國31個省級行政區(qū)⑦均設(shè)有知識產(chǎn)權(quán)局、版權(quán)局和商標(biāo)處，已建立起較為全面的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。但各省級行政區(qū)對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的水平仍有所差異。從搜集資料時網(wǎng)站所顯示的內(nèi)容來看，西部地區(qū)省級行政區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上仍比較薄弱。另外，除因機(jī)構(gòu)設(shè)置分散導(dǎo)致行政管理混亂外，各省之間的合作與交流也甚少，區(qū)域封閉性特征明顯，對于跨區(qū)域的大量知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的查處，往往缺乏有效的協(xié)同與配合機(jī)制。
（三）地級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀分析
對于地級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀，筆者主要以各地級行政區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)局的設(shè)置為例進(jìn)行了統(tǒng)計。由于某些地級行政區(qū)仍將相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)歸由科技局管理，而科技局是由科技部而非國家知識產(chǎn)權(quán)局領(lǐng)導(dǎo)的，其知識產(chǎn)權(quán)管理職能與專門的知識產(chǎn)權(quán)局相比較弱。因此，某一地級行政區(qū)是否設(shè)有專門的知識產(chǎn)權(quán)局從一定程度上反映了該地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理水平的高低。通過對各地級行政區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局的設(shè)立進(jìn)行統(tǒng)計，筆者得到如下表格。
由上表可見，在全國333個地級行政區(qū)劃單位中，已有298個地級行政區(qū)劃單位設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)局。這一將近九成的比重反映出我國各地級行政區(qū)對知識產(chǎn)權(quán)的重視以及其知識產(chǎn)權(quán)管理水平的提高?，F(xiàn)在，縣級行政區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局的設(shè)立正在進(jìn)行，一個健全的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)布局正在發(fā)展之中。同時，從上表我們可以看到，我國各區(qū)域設(shè)有知識產(chǎn)權(quán)局的地級行政區(qū)在所有地級行政區(qū)中的比重從東部到中部再到西部呈遞減趨勢，這與東中西這三大經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相一致的。在現(xiàn)代社會，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開知識產(chǎn)權(quán)的保駕護(hù)航，而知識產(chǎn)權(quán)的良好保護(hù)又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。該表在這一方面也反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與知識產(chǎn)權(quán)管理的關(guān)系。在看到我國地級行政區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立發(fā)展迅速的同時，其中仍存在一些問題值得我們關(guān)注。如表所示，我國西部專設(shè)知識產(chǎn)權(quán)局的地級行政區(qū)數(shù)目在總數(shù)中所占比重僅為82%，低于中部地區(qū)近十個百分點，低于東部地區(qū)十五個百分點。在資料搜集過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，青海省沒有地級行政區(qū)設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)局，自治區(qū)僅在日喀則地區(qū)和那曲地區(qū)設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)局?？梢?，西部地區(qū)地級行政區(qū)所設(shè)的知識產(chǎn)權(quán)局相對較少，知識產(chǎn)權(quán)行政管理相對落后。另外，在調(diào)查過程中，地級和縣級行政區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)站大都較為簡單，不利于公眾對相關(guān)信息的了解，未能充分發(fā)揮網(wǎng)站的服務(wù)與宣傳作用。
四、中國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的改進(jìn)對策
通過對所搜集的資料進(jìn)行整理分析，可以發(fā)現(xiàn)，在我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展的同時，機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜、西部地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理落后等問題不容忽視且需亟待解決，否則將成為制約我國知識產(chǎn)權(quán)管理事業(yè)的瓶頸。
（一）中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)“弱一體化”改進(jìn)
當(dāng)今世界，在實行知識產(chǎn)權(quán)制度的196個國家和地區(qū)中，有180多個國家和地區(qū)實行二合一體制，即將專利和商標(biāo)的行政管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置，這其中，又有74個國家和地區(qū)實行三合一體制，將專利、商標(biāo)和版權(quán)的行政管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置。采取三家分散管理模式將專利、商標(biāo)和版權(quán)分開管理的國家包括中國在內(nèi)不到10個。知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)置已是發(fā)展趨勢。⑩再加上知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置一體化所具有的效率高、成本低、利于國際合作等優(yōu)勢，眾學(xué)者均建議我國采取一體化的設(shè)置模式，對現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革。但筆者認(rèn)為，將眾知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)或部門迅速整合為一個整體在短期內(nèi)并不可行。現(xiàn)階段，我國正處于知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展較為迅速的時期，對相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模改革會影響到我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)以至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性，耗費巨大的行政資源，也會受到某些既得利益部門的阻礙。因此，在短時期內(nèi)，對我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度的改革，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)二合一或者三合一的一體化模式存在著巨大的困難。筆者建議，相較一體化的設(shè)置模式，采取幅度相對較小的整合，重新調(diào)整相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)的職能，特別是在現(xiàn)行整體的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)體系的框架內(nèi)，對涉及重復(fù)、交叉的知識產(chǎn)權(quán)行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并或分立，避免同一知識產(chǎn)權(quán)客體多頭管理和爭搶部門利益的不利狀況。在當(dāng)下，這應(yīng)不失為一種可行選擇。在此，筆者稱之為知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的“弱一體化”模式。該模式建構(gòu)具體如下：以國家知識產(chǎn)權(quán)局為我國知識產(chǎn)權(quán)管理的首要行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)事宜；同時，國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家版權(quán)局和商標(biāo)局為國內(nèi)三大知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，共同負(fù)責(zé)各類知識產(chǎn)權(quán)的行政管理工作；此外，國家工商行政管理局、海關(guān)以及商務(wù)部起輔助作用，負(fù)責(zé)反不正當(dāng)競爭、進(jìn)出口貨物的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)及國際貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)事宜。此模式的具體方案如圖1所示。
此模式不僅能較大程度地改變現(xiàn)行設(shè)置一盤散沙的局面，更能提高行政效率、降低行政成本、方便國際交流與合作的進(jìn)行。并且，其并沒有進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)構(gòu)變動，從而避免了不穩(wěn)定局面的出現(xiàn)及對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不良影響。因此，建議我國借行政管理體制改革之機(jī)，對中央相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行“弱一體化”的改進(jìn)，以此帶動我國從中央到地方各級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的一體化進(jìn)程，推動我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理事業(yè)大發(fā)展。
（二）支援西部知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)
從對省級及地級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀分析來看，我國西部地區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上還比較落后。在知識產(chǎn)權(quán)管理亟需加強(qiáng)的今天，國家和其他先進(jìn)省市有必要對西部地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)予以支援。2010年12月，全國知識產(chǎn)權(quán)局系統(tǒng)對口援疆工作啟動，這為我們支援西部地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)開啟了一個良好的開端。對于如何支援西部地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建議從以下方面進(jìn)行。一是向西部省市提供資金上的支持，為建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)所需的硬件和軟件提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是提供技術(shù)上的支持。現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)的行政管理已離不開科技的作用，若要使西部地區(qū)行政機(jī)構(gòu)的行政管理水平盡快趕上時代的發(fā)展，需對其進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)的支持，如專利數(shù)據(jù)庫的建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)等。三是要加強(qiáng)省際交流與合作，鼓勵東部省市與西部省市建立對口支援關(guān)系。在對口支援中，東部省市除提供資金、技術(shù)上的幫助外，還可向西部省市介紹其知識產(chǎn)權(quán)行政管理中的先進(jìn)經(jīng)驗，幫助其培養(yǎng)一批高水平的行政人才隊伍，以推動其整體知識產(chǎn)權(quán)行政管理水平的提升。四是為西部培養(yǎng)知識產(chǎn)權(quán)行政管理人才。歸根究底，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)建構(gòu)需要以知識產(chǎn)權(quán)行政管理人才為支撐。培養(yǎng)知識產(chǎn)權(quán)行政管理人才也是建構(gòu)西部知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)體系不可獲取的因素。
（三）充分發(fā)揮地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的職能
近幾年，我國地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)正處于發(fā)展建設(shè)階段，機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對簡單，職能較為單一，主要集中在對專利權(quán)、著作權(quán)和商標(biāo)權(quán)這三大傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)類型的保護(hù)上。部分機(jī)構(gòu)設(shè)立的網(wǎng)站形同虛設(shè)，更新緩慢，不能充分發(fā)揮其宣傳作用。今后，地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置除與中央知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的“弱一體化”改進(jìn)相一致外，還應(yīng)考慮其地方知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展的特色，如對當(dāng)?shù)氐乩順?biāo)志產(chǎn)品的保護(hù)、遺傳資源的保護(hù)等，充分發(fā)揮其行政管理職能。同時，對各自網(wǎng)站，各地方行政部門應(yīng)進(jìn)行科學(xué)地設(shè)計，及時地更新，全面的信息提供，為大眾通過網(wǎng)絡(luò)了解其行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供良好的途徑。
五、中國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)市場規(guī)制功能的完善
作為知識產(chǎn)權(quán)行政管理的主體，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在知識產(chǎn)權(quán)行政管理中的地位可謂舉足輕重。自1980年中國專利局成立至今，我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置從中央到地方逐步健全，知識產(chǎn)權(quán)行政管理水平也顯著提高。但在當(dāng)下，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散、西部知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置落后等問題依然存在。此時，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的“弱一體化”改進(jìn)、支援西部知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)建設(shè)等舉措對于解決現(xiàn)存問題、推動我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展具有重要意義。
除了完善知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)體系的建構(gòu)外，我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)市場規(guī)制功能的完善也非常重要。以下將從知識產(chǎn)權(quán)行政管理、行政保護(hù)規(guī)制市場行為的合理性入手，在檢視我國有關(guān)現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)之上，提出筆者的看法。
（一）知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制市場行為的合理性
知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制市場行為的合理性體現(xiàn)于我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)對知識產(chǎn)權(quán)的行政管理和行政保護(hù)方面。從國外知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)看，很少涉及知識產(chǎn)權(quán)行政管理問題，大規(guī)模的知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政保護(hù)構(gòu)成了中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的一大特色，與知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)可謂并駕齊驅(qū)。從理論上說，如前所述，知識產(chǎn)權(quán)是一種私權(quán)，私權(quán)保護(hù)一般限于民事保護(hù)。然而，知識產(chǎn)權(quán)及其保護(hù)也涉及廣泛的社會公共利益，如形形的假冒、仿冒行為，不僅侵害了知識產(chǎn)權(quán)人的利益，也損害了消費者利益，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，從而構(gòu)成對社會公共利益的危害。因此，通過行政手段保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)具有必要性。從法理上講，民事權(quán)利的保護(hù)不限于私法的保護(hù)，必要時甚至動用最有威懾力的刑法保護(hù)。特別是在我國，人民法院難以承受所有知識產(chǎn)權(quán)糾紛案件，知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)處理可以在較大程度上減輕知識產(chǎn)權(quán)私法保護(hù)的壓力，何況行政保護(hù)本身具有很多優(yōu)點，如效率高、降低維權(quán)成本。
實際上，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，知識產(chǎn)權(quán)行政管理與行政保護(hù)在很大程度上表現(xiàn)為規(guī)制圍繞知識產(chǎn)權(quán)社會關(guān)系的市場行為。這是因為，知識產(chǎn)權(quán)特別是其中的財產(chǎn)權(quán)，作為對市場的控制權(quán)，本質(zhì)上是對市場份額進(jìn)行獨占的權(quán)利，擁有良好的知識產(chǎn)權(quán)能夠取得市場競爭優(yōu)勢，而市場經(jīng)濟(jì)也是競爭競爭，這就難免出現(xiàn)各種損害知識產(chǎn)權(quán)人和消費者利益的侵權(quán)行為，需要及時予以制止。知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)針對這些行為進(jìn)行規(guī)制，如處罰侵權(quán)行為、調(diào)處知識產(chǎn)權(quán)糾紛等，就具有很強(qiáng)的必要性和合理性了。
（二）知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制市場功能的立法保障
目前我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制市場行為的功能，在立法上得到了充分體現(xiàn)。具體而言，主要表現(xiàn)如下：一是相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)法律明確了知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的地位和職責(zé)。例如，《專利法》第3條規(guī)定：國務(wù)院專利行政部門負(fù)責(zé)管理全國的專利工作；統(tǒng)一受理和審查專利申請，依法授予專利權(quán)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理專利工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的專利管理工作；《著作權(quán)法》第7條規(guī)定：國務(wù)院著作權(quán)行政管理部門主管全國的著作權(quán)管理工作；各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的著作權(quán)行政管理部門主管本行政區(qū)域的著作權(quán)管理工作。在有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政法規(guī)中也有相關(guān)條款。二是法律明確賦予了有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門調(diào)處知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的職權(quán)，特別是賦予了罰款、沒收非法所得等行政權(quán)力，以便及時遏制知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為。如《專利法》第60條規(guī)定，未經(jīng)專利權(quán)人許可，實施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《行政訴訟法》向人民法院；侵權(quán)人期滿不又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。進(jìn)行處理的管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)事人的請求，可以就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院。該法第64條規(guī)定，管理專利工作的部門根據(jù)已經(jīng)取得的證據(jù)，對涉嫌假冒專利行為進(jìn)行查處時，可以詢問有關(guān)當(dāng)事人，調(diào)查與涉嫌違法行為有關(guān)的情況；對當(dāng)事人涉嫌違法行為的場所實施現(xiàn)場檢查；查閱、復(fù)制與涉嫌違法行為有關(guān)的合同、發(fā)票、賬簿以及其他有關(guān)資料；檢查與涉嫌違法行為有關(guān)的產(chǎn)品，對有證據(jù)證明是假冒專利的產(chǎn)品，可以查封或者扣押。管理專利工作的部門依法行使前款規(guī)定的職權(quán)時，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助、配合，不得拒絕、阻撓?！渡虡?biāo)法》第55條規(guī)定，縣級以上工商行政管理部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為進(jìn)行查處時，可以行使下列職權(quán)：（1）詢問有關(guān)當(dāng)事人，調(diào)查與侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)有關(guān)的情況；（2）查閱、復(fù)制當(dāng)事人與侵權(quán)活動有關(guān)的合同、發(fā)票、帳簿以及其他有關(guān)資料；（3）對當(dāng)事人涉嫌從事侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)活動的場所實施現(xiàn)場檢查；（4）檢查與侵權(quán)活動有關(guān)的物品；對有證據(jù)證明是侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)的物品，可以查封或者扣押。從我國知識產(chǎn)權(quán)立法的幾次修改來看，我國知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)在賦予知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的市場行為特別是知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為方面，總體趨勢是逐漸強(qiáng)化了行政職權(quán)。
（三）知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制市場功能的完善對策
我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)對市場規(guī)制功能的提升，需要從立法完善和機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建完善兩方面下功夫。從立法完善的角度，前已述，行政職權(quán)得到了逐步的加強(qiáng)。目前，我國《商標(biāo)法》第三次修改已進(jìn)入實質(zhì)階段，《著作權(quán)法》第三次修改也進(jìn)入專家建議稿撰寫階段，《專利法》第四次修改則已在醞釀之中。筆者認(rèn)為，所有這些知識產(chǎn)權(quán)專門法的修改都需要高度重視提升相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)制與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的市場行為。以確立知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的立法地位和職責(zé)而論，目前我國《專利法》、《著作權(quán)法》都沒有明確縣級知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門問題，而像廣東省等地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了眾多縣級知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，如縣級知識產(chǎn)權(quán)局，立法地位的不明確自然會影響知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)對市場行為的規(guī)制功能。事實上，大量知識產(chǎn)權(quán)糾紛、侵權(quán)現(xiàn)象發(fā)生于基層，基層知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的建立缺乏法律依據(jù)不利于開展基層的知識產(chǎn)權(quán)行政管理。再以知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的處理規(guī)定為例，現(xiàn)有的規(guī)定需要進(jìn)一步增加法律的可操作性，比較可行的辦法一是整合相應(yīng)的部門規(guī)章的內(nèi)容，二是將實踐中的經(jīng)驗總結(jié)反映到立法上來。從機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建完善看，結(jié)合前面的研究，筆者認(rèn)為應(yīng)重視以下幾個問題：一是在機(jī)構(gòu)的職能定位和工作安排上，強(qiáng)化對規(guī)制與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)市場行為的指導(dǎo)和規(guī)范，及時出臺相關(guān)政策；二是在機(jī)構(gòu)涉及知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)的運作方面，加強(qiáng)相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)之間及其與其他部門之間的協(xié)作和配合，防止相互“爭權(quán)”和追求部門利益行為；三是及時出臺和完善規(guī)制知識產(chǎn)權(quán)市場行為的部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，必要時不同知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)之間可以共同研究和制定，例如對涉及與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的反壟斷行為規(guī)制規(guī)范的制定；四是夯實知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的軟硬件建設(shè)，提高知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法能力和管理水平。據(jù)筆者調(diào)查，目前我國一些地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在人員編制、經(jīng)費、執(zhí)法條件等方面都存在較多困難，在很大程度上影響了其規(guī)制知識產(chǎn)權(quán)市場行為的功能，需要引起重視并逐步加以解決；五是除了在中央一級建立“弱化的”一體化知識產(chǎn)權(quán)行政管理體系，對地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)西部知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)建構(gòu)作為當(dāng)前的應(yīng)對策略外，還應(yīng)重視提高地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)中的地位，這樣有利于推進(jìn)地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的市場規(guī)制，更好地保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，提升區(qū)域核心競爭力，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。
注釋：
① 雷艷珍.日本知識產(chǎn)權(quán)行政管理的改革及對我國的啟示[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì).2009，（7）.
② 朱雪忠.黃靜.試論我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的一體化設(shè)置[J].爭鳴.2004，（3）.
③ 董希凡.知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的中外比較研究[J].知識產(chǎn)權(quán).2006，（3）.
④ 如由表中所見，對于集成電路布圖設(shè)計，知識產(chǎn)權(quán)局和工信部均介入保護(hù)；對于地理標(biāo)志，商標(biāo)局和國家質(zhì)檢總局也均介入保護(hù)。
⑤ 參見朱雪忠,黃靜.試論我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的一體化設(shè)置.爭鳴.2004，（3）.
⑥ 參見單曉光、王珍愚，各國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其啟示[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）第18卷（3）
⑦ 未統(tǒng)計我國港澳臺地區(qū)。
⑧ 東中西部劃分按照國家統(tǒng)計局標(biāo)準(zhǔn)，東部11個省份（北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南），中部8個省份（黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西），西部12個省份（重慶、四川、內(nèi)蒙古、廣西、云南、貴州、、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆），不包括港澳臺地區(qū)。
⑨ 保留到小數(shù)點后兩位。
⑩ 朱雪忠，黃靜.試論我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的一體化設(shè)置.爭鳴.2004，（3）.
參考文獻(xiàn)：
[1] 朱雪忠.黃靜.試論我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的一體化設(shè)置[J].爭鳴，2004，（3）.
[2]董希凡.知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的中外比較研究[J].知識產(chǎn)權(quán)，2006，（3）.
[3]雷艷珍.日本知識產(chǎn)權(quán)行政管理的改革及對我國的啟示[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2009，（7）.
