時間：2023-06-26 16:06:53
序論：在您撰寫財政資金股權(quán)投資時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.近年來，國家相關(guān)部門和部分省市在改革創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，實行市場化運作模式方面進行了積極的探索。從國家級層面來看，設(shè)立了“國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金”、“國家參股創(chuàng)業(yè)投資基金”、“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。從省級層面來看，以廣東省為代表的部分省市試行省級財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理，以江蘇省為代表的部分省市實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金?？傮w來看，傳統(tǒng)的財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式正在向政府引導(dǎo)基金和廣東財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理(以下簡稱“廣東股權(quán)投資”)兩種方式轉(zhuǎn)變。政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。廣東股權(quán)投資是指廣東省在基本公共服務(wù)和行政運行領(lǐng)域之外，財政安排用于支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展、提供準公共產(chǎn)品和社會服務(wù)等方面的資金實施經(jīng)營性股權(quán)投資。不論是政府引導(dǎo)基金還是股權(quán)投入，都是政府引導(dǎo)、市場化方式(股權(quán)投入)運作，克服單純通過市場配置產(chǎn)業(yè)投資資本的市場失靈問題，通過資金有償使用，支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，促進技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟邁向中高端水平，
2.但在具體的定位上存在一定差異，具體表現(xiàn)為：運作主體定位不同。廣東股權(quán)投資的主要實施流程是產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金由廣東省省級行業(yè)主管部門會同省財政廳項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(gòu)(具有股權(quán)投資管理經(jīng)驗的省屬國有獨資企業(yè))，受托管理機構(gòu)開展獨立調(diào)查，省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金，受托管理機構(gòu)按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。政府引導(dǎo)基金實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負責(zé)運營、自主投資決策，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府和財政部門僅僅提供基本的市場“守夜人”服務(wù)。杠桿投資效應(yīng)不同。廣東股權(quán)投資的資金來源是廣東省財政預(yù)算安排，由原產(chǎn)業(yè)扶持類財政專項資金整合，沒有發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。政府引導(dǎo)基金則是發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構(gòu)等社會、民間資本參與，形成產(chǎn)業(yè)投資基金。風(fēng)險承擔(dān)主體不同。盡管廣東省不斷完善投資風(fēng)險管控機制，要求受托管理機構(gòu)及持股主體要按照《公司法》及相關(guān)法律對有限責(zé)任公司的規(guī)定開展股權(quán)投資，承擔(dān)有限責(zé)任，防止債務(wù)連帶風(fēng)險。省有關(guān)部門要加強股權(quán)投資實施管理，省財政廳把股權(quán)投資資金納入公共財政考核評價體系，負責(zé)實施重點評價或引入第三方評價政策實施效果。但市場風(fēng)險在一定程度上是存在的，特別是為實現(xiàn)既定政策目標，重點支持的是抵抗市場風(fēng)險較弱的處于成長期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，一旦發(fā)生類似金融危機等風(fēng)暴，財政資金面臨嚴重損失的可能性非常大。政府引導(dǎo)基金在風(fēng)險分擔(dān)及回避等方面則顯的更為安全，財政投入的資金可采取“優(yōu)先股”(政府財政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息的安全，利息則參考同期國債利率或8%固定收益)、“回購模式”(風(fēng)險投資機構(gòu)在約定時間內(nèi)，按照當(dāng)初約定的價格回購被投資企業(yè)的“財政出資所占股權(quán)比例”)?？傮w而言，政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資這兩種模式都還處于探索階段，政府引導(dǎo)基金在擴大杠桿效應(yīng)，防范回避市場風(fēng)險具有明顯優(yōu)勢，但股權(quán)投資則在落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)引導(dǎo)目標，克服“市場失靈”上更能體現(xiàn)政府影響力。
二、推進產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)
改革思路評價產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運作成效主要有三個方面：一是引導(dǎo)基金撬動民間資本規(guī)模大?。欢且龑?dǎo)基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例高低；三是以有償方式保持基金的良性循環(huán)，風(fēng)險防控能力強弱。實現(xiàn)雙贏，體現(xiàn)“雙向”杠桿擴大效應(yīng)。民營經(jīng)濟發(fā)達，民間資本活躍，參與政府投資項目的意向也較為濃厚，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)充分利用民間資本，擴大財政資金的杠杠效應(yīng)。同時，基金公司也可以通過財政資金的注入，充分利用財政資金解決自身資金投資不足的問題，擴大自身資金的杠桿效應(yīng)，實現(xiàn)政府與市場的雙贏局面。準確定位，體現(xiàn)充分市場化原則。實踐經(jīng)驗表明，財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金股權(quán)投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府把握宏觀方向，制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，加強對基金管理人的選擇和產(chǎn)業(yè)基金總體投資方向的把關(guān)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人，合理分配政府與基金公司之間的損失和利得，探索完善激勵機制，提高政府財政資金運作效益。
三、具體路徑
1.準確定位政府角色，體現(xiàn)政府導(dǎo)向目標。建議將廣東股權(quán)投資模式由省級行業(yè)主管部門會同省財政廳產(chǎn)業(yè)類項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，完善為省級行業(yè)主管部門、省財政廳和合作的基金公司按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策研究項目申報要求，在社會上公開征集符合要求的企業(yè)參與股權(quán)投資，由省級行業(yè)主管部門和省財政廳組織專家對項目是否符合政府引導(dǎo)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項目中進行自主選擇，實施股權(quán)投資，具體結(jié)果報省級行業(yè)主管部門和省財政備案。合理設(shè)定投資模式，擴大資金杠桿效應(yīng)。財政出資比例、財政出資保本的風(fēng)險防范要求和投資本地高新企業(yè)的投資比例是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合作談判的主要焦點，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金肩負引導(dǎo)社會資金投向的政策性任務(wù)，還不得不“兼顧”社會資本與基金管理人對投資收益的合理回報訴求、自身財政出資安全的考量及扶持本地高新技術(shù)中小企業(yè)成長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等。建議政府出資與基金公司參股設(shè)立政策導(dǎo)向明確的產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)基金，杠桿系數(shù)可考慮為1:4，財政資金只參股該基金，但協(xié)議約定該基金總額的30%～40%用于支持省級行業(yè)主管部門和省財政廳篩選出符合政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項目，放大財政資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿。財政投入資金按照“優(yōu)先股”模式或“回購模式”管理，確保財政資金的安全。同時，根據(jù)被投資企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展周期，明確股權(quán)投資參股期限和比例，參股期限一般為3-5年，最長不超過10年，財政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的30%(且不為第一大股東)。
以色列政府于1993年出資5億美元啟動了YOZMA計劃：（1）資金中政府比例占40%，其余60%來自境內(nèi)私人資本和國內(nèi)外的創(chuàng)司；（2）采用合伙制，YOZMA作為有限合伙人，不參與基金的日常管理；（3）必須投資于以色列高科技公司。從美國、德國以及以色列政府財政股權(quán)投資經(jīng)驗看，政府對推動股權(quán)投資的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，承擔(dān)著引導(dǎo)社會資本進入股權(quán)投資市場以及彌補市場失靈的責(zé)任。政府資金參與股權(quán)投資，不僅可以充分發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)和調(diào)控的職能，保障股權(quán)投資良好的外部環(huán)境，為股權(quán)投資提供政策、法律上的支持，還可以完善市場體系，做好股權(quán)投資的監(jiān)管，規(guī)范投資行為。同時，通過利用政府財政一定比例的資金投入，不僅創(chuàng)造了更多就業(yè)機會，還增加了各級政府的財政收入來源，為我國推進財政資金股權(quán)投資改革提供了有益借鑒。
二、我國政府財政資金股權(quán)投資實踐
2009年4月，科技部和財政部批準的六家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資項目簽訂協(xié)議書，專門向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進行投資。承擔(dān)項目的六家創(chuàng)司將分別發(fā)起設(shè)立六個創(chuàng)業(yè)投資基金，重點投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，首批融資規(guī)模達10.45億元，其中引導(dǎo)基金參股投資1.59億元。這是我國財政首次以股權(quán)投資方式與投資公司合作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，近幾年來，政府財政資金股權(quán)投資的概念在市場上已經(jīng)不陌生。清科研究中心《2013年中國產(chǎn)業(yè)投資基金專題研究報告》指出，政府引導(dǎo)基金在我國經(jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展、規(guī)范設(shè)立與運作三個階段的發(fā)展，到目前已經(jīng)進入相對成熟的市場化運作階段。隨著國內(nèi)資本市場的逐漸復(fù)蘇，由地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的熱情逐步升溫，各省、市、自治區(qū)分別制定出臺了適合本地的政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立方案。其中，江蘇省、廣東省的政府財政資金股權(quán)投資目標明確、運作規(guī)范、管理科學(xué)，對其它省市推進政府資金股權(quán)投資有一定的借鑒意義。
（一）江蘇經(jīng)驗
2011年10月，江蘇省財政廳下發(fā)了《關(guān)于區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權(quán)投資等使用方式的意見》。各市、縣財政局根據(jù)《意見》要求，結(jié)合實際，確定了重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持規(guī)劃，擬定了股權(quán)投資、融資風(fēng)險專項資金、定向融資擔(dān)保等資金運作方案。省財政廳根據(jù)評審結(jié)果分兩批與運作方案相對成熟的31個市、縣財政部門簽訂了為期三年的資金使用協(xié)議，共撥付資金3.68億元，引導(dǎo)各市、縣財政出資3.73億元，共同組成地方區(qū)域發(fā)展扶持專項資金，并委托江陰市高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資有限公司為股權(quán)投資管理機構(gòu)和出資人代表，從2012年開始實施財政資金有償使用試點。從發(fā)展情況來看，江蘇財政資金股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，取得了明顯成效。到2013年底，江蘇省采取股權(quán)投資方式運行的資金額度為12.59億元，共投資174戶企業(yè)，已完成投資8.34億元；2013年被投資企業(yè)共實現(xiàn)銷售收入206.87億元，同比增長13%。采用定向融資擔(dān)保和融資風(fēng)險基金方式的資金額度為7.26億元，共為765戶企業(yè)53.45億元貸款提供擔(dān)保和融資風(fēng)險補償服務(wù)，年均放大倍數(shù)5倍以上；2013年被扶持企業(yè)2013年度共實現(xiàn)銷售收入935.61億元，同比增長17%；實際上繳稅收44.42億元，同比增長13%；實現(xiàn)凈利潤63.71億元，同比增長12%。財政股權(quán)投資以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要投資對象，在174戶獲得扶持資金股權(quán)投資的企業(yè)中，近140戶為江蘇省十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)內(nèi)企業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)占比80%，促進了江蘇省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。江蘇政府財政資金實行股權(quán)投資的經(jīng)驗表明，財政資金參股企業(yè)對于促進企業(yè)良性發(fā)展具有多方面的作用。
（二）廣東經(jīng)驗
2013年初，廣東省財政廳出臺了財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資意見等文件，擴大對現(xiàn)有財政經(jīng)營性領(lǐng)域資金的股權(quán)投資改革。廣東的主要做法有：1.明確股權(quán)投資的范圍和比例安排。2013年省級財政用于股權(quán)投資的總額約187億元，其中：注入資本金類項目、用于公路交通、軌道交通、機場建設(shè)、水利設(shè)施等重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目建設(shè)的資本金，按不低于專項資金規(guī)模70%的比例進行股權(quán)投資；產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金項目，用于支持重點產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)項目，按分別不低于專項資金規(guī)模的50%和40%進行股權(quán)投資;補助產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)等，具備股權(quán)投資條件的，原則上實施股權(quán)投資。規(guī)定產(chǎn)業(yè)扶持類資金投資期限一般為3-5年，最長不超過10年,財政資金投入占股不超過總股本的30%，且不為第一大股東。2.明確股權(quán)投資改革的政策導(dǎo)向。一是引導(dǎo)投資方向。通過股權(quán)投資方式引導(dǎo)帶動社會資本投向基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府需要扶持的領(lǐng)域，著力培育科技含量高、創(chuàng)新能力強的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。二是專業(yè)管理，市場運作。委托專業(yè)機構(gòu)實施股權(quán)投資管理，以市場化的方式對項目的研判和選擇進行運作。三是循環(huán)使用，滾動支持。通過階段性持有股權(quán)，確定資金使用的責(zé)任主體，實現(xiàn)財政資金的保值增值和良性循環(huán)；建立和完善退出機制，適時退出獲得合理回報，形成財政資金滾動發(fā)展效應(yīng)。四是防范風(fēng)險，提高績效。明確受托管理機構(gòu)責(zé)任義務(wù)，引入第三方機構(gòu)對股權(quán)資金投入和使用進行風(fēng)險評估和績效評價，建立健全風(fēng)險防范和激勵約束機制。3.明確股權(quán)投資的運作模式。一是參股方式，包括直接注資、參與上市公司定向增發(fā)、委托管理機構(gòu)直接投資、委托管理機構(gòu)與企業(yè)合作發(fā)起設(shè)立專門的項目公司等方式。二是參股程序。產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金實施股權(quán)投資管理程序包括：省級行業(yè)主管部門會同省財政廳項目申報指南；開展項目競爭性評審；按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(gòu)；受托管理機構(gòu)開展獨立調(diào)查；省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金；受托管理機構(gòu)按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。三是參股項目退出，適時進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、其他股東回購等，實現(xiàn)財政資金退出。四是管理費用和收益管理，按受托管理財政資金總額的一定比例和管理業(yè)績，每年支付受托管理機構(gòu)管理費用，并將投資凈收益的10%左右作為受托管理機構(gòu)的獎勵資金。省財政股權(quán)投資資金退出后形成的收益，除支付管理費用和獎勵外，本金和剩余收益部分由受托管理機構(gòu)負責(zé)上繳省財政，按原渠道滾動使用。五是資金管理和考核，引入第三方評價機構(gòu)對股權(quán)投資資金的使用和管理進行風(fēng)險評估和績效評價，對受托管理機構(gòu)實行總體考核，對連續(xù)幾年未完成財政資金保值增值目標的受托管理機構(gòu)，采取撤銷受托資格等懲罰措施。六是建立資金動態(tài)調(diào)整機制，對未完成年度股權(quán)投資的專項資金或行業(yè)主管部門，可減少下年度資金安排金額并作為今后申請財政資金的考量因素，對使用績效好的資金或行業(yè)主管部門，可增加滾動投入資金額度。4.明確界定各方的職責(zé)關(guān)系。按照參與股權(quán)投資的主體劃分，省政府是出資主體，享有資金所有者的各項權(quán)益；行業(yè)主管部門是責(zé)任和監(jiān)督主體，負責(zé)股權(quán)投資管理的具體實施；財政部門是監(jiān)管主體，負責(zé)財政資金的監(jiān)督管理、收益上繳管理和績效評價；受托管理機構(gòu)是經(jīng)營主體，按委托管理協(xié)議及所持有股權(quán)行使股東權(quán)利、履行股東義務(wù)，并在法定程序內(nèi)明確所投入財政資金的有限責(zé)任，建立市場化運作風(fēng)險規(guī)避和退出機制。廣東的改革工作呈現(xiàn)以下幾個特點：（1）將用于支持經(jīng)濟社會發(fā)展、提供準公共產(chǎn)品和社會有償服務(wù)等方面的財政投入明確為可實施經(jīng)營性投資的資金，將符合條件的注入資本金類項目、產(chǎn)業(yè)扶持類項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類等納入股權(quán)投資改革范圍，其規(guī)模走在全國前列。（2）準確定位財政經(jīng)營性資金股權(quán)投資的方向、重點、方法。（3）將投資的領(lǐng)域確定為重要基礎(chǔ)設(shè)施、高投入高風(fēng)險的高科技行業(yè)等市場資本不愿投入或投入不足的領(lǐng)域，發(fā)揮財政資金對社會資金的帶動作用。（4）財政經(jīng)營性資金以盈利大小為主要目標，政府主管部門不參與企業(yè)日常管理，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策。（5）在股權(quán)投資項目管理中引入市場化運作機制，將評審項目交由受托管理機構(gòu)開展調(diào)查、可行性分析、投資方案談判等，并提出投資方案建議。（6）在股權(quán)投資管理中引入退出機制，通過階段性持股，獲取合理回報，實現(xiàn)財政經(jīng)營性資金的滾動發(fā)展。（7）在項目管理中引入第三方風(fēng)險評估和績效評價機制，對項目進行分析、判斷和價值評估，作為財政資金入股、管理、退出定價的重要依據(jù)。（8）明確實施股權(quán)投資的財政資金管理權(quán)限，仍由相關(guān)的主管部門負責(zé)實施，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。
（三）推行政府資金股權(quán)投資中需重視的問題
從江蘇省、廣東省推行政府資金股權(quán)投資的實踐可以看出，得益于政府資金規(guī)模大、投資目標明確、政策扶持力度大等優(yōu)勢，在實際運行管理過程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可參照的成功經(jīng)驗，在以上兩省先行探索過程中，還存在一些需要重點關(guān)注的問題。1.資金管理制度有待進一步完善。在資金運行過程中，還存在一些需要解決的實際問題，如，股權(quán)投資對企業(yè)規(guī)模和利稅貢獻要求較高，需進一步明確投資企業(yè)的規(guī)模和納稅能力；股權(quán)投資的退出方式和損益確認原則需要明確和細化；涉及多方利益主體、多重利益博弈，需要對原有責(zé)任機制進行必要改造和重構(gòu)，并將其規(guī)范化，防止出現(xiàn)新的權(quán)責(zé)不清晰、運轉(zhuǎn)不順暢、監(jiān)管不到位等問題。2.資金管理人員的專業(yè)能力有待提高。市場化運作的股權(quán)投資對管理人員的專業(yè)能力要求較高，投資目標企業(yè)的篩選評定和投資跟蹤管理、績效評價，需要財政部門和資金管理機構(gòu)具備金融、財務(wù)、投資管理等方面的專業(yè)知識。3.需健全風(fēng)險防范機制。由于我國的市場體系仍然存在法治水平低、發(fā)育不完善、信用機制不健全等問題，使股權(quán)投資改革有可能面臨不少的風(fēng)險挑戰(zhàn)，包括偏離政策方向風(fēng)險、尋租謀利風(fēng)險、委托風(fēng)險、經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險等，因此，需要在改革過程中不斷完善制度安排和規(guī)范操作細則，切實防范投資運作中的潛在風(fēng)險。
三、推動我國政府財政資金股權(quán)投資發(fā)展的建議
（一）進一步完善管理制度
明確界定政府財政資金股權(quán)投資的范圍，財政經(jīng)營性資金應(yīng)逐步退出一般經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)為主要投向重要基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)等社會資本投入不足的領(lǐng)域，防止擠出效應(yīng)的產(chǎn)生。進一步細化和明確資金運行管理機制，在企業(yè)遴選、資金監(jiān)管、績效評價、股權(quán)退出等各個環(huán)節(jié)制定既契合市場要求又具有可操作性的管理機制和操作細則。進一步完善責(zé)任機制重構(gòu)及落實辦法，明確和落實政府部門、受托機構(gòu)、被投資企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系。
（二）進一步體現(xiàn)市場化原則
市場經(jīng)濟國家的實踐經(jīng)驗表明，財政股權(quán)投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府應(yīng)制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人；調(diào)整政府股權(quán)投資收益分配辦法，合理分配政府、受托機構(gòu)與企業(yè)之間的損失和利得；探索完善激勵機制，充分調(diào)動受托機構(gòu)和資金管理人的積極性，進一步提高政府財政資金運作效益。
（三）加快培養(yǎng)優(yōu)秀管理人才
為了提高資金管理的專業(yè)水平，在加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)、提高財政工作人員業(yè)務(wù)能力的同時，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)財政部門通過引進專業(yè)團隊和專業(yè)人才來打造專業(yè)化管理團隊，并充分利用第三方機構(gòu)服務(wù)提高資金管理機構(gòu)的綜合投資管理能力，提升政府財政資金管理水平。
（四）建立多層次資金市場，完善退出機制
近年來，國家相關(guān)部門和部分省市在改革創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，實行市場化運作模式方面進行了積極的探索。從國家級層面來看，設(shè)立了“國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金”、“國家參股創(chuàng)業(yè)投資基金”、“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，2015年1月國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。從省級層面來看，以廣東省為代表的部分省市試行省級財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理，以江蘇省為代表的部分省市實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金?？傮w來看，傳統(tǒng)的財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式正在向政府引導(dǎo)基金和廣東財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資管理（以下簡稱“廣東股權(quán)投資”）兩種方式轉(zhuǎn)變。政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。廣東股權(quán)投資是指廣東省在基本公共服務(wù)和行政運行領(lǐng)域之外，財政安排用于支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展、提供準公共產(chǎn)品和社會服務(wù)等方面的資金實施經(jīng)營性股權(quán)投資。不論是政府引導(dǎo)基金還是股權(quán)投入，都是政府引導(dǎo)，市場化方式（股權(quán)投入）運作，克服單純通過市場配置產(chǎn)業(yè)投資資本的市場失靈問題，通過資金有償使用，支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，促進技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來的新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟邁向中高端水平，但在具體的定位上存在一定差異，具體表現(xiàn)為：
（一）運作主體定位不同
廣東股權(quán)投資的主要實施流程是產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金由廣東省省級行業(yè)主管部門會同省財政廳項目申報指南，組織開展項目競爭性評審，按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(gòu)（具有股權(quán)投資管理經(jīng)驗的省屬國有獨資企業(yè)），受托管理機構(gòu)開展獨立調(diào)查，省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金，受托管理機構(gòu)按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。政府引導(dǎo)基金實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負責(zé)運營、自主投資決策，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府和財政部門僅僅提供基本的市場“守夜人”服務(wù)。
（二）杠桿投資效應(yīng)不同
廣東股權(quán)投資的資金來源是廣東省財政預(yù)算安排，由原產(chǎn)業(yè)扶持類財政專項資金整合，沒有發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。政府引導(dǎo)基金則是發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構(gòu)等社會、民間資本參與，形成產(chǎn)業(yè)投資基金。
（三）風(fēng)險承擔(dān)主體不同
盡管廣東省不斷完善投資風(fēng)險管控機制，要求受托管理機構(gòu)及持股主體要按照《公司法》及相關(guān)法律對有限責(zé)任公司的規(guī)定開展股權(quán)投資，承擔(dān)有限責(zé)任，防止債務(wù)連帶風(fēng)險。省有關(guān)部門要加強股權(quán)投資實施管理，省財政廳把股權(quán)投資資金納入公共財政考核評價體系，負責(zé)實施重點評價或引入第三方評價政策實施效果。但市場風(fēng)險在一定程度上是存在的，特別是為實現(xiàn)既定政策目標，重點支持的是抵抗市場風(fēng)險較弱的處于成長期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，一旦發(fā)生類似金融危機等風(fēng)暴，財政資金面臨嚴重損失的可能性非常大。政府引導(dǎo)基金在風(fēng)險分擔(dān)及回避等方面則顯得更為安全，財政投入的資金可采取“優(yōu)先股”（政府財政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息的安全，利息則參考同期國債利率或8%固定收益）、“回購模式”（風(fēng)險投資機構(gòu)在約定時間內(nèi)，按照當(dāng)初約定的價格回購被投資企業(yè)的“財政出資所占股權(quán)比例”）?？傮w而言，政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資這兩種模式都還處于探索階段，政府引導(dǎo)基金在擴大杠桿效應(yīng)，防范回避市場風(fēng)險方面具有明顯優(yōu)勢，但股權(quán)投資則在落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)引導(dǎo)目標，克服“市場失靈”上更能體現(xiàn)政府影響力。
二、推進產(chǎn)業(yè)扶持財政資金股權(quán)
投資改革的建議——以浙江省為例浙江省是民營經(jīng)濟大省，市場經(jīng)濟體制較為完善，民間資本充裕，具有發(fā)展和投資環(huán)境的比較優(yōu)勢，且處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。2013—2014年浙江省政府設(shè)立創(chuàng)新強省基金（6億元）、信息經(jīng)濟創(chuàng)投基金（20億元），已具備一定的產(chǎn)業(yè)基金管理經(jīng)驗。探索符合浙江省情的產(chǎn)業(yè)扶持財政改革之路，應(yīng)綜合政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資模式的優(yōu)勢，找準“政府引導(dǎo)”與“市場運作”之間的平衡點，采用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式推進財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
（一）具體思路
評價產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運作成效主要有三個方面：一是引導(dǎo)基金撬動民間資本規(guī)模大??；二是引導(dǎo)基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例高低；三是以有償方式保持基金的良性循環(huán)，風(fēng)險防控能力強弱。（1）實現(xiàn)雙贏，體現(xiàn)“雙向”杠桿擴大效應(yīng)。浙江省民營經(jīng)濟發(fā)達，民間資本活躍，參與政府投資項目的意向也較為濃厚，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)充分利用民間資本，擴大財政資金的杠桿效應(yīng)。同時，基金公司也可以通過財政資金的注入，充分利用財政資金解決自身資金投資不足的問題，擴大自身資金的杠桿效應(yīng)，實現(xiàn)政府與市場的雙贏局面。（2）準確定位，體現(xiàn)充分市場化原則。實踐經(jīng)驗表明，財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金股權(quán)投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府把握宏觀方向，制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，加強對基金管理人的選擇和產(chǎn)業(yè)基金總體投資方向的把關(guān)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人，合理分配政府與基金公司之間的損失和利得，探索完善激勵機制，提高政府財政資金運作效益。
（二）具體路徑
地方財政股權(quán)投資規(guī)模日益擴大，建立與之相適應(yīng)的事前、事中和事后績效評價體系非常重要。文章從財政股權(quán)投資試點的地方政府切入，通過比較試點地區(qū)的“管理辦法”，發(fā)現(xiàn)地方財政在股權(quán)投資績效評價方面還存在績效評價體系不健全的問題，使得財政資金面臨著巨大的風(fēng)險隱患。文章提出了改進財政股權(quán)投資績效評價方法的思路和政策建議，以構(gòu)建適合財政股權(quán)投資特點的績效評價機制。
[關(guān)鍵詞]
財政股權(quán)投資；投資評審；績效評價
隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新多措并舉，以及國有資產(chǎn)管理體制改革的不斷深入，以股權(quán)投資形式的財政引導(dǎo)資金（例如國家中小企業(yè)發(fā)展基金和新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金）規(guī)模日益擴大，促進了國有資本的流動。如何保證財政股權(quán)投資資金的合法合規(guī)使用，需要進行全面、動態(tài)的事前、事中和事后評審，有效規(guī)避政府股權(quán)投資資金的風(fēng)險。更重要的是，保障這種新型投資方式能夠高效地發(fā)揮政府投資的政策引導(dǎo)效果和示范效應(yīng)，增強經(jīng)濟內(nèi)生動力，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，促進經(jīng)濟提質(zhì)增效。
一、財政股權(quán)投資快速發(fā)展的動因
（一）現(xiàn)代財政體制改革倒逼財政股權(quán)投資是一種創(chuàng)新方式和有益補充，能夠有效提高財政資金的使用效率，符合現(xiàn)代財政體制改革要求。財政股權(quán)投資方式，能夠使企業(yè)多頭申報、虛報騙取財政資金的空間大大減少，同時降低負責(zé)分配資金的有關(guān)人員的廉政風(fēng)險，最重要的是股權(quán)投資方式能夠更好的發(fā)揮財政資金杠桿作用，吸引社會資本投向基礎(chǔ)設(shè)施項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和需要政府扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從而培育大批科技含量高、創(chuàng)新能力強的先導(dǎo)性企業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和激勵作用，提高資金使用效率。財政股權(quán)投資方式比直接財政資金支持政策更安全，有利于提高部門財政資金使用效率。
（二）能為實體經(jīng)濟提供更多的支撐服務(wù)政府設(shè)立財政專項資金和政府性基金的目的是為了扶持、鼓勵特定產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)的發(fā)展。財政股權(quán)投資管理，不僅沒有改變政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，而且通過改變財政資金分配方式，還會激勵政府尋找有發(fā)展前途的合作項目，更好地扶持這些企業(yè)成長和相關(guān)行業(yè)發(fā)展。股權(quán)投資前，企業(yè)獲得的是無償?shù)呢斦龀仲Y金，股權(quán)投資后，財政資金可以提供注冊資本或者進入資本公積，解決企業(yè)沉淀成本的問題，使企業(yè)有能力從事擴大再生產(chǎn)的集資活動。企業(yè)不僅得到了急需的扶持資金，還享受到了股權(quán)管理公司運用專業(yè)優(yōu)勢和掌握的資源提供的專業(yè)咨詢服務(wù)。
（三）“雙創(chuàng)”高新技術(shù)企業(yè)資金需求財政股權(quán)投資以其較低的融資成本（通常財政股權(quán)融資成本低于借貸融資和信托融資）受到眾多小微企業(yè)和高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目的追捧。除了滿足企業(yè)、項目融資需求之外，“雙創(chuàng)”企業(yè)還注重類似“政府背書”的投資，能夠為產(chǎn)品商業(yè)融資、市場開發(fā)和產(chǎn)品品牌樹立良好的示范效應(yīng)。因此，財政股權(quán)投資極大的激發(fā)了“雙創(chuàng)”企業(yè)對政府資和信譽的強烈需求?？傊?，財政股權(quán)資金將有效的調(diào)動了大眾創(chuàng)業(yè)的積極性，對于萬眾創(chuàng)新戰(zhàn)略具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
二、財政股權(quán)投資管理特點
現(xiàn)有的財政股權(quán)投資試點地方廣東、海南、湖南、鎮(zhèn)江、襄陽、北京的管理辦法，弱化了績效管理責(zé)任，因為股權(quán)投資的評價辦法無法由地方財政部門獨立完成，這就是財政股權(quán)投資績效評價的特殊性。
（一）試點地區(qū)財政股權(quán)投資的基本框架基本的財政股權(quán)投資框架至少應(yīng)包括：政府及其財政部門、項目/企業(yè)、第三方專業(yè)管理機構(gòu)。其相互間的流程圖如圖1所示：1.財政股權(quán)投資的定位一致——作為財政扶持的一種形式，不參與企業(yè)經(jīng)營決策。如廣東規(guī)定財政廳是股權(quán)投資資金的監(jiān)管主體，負責(zé)財政資金的監(jiān)督管理、收益上繳管理和績效評價，不直接持有財政經(jīng)營性資金股權(quán)，不直接進行股權(quán)管理。2.實行政府股權(quán)適時退出，推動財政專項資金良性循環(huán)。如廣東規(guī)定在項目退出時，產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金投資項目必須具備明確的退出條件和方式，達到一定的投資年限或約定投資條件（如一定的增值率、企業(yè)上市、未能實現(xiàn)預(yù)期盈利目標等），應(yīng)適時進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、其他股東回購以及清算等，實現(xiàn)財政資金退出。海南省規(guī)定：當(dāng)企業(yè)步入良性發(fā)展軌道或出現(xiàn)經(jīng)營異常時，財政資金將適時退出。湖南規(guī)定：建立股權(quán)投資形成的國有股權(quán)適時退出機制。股權(quán)投資資金參股項目企業(yè)后，應(yīng)按照市場規(guī)則，適時從項目企業(yè)退出。3.引入第三方機構(gòu)委托管理政府股權(quán)。如廣東規(guī)定財政部門委托（或信托，下同）省內(nèi)專業(yè)機構(gòu)對財政資金實施股權(quán)投資管理，充分利用受托管理機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢、投資經(jīng)驗對項目進行研究判斷和選擇，按市場化方式運作。海南規(guī)定經(jīng)營主體是股權(quán)投資管理公司而不是政府，政府遴選或設(shè)立國有獨資股權(quán)投資管理公司，并對其實施日常監(jiān)管。湖南規(guī)定股權(quán)投資資金委托專業(yè)股權(quán)投資機構(gòu)進行管理，受托股權(quán)投資機構(gòu)（以下簡稱股權(quán)投資機構(gòu)）由省財政廳會同省產(chǎn)業(yè)主管部門研究確定。
（二）試點地區(qū)具體操作辦法不盡相同1.財政股權(quán)投資占比要求不同采取股權(quán)投資的地方政府對財政股權(quán)投資占比要求不同。海南省最高，規(guī)定省財政用于支持企業(yè)發(fā)展的各類專項扶持資金，安排不少于專項資金總額50%的資金實施股權(quán)投資。廣東省和鎮(zhèn)江市次之，都規(guī)定財政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的30%（且不為第一大股東）；襄陽市較低，規(guī)定股權(quán)投資資金的出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的20%，且不為第一大股東，不參與企業(yè)的經(jīng)營決策，對單個企業(yè)累計投資金額最高不超過500萬元；湖南省最低，規(guī)定省財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項專項資金，原則上應(yīng)按不低于15%的比例以股權(quán)投資的方式進行（與中央項目配套部分除外）。2.因地制宜，投資領(lǐng)域有所不同試點地區(qū)針對區(qū)域發(fā)展特點，制定了財政股權(quán)投資各自的投資領(lǐng)域。比如，襄陽市的投資對象和標準為：“一個龍頭，六大支柱”產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作能力強的企業(yè)；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品附加值較高、符合節(jié)能降耗、環(huán)保、安全等要求的企業(yè)；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中符合調(diào)優(yōu)調(diào)強要求、技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新突破大、轉(zhuǎn)型升級效果比較明顯的企業(yè)；創(chuàng)新能力較強，市場前景比較好的企業(yè)。廣東省要求注入資本金類項目，以及補助產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)、風(fēng)景名勝區(qū)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面資金，通過注資省屬公司（單位）或成立有限責(zé)任的項目公司等形式實施股權(quán)投資管理。北京海淀區(qū)股權(quán)投資基金重點推進海淀區(qū)重大自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，增強科技企業(yè)整體實力，提高科技企業(yè)創(chuàng)新能力，實現(xiàn)海淀園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高區(qū)域社會效益。
（三）財政股權(quán)投資試點各異的績效考評辦法試點地區(qū)財政股權(quán)投資的績效評價辦法在主管機構(gòu)、評價標準以及評價結(jié)果應(yīng)用等方面各有側(cè)重。例如，廣東省規(guī)定引入第三方機構(gòu)對資金股權(quán)投入和使用情況進行風(fēng)險評估和績效評價，并在一定范圍內(nèi)公布評價結(jié)果。湖南省規(guī)定省財政廳、省產(chǎn)業(yè)主管部門負責(zé)，對股權(quán)投資機構(gòu)以其委托運營的全部股權(quán)投資資金保值增值率為指標進行考核。鎮(zhèn)江市規(guī)定股權(quán)投資資金的使用和管理納入公共財政資金考核評價體系，由專項資金主管部門配合市財政局建立有效的績效考核制度，定期對資金使用效益進行評估，主要評估指標包括股權(quán)投資資金實際投資規(guī)模、被投資企業(yè)實現(xiàn)的經(jīng)濟效益和社會效益等，對考核不達標企業(yè)，按照風(fēng)險退出方式退出。
三、管理與績效評價暴露的問題
（一）管理政策不一致，造成績效考核標準多元雖然各省市執(zhí)行財政股權(quán)投資的試點都規(guī)定了引入第三方進行績效考評的機制，但各地方出臺的政策不盡一致，具體到績效考核標準，也沒有明確規(guī)定目標和流程設(shè)置。例如，對于第三方評價機構(gòu)的選擇標準大都沒有明確規(guī)定，績效考核時間和標準也沒有明確規(guī)定?？冃Э荚u標準沒有明確規(guī)定可能導(dǎo)致財政股權(quán)投資扶持的企業(yè)對財政資金的濫用，沒有按照原規(guī)定用途使用資金，造成財政資金使用效率低下等問題。
（二）沒有改變“先有資金預(yù)算再去尋找投資項目”的傳統(tǒng)模式雖然財政股權(quán)投資明確了擬投資項目或企業(yè)的基本方向，但還是會受到傳統(tǒng)投資模式的束縛，這一問題在試點改革中是常見的難題，在試點初期往往出現(xiàn)資金預(yù)算很充裕，而合適的投資項目難覓的狀況，這就造成了資金攤派與尋租、項目申請不足與“寧濫勿缺”等項目遴選問題，導(dǎo)致本應(yīng)以市場效率為原則的財政股權(quán)投資，卻被限制在了先有預(yù)算盤子再找合作項目的傳統(tǒng)支出模式之中，嚴重降低了股權(quán)投資資金的使用效率。
（三）缺乏保障財政股權(quán)長期投資的安全性機制財政股權(quán)投資試點的規(guī)定中大都只規(guī)定在一定條件下要收回財政資金，但是財政資金虧損時由誰來彌補，當(dāng)股權(quán)投資扶持的企業(yè)倒閉時或者當(dāng)財政資金到期退出時，財政資金如何回收的問題也沒有具體的操作規(guī)定與流程，例如，海南省明確規(guī)定政府股權(quán)投資發(fā)生虧損，股權(quán)投資管理公司要用自有資金彌補。像海南省這樣在管理辦法里明確規(guī)定資金安全機制的比較少，大部分試點沒有明確規(guī)定如何保障財政資金安全性，因此只能通過與項目申請單位討價還價式的談判方式規(guī)避財政資金的風(fēng)險，這在一定程度上削弱了財政股權(quán)安全性制度建設(shè)。
（四）在項目投資委托關(guān)系中存在責(zé)任與風(fēng)險不一致的問題在投資項目管理中，項目管理者與資金、股權(quán)管理者會出現(xiàn)責(zé)任與風(fēng)險不一致的問題。在股權(quán)投資主體中，項目管理者往往是政府職能部門，其職責(zé)僅限于支出財政股權(quán)投資資金，以及對財政部門負責(zé)，然而股權(quán)投資的最大特點恰恰是股東權(quán)利的履行，在這一點上政府職能部門是沒有股東行使權(quán)的，股東權(quán)力自然移交給了投資管理公司。可是一旦出現(xiàn)投資風(fēng)險，投資管理公司需要負一定責(zé)任，但最后責(zé)任的還是政府職能部門承擔(dān)，這就出現(xiàn)了項目投資的權(quán)責(zé)失衡，政府職能部門的喪失股東權(quán)利，但承擔(dān)了大部分的責(zé)任，而投資管理公司享有股東權(quán)益，卻幾乎沒有責(zé)任。
四、完善思路與機制設(shè)計
（一）制定完整的財政股權(quán)投資政策體系針對試點政策不一致、沒有統(tǒng)一績效考核標準的問題，財政部應(yīng)從原則上明確財政股權(quán)投資的主體、引導(dǎo)作用、示范效應(yīng)和風(fēng)險控制，從頂層設(shè)計上制定財政股權(quán)投資實施辦法，出臺相關(guān)的資金管理及績效評價指導(dǎo)意見，形成完整的財政股權(quán)投資政策體系，為財政股權(quán)投資的績效評價工作打好基礎(chǔ)：一是在制度上明確財政股權(quán)的角色定位，同時依法明確規(guī)定財政部門、項目管理者、項目申請單位以及資金管理公司的責(zé)任與權(quán)力，賦予財政股權(quán)投資合法的身份。二是財政股權(quán)投資的政策引導(dǎo)作用要加強。應(yīng)該進一步加強財政股權(quán)投資的政策引導(dǎo)作用，財政股權(quán)投資不是簡單的變換財政資金使用方式，或者是為某一企業(yè)和項目量身定做，應(yīng)重點加強財政股權(quán)投資的項目庫建設(shè)，有效優(yōu)化調(diào)整增量資金，盤活財政存量資產(chǎn)，強化財政股權(quán)投資的風(fēng)向標和指南針作用，樹立財政股權(quán)投資引導(dǎo)作用大于實際投資行為的管理理念。三是發(fā)揮政府在企業(yè)重大決策過程中的指導(dǎo)作用，政府股權(quán)取得的收益，應(yīng)優(yōu)先用于彌補本企業(yè)管理的其他政府股權(quán)投資項目的虧損。支付投資管理公司的委托管理費用，若還有剩余收益則由項目管理者自主安排使用，為全面推廣財政股權(quán)投資模式提供制度保障。最后，要建立預(yù)防財政資金損失風(fēng)險規(guī)避機制。淡化財政股權(quán)比例限定問題，減少由于原始股權(quán)稀釋造成公司價值損失引起的談判摩擦，財政部門應(yīng)該委托第三方管理機構(gòu)保證財政資金的安全性，確保財政股權(quán)的優(yōu)先清算權(quán)利。
（二）構(gòu)建股權(quán)投資績效評價制度在設(shè)計具體的財政股權(quán)投資績效評價制度時，至少要包含圖2所示的8個基本要素。1.目標設(shè)定清晰合理，評定標準公開透明財政股權(quán)投資項目和企業(yè)要符合國家產(chǎn)業(yè)政策指引，落實區(qū)域中長期發(fā)展戰(zhàn)略。地方財政在確定財政股權(quán)投資方向時，既要符合國家產(chǎn)業(yè)政策又要體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展訴求，這是獲得好績效的首要條件。從各地方政府制定的股權(quán)投資規(guī)定可以看出各地區(qū)財政股權(quán)投資的方向是一些龍頭企業(yè)，具有技術(shù)創(chuàng)新的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，節(jié)能降耗環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以及一些高附加值產(chǎn)業(yè)?？傮w體現(xiàn)了國家產(chǎn)業(yè)政策方向，但是更多的還應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的情況，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展訴求，比如地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具有地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等等。只有因地制宜的制定符合地方經(jīng)濟發(fā)展的財政股權(quán)投資政策，才能更好的發(fā)揮財政資金的扶持作用，促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。同時，針對選擇被投資企業(yè)或者項目的標準設(shè)定更要突出分類管理的思路。根據(jù)被投資企業(yè)或項目特點制定不同的遴選標準，選擇被投資企業(yè)或者項目的依據(jù)充分性需進一步加強。企業(yè)或項目的投資目的、方式要與專項資金總體目標相符；對于企業(yè)的投資方案和決策分析要進一步明確、細化，突出可操作性、可管控性。2.投資項目分類管理，投資期限合理設(shè)定在資金立項評審時，要把扶植企業(yè)發(fā)展的資金與項目資金分開評審。按照績效評價標準的設(shè)定，資助企業(yè)類的項目更強調(diào)持續(xù)性和長遠性，而針對具體項目的評審應(yīng)更加注重效率性和市場可推廣性。因此，項目分類管理就需要資金分開管理、分開評審，這是基于企業(yè)發(fā)展與重點項目的投資標準不同、管理方式不同，以及資金退出機制也不同，因此要將股權(quán)投資資金切塊，按照企業(yè)與項目的特點實施投資資金的分級管理。同時，投資評審時要注重投資期限的設(shè)定。要根據(jù)被投資企業(yè)或項目的情況制定不同的投資期限，保障財政資金的持續(xù)有效投資。在財政股權(quán)投資資金績效框架下，要充分考慮被投資企業(yè)或項目的收益性和穩(wěn)定性，針對不同的項目制定不同的投資期限。對重點項目的投資期限可以是3～5年，而對成長性利好的企業(yè)可以考慮5～10年的中長期投資。3.及時排查財政風(fēng)險，市場化設(shè)定退出機制保障財政資金的安全性要求在評審制度設(shè)計上不存在盲區(qū)，在績效評價制度上強調(diào)激勵相容。例如，在委托專業(yè)機構(gòu)管理政府股權(quán)時，要形成遴選競標機制，通過激勵相容的保障機制，確保專業(yè)機構(gòu)有效保障政府財政資金安全，實現(xiàn)合理的預(yù)算收入。因此建議嚴格遵照專項資金投資目的、遴選程序等遴選專業(yè)管理機構(gòu)，可以采用政府采購服務(wù)中市場詢價競標的方式，形成投資人的競爭機制，切實保障競爭勝出的投資管理公司以股東的身份履行出資人職責(zé)。同時，給予投資管理公司充分的投資權(quán)和收益權(quán)，另外，財政部門要基于對被投資企業(yè)或項目的經(jīng)營情況的考察情況，對股權(quán)投資管理管理公司進行不定期的事中績效考核，形成財政部門、政府職能部門與投資管理公司的激勵相容機制，使投資管理公司積極關(guān)心資金使用情況及使用效益，保障財政資金的合理收益。在評價結(jié)果運用的環(huán)節(jié)上，要按照市場規(guī)則，依據(jù)被投資企業(yè)或項目的具體情況實施財政退出機制。目前，試點地區(qū)僅出臺了相應(yīng)的退出年限：規(guī)定一般投資期限為5年，最長不能超過7年，但是并沒有按照企業(yè)和項目分類為短期投資和長期投資，也不利于財政股權(quán)投資績效評價具體操作。因此，對于績效評價報告建議退出的投資項目，財政股權(quán)應(yīng)以企業(yè)大股東優(yōu)先回購的方式退出；而對于績效評價報告建議繼續(xù)投資的項目，在投資企業(yè)的股權(quán)資金在企業(yè)成功上市后在二級市場上拋售股權(quán)，或者進行股轉(zhuǎn)債實現(xiàn)財政資金的市場化撤出。
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重慶經(jīng)驗
穩(wěn)定引導(dǎo)基金來源。主要來源于財政扶持工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)專項資金，每年籌集25億元，連續(xù)投入5年，將產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)模做大到100億元以上。
投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。支持工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化、旅游六大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相對應(yīng)設(shè)立6支專項基金。投資工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化旅游、科技企業(yè)和特色效益農(nóng)業(yè)、鼓勵類小微企業(yè)，引導(dǎo)基金與社會資本投資比分別至少1：2以上和1：1以上，且投資市內(nèi)企業(yè)不低于專項基金投資總額的80%。
決策管理相互分離。基金管理上發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，政府只負責(zé)“兩端”，即在前段負責(zé)審定總體投資方案，在后端把握投資方向，基金運行管理政府不干預(yù)，完全按照市場化原則運行。引導(dǎo)基金在專項基金中參股不控股、不獨資發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資企業(yè)。子基金具有私募投資基金性質(zhì)，所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離，設(shè)立、投資、管理、退出等遵循市場規(guī)則。
同股同權(quán)公平回報。在發(fā)起、運行子基金時，要求社會資金和政府引導(dǎo)基金同步到位，子基金須定期向引導(dǎo)基金報告投資運營、保值增值情況，接受引導(dǎo)基金對其績效的評價；子基金投資完成后退出時，引導(dǎo)基金要全程監(jiān)管，確保各方投資者利益不受損失。
注重績效嚴控風(fēng)險。設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金公司實行專業(yè)化管理，重慶市財政局和產(chǎn)業(yè)主管部門負責(zé)確定基金投入的產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)，具體項目選擇、投資額度確定由基金公司市場化運作。建立基金投資止損制度和投資保險制度，對專項基金的投資方向、放大效應(yīng)、經(jīng)濟社會效益開展績效評價，動態(tài)調(diào)整投資對象和資金比例，對投資風(fēng)險較高的項目建立保險機制?；饘嵭袑艄芾?、商業(yè)銀行托管，不得從事貸款和股票、期貨、房地產(chǎn)、企業(yè)債券、金融衍生品等投資，托管銀行每季度向基金公司提交監(jiān)管報告。
引導(dǎo)基金五特點
資金來源廣。除財政專項資金外，吸引金融資金、國家專項資金、全國性資產(chǎn)管理機構(gòu)資金、跨境人民幣資金等。
投資領(lǐng)域?qū)挕Ｍ瑫r投向六大產(chǎn)業(yè)，既可投資成長期、成熟期或擬上市的企業(yè)，也可投資初創(chuàng)期和早中期的企業(yè)。
市場程度高。選擇引導(dǎo)基金子基金合作管理人時，組建評審專家委員會，由產(chǎn)業(yè)技術(shù)專家、私募基金專家及行業(yè)主管部門代表等參加，一人一票評審，行業(yè)主管部門無權(quán)干預(yù)評審；子基金開展股權(quán)投資時由其管理團隊市場化、自由選擇企業(yè)和項目投資，行業(yè)主管部門可推薦項目庫，但無權(quán)干預(yù)具體投資行為。
管理方式新。主管部門參與協(xié)調(diào)會、專項基金投資決策和項目庫建設(shè)，部門、引導(dǎo)基金和被投企業(yè)之間實現(xiàn)聯(lián)動。
退出方式多。按照投資協(xié)議約定，可通過獨立IPO、資產(chǎn)并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出、股權(quán)回購、到期清算等方式退出。
堅持運行規(guī)則
基金資金來源和投向堅持“四個不”?；鸬馁Y金來源堅持“四個不搞”：不搞眾籌、不搞亂集資、不搞股轉(zhuǎn)債和債轉(zhuǎn)股、不搞信托融資和銀行資金等所謂的“通道業(yè)務(wù)”?；鸬馁Y金投向遵循“四個不投”：不炒二手房、不炒外匯、不炒股票、不放高利貸，防止基金背離實體經(jīng)濟“以錢炒錢”，避免系統(tǒng)性投資風(fēng)險。
圍繞企業(yè)生命周期的“五個節(jié)點”適時支持。企業(yè)初創(chuàng)階段的天使投資，解決初創(chuàng)期企業(yè)資本供給“貧血”問題；快速成長階段的創(chuàng)業(yè)投資，幫助企業(yè)引入新興產(chǎn)業(yè)或擴大再生產(chǎn)；成熟運行階段的技改投資，幫助企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率；企業(yè)出現(xiàn)危機時的并購重組投資，為收購方提供資金輔助收購；科研成果產(chǎn)業(yè)化投資，發(fā)掘科研成果的市場價值和企業(yè)成長價值。
立足六個領(lǐng)域展開股權(quán)引導(dǎo)投資。投資擬上市公司，輔助企業(yè)上市；投資電子核心部件、物聯(lián)網(wǎng)、機器人及智能裝備、新材料等十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；投資“1+5”新型服務(wù)貿(mào)易，支持“渝新歐”鐵路貨物貿(mào)易和跨境電子商務(wù)、保稅商品展示交易、保稅貿(mào)易、離岸金融結(jié)算、云計算大數(shù)據(jù)；投資科研成果轉(zhuǎn)化，對科研成果進行估價買賣，運用風(fēng)險投資催生創(chuàng)新成果；投資教育、衛(wèi)生、文化領(lǐng)域的市場化項目和有市場、有效益的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。
建立基金管理人“三個一批”激勵約束機制。財政資金追加投資，滾動支持一批業(yè)績好的基金管理人。對部分不能充分發(fā)揮投資導(dǎo)向作用的基金，實行淘汰出局，淘汰一批業(yè)績差的基金管理人。通過公開征集、招標的方式，招募一批新的專項基金管理人?！叭齻€一批”帶動基金發(fā)揮放大、累積、杠桿作用。
激發(fā)引導(dǎo)成效
重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是財稅體制、金融領(lǐng)域企業(yè)資本金市場化補充機制的重大改革創(chuàng)新，利于破解財政資金在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中投入低效、管理不規(guī)范等痼疾，利于真正激發(fā)財政資金引導(dǎo)效應(yīng)廣泛撬動社會資本，利于拓寬企業(yè)股本市場化補充渠道解決融資結(jié)構(gòu)失衡問題。一年來，基金運行成效明顯：
已投資22個項目近16億元。其中工業(yè)領(lǐng)域已投資力帆新能源汽車研發(fā)等8個項目，科技領(lǐng)域已投資優(yōu)圣宏“互聯(lián)網(wǎng)+”、泰克環(huán)保等10個項目。
這一切,是在以民營醫(yī)院為主體、市場化為主導(dǎo)、競爭充分的醫(yī)療服務(wù)市場格局下完成的。
與其他地區(qū)相比,宿遷今天這個以民營為主體、市場化為主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)供給格局在“使人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”方面并不比那些公立醫(yī)院占主導(dǎo)地位的地區(qū)差。就這個意義而言,宿遷已經(jīng)不再需要公立醫(yī)院。
宿遷市縣、區(qū)政府成立衛(wèi)投中心的原因,不是因為宿遷需要重建公立醫(yī)院,而是為了拿到上級政府“補供方”的財政投入資金,這些財政資金原來的去向是“政府舉辦的”醫(yī)療機構(gòu),而宿遷已基本實現(xiàn)了醫(yī)療機構(gòu)民營化。于是乎,上級政府竟然以此為由,拒絕把這些財政資金投入到宿遷。宿遷感到不公平,想要拿到這筆資金,所謂宿遷“新問題”正源于此。
新醫(yī)改的根本目標是“使所有人民群眾都能享有基本的健康權(quán)利”及“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”。公立醫(yī)院也好、民營醫(yī)院也罷,哪種辦醫(yī)形式更有利于實現(xiàn)上述目標,我們就應(yīng)該采取哪種形式。顯然,投入到醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的財政資金是服務(wù)于這一根本目標的,而并非僅僅為了養(yǎng)活公立醫(yī)院,更不是為了讓某些部門謀取自身利益和權(quán)力。由這樣的視角我們就會清楚地看出,宿遷今天遭遇到的問題,將我們現(xiàn)行行政體制所存在的弊端、將所謂的“補供方”政策所存在的內(nèi)在矛盾真真切切地體現(xiàn)了出來。
宿遷不需要公立醫(yī)院,絕不意味著宿遷城鄉(xiāng)居民不該“享有基本健康權(quán)利”。沒有公立醫(yī)療機構(gòu)可供投入,財政資金的投入方向就應(yīng)該是增加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補貼,即所謂的“補需方”。要知道,宿遷的新農(nóng)合人均籌資額還處于全國較低水平,財政若有能力,更應(yīng)該投入到新農(nóng)合中去,那對城鄉(xiāng)居民來說,是實實在在的好處。
更為根本的問題是,除人口稀少的邊遠地區(qū)等需要政府直接舉辦的醫(yī)療機構(gòu),大部分地區(qū)并不需要政府投資興辦公立醫(yī)療機構(gòu)。高州人民醫(yī)院等公立醫(yī)院的成功實踐已經(jīng)表明,即使是公立醫(yī)院,也不需要政府直接投資。
一個顯而易見的事實是,財政“補需方”比“補供方”公平得多、也有效率得多。不管是公立醫(yī)院還是民營醫(yī)院,均應(yīng)該通過提高醫(yī)術(shù)、改善服務(wù)、降低收費等一系列公平競爭手段,通過吸引患者來間接賺取財政補貼。簡言之,在“補供方”的情況下,醫(yī)院只要讓行政主管部門滿意就能夠獲得盡可能多的財政補貼,而在“補需方”的情況下,醫(yī)院只有讓患者滿意才能掙到足夠多的收入。
顯然,讓包括財政補貼在內(nèi)的醫(yī)保資金跟著患者走,讓各類醫(yī)院通過公平的市場競爭,爭取患者從而獲得收入,更有利于解決看病難和看病貴問題。
此外,所謂通過政府直接補貼公立醫(yī)院,從而保障公立醫(yī)院的公益性,實際是經(jīng)不起推敲的說法。
當(dāng)然,我們理解宿遷的無奈。地方政府沒有能力改變凌駕于其上的行政體制和醫(yī)療衛(wèi)生體制,它甚至很難拿到那筆定向投入于公立醫(yī)療機構(gòu)的財政資金,更遑論主動提出變更這筆資金的用途,由“補供方”變更為“補需方”,盡管這樣做更簡便、更有效率,而且也更符合宿遷城鄉(xiāng)居民的利益。
也許是不得已,宿遷市政府試圖通過參股、借款等形式,將財政資金投入到民營醫(yī)療機構(gòu)中去。
不過,這種做法存在許多困難和障礙,以及潛在的危險。
首先,政府若以借款形式將財政資金投入到民營醫(yī)院,借款是否收息?收息謀利尤其是從醫(yī)療機構(gòu)謀利不是政府該干的事,無息借款意味著財政補貼私人,必然成為人人爭奪的肥肉,從而容易滋生腐敗;其次,若以股權(quán)形式投資,非營利機構(gòu)本就不會分紅,那所謂的國有資產(chǎn)增值根本就沒有道理,連國有資產(chǎn)保值都是很不靠譜的事;再次,作為社會管理者和醫(yī)療行業(yè)的監(jiān)管者,政府自然擁有通過法律手段、以及適當(dāng)?shù)男姓侄?保證醫(yī)療機構(gòu)維護社會公益的權(quán)力,并不需要通過股權(quán)投資來謀求這種權(quán)力。而如果政府通過股權(quán)投資介入民營醫(yī)院的管理層選擇和經(jīng)營管理決策,那完全是用己所短,取代民營醫(yī)院所長,必然會遭遇民營資本的抵觸。同時,也會極大地打擊社會資本進入醫(yī)療行業(yè)的信心。
更為關(guān)鍵的是,假如宿遷各級政府通過參股獲得了醫(yī)療機構(gòu)的控股權(quán),并通過這種控股權(quán)獲得醫(yī)院的人事任免權(quán)和經(jīng)營決策權(quán),所謂的民營醫(yī)院實質(zhì)上就重新倒退成傳統(tǒng)的公立醫(yī)院。如此一來,宿遷醫(yī)改后自然實現(xiàn)的“管辦分開”格局就會喪失,“管辦不分”歷史就將重演。如果這樣,可以斷言,宿遷醫(yī)改可謂功虧一簣。
我們當(dāng)然不希望看到這樣的局面。
關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；風(fēng)險投資；創(chuàng)新
中圖分類號：F83文獻標識碼：A
眾所周知，科技型中小企業(yè)具有高風(fēng)險、高投入和高回報的特點，這與風(fēng)險投資追求高回報的特性是一致的。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，科技企業(yè)的成熟與發(fā)展在很大程度上受益于其高效、成熟的風(fēng)險投資體系。近三年我國科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金采用引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同參股科技型中小企業(yè)的方式支持企業(yè)創(chuàng)業(yè)，這與國外政府行為的風(fēng)險投資做法是一致的。相對而言，國外風(fēng)險投資資助中小企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新在方式、資金來源、外部環(huán)境上都優(yōu)于我國，有許多成功的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒。
一、我國財政階段參股科技型中小企業(yè)現(xiàn)狀
階段參股是我國政府主導(dǎo)的科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金中創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金項目的資助方式之一，是對少數(shù)具有創(chuàng)新內(nèi)涵、后續(xù)創(chuàng)新潛力、預(yù)計投產(chǎn)后具有較大市場需求、有望形成新興產(chǎn)業(yè)的項目，采取股權(quán)投資的方式予以支持?！犊萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金的參股比例最高不超過創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實收資本的25%，且不能成為第一大股東。引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)，其他股東或投資者可以隨時購買，自引導(dǎo)基金投入后3年內(nèi)購買的，轉(zhuǎn)讓價格為引導(dǎo)基金原始投資額；超過3年的，轉(zhuǎn)讓價格為引導(dǎo)基金原始投資額與按照轉(zhuǎn)讓時中國人民銀行公布的1年期貸款基準利率計算的收益之和。
2009年4月，由科技部、財政部批準的第一批創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資項目承擔(dān)機構(gòu)，與科技部科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金管理中心簽約，使階段參股方式得以正式實行。至此，階段參股方式以引導(dǎo)基金為依托在我國運用開來，2009年融資規(guī)模為12.97億元，引導(dǎo)基金出資額為1.5億元。
但我國政府主導(dǎo)的股權(quán)投資方式仍存在以下問題：首先，政府財政出資的引導(dǎo)基金部分占比較高，2009年引導(dǎo)基金出資額平均占募集金額的平均比例為11.6%，有的項目高達20%，引導(dǎo)示范作用不明顯；其次，財政資金的投入基本屬于無償性質(zhì)，并不按照市場經(jīng)濟規(guī)則合理地獲取經(jīng)營收益，財政資金無法保值增值，不利于政府對科技型中小企業(yè)股權(quán)投資支持的長期開展，也不利于培養(yǎng)企業(yè)的回報意識；最后，由于我國資本市場不完善，IPO、股份轉(zhuǎn)讓、并購、破產(chǎn)清算多元化的風(fēng)險投資退出機制在我國尚不能有效運行。
二、國外政府行為的風(fēng)險投資資助中小企業(yè)創(chuàng)新的做法
在西方發(fā)達國家，風(fēng)險投資是一種向具有發(fā)展?jié)摿Φ男陆ㄆ髽I(yè)或中小企業(yè)提供股權(quán)資本的投資，是對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新最有效的支持方式之一，因此各國政府紛紛通過風(fēng)險投資支持中小企業(yè)創(chuàng)新與研發(fā)。
1、加拿大國有發(fā)展銀行（BDC）的風(fēng)險投資計劃。加拿大國有發(fā)展銀行是聯(lián)邦政府全資的銀行（皇家法人），由聯(lián)邦工業(yè)部主管。該風(fēng)險投資計劃主要支持早期中小企業(yè)，投資設(shè)計原型和概念（R），以促進經(jīng)濟發(fā)展，安排勞動就業(yè)。在資金管理與使用方式上，一般BDC投資比例占30～60%，5～7年后退出；投資額度在100萬加元以上，視企業(yè)情況可以滾動；企業(yè)上市后BDC股份不低于25%，BDC參加董事會，但根據(jù)不同案例決定是否做投資牽頭人。
2、英國RVCF基金。英國RVCF基金是由英國貿(mào)工部小企業(yè)服務(wù)局（SBS）在英格蘭九個區(qū)各扶持一個地區(qū)性風(fēng)險投資基金；基金總規(guī)模為2.8億英鎊：SBS出資8，000萬英鎊；歐洲投資基金出資6，000萬英鎊；將向私營機構(gòu)投資者募集1.4億英鎊，占50%。RVCF基金主要面向小企業(yè)，為其及時有效地提供資金支持。基金管理公司在九個區(qū)內(nèi)競標產(chǎn)生的合作伙伴，以有限合伙制形式成立；SBS對RVCF要求6%的固定回報，但在退出時，政府資金擁有優(yōu)先權(quán)；在對外募集資金落實后，政府資金才能到位。
3、新加坡技術(shù)開發(fā)基金。該基金由新加坡國家科技署設(shè)立的技術(shù)開發(fā)基金管理公司管理，該公司為處于萌芽期和種子期的技術(shù)型中小企業(yè)提供風(fēng)險資本，主要面向私人企業(yè)者和具有可觀發(fā)展前景的技術(shù)型企業(yè)。在資金使用和管理上，完全由技術(shù)開發(fā)基金管理公司進行決策。
4、德國高技術(shù)小企業(yè)風(fēng)險投資計劃（BTU）和德國聯(lián)合投資計劃（BJTU）。這兩個投資計劃均是德國政府由國家銀行（KFW）所屬技術(shù)投資公司（TBG）作為投資主體，并負責(zé)具體運作實施的。BTU計劃主要向擁有創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)提供資金，主要面向成立10年之內(nèi)、雇員最多50名、年營業(yè)額低于1，000萬馬克的企業(yè)。政府最大投資額為300萬馬克，最長期限為10年；先決條件是其他投資者必須投資至少同樣數(shù)額的股權(quán)資本；TBG的股權(quán)隨時可以按30%的溢價賣出。BJTU計劃也是由TBG直接作為風(fēng)險投資進入小企業(yè)，以吸引其他投資，政府最大投資額為100萬馬克。3年內(nèi)私人投資者有兩種期權(quán)可以選擇：將全部投資按40%折價賣給TBG；按25%的溢價收購TBG的股份。
5、法國種子基金。該基金資金來源如下：法國研技部投入20%基金資本，國內(nèi)銀行為25%，1/3以上必須是私人資本；國家投入的20%來自出售企業(yè)中國有成分回收的資金。法國種子基金主要面向國家科技成果推廣署認定的企業(yè)，為創(chuàng)新企業(yè)提供啟動資金。該基金是以招標方式對企業(yè)予以資助，投入的種子資金最長12年要退出，退出方式有：賣給其他基金、上市和大集團收購等。
6、澳大利亞創(chuàng)新投資基金計劃。該計劃由澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)委員會負責(zé)，立項后再由其他機構(gòu)（包括一般商業(yè)機構(gòu)）管理，管理費為項目投資的3%～4%；政府直接投資于風(fēng)險投資基金，基金存續(xù)期一般為10年。該計劃通過直接建立風(fēng)險投資基金，向處于發(fā)展早期的小企業(yè)提供權(quán)益性的風(fēng)險資本，以促進研發(fā)成果的商業(yè)化。資金投入方式為股權(quán)投資；資金從項目開始贏利起回收，最長不超過10年；基金60%的資金必須在5年內(nèi)投出。風(fēng)險投資成功，政府投資和民間私人投資均應(yīng)予以償還，政府優(yōu)先獲得本金加定息（即聯(lián)邦政府長階段債券的年利率6.15%）及10%的利潤，民間投資人和基金管理公司按80∶20的比例分享其余利潤。
7、新西蘭風(fēng)險投資基金計劃。該計劃的資金通過一系列獨立投資基金進行投資；基金由政府的投資和私營部門的風(fēng)險資本構(gòu)成，并由私營部門的基金管理人管理。該計劃主要面向高技術(shù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，對種子期和初創(chuàng)期的企業(yè)進行投資，目的是鼓勵更多企業(yè)走上全球化發(fā)展道路，培養(yǎng)一批風(fēng)險創(chuàng)業(yè)人才，促進創(chuàng)新成果的商業(yè)化。
8、瑞典ALMI基金。ALMI基金根據(jù)議會法案，由中央政府直接安排預(yù)算設(shè)立；一般存續(xù)周期為10～20年，期滿后基金結(jié)束，評估其效果，再根據(jù)需要重新設(shè)立。ALMI基金面向早期發(fā)展階段的企業(yè)，目的是提高中小企業(yè)的競爭力和鼓勵新企業(yè)產(chǎn)生。資金使用主要是為企業(yè)提供貸款和貸款擔(dān)保，最小貸款額度為5萬瑞典克朗，最多可達現(xiàn)金投入的30%；ALMI國家投資公司與其他商業(yè)銀行按1∶4比例捆綁投資。
綜上所述，各國政府行為的風(fēng)險投資以計劃或者基金的形式對中小企業(yè)進行扶持。在運作方面各有特色：以北歐國家為主，較多地采用政府財政資金設(shè)立風(fēng)險投資基金；新西蘭等國則采用國家資金與銀行金融機構(gòu)和私人資本結(jié)合成立風(fēng)險投資基金，政府不參加管理，主要委托于基金管理人；加拿大等國以國有金融機構(gòu)為主特別是國家政策銀行開辦風(fēng)險投資業(yè)務(wù)；另有德國等成立國有或國有資本控股的風(fēng)險投資公司。運作形式雖然不同，但各國的支持方向和管理方式則大致相同，即對中小企業(yè)的支持以新建企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新為主；政府資金的管理與使用既體現(xiàn)政策導(dǎo)向又要求一定的收益。
三、國外政府行為的風(fēng)險投資資助中小企業(yè)創(chuàng)新對我國的啟示
通過與我國財政支持的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金階段參股科技型中小企業(yè)的狀況比較，不難發(fā)現(xiàn)，國外政府行為的風(fēng)險投資對中小企業(yè)創(chuàng)新的資助給予我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>
1、資金來源廣，方式多。國外的風(fēng)險投資既有單一的政府財政資金，也有財政資金與銀行和私人資本結(jié)合及國有政策銀行等，方式多樣，靈活多變。如歐盟建立的“政府導(dǎo)向型”風(fēng)險投資基金，政府出資少量的種子基金，基金的主要來源可以是機構(gòu)投資者、商業(yè)銀行和個人投資者，政府只發(fā)揮資金的引導(dǎo)和示范作用。
2、風(fēng)險投資基金大多都按基金或風(fēng)險投資的方式進行管理。資金的管理和使用，除體現(xiàn)政策的導(dǎo)向作用外，還按照市場經(jīng)濟規(guī)則經(jīng)營并合理地獲取經(jīng)營收益。如英國RVCF基金要求資本有6%的固定回報，德國風(fēng)險投資計劃要求其股份按溢價25%～30%出售，澳大利亞創(chuàng)新投資基金計劃要求投資成功后獲得本金加定息及10%的利潤，此類做法對企業(yè)有一定的鞭策作用，也有利于基金規(guī)模的壯大，能讓更多本國的中小企業(yè)在創(chuàng)新研發(fā)中受益于財政資金的支持。
3、國外資本市場發(fā)達，風(fēng)險投資能及時退出，而且方式多樣。如，IPO、股份轉(zhuǎn)讓、收購、破產(chǎn)清算等，完善多元化的資本市場為政府行為的風(fēng)險投資撤出提供了多種選擇，是風(fēng)險投資良性循環(huán)發(fā)展的保障。因此，我國財政參股科技型中小企業(yè)，應(yīng)積極引導(dǎo)社會資金廣泛參與；同時，財政資金應(yīng)要求一定的回報，以使其規(guī)模不斷壯大；還應(yīng)不斷完善我國資本市場，并加強風(fēng)險投資法律法規(guī)建設(shè)，使其有一個健康發(fā)展的外部環(huán)境。
（作者單位：1.河北金融學(xué)院；2.河北省科技金融重點實驗室）
主要參考文獻：
[1]陳四汝.政府激勵科技企業(yè)融資新格局[J].中國科技投資，2006.4.
