時(shí)間：2023-06-22 09:23:13
序論：在您撰寫土地征收補(bǔ)償?shù)姆蓵r(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強(qiáng)制收取他人土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨?。因?yàn)橥恋卣魇盏膶?duì)象絕大多數(shù)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán),所以完善、改革土地征收或征用制度,對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益,減少耕地流失、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定意義重大。
1、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的法律缺陷
(1)法律框架不完善
我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款,但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確,征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國家對(duì)土地的征用,但強(qiáng)調(diào)的是國家征收權(quán)的行使,而沒有為這種權(quán)力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定?《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強(qiáng)調(diào)授權(quán)?不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定,難以形成有效保障財(cái)產(chǎn)權(quán)?制約政府權(quán)力的制度,容易造成權(quán)力濫用? (2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低
土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?土地市場(chǎng)交易價(jià)格?人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值?低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性,嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益? 尤其是在我國對(duì)“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質(zhì)的土地征收行為除了不符合社會(huì)正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發(fā)時(shí)機(jī)之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費(fèi)用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補(bǔ)償范圍涉及面小
征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)?勞動(dòng)力安置費(fèi)?附著物補(bǔ)償費(fèi)等?我國土地征收補(bǔ)償?shù)臓顩r是直接補(bǔ)償不充分,而對(duì)與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償,如殘余地?fù)p害?營業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補(bǔ)償內(nèi)容不完整? (4)征地程序不透明
國外一些國家規(guī)定征地機(jī)關(guān)必須通過正式郵件或定期報(bào)紙的形式公告有關(guān)征地的內(nèi)容,并經(jīng)土地所有者申請(qǐng)舉行聽證會(huì),使土地所有者或其他權(quán)利人參與到征地中來,然而我國在整個(gè)征地調(diào)查?征地補(bǔ)償分配過程中,農(nóng)民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應(yīng)征多少?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機(jī)制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會(huì)主任,而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)此了解很少或不了解?
2、 完善我國土地征收補(bǔ)償制度法律方面的思考
(1)完善相關(guān)法律體系
我國沒有專門的《土地征收補(bǔ)償法》,土地征收補(bǔ)償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。土地補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、安置方式等內(nèi)容,其相關(guān)規(guī)定散見于憲法、物權(quán)法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級(jí)的法律法規(guī)中。目前從相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看,在征收農(nóng)村土地時(shí)一般堅(jiān)持的是“完全補(bǔ)償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補(bǔ)償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點(diǎn),不能為當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益提供有力保護(hù)?？山梃b國外經(jīng)驗(yàn),在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權(quán)、程序、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容,以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w法律,為土地征收補(bǔ)償提供具體的法律依據(jù)。
(2)完善相關(guān)補(bǔ)償制度
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面?，F(xiàn)階段可以采取由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)部分組成的“征地綜合區(qū)片價(jià)”補(bǔ)償辦法?隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要不斷提高?這樣確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能較充分考慮市場(chǎng)因素? 采取這種辦法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平?
補(bǔ)償范圍方面。我國土地征收補(bǔ)償僅應(yīng)從具體國情出發(fā),結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,將殘余的分割損害?正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定?可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動(dòng)的順利進(jìn)行? 補(bǔ)償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。我國可學(xué)習(xí)日本?英國等國的經(jīng)驗(yàn),規(guī)定一些例外的補(bǔ)償方式?這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實(shí)踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償,改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式。 補(bǔ)償程序方面。借鑒國外立法條例,結(jié)合我國現(xiàn)行管理體制,我國的土地征收補(bǔ)償程序可以設(shè)置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護(hù)事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權(quán)人協(xié)商外,需用地人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購或以其他方式取得土地;所有權(quán)人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的,方可提出征收申請(qǐng)? 2)征收申請(qǐng)與審批程序?由需用地人向省政府或國務(wù)院提出征收土地申請(qǐng)(按照土地地類和面積劃分審批權(quán)限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告,利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見,必要時(shí),可以要求召開聽證會(huì)?批準(zhǔn)決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實(shí)施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時(shí),征收土地價(jià)格也被固定下來?被征收人或者利害關(guān)系人對(duì)于審批決定不服,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟? 3)補(bǔ)償裁決程序?在批準(zhǔn)征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對(duì)征收補(bǔ)償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請(qǐng)土地征收委員會(huì)裁決?對(duì)裁決不服的,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實(shí)施?復(fù)議或訴訟要求補(bǔ)發(fā)補(bǔ)償差額的,在結(jié)果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?
參考文獻(xiàn):
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農(nóng)村集體土地提前補(bǔ)償安置法律建議
提前補(bǔ)償安置與一般的補(bǔ)償安置區(qū)別在于：一是制定政策的主體不同，提前補(bǔ)償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補(bǔ)償安置的方法和時(shí)間不同，提前補(bǔ)償安置將補(bǔ)償安置工作提前，利于縮短用地取得時(shí)間；三是補(bǔ)償安置的對(duì)象不同，提前補(bǔ)償安置的對(duì)象為因建設(shè)國家、省市重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施或民生工程而被征地的農(nóng)民；四是實(shí)施的空間范圍不同，目前提前補(bǔ)償安置僅在少數(shù)城市獨(dú)立實(shí)行，并未形成全國性政策。
農(nóng)民土地征收的立法和相P文獻(xiàn)不在少數(shù)，而關(guān)于提前補(bǔ)償安置政策的不僅立法不夠完善，相關(guān)文獻(xiàn)資料也是少見，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律調(diào)整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎(chǔ)缺少力度。
對(duì)此提出以下建議：
一、限定提前補(bǔ)償安置適用范圍
限定提前補(bǔ)償安置適用范圍，按照《南京市轉(zhuǎn)變土地利用方式創(chuàng)新試點(diǎn)方案》，適用范圍為“國家、省、市重點(diǎn)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項(xiàng)目”。超出上述范圍的項(xiàng)目，則規(guī)定不能以市政府辦文單或會(huì)議紀(jì)要的形式啟用集體土地提前補(bǔ)償安置政策，建議各區(qū)政府作為提前補(bǔ)償安置實(shí)施主體，與村集體和農(nóng)民在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，先行簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)，即仍由農(nóng)民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。也可以借助南京市推行的農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。
通過“區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)”，既明確了提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目的實(shí)施范圍，又能為提前補(bǔ)償安置政策做出相應(yīng)的補(bǔ)充和配合，從而真正有效地將提前補(bǔ)償安置實(shí)施項(xiàng)目范圍嚴(yán)格限定在“國家、省、市重點(diǎn)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項(xiàng)目”上。
二、規(guī)范提前補(bǔ)償安置實(shí)施程序
規(guī)范提前補(bǔ)償安置實(shí)施程序，提前補(bǔ)償安置政策的實(shí)施需要受到嚴(yán)格的程序規(guī)范，各政府部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。
首先，區(qū)政府提出提前補(bǔ)償安置實(shí)施工作申請(qǐng)，提交相關(guān)材料，主要包括用地單位、建設(shè)項(xiàng)目、用地范圍以及提前實(shí)施的理由；其次，國土管理部門對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核。對(duì)于符合提前實(shí)施條件的項(xiàng)目，則提交市政府申請(qǐng)下發(fā)市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會(huì)議紀(jì)要，啟用集體土地提前補(bǔ)償安置政策，與村集體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法律規(guī)定的“征地報(bào)批”、“征地批后實(shí)施”等要求的程序報(bào)批和辦理手續(xù)。對(duì)于不符合提前實(shí)施條件的項(xiàng)目，則退回區(qū)政府的申請(qǐng)材料，區(qū)政府可通過農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)或與農(nóng)民協(xié)商自行實(shí)施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。
三、建立提前安置的救濟(jì)方式
我國法律對(duì)被征地農(nóng)民安置爭議解決機(jī)制的規(guī)定并不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民告狀無門，導(dǎo)致征地問題無法轉(zhuǎn)變成法律問題，從而演變成社會(huì)問題，最后變成政治問題。實(shí)踐中，有的被征地農(nóng)民選擇沖進(jìn)政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。
（一）完善爭議解決機(jī)制的法律規(guī)定
我國土地管理法及相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民與政府之間就安置制度產(chǎn)生爭議的時(shí)候，農(nóng)民可以通過、調(diào)解、行政裁決和訴訟等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。雖然很多爭議可以通過解決，但是的答復(fù)沒有約束力，更沒有強(qiáng)制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟(jì)途徑。調(diào)解的前提是雙方達(dá)成協(xié)議，調(diào)解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質(zhì)疑。法律對(duì)政府裁決的效力也沒有做出明確規(guī)定，因此存在到底是終局裁決還是允許復(fù)議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對(duì)征地爭議的解決作出明確規(guī)定，行政裁決方面對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，行政復(fù)議方面完善被征地農(nóng)民的利益訴求保障機(jī)制。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對(duì)征地補(bǔ)償爭議和征地安置爭議進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。規(guī)定征地補(bǔ)償爭議解決采用“第三方評(píng)估和司法判決”的模式，可以維護(hù)社會(huì)公平。規(guī)定征地安置爭議解決采用和人民調(diào)解，可以充分體現(xiàn)農(nóng)民的想法，尊重農(nóng)民的選擇，這樣才能共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和政府的利益。
（二）建立專門的土地裁判機(jī)構(gòu)
我國地方人民法院根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準(zhǔn)征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件的前置程序。
對(duì)法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟(jì)，至少都可以提訟，這些國家的征地爭議解決機(jī)制存在一些共同點(diǎn)，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機(jī)構(gòu)（委員會(huì)或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，而且采用正規(guī)的聽證程序，相當(dāng)于一個(gè)簡易法庭。如果征地當(dāng)事人對(duì)裁決的結(jié)果不滿意，針對(duì)法律問題可以向法院提訟。第二，各國負(fù)責(zé)解決征地爭議的都是專業(yè)人士。如英國的裁判員都是征地爭議領(lǐng)域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會(huì)委員都是由長期從事本專業(yè)工作、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。
我們應(yīng)該借鑒國外的征地爭議解決經(jīng)驗(yàn)，建立專門的土地裁判機(jī)構(gòu)來解決征地爭議，該機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)爭議仲裁類似，現(xiàn)階段土地裁判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在省級(jí)國土資源部門內(nèi)，慢慢地再從國土資源部門獨(dú)立出來，最終成為不受其他行政部門領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，土地裁判機(jī)構(gòu)作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對(duì)政府集行政裁決權(quán)與土地征收政策決定權(quán)于一身而產(chǎn)生的對(duì)公正的質(zhì)疑。土地裁判機(jī)構(gòu)類似于仲裁委的運(yùn)作，裁判員由爭議雙方當(dāng)事人各自挑選。土地裁判機(jī)構(gòu)不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。
綜上所述，應(yīng)當(dāng)制定一部單獨(dú)的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農(nóng)民安置與補(bǔ)償?shù)闹贫鹊牟町?，完善被征地農(nóng)民安置的實(shí)施主體，構(gòu)建農(nóng)村征地安置監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)完善被征地農(nóng)民的安置法律程序和被征地農(nóng)民安置爭議解決法律機(jī)制，幫助被征地農(nóng)民解決安置問題，維持其長遠(yuǎn)生計(jì)，真正保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。
四、建立集體土地提前補(bǔ)償安置的反饋機(jī)制和溝通機(jī)制
（一）建立集體土地提前補(bǔ)償安置實(shí)施情況的分析反饋機(jī)制
集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施情況定期分析反饋機(jī)制是國土管理部門對(duì)一段時(shí)期區(qū)域內(nèi)提前實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)量、涉及土地面積、分布、實(shí)施過程中遇到的困難以及問題等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)向黨委、政府的決策反饋?zhàn)饔玫秸鞯亍稗k文單”的簽發(fā)和項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施過程中。做好集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)和分析工作、編制集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告以及匯報(bào)和建議工作。
（二）構(gòu)建與被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機(jī)制
隨著農(nóng)民權(quán)益保護(hù)思想的深入貫徹和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)钠谕翟絹碓礁?，農(nóng)民的補(bǔ)償期望與實(shí)際補(bǔ)償款有較大差距，難免使被征地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”。為了獲得更多的補(bǔ)償，一些被征地農(nóng)民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準(zhǔn)了集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目的缺陷，使得政府部門處于相當(dāng)被動(dòng)的地位。但是滿足這些人的不合理補(bǔ)償要求并不是解決集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目問題的有效途徑，因?yàn)檫@不符合現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策和補(bǔ)償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機(jī)制，即在遵循相關(guān)補(bǔ)償政策的前提下，與被征地農(nóng)民進(jìn)行充分溝通，進(jìn)行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業(yè)等方面提供便利，積極促進(jìn)“和諧征地”。
五、結(jié)語
在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢(shì)下，農(nóng)村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補(bǔ)償安置政策的推行、試行及改進(jìn)就成為必然。在南京市等地提前補(bǔ)償安置政策已取得矚目的成果，但同時(shí)不得不承認(rèn)帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農(nóng)民權(quán)利觀念的進(jìn)步，其權(quán)利訴求亦必然增多，向農(nóng)民提供更全面更公平的司法救濟(jì)便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農(nóng)民利益、如何依法客觀處理農(nóng)民的事件、征地后如何完善補(bǔ)償安置措施將成為相關(guān)政府在土地征收過程中的重點(diǎn)工作。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地征收；補(bǔ)償；對(duì)策
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導(dǎo)下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時(shí)根據(jù)各省、市級(jí)人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。
2. 農(nóng)村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴(yán)重。
我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴(kuò)大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。
2.2補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進(jìn)而導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補(bǔ)償費(fèi)在被征地農(nóng)民個(gè)體之間分配混亂。村委會(huì)根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，以及辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀?，但從?shí)際操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項(xiàng)上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實(shí)施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個(gè)月內(nèi)全部支付”，但在實(shí)踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。
（2）補(bǔ)償糾紛發(fā)生后，缺失救濟(jì)程序。對(duì)于補(bǔ)償決定，《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應(yīng)有的中立性。
（3）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民社會(huì)保障堪憂。土地對(duì)于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障兩種功能，征地與拆遷補(bǔ)償定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制充分考慮土地自身價(jià)格和未來社保價(jià)格，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)基本價(jià)值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[3]現(xiàn)有的征地a償標(biāo)準(zhǔn)在于用過去的物權(quán)數(shù)值測(cè)算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會(huì)保障價(jià)值。
（4）據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費(fèi)支出相對(duì)較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費(fèi)環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場(chǎng)購買，一些大項(xiàng)消費(fèi)如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補(bǔ)償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對(duì)于土地征收補(bǔ)償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補(bǔ)償單位在實(shí)踐中基本上都是以現(xiàn)金補(bǔ)償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠(yuǎn)利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴(yán)重困難。
3. 對(duì)我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對(duì)策
筆者認(rèn)為，解決上述問題，可以從以下幾個(gè)方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過概括的基礎(chǔ)上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對(duì)公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！?[5]
3.2嚴(yán)格土地征收程序與監(jiān)管。
（1）建立土地征收部門對(duì)征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應(yīng)當(dāng)通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時(shí)間、補(bǔ)償方式等，以增強(qiáng)征地工作的公開性和透明度。
（3）引進(jìn)司法救濟(jì)程序。在土地征收法律制度中應(yīng)賦予在征地糾紛案中保持相對(duì)中立的法院或其他仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護(hù)，確保審判結(jié)果的公正。[6]
3.3提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最根本的是需要建立市場(chǎng)化的土地評(píng)估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場(chǎng)因素合理確定土地價(jià)格。
（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過辦市場(chǎng)、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場(chǎng)等予以出租，也可以在國家、省、市重點(diǎn)工程及企業(yè)集團(tuán)用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。[7]
3.4S富土地征收補(bǔ)償方式。
豐富土地征收補(bǔ)償方式能夠進(jìn)一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補(bǔ)償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護(hù)，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價(jià)上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價(jià)變化情況定期調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)用。
（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動(dòng)，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。
（3）提供免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實(shí)現(xiàn)真正的脫貧。
（4）企業(yè)補(bǔ)貼安置。若是為了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)。
4. 結(jié)語
土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會(huì)之穩(wěn)定。在不斷推進(jìn)城市化、加速推進(jìn)和諧社會(huì)的進(jìn)程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實(shí)際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補(bǔ)和改進(jìn)當(dāng)前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補(bǔ)償制度。
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自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。本文對(duì)我國現(xiàn)行的土地征收法律進(jìn)行了分析，歸納出我國法律對(duì)農(nóng)村土地征收的強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。
關(guān)鍵詞:
土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制
改革開放以來，我國社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級(jí)政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。
一、我國土地征收的法律特征
我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”;在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！睆囊陨戏煞ㄒ?guī)中，可以看出我國對(duì)土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。
(一)土地征收的強(qiáng)制性
從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對(duì)農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國家，國家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對(duì)農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個(gè)特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國家及各級(jí)政府在征收農(nóng)村土地時(shí)是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對(duì)土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國立法中，對(duì)土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進(jìn)行，同時(shí)也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公正性。
(四)土地征收的補(bǔ)償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對(duì)土地實(shí)行了征收，那么就必須對(duì)被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢(shì)必會(huì)因此而受到利益損害。所以必須對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對(duì)土地征收進(jìn)行中，保證對(duì)權(quán)力的合法行使、對(duì)土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。
二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面
在對(duì)農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問題。目前，我國在對(duì)農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個(gè)人，對(duì)土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國家和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對(duì)其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時(shí)，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門。如果被征地者對(duì)整個(gè)過程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。
(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面
我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個(gè)中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計(jì)。隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對(duì)被征地者的補(bǔ)償，才能真正對(duì)農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會(huì)保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價(jià)值。
(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制
目前我國還缺乏對(duì)土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對(duì)權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對(duì)農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對(duì)土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個(gè)人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。
三、結(jié)論
綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會(huì)，針對(duì)我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會(huì)實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。
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【關(guān)鍵詞】 法律經(jīng)濟(jì)學(xué) 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強(qiáng)制將私有土地收為國有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時(shí)起就作為對(duì)所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會(huì)所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對(duì)集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)別具一格，它運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來對(duì)法律進(jìn)行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補(bǔ)救措施”。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)將事前分析的方法引入法學(xué)研究，可以對(duì)新法的制定或法律的修改后果進(jìn)行事前分析，預(yù)防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學(xué)說，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補(bǔ)償性”的條件，從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應(yīng)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下我國土地征收制度的缺失
法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本方法在于分析財(cái)產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及怎樣促進(jìn)資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財(cái)產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者極大的興趣。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對(duì)法律的經(jīng)濟(jì)分析就是通過法律促進(jìn)稀缺資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)效益并以效益為目標(biāo)(或稱之為進(jìn)行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動(dòng)都要以資源的有效配置和利用、以社會(huì)效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導(dǎo)致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，該條第2款同時(shí)規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)可以申請(qǐng)使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請(qǐng)使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴(yán)重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因?yàn)榱⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。
（2）實(shí)踐中的困境。雖然立法者對(duì)征地目的有著更為嚴(yán)格的限制的意圖，但是我國有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實(shí)踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何規(guī)定。但由于我國行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收。
2、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。我國補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目較少，遠(yuǎn)不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補(bǔ)償制度的主要缺陷之一。
（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不科學(xué)。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與土地的市場(chǎng)價(jià)格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)金形式的補(bǔ)償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方獲得的補(bǔ)償是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>
同時(shí)，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，級(jí)差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格低于社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格部分的差額構(gòu)成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會(huì)通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級(jí)差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租的原因，而同級(jí)差地租的形成沒有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級(jí)差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級(jí)差地租產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。而我國在土地征收的補(bǔ)償上采用平均年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，從法律設(shè)置上忽視了土地征收過程中級(jí)差地租存在的這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。
（2）征收補(bǔ)償中存在的一個(gè)重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，實(shí)踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實(shí)際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級(jí)差地租。但是，國家對(duì)征地過程中的這部分增值額不予確認(rèn)，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問題。
（3）補(bǔ)償發(fā)放和補(bǔ)償方式存在缺陷。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯(cuò)在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對(duì)兩個(gè)主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}：一是對(duì)所有者即農(nóng)民集體進(jìn)行補(bǔ)償；二是對(duì)土地所有權(quán)上依法設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補(bǔ)償，如果土地使用權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人，以保障擔(dān)保物權(quán)人的利益。但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實(shí)施條例竟規(guī)定，土地補(bǔ)償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實(shí)。這給確定土地補(bǔ)償費(fèi)用收益主體帶來了困難。
其次是土地補(bǔ)償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動(dòng)力安置是主要實(shí)行貨幣化安置的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動(dòng)力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，原有的勞動(dòng)力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實(shí)踐中很少使用，已失去意義。安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)一并計(jì)算補(bǔ)償給集體糾紛組織，對(duì)農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)睦脵C(jī)制還不是很成熟。補(bǔ)償費(fèi)用有時(shí)就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機(jī)會(huì)，缺乏長遠(yuǎn)的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)此的解釋是，政府征收所涉及的項(xiàng)目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財(cái)產(chǎn)所有者的交易，這些復(fù)合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因?yàn)檎谝?guī)劃確定以后放棄原來的購買計(jì)劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點(diǎn)后會(huì)提出高昂的收購價(jià)格；二是因?yàn)槊恳晃凰姓叨枷Ｍ约撼蔀樽詈笠粋€(gè)出售者以獲得最大的利益，勢(shì)必影響收購的進(jìn)度。如果征收者承擔(dān)了巨大成本，只能提高服務(wù)價(jià)格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這樣消費(fèi)者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會(huì)采取其他措施替代征收他們計(jì)劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對(duì)于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度應(yīng)當(dāng)做如下分析。
1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過程中應(yīng)如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者運(yùn)用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對(duì)抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，具有非對(duì)抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應(yīng)該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時(shí)的高效率，因此，政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時(shí)征收私人財(cái)產(chǎn)才是正當(dāng)?shù)模粗?，政府為了供?yīng)私人產(chǎn)品而征收私人財(cái)產(chǎn)則是不正當(dāng)?shù)摹９?yīng)公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以將這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時(shí)將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應(yīng)加強(qiáng)與“公共利益”有關(guān)的各項(xiàng)事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項(xiàng)公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。
（2）應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征收嚴(yán)格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)。國務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實(shí)際情況，以各級(jí)人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補(bǔ)償”，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者給予的最簡單的解釋是，它能預(yù)防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會(huì)積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對(duì)整個(gè)社會(huì)來講往往是浪費(fèi)資源和低效的。征收補(bǔ)償至少部分是為了強(qiáng)迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會(huì)資源配置達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的最佳點(diǎn)。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機(jī)會(huì)成本：一旦財(cái)產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補(bǔ)償，即不需要花錢就可征收財(cái)產(chǎn)，那么政府可能會(huì)受到“財(cái)政錯(cuò)覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機(jī)會(huì)成本或機(jī)會(huì)成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過度征收，進(jìn)而導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。為了避免發(fā)生財(cái)政錯(cuò)覺，憲法要求政府給予完全補(bǔ)償或賠償，迫使政府比較征收的機(jī)會(huì)成本和征收后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。因此，在現(xiàn)階段我國對(duì)土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補(bǔ)償制度。
（1）擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征收條款與補(bǔ)償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障?，F(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍無法補(bǔ)償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個(gè)巨大進(jìn)步，為征用、征收補(bǔ)償立法和實(shí)施征用、征收補(bǔ)償活動(dòng)提供了憲法依據(jù)。立法中應(yīng)通過對(duì)土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補(bǔ)償予以明確，對(duì)相鄰?fù)恋氐膿p害補(bǔ)償也應(yīng)予規(guī)定，不斷擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍。
（2）國家需要承認(rèn)征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當(dāng)然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設(shè)帶來的，需要政府投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，征地后的土地增值也應(yīng)該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對(duì)被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行由“以安排勞動(dòng)力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補(bǔ)償費(fèi)為主，采用以下補(bǔ)償方式：貨幣安置；地價(jià)款入股安置；社會(huì)保險(xiǎn)安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應(yīng)堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
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關(guān)鍵詞:土地征收補(bǔ)償;補(bǔ)償原則;補(bǔ)償范圍;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);救濟(jì)
中圖分類號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8631(2010)01-0034-01
隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定為我國的土地征收補(bǔ)償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。為了有效實(shí)施憲法確立的土地征收補(bǔ)償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補(bǔ)償問題做了相對(duì)細(xì)化得規(guī)定,國務(wù)院及國土資源部實(shí)施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補(bǔ)償制度仍不完善,加之整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大,社會(huì)保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補(bǔ)償問題引起了國家和社會(huì)的高度重視,成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文結(jié)合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補(bǔ)償制度的完善提出幾點(diǎn)建議,喚起大家對(duì)這一問題的繼續(xù)關(guān)注。
一、確立公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償基本原則
土地征收補(bǔ)償原則是土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。不同國家和地區(qū),土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同,總的來說,主要有完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則及相當(dāng)補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則認(rèn)為,對(duì)于行政相對(duì)人因公共利益受到的特別損失,國家都應(yīng)予以補(bǔ)償;不完全補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào),為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會(huì)義務(wù),應(yīng)給予臺(tái)理的補(bǔ)償,補(bǔ)償應(yīng)限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值;相當(dāng)補(bǔ)償原則認(rèn)為,公正的補(bǔ)償只要是按照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念,算定相當(dāng)?shù)?、合理的補(bǔ)償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補(bǔ)償,但是缺少對(duì)補(bǔ)償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對(duì)土地征收補(bǔ)償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標(biāo)準(zhǔn)不是很統(tǒng)一,補(bǔ)償結(jié)果差異性很大。
為更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建,我國應(yīng)確立土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國國情,借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn),筆者建議,在憲法中應(yīng)規(guī)定公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償原則,為其他土地征收補(bǔ)償立法具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運(yùn)作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場(chǎng)價(jià)格得到填補(bǔ)。其次,土地管理法等相關(guān)立法,在憲法公平原則的指導(dǎo)下,應(yīng)將憲法確立的公平補(bǔ)償原則具體化,使其能夠有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)的征地補(bǔ)償糾紛,從而實(shí)現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。
二、完善土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)
首先,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。我國土地征收補(bǔ)償范圍狹窄,只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)和搬遷安置費(fèi),沒有做到充分的補(bǔ)償。為了改變土地征收補(bǔ)償范圍過窄、對(duì)相對(duì)人保護(hù)不利的局面,適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)征收補(bǔ)償理論的發(fā)展要求,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償不但要包括土地征收的直接損害補(bǔ)償,還包括因征地引起的間接損害補(bǔ)償,如土地承包經(jīng)營權(quán)損失造成的直接經(jīng)濟(jì)利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟(jì)上以及精神上的損失,從而有效地保護(hù)所有者的利益?！?/p>
其次,完善土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。明確了補(bǔ)償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收的財(cái)產(chǎn)予以補(bǔ)償回顧歷史,不少國家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,但是,由于所有人的價(jià)值非常復(fù)雜,很多時(shí)候難以確定財(cái)產(chǎn)所有人的具體價(jià)值。而市場(chǎng)價(jià)值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在我國,第47條對(duì)被征收的土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了詳盡的規(guī)定,但是,該標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確這種補(bǔ)償是屬于市場(chǎng)價(jià)值還是所有人的價(jià)值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時(shí)還依賴政府的財(cái)政能力。這種標(biāo)準(zhǔn)是由行政機(jī)構(gòu)決定,毋需考慮財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,是高度行政化的土補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐征收過程中,土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán),甚至是無權(quán)授權(quán)現(xiàn)象,且對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低。因此,完善土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”,從法律上明確個(gè)人對(duì)集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于征地的補(bǔ)償,以土地的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償。
三、健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制
“人類權(quán)利自始就是與救濟(jì)相聯(lián)系的。沒有救濟(jì)可依的權(quán)利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾。”隨著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識(shí)的增強(qiáng),由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對(duì)行政補(bǔ)償訴訟作出專門規(guī)定。而實(shí)踐中存在著征地補(bǔ)償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補(bǔ)償案件的立案難、審理難和判決難,導(dǎo)致被征地相對(duì)人權(quán)利受到侵害時(shí)告狀無門,維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。
為了維護(hù)被征地人的合法權(quán)益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制。首先,建立解決土地糾紛的社會(huì)仲裁機(jī)構(gòu)。社會(huì)仲裁機(jī)構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會(huì)監(jiān)督,可在仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補(bǔ)償中的糾紛。其次,完善行政復(fù)議制度。行政復(fù)議作為土地征收及補(bǔ)償救濟(jì)的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點(diǎn)?！缎姓?fù)議法》第30條的規(guī)定為土地征收補(bǔ)償糾紛提供了行政復(fù)議救濟(jì)途徑,為強(qiáng)化其糾紛解決的功能,應(yīng)從延長被征收人提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期限、行政復(fù)議期間應(yīng)停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議終局的有關(guān)規(guī)定等方面進(jìn)行完善。最后,完善司法救濟(jì)。從法律層面明確人民法院對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ü茌牂?quán),法院應(yīng)逐步擴(kuò)大對(duì)征地農(nóng)民的司法救濟(jì),規(guī)定相對(duì)人對(duì)于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認(rèn)定、土地征收方案和補(bǔ)償方案是否合理、征地程序是否公正等各項(xiàng)具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關(guān)利益后作出裁決。
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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給農(nóng)民集體和個(gè)人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關(guān)立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實(shí)施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應(yīng)也顯得有點(diǎn)單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設(shè)，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權(quán)被濫用、各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個(gè)土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位應(yīng)加以明確。三、嚴(yán)格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作，加強(qiáng)政府向服務(wù)型功能轉(zhuǎn)化。五、擴(kuò)大土地補(bǔ)償范圍，采取多種形式的土地征收補(bǔ)償方式。六、完善土地征收程序，加強(qiáng)征地民主。七、“公共利益”應(yīng)法定化。八、制定專門的土地征收法。
關(guān)鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會(huì)公共利益所確立的一種基本法律制度。①對(duì)土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地，也就是國家運(yùn)用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認(rèn)為土地征收是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個(gè)人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｍ恋刈鳛檗r(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實(shí)施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應(yīng)。另外隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號(hào)而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴(yán)重了我國土地征收市場(chǎng)發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺(tái)一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。
近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個(gè)基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟(jì)生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實(shí)施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時(shí)都可以對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收。并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定對(duì)征收這種法律行為任何單位和個(gè)人不得提出異議，如對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用有異議也只能提請(qǐng)批準(zhǔn)征地的政府裁決。但征收補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價(jià)補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。
實(shí)質(zhì)上土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用在我國是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為3萬元，這點(diǎn)費(fèi)用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場(chǎng)價(jià)格往往為補(bǔ)償費(fèi)用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價(jià)誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運(yùn)動(dòng)”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計(jì)減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達(dá)428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢(shì)在必行。
二 當(dāng)前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權(quán)被濫用
當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。我建一個(gè)學(xué)校和是為了公共利益，我開發(fā)一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機(jī)關(guān)極度濫用。因?yàn)槲覈恋卣魇盏难a(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的并非真正的市場(chǎng)價(jià)格，而是由國家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。即使這樣的低價(jià)也往往是由用地單位來支付的，國家實(shí)際上是無對(duì)價(jià)取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。
（二） 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理
1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來決定，就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場(chǎng)、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這個(gè)異議是指對(duì)6—10倍以內(nèi)，而對(duì)于被征地單位的補(bǔ)償要求高于10倍的救濟(jì)措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。
2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。⑥
另外德國對(duì)土地的補(bǔ)償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值為準(zhǔn)。（2）營業(yè)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。⑦其實(shí)土地征收補(bǔ)償范圍在我國個(gè)別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費(fèi)，并且在該辦法第24條還對(duì)保養(yǎng)費(fèi)的發(fā)放辦法作出了詳細(xì)規(guī)定。
另一方面土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有點(diǎn)過低，按照法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補(bǔ)償費(fèi)每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補(bǔ)損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補(bǔ)助費(fèi)過低，解決不了勞動(dòng)力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動(dòng)法不協(xié)調(diào)。
例如湖北省的安置補(bǔ)助費(fèi)一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費(fèi)，用人單位根本
土地
