時間：2023-06-12 16:09:39
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2015年，廣元市結(jié)合地方實際，制定了市場監(jiān)管體制改革實施方案。按照“三合一”的模式，將蒼溪、旺蒼、劍閣、青川4個縣原食品藥品監(jiān)管局、工商局、質(zhì)監(jiān)局整合，組建縣食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局；按照“二合一”的模式，將利州、朝天、昭化3個區(qū)原食品藥品監(jiān)管局、工商局整合，組建區(qū)食品藥品和工商局。（一）職能全面融合。一是將涉及市場主體生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)相應的行政審批、監(jiān)督管理、技術(shù)檢驗等職責進行整合。二是合并交叉職能，將農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)涉及的食品安全、酒類流通食品安全監(jiān)督管理、貫徹實施藥品法典、貫徹國家食品安全檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定等職責整體劃入。三是強化重點職能，將食品藥品及特種設(shè)備安全風險預警處置機制建設(shè)、推進形成產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測技術(shù)支撐體系、規(guī)范完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機制、加強藥品標準體系和質(zhì)量管理規(guī)范的貫徹執(zhí)行等九項重點職責予以強化。利州、朝天、昭化全面整合了除質(zhì)量監(jiān)督以外的職能。（二）機構(gòu)分層整合。一是實行部門整合。組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局，探索構(gòu)建大監(jiān)管體系，形成“一個部門管市場”的格局。二是優(yōu)化股室整合。按照“重復機構(gòu)合并、交叉職能歸并、相近業(yè)務(wù)兼并”的原則，整合綜合、財務(wù)、人事、政策法規(guī)等公共股室以及業(yè)務(wù)相近股室，股室數(shù)量大幅精減。三局合一后，4個縣機構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于20個，劍閣縣由52個減少至19個，蒼溪縣由34個減少至14個；3個區(qū)機構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于10個；業(yè)務(wù)股室占內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)的比例達78%以上。三是強化基層派出機構(gòu)整合。整合原基層工商所、食品藥品監(jiān)督所，分片區(qū)設(shè)置基層食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)所，作為食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局的派出機構(gòu)，負責轄區(qū)內(nèi)市場監(jiān)管職能。同時，組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)稽查大隊，下設(shè)中隊與基層監(jiān)管所合署辦公，加強基層監(jiān)管和執(zhí)法，做到“一支隊伍管執(zhí)法”。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有工商所辦公場地，有效解決了新建機構(gòu)無辦公場所的矛盾。（三）資源合理配置。一是監(jiān)管力量下沉。堅持監(jiān)管力量下沉基層，精簡機關(guān)編制，強化一線力量，確保60%的編制和人員下沉到基層一線從事監(jiān)管執(zhí)法工作。二是資源配置優(yōu)化。三局合一后，領(lǐng)導職數(shù)和人員編制得到大幅縮減。青川縣行政編制由112名減少到63名，精減44%；領(lǐng)導職數(shù)由15名減少至7名，精減達53%。三是保障技術(shù)力量。將藥品不良反應監(jiān)測、食品藥品檢驗、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗職能整合，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；設(shè)置食品安全總監(jiān)、藥品安全總監(jiān)、總工程師等專業(yè)性領(lǐng)導職數(shù)，保障專業(yè)技術(shù)的指導和應用。通過改革，監(jiān)管合力明顯增強。檢驗檢測機構(gòu)整合和市場監(jiān)管機構(gòu)重組，有效避免了監(jiān)管職能交叉重疊及監(jiān)管缺位，實現(xiàn)了監(jiān)管職責的“無縫對接”。職能的深度融合，將分段監(jiān)管轉(zhuǎn)化為一體化監(jiān)管，有效實現(xiàn)“生產(chǎn)、流通、市場”環(huán)環(huán)相扣，一個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，三個環(huán)節(jié)追溯，執(zhí)法合力明顯增強。過去爭議較多的“邊界地帶”和“三不管地帶”，由一體化監(jiān)管執(zhí)法全面覆蓋。同時，監(jiān)管觸角得以有效延伸。按片區(qū)設(shè)置市場監(jiān)管所、食品藥品稽查中隊，實行監(jiān)管所與稽查中隊合署辦公、人員力量統(tǒng)一調(diào)配，極大地加強了基層監(jiān)管力量。部分縣區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）聘請協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法、信息報告、宣傳引導和隱患排查，加強對壩壩宴、學校食堂等重點區(qū)域及肉類、食用油、農(nóng)村食品等重點類型的監(jiān)管，監(jiān)管盲點全面消除。而且，監(jiān)管效能顯著提升。
二、存在的問題和困惑
由于市場監(jiān)管改革始自基層，自下而上推進，國家、省市未同步推進，基層市場監(jiān)管面臨不少困難和困惑。（一）執(zhí)法主體資格不明確。由于相關(guān)法律法規(guī)不配套，縣區(qū)市場監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法主體資格不明確。根據(jù)職權(quán)法定原則，雖然“三定”規(guī)定已明確市場監(jiān)管機構(gòu)依法履行整合前相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責，但在具體執(zhí)法實踐中，法律法規(guī)未明確授予“食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局”的執(zhí)法主體。（二）行政執(zhí)法標準不統(tǒng)一。目前，工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)在執(zhí)法主體、執(zhí)法證使用、辦案文書和辦案程序等方面均有不同的要求和規(guī)范。若不統(tǒng)一規(guī)范，基層執(zhí)法將遵循多套執(zhí)法程序，使用多套執(zhí)法文書，工作效率和辦案質(zhì)量均無法保證；若加以整合和調(diào)整，則又可能與相關(guān)法律法規(guī)沖突，面臨“程序違法”問題。同時，三個局的執(zhí)法服裝、胸牌、臂章等不統(tǒng)一，給監(jiān)管執(zhí)法帶來諸多不便。（三）市縣區(qū)事權(quán)劃分不明確。目前僅工商明確了市縣區(qū)的事權(quán)劃分，質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)涉及的行政許可權(quán)、違法案件管轄權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量抽檢權(quán)等事權(quán)關(guān)系仍未明確，責、權(quán)、利不統(tǒng)一，監(jiān)管責任難落實。（四）上下銜接協(xié)調(diào)不順暢。當前中央、省、市格局基本不變，縣區(qū)改革也不盡相同，體制存在上下不對口、左右不一致的問題，工作銜接不順暢。（五）監(jiān)管執(zhí)法力量難保障。各縣區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境復雜，監(jiān)管對象眾多。如青川縣11個基層所，除地處縣城的喬莊所有15人外，其余各所僅3至4名，承擔轄區(qū)內(nèi)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管工作。加之干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化，三局整合后現(xiàn)有人員超編，引進專業(yè)技術(shù)人才難。僅依靠目前的監(jiān)管力量，難以保證監(jiān)管頻次和覆蓋面。
關(guān)鍵詞：證券 監(jiān)管 體制
經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國證券市場已經(jīng)具備了相當?shù)囊?guī)模，中國經(jīng)濟的證券化率已經(jīng)超過50%(股票市值占GDP的比重)，證券市場在國民經(jīng)濟中的地位愈發(fā)重要。然而證券市場仍然存在著過度投機、市場缺乏透明度等問題。中國證券市場監(jiān)管體制上的弊端是導致證券市場低效率的內(nèi)在原因之一。因此我們有必要通過與其他成熟穩(wěn)健的監(jiān)管體制進行比較，找出我國證券市場監(jiān)管體制與國際慣例存在的差距。
一、美國證券市場的監(jiān)管體制
在實踐中，各個國家和地區(qū)對資本市場的監(jiān)管基本上可分為3種不同的體制:集中型監(jiān)管體制、自律型監(jiān)管體制和中間型監(jiān)管體制。之所以采取不同的監(jiān)管體制是因為各國之間的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟制度以及市場發(fā)育完善程度等都是不盡相同的，而這種不同的選擇也必然會影響整個證券市場的發(fā)展。美國采取的是集中監(jiān)管與自律監(jiān)管適度統(tǒng)一的中間型監(jiān)管體制。以美國為例，通過長期的發(fā)展完善，美國證券市場的監(jiān)管體制形成聯(lián)邦政府的監(jiān)督與管理，各州政府的監(jiān)督與管理以及證券業(yè)行業(yè)自我監(jiān)督與管理3個層次。美國聯(lián)邦政府為加強對證券市場的監(jiān)督與管理，專門成立了美國證券交易委員會(SE C)SEC是一個獨立的、非黨派的、準司法性的管理機構(gòu)，它的職能是執(zhí)行由國會制定的各項與證券有關(guān)的法律，以保護投資者的利益和維持證券市場的有序運轉(zhuǎn)。SEC下設(shè)4個執(zhí)行機構(gòu):(1)公司財務(wù)部，負責監(jiān)管證券的公開發(fā)行和上市公司，監(jiān)督上市公司符合信息披露的要求。(2)市場管理部，負責監(jiān)管二級市場的交易活動，管理、指導、監(jiān)督證券交易所以及證券經(jīng)紀商、自營商、證券清算公司的一切活動。(3)投資管理部，負責監(jiān)督管理投資銀行、投資基金在證券市場上的所有活動，管理投資銀行的注冊登記，制定并貫徹投資銀行的注冊登記及報告制度。(4)執(zhí)法部，負責對證券法律及其規(guī)則進行解釋，調(diào)查證券法實施過程中的違法條件，必要時對違法者提起法律訴訟，參加法庭審判，并具體行使各種警告、罰款、注銷注冊等處罰措施。
另外，美國聯(lián)邦SEC將全國分為9個證券交易區(qū)，每區(qū)設(shè)立1個地區(qū)SEC，協(xié)助聯(lián)邦SEC管理本地區(qū)的證券交易所、證券發(fā)行公司、投資銀行的注冊及信息公開披露，并負責該地區(qū)證券發(fā)行與交易活動的具體調(diào)查、檢查等工作。各州政府對證券市場的監(jiān)管，是各州政府對發(fā)生在其境內(nèi)的證券發(fā)行和證券交易進行監(jiān)督管理，實施本州的證券法規(guī)，盡管各州法規(guī)相似條款甚多，但各州都有其自己的解釋。
由于證券市場的監(jiān)管是一項相當復雜而艱巨的工作，涉及面廣，單靠全國性的證券主管機關(guān)而沒有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會的配合，就難以實現(xiàn)既有效管理又不過多行政干預的目標。美國建立了一套非官方的行業(yè)自律組織。包括全美證券商協(xié)會和各證券交易所。這些自律組織同樣具有高度的獨立性。他們負責上市審核，對上市公司的日常監(jiān)管，仲裁糾紛，規(guī)范場外交易市場等等。
二、我國的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管現(xiàn)狀
我國證券市場監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可分為以下3個階段:
第一階段:80年代中期到90年代初期，這是我國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點企業(yè)，1990年，國務(wù)院決定設(shè)立上海、深圳證券交易所。這一時期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負責，中央政府只是進行宏觀指導和協(xié)調(diào)。
第二階段:1992年10月至1998年8月，國務(wù)院在總結(jié)區(qū)域性證券市場試點經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，決定成立國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，國務(wù)院1993年4月公布實施的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》以法規(guī)的形式確立了我國證券管理體系的基本框架。該條例規(guī)定證券委是全國證券市場的主管機關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對全國證券市場進行統(tǒng)一宏觀管理;證監(jiān)會是證券委的監(jiān)管執(zhí)行機關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對證券的發(fā)行和交易的具體活動進行管理和監(jiān)督。證券市場的監(jiān)管由地方管理為主，逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
第三階段:1998年8月至今。國務(wù)院在第二階段多部監(jiān)管的基礎(chǔ)上撤消了國務(wù)院證券委員會，其職能并人中國證券監(jiān)督管理委員會，決定中國證券監(jiān)督管理委員會對地方證管部門實行垂直領(lǐng)導，以擺脫地方政府對地方證券監(jiān)管的行政干預，形成直接受證監(jiān)會領(lǐng)導，獨立行使監(jiān)管權(quán)力的管理體系。逐步收回了各個中央部委對證券中介機構(gòu)的行政、業(yè)務(wù)管理權(quán)限，統(tǒng)一交由中國證券監(jiān)督管理委員會管理。初步實現(xiàn)了中央一地方一基層三位一體的集中統(tǒng)一的監(jiān)管組織系統(tǒng)。
三、比較和借鑒
對比中美英證券市場的監(jiān)管體制，我們不難發(fā)現(xiàn):
首先，雖然我國證券市場實行的是集中監(jiān)管體制。證監(jiān)會的職能和地位相當于美國的SEC，這種監(jiān)管體制本意是為了增強中國證監(jiān)會的權(quán)威性，但實際上監(jiān)管部門缺乏應有的獨立性，其權(quán)限常常受到比其更高一級的行政上的干預。監(jiān)管行為帶有明顯的應急性，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無法體現(xiàn)監(jiān)管的“三公”原則。特別是證監(jiān)會的派出機構(gòu).與地方政府有著很深的淵源，受地方政府干預的可能性更大。
本文所述的大市場監(jiān)管體制，是指在縣級及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)以及食藥等涉市場監(jiān)管的部門和執(zhí)法隊伍進行整合，組建統(tǒng)一市場監(jiān)管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場管理體制調(diào)整有著深厚的時代背景，大體可以分為兩個階段：
（一）統(tǒng)一規(guī)范期
這一階段的主要特征是“收權(quán)”。黨的十五大召開后，我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)在經(jīng)歷了“制度破殼”和“價值認同”后，進入了新的發(fā)展階段。這一時期，各地的經(jīng)濟建設(shè)熱情得以充分釋放，經(jīng)濟發(fā)展取得顯著成效，但與此同時，由于頂層設(shè)計的滯后，商品經(jīng)濟快速發(fā)展也帶來了各種各樣的問題。例如，價格雙軌制的實行導致了計劃內(nèi)外倒買倒賣和權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴重；再如，盲目的經(jīng)濟發(fā)展沖動引發(fā)了部分地區(qū)惡性競爭，地方保護主義盛行嚴重影響了市場要素的自由流動。于是，如何盡快建立起規(guī)范有序的市場秩序，形成統(tǒng)一高效的經(jīng)濟運行架構(gòu)，成為亟待解決的問題。在此背景下，市場監(jiān)管領(lǐng)域“集權(quán)式”改革應運而生。例如，1999年3月，經(jīng)山東省政府魯政發(fā)〔1999〕19號文件批準，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機構(gòu)改革又將各市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、藥品監(jiān)督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時期其他省市也先后進行了相應改革?？偟膩砜矗鲜龈母锱e措的實施，緣于各地均希望通過上收權(quán)限，在更大區(qū)域范圍內(nèi)對市場秩序進行重塑或規(guī)范，進而打破長期以來地方無序、粗放的市場格局，構(gòu)建起更為科學完善的現(xiàn)代化市場體系。
（二）特色發(fā)展期
這一階段的主要特征是“放權(quán)”。從20世紀末開始，經(jīng)過十幾年的改革發(fā)展，我國社會主義市場經(jīng)濟體系日益成熟和完善。據(jù)統(tǒng)計，目前我國95%以上的商品資源已由市場來配置，四通八達、服務(wù)周到、種類齊全的市場體系已基本建立。與之相對應，我們也看到，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展紅利的釋放，地方政府對市場經(jīng)濟的認識在不斷加深，對市場的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發(fā)展與問題總是相伴而行，經(jīng)過十余年的高速發(fā)展，以投資驅(qū)動為主要形式的經(jīng)濟發(fā)展模式逐漸式微，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長進入“7時代”。面對新常態(tài)，如何培育出更為豐富多樣的市場樣本，形成多極拉動的經(jīng)濟發(fā)展格局，亟需調(diào)動地方政府經(jīng)濟建設(shè)的積極性和主動性。于是，將原先垂管的相關(guān)部門重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經(jīng)山東省委、省政府魯發(fā)〔2009〕18號文件批準，食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)由省以下垂直管理調(diào)整為市縣政府分級管理；2013年食品藥品工商質(zhì)監(jiān)管理體制改革，各地又將工商、質(zhì)監(jiān)下放地方，實行屬地管理。
二、問題分析
2014年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號），意見提出要加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)。于是，配合著地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，本著加強基層政府市場監(jiān)管能力的需要，各地開始探索在縣級及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門采取二合一或三合一的模式，組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)。但改革之初，由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，加之當前體制的運行慣性，使得改革陷入了雙重困境。
（一）專業(yè)化監(jiān)管困境
根據(jù)馬克思的分工理論，社會生產(chǎn)現(xiàn)代化程度越高，分工就越精細，相應對管理的需求就越專業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，按照發(fā)達國家行業(yè)界定與演變規(guī)則，目前我國行業(yè)種類大體可以分為機構(gòu)組織、農(nóng)林牧漁、醫(yī)藥衛(wèi)生等21大類、770多小類（數(shù)據(jù)來源《財富中國》）。另外，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，近年來市場領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新型經(jīng)濟模式，例如，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等，這些新生事物與傳統(tǒng)行業(yè)相結(jié)合，促使了部分市場領(lǐng)域近乎呈裂變式分化和成長。市場的高度分化，使得不同行業(yè)之間的專業(yè)壁壘更為明顯，具體到市場監(jiān)管領(lǐng)域也是如此。比如，工商領(lǐng)域的電商監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的特種設(shè)備監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管之間就有著明顯的專業(yè)鴻溝。面對這種情況，在基層組建的大市場監(jiān)管機構(gòu)，能否統(tǒng)配好原先分散在不同部門的人員力量以及相關(guān)檢驗檢測和執(zhí)法資源，進而對基層市場的各相關(guān)環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管，成為當前基層大市場監(jiān)管體制構(gòu)建的一大困境。
（二）安全風險困境
安全風險作為市場監(jiān)管的重要內(nèi)容，在此將其單獨列出，并不是對上述專業(yè)化監(jiān)管困境的重復強調(diào)，而是因為基層市場監(jiān)管的食藥領(lǐng)域極易發(fā)生安全事故，并且這類風險一旦產(chǎn)生，其造成的社會影響和輿論、問責壓力，會直接對現(xiàn)行政府機構(gòu)改革產(chǎn)生影響。具體而言，隨著社會文明化程度的不斷提高，其對個體的“人”必然越發(fā)關(guān)注。那么，在日益民主的自媒體時代，食品、藥品作為可以直接對人體健康甚至生命安全產(chǎn)生影響的產(chǎn)品，由其引發(fā)的安全事故，自然可以短時間內(nèi)凝聚起強大的社會關(guān)注。然而，這種關(guān)注一旦轉(zhuǎn)為集體問責，就會對改革走向產(chǎn)生影響。例如，2008年由三鹿集團肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關(guān)注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動了后來的食藥監(jiān)管體制改革。進而言之，也正是由于上述安全風險的存在，導致了部分地區(qū)在推動基層大市場監(jiān)管體制改革時顧慮較大、態(tài)度謹慎，進退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀改革大局，國家鼓勵在基層進行大市場監(jiān)管實踐，具有一定前瞻性。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是符合大部制改革方向。就縣級政府部門而言，日常工作中專業(yè)性政策的研究制定較少，更多情況下是相關(guān)改革舉措或政策規(guī)定的貫徹落實，這為組建綜合性工作部門提供了有利條件。另外，在縣級層面組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)，還能在有效緩解機構(gòu)限額壓力的基礎(chǔ)上，最大限度地節(jié)省行政成本。二是有利于強化基層食藥監(jiān)管力量。隨著市場經(jīng)濟制度體系的日益完善，工商部門的管理和執(zhí)法職能相較以前弱化趨勢明顯，但由于體制調(diào)整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問題非常突出。在此前提下，推動基層組建大市場監(jiān)管機構(gòu)，可以在編制總量控制的前提下，實現(xiàn)人員編制的低成本轉(zhuǎn)移。三是有利于基層綜合執(zhí)法改革。黨的十八屆四中全會提出，要推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。在基層組建市場監(jiān)管機構(gòu)，有利于統(tǒng)合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等涉市場監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法力量，進而為下步行政綜合執(zhí)法改革積累有益經(jīng)驗。
三、幾點建議
總而言之，從目前的改革實踐看，對于那些機構(gòu)限額、人員編制相對緊張的地區(qū)，進行大市場監(jiān)管體制改革有一定好處。針對當下基層大市場監(jiān)管體制構(gòu)建面臨的雙重困境，提出以下建議：
（一）加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進改革。改革是一項系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進行大市場監(jiān)管體制改革，既有上下對口的調(diào)整陣痛，又有基層食藥監(jiān)管的風險約束。這就要求相關(guān)部門在推進改革時，要充分調(diào)研，切實摸準查實改革過程中可能涉及的問題，并相應做好預案處理。同時，要堅定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強統(tǒng)籌推進改革的制度設(shè)計，將各項改革的目標任務(wù)、推進措施、督查手段進行細化分解，確保改革工作環(huán)環(huán)相扣，取得實效。
（二）建立協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化監(jiān)管流程。在基層進行大市場監(jiān)管體制改革，并不是簡單地將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門進行物理合并，而是要通過對各種市場監(jiān)管力量的優(yōu)化整合，以圖發(fā)揮出“1+1＞2”的效果。但想達到這一目的，首先要建立起新的上下級協(xié)調(diào)配合機制，并以制度的形式將基層市場監(jiān)管部門如何與上級分設(shè)的對口部門進行協(xié)調(diào)配合予以明確，防止改革后出現(xiàn)“一對多”的混亂局面。其次，還要不斷優(yōu)化部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，使不同模塊的業(yè)務(wù)，既能單向運轉(zhuǎn)流暢，又能與其他業(yè)務(wù)相互配合、形成合力，切實提高基層市場領(lǐng)域的綜合監(jiān)管能力。
關(guān)鍵詞：適應性效率 資本市場 監(jiān)管
經(jīng)濟學的發(fā)展過程不斷浸染著對效率的永恒追求，制度經(jīng)濟學的發(fā)展同樣體現(xiàn)了這種經(jīng)濟學家的“烏托邦”精神，早期的經(jīng)濟學家接受了制度的發(fā)展會有最終目標這樣一個前提假設(shè)，這一方面使得制度經(jīng)濟學很容易的就納入到了新古典的分析框架，但是另一方面也導致諾斯在解釋制度變遷時遭遇到了難以解決的障礙，所以后期的諾斯才轉(zhuǎn)向到了研究認知科學，希望由此找出制度多重路徑演化的可分析原因。這種研究方法上的“哈耶克”式轉(zhuǎn)向促使諾斯開始反思新古典意義上的靜態(tài)配置效率，轉(zhuǎn)而研究具有動態(tài)時間過程的“適應性效率”。諾斯提出的“適應性”效率正是基于這種制度分析進程的改變，追求的不再是具體的靜態(tài)效率目標，而是達到“適應性效率”的途徑和規(guī)則。諾斯認為適應性效率“考慮的是確定一個經(jīng)濟隨時間演進的方式的各種規(guī)則”，以及“研究一個社會去獲取知識，去學習、去誘發(fā)創(chuàng)新、去承擔風險及所有創(chuàng)造力的活動，以及去解決社會在不同的時間的瓶頸的意愿”。顯然，諾斯所認為的知識的創(chuàng)新必然對社會總體是富有效率的，因此可以對諾斯的適應性效率概念作出進一步的闡釋：一個社會中，由權(quán)利界定和分配形成的個人權(quán)利結(jié)構(gòu)、市場競爭結(jié)構(gòu)以及政治體制結(jié)構(gòu)能夠促進個人的行為認知模式做出不斷的修正，以激勵富有效率的個體知識的創(chuàng)新和應用，保證經(jīng)濟的長期增長。
現(xiàn)有資本市場監(jiān)管體制存在的問題
我國證券市場以行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式內(nèi)生于中央政府控制資本市場中金融剩余投向的目的。資本市場的制度創(chuàng)新囿于中央政府圈定的范圍之內(nèi)，使得資本市場的效率發(fā)揮呈現(xiàn)階段性特征，中央政府的政策直接影響到資本市場基礎(chǔ)性職能的發(fā)揮。這從股權(quán)分置改革后，股市經(jīng)過短暫的繁榮之后，我國的資本市場依然表現(xiàn)低迷，缺乏適應資本市場國際化挑戰(zhàn)的能力即可看出（劉紀鵬等，2011）。而這正是我國資本市場的監(jiān)管模式存在的問題。在現(xiàn)有的研究文獻中，劉曉欣和馬笛認為應當“樹立全局性、整體性和動態(tài)性的監(jiān)管理念”；喬曉明認為規(guī)范化，市場化，自律化，法制化，社會化和協(xié)調(diào)化是我國資本市場監(jiān)管體系未來優(yōu)化的方向。雖然現(xiàn)有的文獻都提及了自律監(jiān)管對中國資本市場效率提升的重要作用，但是還基本上是對資本市場效率的靜態(tài)分析，如何使資本市場具備長期的動態(tài)、適應性效率則是本文研究的內(nèi)容。從適應性效率的角度，我國證券市場的監(jiān)管模式還存在著以下不足：
（一）證券交易所和證券業(yè)協(xié)會缺乏制度創(chuàng)新的能力
按照我國證券法的規(guī)定，證券交易所的性質(zhì)是“為證券集中交易提供場所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實行自律管理的法人”。證券交易所擁有的職能包括對證券市場的“實時監(jiān)督權(quán)”和對信息披露的“監(jiān)督權(quán)”，并且國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以授權(quán)證券交易所依照法定條件和法定程序核準股票或者公司債券上市申請、依法暫?；蛘呓K止的權(quán)力。但是這些法律賦予的權(quán)力在實際中都不可能得到履行，在中央政府依然對證券交易所實行行政管理的情況下，證券交易所在人事上和行動上都不可能獨立，在人事上，證券交易所是中央政府直屬的行政事業(yè)單位，高級管理層都是納入國家編制并享受相應行政級別待遇的政府公務(wù)人員，在行動上，對上市公司和中介機構(gòu)的行為沒有約束力，既然證券交易所不能自主的控制上市規(guī)模，那么對上市公司終止上市的懲罰權(quán)自然也不歸證券交易所所有，而終止上市的懲罰是證券交易所所能施加給上市公司的最高形式的懲罰，沒有它其余的監(jiān)督權(quán)和懲罰權(quán)也就無從談起。同樣證券業(yè)協(xié)會由于缺乏行使職權(quán)的能力，也不能起到保護投資者利益的目的。我國的《證券法》和《中國證券業(yè)協(xié)會章程》規(guī)定，證券業(yè)協(xié)會要履行一定的監(jiān)管職能，如制定證券業(yè)自律規(guī)定、行業(yè)標準和業(yè)務(wù)規(guī)范，并監(jiān)督實施；監(jiān)督、檢查會員行為，對違反法律、行政法規(guī)或者協(xié)會章程及自律規(guī)則的會員給予紀律處分等。但在實踐中，證券業(yè)協(xié)會既沒有能力對行業(yè)法規(guī)進行指導，也沒有職權(quán)對協(xié)會會員進行懲戒，由于并沒有規(guī)定證券從業(yè)者必須加入證券業(yè)協(xié)會，也沒有規(guī)定中國證券業(yè)協(xié)會和地方證券業(yè)協(xié)會的關(guān)系。所以證券業(yè)協(xié)會對證券機構(gòu)的約束力很弱。
（二）現(xiàn)有法律制度缺乏對資本市場的參與人進行生產(chǎn)性知識創(chuàng)新的激勵
首先，沒有完善的證券民事賠償制度。雖然新修訂的《證券法》明文規(guī)定了對證券欺詐和價格操縱等違規(guī)行為優(yōu)先進行民事賠償，但是缺乏對違法行為界定的細則和解釋，可操作性差，客觀上縱容了侵害投資者利益的行為，并且按照《證券法》的規(guī)定，當違規(guī)人承擔賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付時，應先承擔民事賠償責任，而在法院實際判決中，對投資者的賠償是位列行政處罰和刑事處罰之后，民事救濟手段有限。
【關(guān)鍵詞】證券市場體制 證券市場監(jiān)管 問題 建議
一、我國當前證券市場監(jiān)管體制概述
我國證劵監(jiān)管經(jīng)歷了從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管、從分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，這過程大概可以分為三個階段：
（一）分隔區(qū)域性試點規(guī)范和監(jiān)管。在1992年以前，我國的證券市場主要由中國人民銀行主管，國家體改委、其他政府機構(gòu)以及上海、深圳兩地政府參與管理。這種缺乏集中統(tǒng)一監(jiān)管的體制已遠遠不能適應迅速發(fā)展的證券市場，這就讓這種監(jiān)管模式的弊端凸顯，造成了監(jiān)管的混亂。
（二）向規(guī)范管理和集中統(tǒng)一監(jiān)管過渡階段。《證券法》的出臺實施意味著我國證券市場監(jiān)管體制由之前的混亂狀況向集中監(jiān)管過渡。在監(jiān)管部門的推動下一系列相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度相繼出臺，規(guī)范了證券市場，促進了證券市場的快速發(fā)展。不過，監(jiān)管機制的不全面使得各種問題也在不斷累積，這就促使相關(guān)部門要進一步規(guī)范和完善我國證券市場監(jiān)管體制。
（三）初步確立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制模式。集中統(tǒng)一市場的監(jiān)管模式是指以政府監(jiān)管為主導，集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合。1998年4月，國務(wù)院決定推動對證券監(jiān)督管理體制的進一步改革，明確了中國證監(jiān)會對全國證券期貨市場有集中統(tǒng)一監(jiān)管的權(quán)利，這標志著由政府主導的統(tǒng)一監(jiān)管體制的基本形成。
二、當前我國證券市場監(jiān)管體制所存在的問題
（一）國家對證券市場證券法律法規(guī)的制定不全面，各種證券法律法規(guī)的不健全，使得監(jiān)管部門在監(jiān)管時缺乏法律依據(jù)，法律法規(guī)的制定明顯滯后于股票市場的快速發(fā)展，這就使得監(jiān)管難度大大增加。
（二）證券市場監(jiān)管缺乏統(tǒng)一有效的管理。多部門多頭管理，各個部門之間缺乏協(xié)調(diào)性，事后監(jiān)管大量存在。目前的證券市場監(jiān)管的監(jiān)管職能不夠明確，多頭管理同時降低了監(jiān)管效率，這樣就大大增加了市場風險擴大的可能性。
（三）證券市場信息披露制度不規(guī)范。①虛假陳述問題，這是指信息披露不真實。有的上市公司為達到某些目的，有意歪曲經(jīng)營內(nèi)容。②遺漏重大問題，指信息披露不完整。其主要表現(xiàn)形式為以保護商業(yè)秘密為由，對公眾隱瞞不利的會計信息。③信息披露不及時，內(nèi)部人員利用不及時的信息披露，尋找時間差進行內(nèi)部交易，牟取暴利或及時規(guī)避風險。這對于普通的中小投資者而言是極不公平、不公正的。
三、當前我國證券市場監(jiān)管體制所存在問題原因解析
（一）監(jiān)管效率的低下是由于監(jiān)管體制自身存在缺陷，這同時也導致制度的執(zhí)行力減弱。主要原因是以下幾個方面：首先，是由我國證券監(jiān)管機構(gòu)的功能大多是要為國有大中型企業(yè)搞活服務(wù)，致使國企在證券市場中常常受到政策的傾斜和得到特殊的照顧。其次，由于行政色彩較為濃重，當前我國證券市場監(jiān)管體制運用手段直接，這就忽視了公平、透明、高效的市場客觀要求。再者，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制沒有完善，監(jiān)管主體的建設(shè)明顯落后于市場的發(fā)展。最后，如證券交易所、證券投資者保護基金、證券登記結(jié)算公司、證券業(yè)協(xié)會等證券市場自律監(jiān)管組織的輔助作用沒有充分發(fā)揮，過分依賴政府性的證券監(jiān)管機構(gòu)，沒有明確的獨立性。同時缺乏社會性監(jiān)督組織的有效監(jiān)督。
（二）復雜的證券市場外部環(huán)境，大幅度加大了監(jiān)管的難度，使得監(jiān)管的作用削弱。第一，證券監(jiān)管的外部法律環(huán)境不健全。第二，因為我國資本市場的發(fā)展歷史較短，市場經(jīng)濟類型的轉(zhuǎn)型尚不徹底，并沒有由計劃經(jīng)濟市場徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟市場。所以作為監(jiān)管對象的微觀主體也就是上市公司，特別是國有企業(yè)結(jié)構(gòu)相當不合理，存在著一股獨大，中小股東的利益得不到保障，國有企業(yè)圖眼前利益，缺乏企業(yè)長期的發(fā)展目標，這就不能保證其依據(jù)經(jīng)濟法則嚴格要求自己，做到自律。
四、英國監(jiān)管模式對中國的啟示及建議
擁有悠久歷史的英國自律監(jiān)管，形成了高水準的專業(yè)水平和自我約束的良好氛圍。因此我們有理由相信英國的證券監(jiān)管體制對我國證券監(jiān)管改革有很多值得借鑒的地方。
（一）監(jiān)管分工與協(xié)作的和諧統(tǒng)一。我們可以借鑒英國《財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》對各監(jiān)管機構(gòu)進行分工，做到協(xié)調(diào)共管?！敦斦?、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》除了明確各機構(gòu)的分工，同時對人員安排、信息溝通等都做出了明確的規(guī)定。其中最值得一提的地方就是由三方組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)——常務(wù)委員會。在我國可以成立由證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、央行等機構(gòu)的代表組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)，定期進行信息溝通，讓我國金融業(yè)的發(fā)展狀況、面臨的風險和存在的問題能及時反饋到各監(jiān)管部門，使得各監(jiān)管部門能實時了解、全面掌握金融市場的情況，做好協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的工作，保障金融市場的穩(wěn)健。
（二）加強金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。我們應像英國一樣賦予金融機構(gòu)獨立性，特別應減少地方政府的干預和外部人員的干預，不使監(jiān)管行為偏離監(jiān)管目標。
（三）提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。首先應提高監(jiān)管人員的準入門檻；其次要求監(jiān)管人員全方位掌握金融行業(yè)的各種專業(yè)知識，及時更新監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu)，做到跟得上金融市場變化的步伐；再者，要強化職業(yè)道德素質(zhì)，建立完善的職業(yè)道德監(jiān)管考核體系，規(guī)范監(jiān)管人員的日常行為。
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證券市場作為我國金融資本市場的重要組成部分，在籌集資金方面發(fā)揮著十分重要的作用，極大地促進了資源的合理流動和科學配置。但是隨著我國證券市場規(guī)模的逐步擴大，一些潛藏的問題逐步暴露出來，這些潛在問題的出現(xiàn)，也折射出我國證券監(jiān)管體制存在著很大的缺陷。主要體現(xiàn)在市場監(jiān)管功能不完善，政府相關(guān)部門監(jiān)管效率低下。本文從我國證券市場以及監(jiān)管體制的發(fā)展入手，分析我國現(xiàn)行監(jiān)管體制的發(fā)展、現(xiàn)狀與不足，提出了改善我國證券市場監(jiān)管體制的幾點建議，以期對我國證券監(jiān)管的發(fā)展和完善有所裨益。
【關(guān)鍵詞】
證券市場;監(jiān)管體制;對策建議
一、金融證券市場監(jiān)管體制概述
（一）證券市場監(jiān)管的概念及意義
證券市場監(jiān)管是指，證券管理機關(guān)運用經(jīng)濟的、法律的以及行政手段，對證券的募集、發(fā)行和交易等行為進行監(jiān)督與管理，來約束證券投資機構(gòu)的行為。通俗來講，證券市場監(jiān)管就是對證券市場的一切經(jīng)濟活動和活動參與者的行為進行監(jiān)督與管理。證券市場將是市場監(jiān)管的重要組成部分，將經(jīng)濟學作為理論基礎(chǔ)，通過維持公平、公正、公開的市場秩序，來保護證券市場參與者的合法權(quán)益，來促進證券行業(yè)的健康快速發(fā)展。金融證券市場的監(jiān)督管理是我國宏觀金融監(jiān)管體系不可缺少的重要組成部分，對于證券行業(yè)的健康發(fā)展也具有重要的作用，具體體現(xiàn)在以下幾點：
1、有利于保障證券市場投資者合法權(quán)益
證券市場投資者是我國證券市場交易活動的重要主體。加強證券市場監(jiān)管是保障廣大投資者合法權(quán)益的需要，因此，必須堅持“公開、公平、公正”的市場原則，保護投資者的權(quán)益，只有這樣，才能讓投資者充分了解證券的投資價值和投資風險狀況，更合理正確地選擇投資對象。
2、完善規(guī)范證券市場體系
完善科學的監(jiān)管制度體系有利于發(fā)揮證券市場投融資功能，同時有利于吸引廣大的社會投資，并且在一定程度上穩(wěn)定我國證券市場，促進我國金融證券市場資本的科學流動，引領(lǐng)我國證券市場的規(guī)范性發(fā)展。
3、有利于維護我國金融市場良好秩序
為了保障證券發(fā)行市場和交易市場的順利進行，一方面，國家要通過立法手段，允許金融機構(gòu)、投資個人、中介機構(gòu)在國家政策允許的范圍內(nèi)，通過買賣證券獲取合法權(quán)益;另一方面，在現(xiàn)有的經(jīng)濟基礎(chǔ)和環(huán)境下，市場也存在著操縱交易、蓄意欺詐等多種弊端，為此，證券管理機構(gòu)必須對證券市場活動進行監(jiān)督和管理，通過制度約束，來構(gòu)建一個健康合理的證券市場環(huán)境，保護正當交易，維護證券市場的正常秩序。
（二）證券市場監(jiān)管的原則
1、依法監(jiān)管原則
依法治國是我國在建設(shè)現(xiàn)代化、民主化國家的進程中最重要的管理原則。同理，在市場監(jiān)管中，首先必須做到有法可依，逐步健全我國證券法律法規(guī);其次，依法監(jiān)管還要求有法必依，加強對證券市場違規(guī)行為的查處力度。
2、保護投資者利益原則
投資者的利益保護不僅關(guān)系到證券市場的規(guī)范和穩(wěn)定，更關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。由于存在信息不對稱情況，投資者相對于控股股東和證券發(fā)行中，往往處于弱勢地位，因此，需要得到重點保護。保護投資者權(quán)利，讓投資者樹立信息，是培養(yǎng)和發(fā)展證券市場的重要環(huán)節(jié)和基本保障。
3、自律和他律相結(jié)合原則
監(jiān)管是屬于來自外部的他律制度，但是為了促進我國證券市場的發(fā)展，證券市場自律也是必不可少。自律是證券市場正常運行的基礎(chǔ)，國家監(jiān)管和自我管理相結(jié)合的管理原則，是證券市場健康發(fā)展的保證。
4、“公平、公開、公正”原則
公平原則要求我國金融證券市場不可以存在歧視，所有的證券參與者都具有平等的法律地位;公開原則要求證券市場具有充分的透明度，通過合理的信息披露機制來保證市場信息的公開化;公正原則要求證券管理機構(gòu)對一切被監(jiān)管的對象給予公正待遇。
（三）金融證券市場的具體監(jiān)管目標
我國金融證券具體的市場監(jiān)管目標包含以下三個方面：第一是為了保護證券投資者權(quán)益;第二就是保護參與證券市場的投資者的切身利益;第三就是真正落實和維護我國證券市場公開公正公平的制度體系。我國金融證券市場的具體目標可以細化成幾個部分，主要包括幾個方面：第一，金融債券市場的參與者需要嚴格遵守法律法規(guī)，相關(guān)部門需要防止證券市場的人為操縱以及金融欺詐等行為的出現(xiàn)，真正有效維持證券市場的正常運作;第二，積極發(fā)揮我們證證券市場的機制優(yōu)勢，盡量消除證券市場的不足和弱勢。通過揚長避短有效的達到保護投資者利益以及監(jiān)督證券中介機構(gòu)依法經(jīng)營的目標，真正落實保障合法的證券交易活動順利進行的目標;第三，就是根據(jù)我國宏觀的經(jīng)濟管理的具體需要，運用多樣化的手段和方式，調(diào)控金融證券市場，引導投資者的具體投資方向，使之更加適應我國宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。
二、我國證券監(jiān)管體制的現(xiàn)狀
（一）我國證券市場的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
證券在我國屬于舶來品，最早在我國出現(xiàn)的證券交易機構(gòu)是由外商開班的上海股份公所和上海眾業(yè)公所。隨著20世紀70年代末以來的中國經(jīng)濟改革大潮，我國資本市場重新得到萌芽和發(fā)展。1987年9月，隨著我國第一家專業(yè)證券公司――深圳特區(qū)證券公司的成立，我國證券市場開始步入正規(guī)化。
在證券市場形成初期，國家采取了額度指標管理的股票發(fā)行審批制度，規(guī)定在指標限度內(nèi)，由各省級政府或者行業(yè)主管部門推薦企業(yè)，再由中國證監(jiān)會審批企業(yè)發(fā)行股票。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國上市公司數(shù)量、規(guī)模、股票發(fā)行籌資額和交易量等都進入一個較快發(fā)展的階段。我國以發(fā)展資本市場、改革開放為主要戰(zhàn)略思想，證券市場的發(fā)展突飛猛進，投資品種不斷增加，上市公司、中介機構(gòu)等紛紛嶄露頭角，進一步強化法律法規(guī)以提高證券市場的監(jiān)管效率。創(chuàng)業(yè)板市場已于2009年10月底正式推出，目前，主板市場、創(chuàng)業(yè)板市場和代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的市場交易機制正不斷完善。我國加入了世貿(mào)組織后，金融體系改革，加快資本市場的發(fā)展，是當前國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢的迫切要求，把證券產(chǎn)品推向國際資本市場，進一步打開境內(nèi)資本市場，以適應國際證券市場發(fā)展的步伐。
（二）我國證券監(jiān)管體制存在的問題
我國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制尚不成熟，主要存在以下幾點缺陷。
1、各部門監(jiān)管職責不夠明確清晰
目前我國證券監(jiān)管體制存在著職責不夠明確清晰的問題。首先是與中央有掛部門職責分工不科學有關(guān)。從實際監(jiān)管分工而言，財政部負責國債的發(fā)行和管理，人民銀行負責核定企業(yè)債券的利率，證監(jiān)會腐惡對企業(yè)債券進行上市監(jiān)管等。由此可見，這樣的監(jiān)管布局分散了監(jiān)管力量，加大了政策協(xié)調(diào)的困難性，在操作中也
容易造成監(jiān)管真空和多頭監(jiān)管。
2、監(jiān)管權(quán)力與范圍配置不合理
合理的監(jiān)管權(quán)限配置是保障監(jiān)管機關(guān)順利履行監(jiān)管職責、充分是此案監(jiān)管功能的關(guān)鍵。而目前我國有關(guān)證券法律法規(guī)的規(guī)定方面，證券監(jiān)管機關(guān)權(quán)限配置結(jié)構(gòu)明顯不合理。我國證券監(jiān)管機構(gòu)對違法違規(guī)行為重處罰、輕補救，往往沒有做好實現(xiàn)預防工作，只注重在事后進行處理。雖然證券監(jiān)管機構(gòu)對證券主體的違法違規(guī)行為進行事后處罰能夠體現(xiàn)監(jiān)管的懲罰性與嚴厲性，起到威懾作用，但是不能補救違法違規(guī)行為對投資者甚至證券市場帶來的損害。
3、監(jiān)管人員數(shù)量質(zhì)量與監(jiān)管模式存在不足
我國證券監(jiān)管人員數(shù)量少，監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，不足以應對證券市場的復雜性。證券監(jiān)管力度充足的條件很大程度上取決于市場規(guī)模的大小以及監(jiān)管人員的多少和監(jiān)管素質(zhì)。目前，我國證券市場雖然在經(jīng)濟體中轉(zhuǎn)軌過程中得到足部發(fā)展，但是仍然殘留著大量落后的痕跡，如：重實體合法，輕程序公正;重審批，輕監(jiān)管等。
4、三級監(jiān)管制度不符合目前證券市場的實際情況
我國證券監(jiān)管機構(gòu)實行三級監(jiān)管制，即“證監(jiān)會大區(qū)”、“政管辦”、“證券監(jiān)管特派辦”三級監(jiān)管。而實際執(zhí)行卻只有“證監(jiān)會大區(qū)監(jiān)管辦”、“證券監(jiān)管特派辦”這兩級監(jiān)管。在我國廣大、浙江、福建等生氣甚至還存在著“證管辦”或“特派員辦事處”這兩個并列大區(qū)，人為造成市場分裂，嚴重削弱了監(jiān)管部門對市場的敏感度，造成了監(jiān)管空擋。
三、對我國證券監(jiān)管體制的幾點建議
為提高我國證券市場自身的活力和在國際市場的競爭力，滿足投資者多樣化的需求，改革、完善并健全證券監(jiān)管制度已經(jīng)成為我們亟待解決的難題。筆者通過對我國證券監(jiān)管體制的研究和思考，提出了幾下幾點建議，以期促進我國證券業(yè)的健康發(fā)展。
（一）加強證券業(yè)的自律監(jiān)管，充分發(fā)揮自律監(jiān)管功能
充分發(fā)揮證券組織的自律功能有利于促進我國證券市場的發(fā)展與壯大，有助于處理好政府監(jiān)管部門通證券市場兩者的關(guān)系。一方面，加強證券業(yè)的自律監(jiān)管有利于減輕政府所負擔的監(jiān)管任務(wù)，另一方面有利于增強政府在監(jiān)管方面的權(quán)威性。其次，證券業(yè)實現(xiàn)自律監(jiān)管不僅能夠提高整個證券市場的道德水準，更有助于相應的證券自律組織通過腿子年剛一系列行業(yè)內(nèi)部的道德標準來對內(nèi)部成員的行為造成約束。
（二）健全證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系，加強執(zhí)法力度
伴隨著我國證券市場的高速發(fā)展，當前通用的《證券法》已經(jīng)逐漸暴露出一系列弊端，因此，為了更好地規(guī)范證券市場，保護中小投資者的利益，我國必須加快建立并健全證券市場監(jiān)管方面的法律法規(guī)。除此之外，還要針對我國證券市場目前所存在的法律的空缺，來制定相應的法律法規(guī)，全面加快針對證券管理法律法規(guī)體系的健全和發(fā)展，促進證券行業(yè)的全面振興。
（三）完善證券市場監(jiān)管體制下的信息披露制度
要想完善我國證券市場監(jiān)管體制的信息披露制度，就必須從根本上建立起科學有效的信息披露機制，與此同時，還必須對信息公開披露制度進行相應程度的強化和完善，全面加大針對相應信息進行披露監(jiān)管的頻度以及深度，與此同時，證券監(jiān)管部門還應當全面加大針對違規(guī)行為的執(zhí)法力度，需要重點針對金融證券市場上面那些有可能涉及到的信息披露的違規(guī)者以及相關(guān)證人進行詢問、暫停抑或者是取消市場當中違規(guī)者的上市資格等方面的處理。
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一、市場監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問題
證券監(jiān)管是控制證券市場參與者市場行為的一個完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中,監(jiān)管主要包括國家立法、司法和行政部門,監(jiān)管對象包括證券業(yè)務(wù)本身以及與證券業(yè)相關(guān)的其他利益組織或個人。這些單位和個人受自身地位與利益機制支配,通過一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀經(jīng)濟中,政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項職能的實現(xiàn),既要防止市場失靈,即市場配置資源失靈,還要防止政府失靈,即由于政府監(jiān)管而降低效率,使問題更加嚴重。市場經(jīng)濟體制下,供求關(guān)系創(chuàng)造了市場,市場確定價格以實現(xiàn)“市場出清”。價格是配置資源的信號、手段和方式。當價格手段在市場失效時,我們通常以政府“看得見的手”來替代市場價格“看不見的手”。
政府干預同樣存在于證券市場。多數(shù)情況下,一國政府干預證券市場的程度與該國政府在整個經(jīng)濟中的作用大致相符。在一個競爭性的證券市場中,我們認為政府干預只有在以下條件下才是可取的:①出現(xiàn)或可能出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象;②市場失靈已經(jīng)或可能引起明顯的經(jīng)濟低效或不公平現(xiàn)象;③政府行為可以改善低效或不公平現(xiàn)象。如果上述條件之一得不到滿足,就不應采取政府干預。因此,考察政府干預的必要性,應從市場支配力、外部性、免費搭車問題及不完全信息四個方面來分析研究。
所謂市場支配力是指一個或多個銷售者(或消費者)影響他們所交易的商品或服務(wù)價格的能力。在競爭性模型中,銷售者(或消費者)與整個市場對比是非常弱小的,他們不具備支配市場價格的能力,也就是他們不具備市場支配力。如果銷售者(或消費者)能夠影響市場價格,那么資源配置在社會當中是無效的。這一狀況出現(xiàn)在證券市場中,就會出現(xiàn)證券市場失效。
外部性是指一個廠商的生產(chǎn)行為或一個消費者的消費行為對其他人產(chǎn)生直接的、未予補償?shù)恼婊蜇撁娴挠绊?。證券市場中也存在正面外部性和負面外部性。最明顯的證券負面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假,這種行為對會計信息真實的公司也會產(chǎn)生負面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現(xiàn)為社會的福利凈損失,因此也可以被看作是證券經(jīng)營的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產(chǎn)品的性質(zhì),即使國民個人或企業(yè)無須為此付費或很少花費,無數(shù)的個人和企業(yè)都能從中獲益。沒有任何一家社會組織自愿無償參與對證券市場監(jiān)管。這就出現(xiàn)免費搭車問題。這樣,投資者參與證券市場的一個隱含前提就是證券市場是健康有序的。信息難題也是造成證券市場失效的最常見也是最重要的原因。信息不完全、信息不對稱既對市場參與者造成困難和問題,也會造成政府監(jiān)管失靈。市場機制會自動通過價格的形成和修正過程吸收各種信息,但在短期內(nèi)市場機制無法識別發(fā)行人和中介機構(gòu)的信息欺詐行為,因此監(jiān)管的任務(wù)就是給說假話的人施加額外的成本,改變他們的行為激勵。但監(jiān)管的任務(wù)不可能是實現(xiàn)強制性的、完全的信息披露,監(jiān)管的任務(wù)只是防止他們說假話。
政府監(jiān)管本身也可失靈?，F(xiàn)代證券制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度中重要的組成部分,各國政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對社會經(jīng)濟的平穩(wěn)運行,通常對證券業(yè)進行嚴格的監(jiān)管。一般認為,政府對證券業(yè)進行有效監(jiān)管,能夠糾正市場失靈,優(yōu)化資源配置,協(xié)調(diào)社會成員的利益,增進社會福利。但政府不是萬能的,而且也有其客觀和主觀的缺陷,政府的缺陷同市場的缺陷一樣,在一定程度上是難免的。新制度經(jīng)濟學派的代表人物格拉斯?斯諾認為,沒有國家就辦不成事,但是有了國家也有很多麻煩:國家的存在是解釋經(jīng)濟增長的關(guān)鍵,但也是造成人為經(jīng)濟衰退的根源?？扑拐J為,“政府機制本身并非不要成本,實際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會帶來比企業(yè)和市場更好解決問題的結(jié)果”(R?H?科斯等,財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷,中譯本,上海三聯(lián)書店,1991年版:21~23)。政府的缺陷主要表現(xiàn)在政府的干預無限擴張,從而導致設(shè)置龐大的機構(gòu),人員臃腫,成為“大政府”,而且超出政府應該調(diào)控的范圍、層次和力度,不僅沒有彌補市場的機制缺陷,反而妨礙了市場機制作用的正常發(fā)揮。此外,由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實行措施不力等原因,也會出現(xiàn)政府的無效干預。這種干預的方式、范圍、層次、力度和預期選擇都不適當,從而不足以彌補市場機制的缺陷和難以維護市場的正常運轉(zhuǎn)。斯蒂格利茨指出,與民間部門相比,政府的最大優(yōu)勢表現(xiàn)在四個方面,即征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán),以及能夠降低交易成本,即主要克服搭便車問題。但是政府的這些優(yōu)勢后面卻又隱藏著很多成本,因為很難避免政府濫用職權(quán)并使民間部門遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。即使政府不濫用職權(quán),由于政府工作人員對他所從事的工作不具有剩余索取權(quán)利,因而有可能工作動力不足,容易出現(xiàn)官僚主義作風和行為以及產(chǎn)生各種低效率的現(xiàn)象。
基于以上原因,人們普遍認為政府對證券的監(jiān)管是必要的,但政府的作用是有限的,甚至會出現(xiàn)監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設(shè)定的目標沒能實現(xiàn),即沒能實現(xiàn)公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種:公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說(或捕獲說)”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等,最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治?斯蒂格勒認為,影響一個產(chǎn)業(yè)對政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益,包括直接的貨幣補貼,控制新競爭者進入,干預替代品和補充品的生產(chǎn)等。證券業(yè)主要有市場準入的管制,對業(yè)務(wù)活動的限制以及誠信展業(yè)等。在供給方面,政府部門進行一項監(jiān)督活動時,并非是毫無成本,毫不猶豫地按照“公共利益”來提供證券產(chǎn)品。政府實際上是由一些有著自己獨立利益的人組成的一個特殊群體。當他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時,難免發(fā)生各種各樣的低效率現(xiàn)象。在所謂民主政治的決策過程中,謀求政治權(quán)利的產(chǎn)業(yè)必須去找合適當“賣主”,即政黨。政黨在決定是否支持某項監(jiān)管活動時要考慮這一行動是否有助于自己當選或再選。因此,需求監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)“必須支付兩項政黨所需要的東西:選票和資源。資源包括競選經(jīng)費、籌集經(jīng)費的服務(wù)以及較間接的方式,其最后的結(jié)果取決于供需雙方的博弈。
二、我國證券市場監(jiān)管體制的形成過程及相關(guān)分析
我國證券市場監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管,由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程,大致可以分為兩個階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期,證券市場處于區(qū)域性試點階段,這是我國證券市場的起步階段,股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點企業(yè)。1990年,國務(wù)院決定分別成立上海、深圳證券交易所,兩地的一些股份公司開始進行股票的公開發(fā)行和上市交易的試點。1992年,又開始選擇少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負責。
第二階段從1992年開始,國務(wù)院總結(jié)了區(qū)域性證券市場試點的經(jīng)驗教訓,決定成立國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會,負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管,同時,開始在全國范圍內(nèi)進行股票發(fā)行和上市試點。從此,證券市場開始成為全國性市場,證券市場的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管,并通過不斷調(diào)整國務(wù)院各有關(guān)部門的監(jiān)管職責,逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年,國務(wù)院決定撤銷國務(wù)院證券委員會,工作改由中國證券監(jiān)督管理委員會承擔,并決定中國證券監(jiān)督管理委員會對地方證管部門實行垂直領(lǐng)導,從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點:
第一,證券監(jiān)管機構(gòu)的地位得到進一步的強化,增強了證券監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性,為我國證券市場的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二,地方證券監(jiān)管機構(gòu)改由中國證監(jiān)會垂直領(lǐng)導,提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置了9個派出機構(gòu)和2個直屬辦事處,精簡了人員,提高了機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率。第三,加強了對交易所主要人事管理和上市公司高級管理人員任職資格的管理,加強了交易所一線監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處,即過于將監(jiān)管權(quán)力集中到一個部門,使得無法對監(jiān)管效果進行再監(jiān)管。與美國證監(jiān)會SEC相比,中國證監(jiān)會還擁有證券規(guī)章制度制定的話語權(quán)?，F(xiàn)行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會之手,而且這些規(guī)章已經(jīng)把證監(jiān)會權(quán)力延伸到整個證券市場。在沒有權(quán)力約束機制的狀況下,證監(jiān)會管制的內(nèi)容和范圍不斷擴張,包括行業(yè)準入許可、律師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)準入審批、會計師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)審批、資產(chǎn)評估機構(gòu)審批以及對這些機構(gòu)成員進入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格審批、對基金管理公司從業(yè)審批等。
