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關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；實施評估；指標體系
中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：
當前在城市人口急劇增加、城區(qū)面積快速擴張的過程中，存在著一些城市發(fā)展不合理現(xiàn)象，城市能否按照既定的規(guī)劃有序、和諧的發(fā)展顯得尤為重要。由于針對規(guī)劃實施的評估沒有及時跟上，這已成為我國城市規(guī)劃實施過程中的一個缺陷，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已明確提出了應對城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃的實施情況進行評估。
1.城市總體規(guī)劃實施評估的主要內(nèi)容
根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》，對城市總體規(guī)劃實施的評估，應當主要從城市發(fā)展方向和空間布局是否與規(guī)劃一致、規(guī)劃階段性目標的落實情況、各項強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況、規(guī)劃決策機制的建立和運行情況、相關(guān)政策對規(guī)劃實施的影響以及根據(jù)總體規(guī)劃要求，各項專項規(guī)劃、近期建設規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃的制定情況等方面進行評估，同時規(guī)劃實施評估還應當分析存在的問題，并提出相關(guān)的建議。
要根據(jù)總體規(guī)劃提出的城市發(fā)展方向校對空間布局是否與發(fā)展方向一致，要根據(jù)一般每兩年一次的城市空間發(fā)展軌跡判斷城市階段性發(fā)展方向，分析是否與總體規(guī)劃一致。應對階段性的重點建設項目、重要基礎(chǔ)設施、重要產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容進行全面評估，考查階段性目標的落實情況。應全面的對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定的強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況進行評估，要將依法批準的城市總體規(guī)劃中各項強制性內(nèi)容與現(xiàn)狀情況進行對照，客觀評估各項強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況。規(guī)劃委員會制度、信息公開制度以及公眾參與制度等都是規(guī)劃管理中必不可少的決策機制，是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃民主化、科學化的重大進步，規(guī)劃實施評價應對上述決策機制的建立和運行情況進行客觀評價。土地、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、人口、財政、投資等相關(guān)政策對規(guī)劃實施具有重要影響，規(guī)劃實施評價應著重分析各相關(guān)政策對規(guī)劃實施具體存在什么影響，與規(guī)劃實施有何關(guān)系，政府如何才能處理好規(guī)劃實施與相關(guān)政策之間的關(guān)系。應對分區(qū)規(guī)劃、專業(yè)專項規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及城市設計的制定情況進行評估檢查。應全面分析規(guī)劃實施過程中存在的主要問題，重點分析規(guī)劃實施評估主要內(nèi)容涉及的問題。
2.城市總體規(guī)劃實施評估技術(shù)路線
2.1構(gòu)建規(guī)劃實施評估的指標體系
本著全面系統(tǒng)、重點突出、便于操作的原則，構(gòu)建如下表所示的評估指標體系。
表1城市總體規(guī)劃實施評估指標體系
2.2評估指標數(shù)據(jù)產(chǎn)生
上述指標體系建立后，評估委員會需要分組開展調(diào)查對比工作，將各評估指標的實際狀況與規(guī)劃狀況對比，整體把握、量化打分，賦值在0―10之間，分數(shù)越高代表一致性程度越高。同時，需要邀請專家和市民代表對各指標進行打分，使兩者的打分各占一定比例進行合成，達到公開、公正、客觀的效果。
2.3評估指標權(quán)重確定
在明確了指標體系的各個指標評價值后，要確定各指標的權(quán)重，確定權(quán)重的方法有多種，如專家咨詢法、層次分析法等，具體評價時以采用定性與定量相結(jié)合的方法確定權(quán)重為佳，即采用層次分析法結(jié)合專家咨詢以及城市規(guī)劃主管部門的建議，確定各指標的權(quán)重。
在權(quán)重設定時，為了提高權(quán)重賦值的可把握性，并增加其準確性，把規(guī)劃實施作為一個整體進行評估，設上述指標的權(quán)重之和應為10。
2.4規(guī)劃實施情況綜合評估結(jié)果
指標權(quán)重確定之后，結(jié)合各項打分，就可以計算得出規(guī)劃實施情況綜合評估結(jié)果，如綜合評估分數(shù)在60分以下，說明規(guī)劃實施情況比較差；綜合評估分數(shù)在60―80分之間，說明規(guī)劃實施情況比較令人滿意；綜合評估分數(shù)在80―100分之間，說明規(guī)劃實施情況令人滿意。
2.5規(guī)劃實施問題分析
進行評估的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題，從而提出改進對策，對城市建設進行糾正和調(diào)整，使城市規(guī)劃得到更好地實施。結(jié)合評估委員會、專家和市民對各指標的打分以及綜合評估結(jié)果，可以對規(guī)劃實施存在的問題進行分析。例如指標分值在60分以下的，說明該指標反映的相關(guān)內(nèi)容存在問題。
2.6提出優(yōu)化規(guī)劃實施效果的對策
根據(jù)對城市總體規(guī)劃實施情況的評估，分析規(guī)劃實施情況與規(guī)劃預期之間的差距，提出優(yōu)化城市規(guī)劃實施效果的對策。
參考文獻：
1、李玉鳴. 城市總體規(guī)劃實施評價研究. 杭州：浙江大學出版社，2007.
2、孫施文、周宇. 城市規(guī)劃實施評價的理論與方法. 城市規(guī)劃匯刊，2003（2）：15―20.
〔關(guān)鍵詞〕公共政策;城市總體規(guī)劃;實施評估
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)頒布實施。該法第一次以法律條文的形式明確提出對省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實施情況應進行定期評估。但該法對評估的內(nèi)容并沒有做出具體的規(guī)定。
2009 年 5 月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《城市總體規(guī)劃實施評估辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，在大的方向上確定了城市總體規(guī)劃實施評估的基本內(nèi)容。但對于規(guī)劃編制部門以及規(guī)劃管理部門來說，依據(jù)該辦法進行城市總體規(guī)劃實施評估工作依然存在很大困難。評估的具體內(nèi)容及側(cè)重點難以掌握，容易造成評估結(jié)論在客觀性和科學性上打折扣，影響到規(guī)劃實施評估的初衷。因此，有必要對城市總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)容進行更為準確和更加詳細的界定，以指導城市總體規(guī)劃實施評估工作的開展。
二、城市總體規(guī)劃評估的價值取向
城市總體規(guī)劃作為統(tǒng)籌和引導城市經(jīng)濟社會環(huán)境整體協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要的公共政策,對其實施效果進行評估將涉及到城市建設的方方面面。但是,在這方方面面中,本文認為應重點做好以下幾方面的評估。
1.公共性評估
城市總體規(guī)劃是政府發(fā)揮管理城市公共事務職能的重要公共政策平臺,其面向的是城市地區(qū)社會公眾的公共利益,而不是為某一特定地區(qū)或利益群體服務的;而且,隨著互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介的多元化發(fā)展,以城市規(guī)劃建設為承載的公共利益越來越成為人們關(guān)注的焦點。因此,城市總體規(guī)劃實施效果評估,必須做好其公共性實施效果的評估。
2.整體性評估
城市總體規(guī)劃是城市空間資源配置和各項建設活動的空間表達。因此,城市總體規(guī)劃應更加關(guān)注城市的發(fā)展方向、整體布局和要素配置結(jié)構(gòu),其內(nèi)容涉及到城市功能、用地、設施、政策以及區(qū)域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展空間的政策安排。因此,城市總體規(guī)劃實施效果評估,必須做好其整體性實施效果的評估。
3.人文性評估
正因為城市總體規(guī)劃具有公共性特征,其在客觀上就被要求在不同層面體現(xiàn)出人文主義精神。這里的人文主義精神指要從科學長遠的公共利益角度去考慮城市的整體發(fā)展,要符合城市絕大部分群體的利益,特別是要充分考慮弱勢群體的訴求。因此,城市總體規(guī)劃是否具有人文性,是城市總體規(guī)劃實施效果評估中的一個重要方面。
4.適應性評估
城市總體規(guī)劃具有長期性和相對的穩(wěn)定性特征,但同時它又是一項動態(tài)調(diào)適性的規(guī)劃,需要在不同時期根據(jù)發(fā)展環(huán)境的變化進行相應的調(diào)整或修改,因此,需要不斷地重新審視和判斷現(xiàn)行規(guī)劃與現(xiàn)有環(huán)境條件的適應性,進而提高其應有的綜合統(tǒng)籌作用。因此,城市總體規(guī)劃適應性的強弱,是城市總體規(guī)劃實施效果評估中的另一個重要的方面。
三、城市總體規(guī)劃實施效果評估框架的構(gòu)建
基于現(xiàn)有評估指導意見存在的缺陷,本文將構(gòu)建城市總體規(guī)劃實施評估框架,以期以此推動城市總體規(guī)劃實施效果評估工作的開展及其目的和意圖的實現(xiàn)。
1.規(guī)劃評估框架構(gòu)建的目的和內(nèi)涵
構(gòu)建城市總體規(guī)劃實施效果評估框架的根本目的在于,通過評估能夠更為全面客觀地掌握城市總體規(guī)劃內(nèi)容的實施過程和具體情況,充分反饋現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制、實施和管理過程中存在的問題,并結(jié)合實際,對下一輪的城市總體規(guī)劃編制提出更為科學合理的指引和具體建議。
2.規(guī)劃評估框架構(gòu)建
基于城市總體規(guī)劃實施效果評估的基本目的及內(nèi)涵,結(jié)合城市總體規(guī)劃所具有的公共性、整體性、人文性和適應性等價值屬性,本文將構(gòu)建由四大方面評估內(nèi)容所組成的城市總體規(guī)劃實施效果評估框架。
該四大方面評估內(nèi)容即內(nèi)容綜合評估、實施可達評估、公共價值評估和環(huán)境適應評估。
其中的內(nèi)容綜合評估是針對文本及其規(guī)劃內(nèi)容本身進行的評估,實施可達評估是對規(guī)劃實體目標進行評估,公共價值評估是對規(guī)劃公共利益體現(xiàn)的效果進行評估,環(huán)境適應評估是對現(xiàn)行規(guī)劃對現(xiàn)時內(nèi)外部環(huán)境的適應性進行評估。
3.規(guī)劃評估框架內(nèi)容分析
城市總體規(guī)劃實施評估內(nèi)容構(gòu)成復雜,涉及到城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的多個方面。
其中,內(nèi)容綜合評估是對城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容的完整性、針對性等進行評估,包括規(guī)劃內(nèi)容、強制性內(nèi)容、內(nèi)容成果的完整性、編制內(nèi)容與思路是否針對地區(qū)發(fā)展階段的重點問題,等等;實施可達評估則涵蓋城市總體規(guī)劃實施過程的主體內(nèi)容,尤其是物質(zhì)實體空間內(nèi)容,包括空間結(jié)構(gòu)、用地布局、公共設施、綠地建設、市政管線等內(nèi)容,以此評估實施效果與內(nèi)外部環(huán)境對規(guī)劃實施的影響;公共價值評估是針對城市總體規(guī)劃實施目標所具有的公共性價值進行評估,重點包括城市總體目標的實現(xiàn)情況、實施過程中的公共政策屬性特征的體現(xiàn)等相關(guān)內(nèi)容;環(huán)境適應性評估則是對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的現(xiàn)實與未來的適應性進行評估,即結(jié)合現(xiàn)實環(huán)境的變化而對未來趨勢進行評估與判斷,并據(jù)此對現(xiàn)行總體規(guī)劃提出若干調(diào)整或修改建議。
四、小結(jié)
城市總體規(guī)劃實施評估是一項系統(tǒng)性的規(guī)劃實踐探索。城市總體規(guī)劃實施效果評估有利于相關(guān)部門從本源的角度討論城市總體規(guī)劃編制及實施管理中存在的不足,使之能夠結(jié)合不斷變化的實際,對城市總體規(guī)劃進行實時調(diào)整,并對未來的發(fā)展生發(fā)出有效的指導意見。
關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃；空間結(jié)構(gòu)；遠期規(guī)劃
中圖分類號：TU984.11 文獻標識碼： A 文章編號：
前言：
城市總體規(guī)劃是通過確定城市未來發(fā)展目標，制定實現(xiàn)這些目標的途徑、步驟和行動綱領(lǐng)，并引導和控制社會實踐來干預城市發(fā)展。具體方式是提供城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略，控制土地使用及其變化。因此，在市場經(jīng)濟條件下，如何運用規(guī)劃手段通過市場來有效配置城市各類資源，取得較好的城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，是當前非常值得思考的課題之一。
一、城市制定與落實總體規(guī)劃的現(xiàn)狀
（一）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視通過總體規(guī)劃，抓住機遇，以規(guī)劃土地的價格信號來優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的配置；形成城市高新技術(shù)、支柱產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)的合理分工，實施跨越式發(fā)展。主要表現(xiàn)：
1.從城市產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整入手來帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2.通過提高城市化水平，促進城市能及的提升。
3.通過總體規(guī)劃，使直接利用外資、土地批租、金融市場三者形成合力，建立起城市經(jīng)濟增長新的動力機制。為了追求低的交易成本，引起了要素土地、資本、勞動的空間聚集，表現(xiàn)為城市的興起及城市的擴張。
（二）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視了從實際出發(fā)，求真務實，對城市未來的發(fā)展進行了比較準確的定位
在城市經(jīng)濟發(fā)展中，只有準確地進行城市定位，才能給整個城市帶來良好廣闊的發(fā)展機遇與空間。區(qū)域或城市定位突出的特征是它的科學性、動態(tài)性。在實踐中，我們關(guān)注更多的是定位時的科學性，而往往忽略了隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、內(nèi)外環(huán)境變化，定位所客觀存在著的動態(tài)性。在此次重新修編城市總體規(guī)劃時，各個城市在既重視歷史現(xiàn)狀，又著眼于未來發(fā)展，對城市功能和發(fā)展方向進行了恰當?shù)囟ㄎ弧?/p>
（三）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，普遍重視生態(tài)城市總體空間的設計
各個城市在城市城市總體規(guī)劃中都突出強調(diào)，要從根本上避免以往國內(nèi)城市項目開發(fā)建設中所謂“三通一平”做法中的“一平”。所謂“一平”損害了城市中原有自然環(huán)境的融洽和平衡，現(xiàn)在則要盡力補償以往對自然資源“大破壞”所造成的損失，重新建立城市的人工生態(tài)系統(tǒng)。從國內(nèi)絕大多數(shù)城市的現(xiàn)狀看，作為人居環(huán)境主要部分的城市環(huán)境，最大的不足是人工化、商業(yè)化痕跡太強而自然化不足。
（四）各個城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，都高度重視和嚴格規(guī)定保護城市歷史文化
城市由文化領(lǐng)跑，文化在深層本質(zhì)上是指向人的。從城市文化出發(fā)，一個城市的歷史就是一個城市的文脈；城市是不同時代的建筑、歷史街區(qū)的集合，每棟建筑都是獨特的文化記憶，它是城市歷史與形象的載體。可以說，歷史建筑是不可復制的，再精美的復制品也不可能有原有建筑的歷史感。因此，各城市在重新修編城市總體規(guī)劃中，都高度重視和嚴格規(guī)定保護城市的歷史文化。
二、現(xiàn)行城市總體規(guī)劃存在的主要問題
（一）城市總體規(guī)劃的實效常常與城市發(fā)展存在偏差
有的城市總體規(guī)劃往往滯后于城市的發(fā)展，不能滿足城市發(fā)展對用地的要求。有的城市總體規(guī)劃剛剛審批下來，城市實際人口和用地規(guī)模已經(jīng)達到或者超過了城市規(guī)劃的目標。這種情況在我國東部沿海城市，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的小城市更為常見：也有的城市總體規(guī)劃過于超前，使得按照城市總體規(guī)劃建設的總體設施、文化社會設施等處于閑置狀態(tài)。這種情況在我國內(nèi)陸經(jīng)濟落后地區(qū)較為常見。
（二）城市總體規(guī)劃的空間常常與實際存在偏差
城市實際發(fā)展的空間形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)與城市總體規(guī)劃并不一致，按照城市總體規(guī)劃的城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)難以形成。企業(yè)和市民的用地選擇、對城市工作和生活的環(huán)境愛好與城市總體規(guī)劃不一致，造成城市規(guī)劃的工業(yè)區(qū)、商業(yè)住宅區(qū)、商業(yè)網(wǎng)點等難以滿足要求或無法達到預期效果。
（三）城市總體規(guī)劃所確定的發(fā)展力方向常常與實際并不一致
為城市規(guī)定性質(zhì)及發(fā)展方向是現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，但現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃由于城市領(lǐng)導者追求政績，往往存在著偏好規(guī)模、求全貪大的情況，主觀性強，高估較多。如有許多省、市城市將發(fā)展目標定位為國家性大城市，許多縣級小城市將發(fā)展目標定位中等發(fā)達城市，實際上只有其中少部分能夠?qū)崿F(xiàn)。
（四）城市總體規(guī)劃應激性不強，缺乏靈活性
現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是二十年，在如此長的時間里，很難對其中發(fā)生的種種變化作出準確、詳盡的預測。特別是當今科技發(fā)展日新月異，經(jīng)濟全球化，區(qū)域競爭日趨激烈，不確定因素大大增加，這給城市的未來發(fā)展增加了許多變數(shù)。一旦其中一些大的因素發(fā)生變化，就不得不修改規(guī)劃。最近幾年，許多地方的城市總體規(guī)劃就因此作了多輪的修編。
三、改革城市總體規(guī)劃的建議
（一）正確把握遠期規(guī)劃和近期規(guī)劃的關(guān)系
在城市發(fā)展和建設中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內(nèi)，利用有限的資源做有限的事情?；谶@種情況，應正確把握“務虛”和“務實”的關(guān)系。一方面，應強化遠景規(guī)劃，落實好城市結(jié)構(gòu)，布局形態(tài)，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現(xiàn)在的決策對未來發(fā)展的影響，從更長遠的角度更廣闊的視野把握城市的發(fā)展；另一方面夯實近期規(guī)劃（即“務實”）。滾動編制的近期建設規(guī)劃應將城市具體的建設項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠期規(guī)劃有機結(jié)合，建立近期建設項目庫并進行投資與財務分析。解決總體規(guī)劃實施時序的問題，確定城市總體規(guī)劃分階段實施的內(nèi)容，幫助政府決定在恰當?shù)臅r機以恰當?shù)姆绞讲扇∽钋‘數(shù)男袆印?/p>
（二）注重與城市其他部門的協(xié)調(diào)與銜接
城市外部環(huán)境的復雜多邊性，城市總體規(guī)劃編制技術(shù)內(nèi)容的綜合性，城市規(guī)劃的社會性，城市各階層目標價值取向的多元性特征，以及城市規(guī)劃向?qū)c各級團體和市民利益的密切相關(guān)性等等，決定了一個科學合理的總體規(guī)劃不可能是依靠個別技術(shù)精英閉門造車所能及，必然是多方參與、協(xié)作式規(guī)劃的產(chǎn)物。城市規(guī)劃的實施將依賴于城市中的各類組織和個人，規(guī)劃師只是其中的一部分。從根本上講，規(guī)劃的實施并不是由規(guī)劃師或者規(guī)劃部門來進行的，而是由整個社會來運作的。要保障規(guī)劃的實施，較為務實的做法就是尋求總體規(guī)劃與“計劃”之間的結(jié)合。一方面，在編制總體規(guī)劃時，應當以“計劃”確定的發(fā)展目標以及發(fā)展方針為依據(jù)，“計劃”強調(diào)的建設項目，其選址和布局必須符合城市總體規(guī)劃的要求；另一方面，總體規(guī)劃所確定的城市基礎(chǔ)設施和公共設施建設項目，應當分期分批地落實到“計劃”中，才能保障城市規(guī)劃意圖得到實現(xiàn)。
（三）增強規(guī)劃內(nèi)容的強制性與靈活性
新時期的城市總體規(guī)劃要從指導功能布局、用地安排，轉(zhuǎn)向以資源環(huán)境為出發(fā)點，指導城市的可持續(xù)發(fā)展，從確定性質(zhì)、規(guī)模、指標，轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量和科學合理的建設標準：從確定發(fā)展什么，轉(zhuǎn)向保護什么，即從以開發(fā)建設為重點轉(zhuǎn)向以資源利用和空間管制為重點。具體的編制工作中，要淡化規(guī)劃年限，強化規(guī)劃階段；淡化用地性質(zhì)，突出市場經(jīng)濟對土地資源的配置；淡化具體用地布局規(guī)劃，突出空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在總體規(guī)劃中的主導地位。以有效引導和調(diào)控城市發(fā)展為目標，合理確定總體規(guī)劃階段強制性內(nèi)容和指導性內(nèi)容，強化總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，突出指導性內(nèi)容的適應性，以應對市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的不確定性。
（四）注重城市總體規(guī)劃作為城市公共政策的特征
城市總體規(guī)劃的編制，絕非僅僅是城市規(guī)劃部門開展的一項技術(shù)工作。而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據(jù)。城市總體規(guī)劃只有與城市政策的各個方面相結(jié)合，將規(guī)劃確立的城市發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略的原則、準則、布局以及規(guī)劃所確定的行動步驟轉(zhuǎn)化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹落實，才能真正實現(xiàn)所期望達到的城市空間關(guān)系，規(guī)劃的目標才能更好實現(xiàn)。而城市總體規(guī)劃作為城市未來空間發(fā)展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據(jù)。
城市總體規(guī)劃對城市建設和發(fā)展發(fā)揮著“規(guī)劃先導”的作用。在加快推進城市化的過程中，不僅要制定一個科學的城市總體規(guī)劃，更要落實好城市總體規(guī)劃，才能使城市總體規(guī)劃發(fā)揮它應有的實效性。
參考文獻：
[1] 莫詩白.如何落實與制定城市總體規(guī)劃[J].廣東科技,2007(9).
關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；規(guī)劃實施評價；評價方法
城市總體規(guī)劃實施評價主要是指經(jīng)過一段時間的實施后對法定的城市總體規(guī)劃的實施情況與結(jié)果予以評價的活動。不僅如此，城市總體規(guī)劃實施評價的開展往往有著多種目的，如編制新的城市總體規(guī)劃、定期檢查規(guī)劃的執(zhí)行情況、改革規(guī)劃實施的相關(guān)制度和機制等，評價的目的不同，評價的內(nèi)容和方法也不同。所以，在評價開展之前首先需要根據(jù)評價的目的選擇合適的評價內(nèi)容和方法。作為完整的城市總體規(guī)劃實施評價的重要組成部分，基于城市建設狀況的總體規(guī)劃實施評價主要是對城市總體規(guī)劃在規(guī)劃實施評價年限內(nèi)在城市建設過程中的貫徹落實情況進行評價。所以，其評價的對象是在規(guī)劃實施評價年限內(nèi)所涉及的各項建設活動的結(jié)果，即城市建設成果。值得一提的是這一建設結(jié)果既包括新建的也包括改造的。所以，基于城市建設狀況的總體規(guī)劃實施評價就是針對城市建設成果是否符合法定總體規(guī)劃成果這一評價依據(jù)所開展的評價，是對這兩者一致性的評價。基于城市建設狀況的總體規(guī)劃實施評價及其方法主要包括基礎(chǔ)性評價、甄別性評價、結(jié)構(gòu)性評價等。
1基礎(chǔ)性評價
基礎(chǔ)性評價又可以稱之為實現(xiàn)度或符合度評價，主要是比對規(guī)劃實施評價年限內(nèi)的城市建設成果與城市總體規(guī)劃成果，從而揭示出城市建設行為與規(guī)劃結(jié)果的符合程度或一致性。所以，基礎(chǔ)性評價的核心在于評價年限內(nèi)的城市建設成果與法定規(guī)劃內(nèi)容是否相符合以及符合的程度如何。從基于城市建設狀況的總體規(guī)劃實施評價工作的開展來看，土地的使用狀況是城市規(guī)劃中最核心的內(nèi)容。雖然土地的使用狀況并不是衡量總體規(guī)劃實施狀況的唯一標準，但其他各項的內(nèi)容往往是以土地使用狀況為線索而得到的。除此之外，土地使用狀況也是城市建設成果最能夠直接反應出來的。所以，在評價年限內(nèi)對各項建設用地的實施情況進行評價是基礎(chǔ)性評價的主要內(nèi)容。評價工作的開展可以通過兩種途徑進行：1）通過調(diào)查繪制出現(xiàn)在的土地使用狀況圖，然后將土地使用現(xiàn)狀圖與城市總體規(guī)劃制定時的土地使用狀況圖進行對比即通過比對評價期內(nèi)的城市建設成果和法定規(guī)劃土地使用圖找到兩者之間的差異。通過這一途徑獲得的資料不僅與總體規(guī)劃的制定工作密切相連而且方法熟練、資料的調(diào)查和整理效率都較高，因而，這一途徑是現(xiàn)在最為常用的途徑。不可否認的是，這一途徑在運用的過程中有可能會遺漏掉用地性質(zhì)不變但實際發(fā)生過建設行為的用地，這種情況就會對結(jié)構(gòu)性評價和績效性評價產(chǎn)生誤差。2）通過比對評價年限內(nèi)規(guī)劃主管部門所發(fā)放的所有“一書兩證”和法定規(guī)劃成果。這一途徑可以避免上一種途徑可能帶來的資料遺漏問題，但同時也會增加較大的工作量。
2甄別性評價
受多種因素的影響，城市建設在一定的時期內(nèi)必然會出現(xiàn)一系列與規(guī)劃成果不相符的建設成果。甄別性評價就是從合理性和效果性兩個方面剖析不符合規(guī)劃的建設成果產(chǎn)生的原因及其使用效果是否與總體規(guī)劃的原則和目標等相一致的評價。從某種角度上說，真正能夠為后續(xù)總體規(guī)劃的制定、規(guī)劃實施制度的改進和完善提供線索的恰恰是在對這些與規(guī)劃成果不相符合的建設成果進行深入分析的基礎(chǔ)上獲得的。甄別性評價主要涉及兩個方面：1）合理性評價。合理性評價主要是指對與法定規(guī)劃成果不相符的城市建設成果出現(xiàn)的原因進行分析并對改變規(guī)劃內(nèi)容的決策的合理性作出判斷。在總體規(guī)劃實施評價中，不符合規(guī)劃成果的建設成果是否合理是必須要作出判斷的內(nèi)容。城市建設項目實施的合理性判斷必須與特定的社會經(jīng)濟環(huán)境、政策背景相聯(lián)系，理智的合乎理性的分析其背后的原因。需要注意的是，做出合理性判斷的最高標準是看其是否有助于促進更加美好城市的建設。2）效果性評價。效果性評價主要是依據(jù)與法定規(guī)劃不相符的建設成果實際建成后的使用情況對其建設的合理性和調(diào)整的必要性所進行的評價。本文所指的效果性評價主要是指城市建成結(jié)果的內(nèi)容設施等與法定規(guī)劃成果的規(guī)定及要求有所不同，但其建成后的實際效果卻更符合規(guī)劃的目標和居民的意愿或者對于規(guī)劃的后續(xù)實施更有利。
3結(jié)構(gòu)性評價
結(jié)構(gòu)性評價主要是指通過梳理所有城市建設成果的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系來評價法定城市規(guī)劃結(jié)果所制定的城市空間結(jié)構(gòu)的實施程度。城市總體規(guī)劃并不僅僅是對單項要素的組織與安排，更是對城市整體結(jié)構(gòu)的組織與安排，統(tǒng)籌兼顧城市各要素之間的關(guān)系。所以，總體規(guī)劃實施評價一定不能只局限于對各具體要素實施情況的評價更應該突出這些建設成果對城市結(jié)構(gòu)的貢獻，這也是城市總體規(guī)劃引導城市發(fā)展的重要方面。結(jié)構(gòu)性評價中的結(jié)構(gòu)并不局限于規(guī)劃評價年限內(nèi)的各個城市建設成果之間的關(guān)系，更強調(diào)其與整個城市空間的實現(xiàn)或完善之間的關(guān)系。結(jié)構(gòu)性評價主要包括以下三個方面：各類城市建設用地在數(shù)量、空間上的關(guān)系；中心體系、交通路網(wǎng)、綠地的實施情況；各項建設之間的關(guān)系。
4結(jié)語
作為城市總體規(guī)劃實施評價的一部分，基于城市建設狀況總體規(guī)劃實施評價僅僅只是對規(guī)劃實施評價年限內(nèi)城市建設成果是否與法定規(guī)劃成果相一致的判斷，絕大多數(shù)的工作集中在對結(jié)果的評價及描述性方面，因而更多的是為后續(xù)的評價打基礎(chǔ)。
參考文獻
[1]南智慧，盧丹志.宜居城市視角下破解城市總體規(guī)劃實施評價難題——以浙江省樂清市為例[J].湖北職業(yè)技術(shù)學院學報，2015（2）：287.
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；編制
1 總體規(guī)劃編制中存在的問題
1.1 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）的約束力度不強，政府有關(guān)部門均可以根據(jù)當?shù)赝恋匦再|(zhì)等進行自我調(diào)整。在實際實施過程中政府易受客觀因素影響進行大范圍的調(diào)整，導致建成建筑與規(guī)劃功能、結(jié)構(gòu)嚴重不符。當然，不排除規(guī)劃結(jié)構(gòu)本身有不合理的地方。
1.2 兩規(guī)的銜接不夠。城市總體規(guī)劃具有一定的局限性，主要是對城市內(nèi)的建筑用地結(jié)構(gòu)、布局、功能等進行規(guī)劃，可以說僅僅是部分用地的規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃是全面性的，是對該區(qū)域內(nèi)所有土地結(jié)構(gòu)、布局、功能等的規(guī)劃，對各部分用地均有規(guī)劃、制約作用。兩規(guī)規(guī)劃時參考的依據(jù)不同，在規(guī)劃范圍、用地規(guī)模、規(guī)劃結(jié)構(gòu)等方面具有沖突，銜接困難。
1.3 兩規(guī)總體規(guī)劃編制審批所依據(jù)的規(guī)范、標準和程序過于僵化，不能適應當前形勢的需要。例如，以城市人口為參考依據(jù)進行城市總體規(guī)劃時，會忽略城市人口的流動、分布、構(gòu)成等，規(guī)劃建筑的設施不能滿足城市居民的需求，做不到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在公共設施容易引發(fā)沖突。
2 總體規(guī)劃編制如何改進
2.1 應滿足社會的發(fā)展 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重心由農(nóng)業(yè)化變?yōu)楣I(yè)化，對城市以及所屬區(qū)域建筑需求增大。城市總體規(guī)劃應主要注重中心城市的規(guī)劃，然后關(guān)注城市周邊及相鄰鄉(xiāng)村的規(guī)劃，城市規(guī)劃的主要內(nèi)容是小區(qū)規(guī)劃及各個小區(qū)之間的聯(lián)系。而土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)的所有土地資源應合理規(guī)劃，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村規(guī)劃要有一定的協(xié)調(diào)性，各個區(qū)域土地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)、功能等要關(guān)聯(lián)和諧，為人們工作生活提供便利。
2.2 增強總體規(guī)劃編制的靈活性 兩規(guī)編制的審批均需要一定的時間，而且受法律法規(guī)的限制需要按規(guī)定更改，也易被政府審批人員因各種因素打回，而在這期間，區(qū)域內(nèi)的可利用土地資源可能會發(fā)生變化，因此，制定城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時需具備一定的靈活性，方便更改。另外，兩規(guī)編制的格式、內(nèi)容等應根據(jù)制度、政策的更新，以及城市的發(fā)展狀況及時進行修正。
2.3 精簡規(guī)劃內(nèi)容 兩規(guī)的內(nèi)容主要是針對城市內(nèi)、區(qū)域內(nèi)對土地資源的利用，包括建設的建筑類型、結(jié)構(gòu)、功能，交通道路如何分布，居民住宅建設區(qū)域等。例如住宅、辦公樓、公交站、旅游景點是城市的主要建筑，所以在進行城市總體規(guī)劃時應注重這幾點的協(xié)調(diào)、規(guī)劃，對不必要的建筑可以排除在規(guī)劃內(nèi)，在城市內(nèi)形成住宅、商業(yè)集中區(qū)，具有一定的結(jié)構(gòu)性，布局合理，做到對城市土地資源的最大利用。
2.4 增強兩規(guī)的兼容性 城市總體規(guī)劃涉及到很多方面，但是核心內(nèi)容是對土地的利用，而且城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容落實到實處都歸于對土地的利用。城市總體規(guī)劃對城市的建筑用地進行規(guī)劃，注重城市建筑的結(jié)構(gòu)，規(guī)劃注重細節(jié)，有一定的局限性；土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)所有土地資源進行規(guī)劃，規(guī)劃注重大局觀對細節(jié)要求不高，而且土地利用總體規(guī)劃兼容性強。同時城市總體規(guī)劃還應注意對城市內(nèi)自然資源的保護，發(fā)展城市綠色經(jīng)濟，減少城市內(nèi)空氣、噪音污染，降低對城市資源的浪費，從細節(jié)方面著手構(gòu)建節(jié)能環(huán)保城市。而土地利用總體規(guī)劃除了要包含城市總體規(guī)劃的內(nèi)容，還應注重區(qū)域內(nèi)其他地域的土地資源規(guī)劃。
2.5 縮減兩規(guī)編制時限 我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，對城市土地資源的規(guī)劃日益嚴謹。我國兩規(guī)編制一般以20年為時限，但是20年間社會發(fā)展迅速，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等適應不了市場的變化，無法順利實行?？s減兩規(guī)編制時限，如將時限由20年縮至5年，可確保兩規(guī)編制內(nèi)容在有效時限內(nèi)均符合市場變化的需求以及法規(guī)制度的要求。
2.6 簡化兩規(guī)編制的審批
兩規(guī)編制的審批機制應該是靈活的、可隨機應變的，以確保兩規(guī)編制的適應性。兩規(guī)編制的審批程序一直是固定不變的，程序繁瑣復雜，耗時久、效率低，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、審批外還應由市級政府有關(guān)部門審批通過才可實施，但是經(jīng)過多級審批耗時久，還易發(fā)生變故，但是簡化兩規(guī)編制的審批后可以減少審批時間，規(guī)避一些因?qū)徟藛T、時間等引起的變故，為兩規(guī)的順利實施提供便利。
3 兩規(guī)如何協(xié)調(diào)
3.1 兩規(guī)編制同時進行 城市規(guī)劃部門工作人員應與土地規(guī)劃部門工作人員協(xié)商，為城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制制定統(tǒng)一的規(guī)劃限期、制度等，使兩規(guī)編制同時進行，而這其中最重要的就是要對兩規(guī)的時限進行統(tǒng)一，兩規(guī)同時進行、同時結(jié)束，使兩規(guī)內(nèi)容銜接更為順暢。
3.2 對人口調(diào)查結(jié)果進行協(xié)調(diào) 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預測關(guān)系到建設用地規(guī)模的預測。兩規(guī)編制的最終目的都是為人民服務，不管是城市內(nèi)土地資源利用還是城外土地資源利用，所筑建筑均離不開人的衣、食、住、行四方面，所以，在兩規(guī)編制前都需要進行人口調(diào)查，而兩規(guī)協(xié)調(diào)也應注重對人口調(diào)查結(jié)果的協(xié)調(diào)。兩規(guī)調(diào)查應在調(diào)查渠道、方式、區(qū)域等進行協(xié)調(diào)，確保人口調(diào)查結(jié)果盡量一致，更有利于兩規(guī)編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)。
3.3 兩規(guī)編制目標統(tǒng)一 兩規(guī)編制均是對國有建設用地的規(guī)劃，兩規(guī)編制對規(guī)劃用地規(guī)模的衡量均是通過人均占有建設用地的面積大小確認的，但是這種衡量方式忽視了城市舊城改造、擴建等因素對兩規(guī)編制的影響，達不到兩規(guī)編制預定的目標。兩規(guī)編制對土地資源的規(guī)劃均受到人口調(diào)查、社會經(jīng)濟發(fā)展等因素影響，城市總體規(guī)劃注重城市內(nèi)部建筑結(jié)構(gòu)、布局、功能等，而土地利用總體規(guī)劃注重城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村等區(qū)域內(nèi)所有建筑結(jié)構(gòu)、布局、功能等，但是兩規(guī)編制目標是統(tǒng)一的，對土地資源規(guī)劃的最終目標都是滿足人們的生活需求。
4 結(jié)語
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體內(nèi)容雖有所不同，但是基礎(chǔ)內(nèi)容、規(guī)劃重點等卻有一定的相似性，而規(guī)劃的根本目的更是一致的。對兩規(guī)進行詳細了解，根據(jù)問題提出對策，并對兩規(guī)編制進行改革，增加兩規(guī)的協(xié)調(diào)性，可以為城市的建設提供堅實的基礎(chǔ)，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。
參考文獻：
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中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A 文章編號：
城市總體規(guī)劃是一項戰(zhàn)略性工作,它涉及到城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市性質(zhì)、城市規(guī)模、城市發(fā)展方向、建設時序、土地和其他環(huán)境資源的利用，環(huán)境保護等方向的內(nèi)容,而這些內(nèi)容直接或間接地影響著我們賴以生存和發(fā)展的環(huán)境。開展城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)可以將環(huán)境問題納入到規(guī)劃中進行綜合分析,并提出適宜的避免和減緩環(huán)境影響的措施，使規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，從而達到規(guī)劃方案優(yōu)化與保護環(huán)境的目的。
1 城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的背景
1.1 城市規(guī)劃的體系構(gòu)成
城市總體規(guī)劃是以政策和上層次法定規(guī)劃為依據(jù)，從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的角度研究城市定位和發(fā)展戰(zhàn)略，控制城市人口和用地規(guī)模，確定城鄉(xiāng)空間布局，促進區(qū)域、城市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。城市總體規(guī)劃內(nèi)容包括城市的性質(zhì)、發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區(qū)和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃和近期建設規(guī)劃。城市規(guī)劃體系的形成過程，主要通過逐級制定分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃，將城市總體規(guī)劃所確定的原則、內(nèi)容明確化、具體化的過程。
1.2 城市總體規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)境評價的結(jié)合
可持續(xù)發(fā)展、SEA與EIA的結(jié)合可采用自上而下的目標導向法及層次聯(lián)系法。城市規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)境評價和可持續(xù)發(fā)展的結(jié)合可以用圖1表示。
圖1 城市規(guī)劃與戰(zhàn)略環(huán)境評價、可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)系
1.3 開展城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的目的
城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價、規(guī)劃的編制和決策具有共同的目標，即實現(xiàn)區(qū)域、城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，城市總體規(guī)劃環(huán)境評價應成為規(guī)劃者和決策者實現(xiàn)科學規(guī)劃和決策的重要工具。
2 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的一般程序與方法
2.1 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的基本原則
城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價應遵循規(guī)劃環(huán)境評價的科學、客觀、公正原則，早期介入原則，整體性原則，公眾參與原則，一致性原則，可操作性原則等一般性原則外，特別要注重以下原則:
1)“以人與自然和諧為本”的可持續(xù)發(fā)展的原則:城市總體規(guī)劃的環(huán)境合理性分析應注意城市規(guī)模和發(fā)展目標滿足區(qū)域資源承載力和環(huán)境承載力的要求，城市空間和產(chǎn)業(yè)布局滿足生態(tài)適宜性和生態(tài)安全格局的要求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要滿足環(huán)境容量的要求，統(tǒng)籌城市發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)，綜合考慮城市的可持續(xù)發(fā)展能力。
2)評價范圍兼顧系統(tǒng)性和整體性原則:以城市復合生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性為基礎(chǔ)，應把城市及其所在區(qū)域、受城市發(fā)展影響區(qū)域的自然、經(jīng)濟和社會要素作為整體進行協(xié)調(diào)性分析。
3)全面識別影響，突出重點評價的原則:規(guī)劃環(huán)境評價重點是預測規(guī)劃實施的影響，提出規(guī)劃優(yōu)化建議，規(guī)劃環(huán)境評價的時效性是規(guī)劃環(huán)境評價結(jié)論有效性的重要保證，因此應選擇關(guān)鍵因素和制約因子的潛在影響進行評價。
4)評價方法兼顧科學性與可操作性原則:在保證規(guī)劃環(huán)境評價的科學性、時效性和成本約束情況下，評價應盡可能選擇簡單、可行的分析工具。
2.2 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的實施
戰(zhàn)略環(huán)境評價的實施可以采用自我評價、第3方評價或者混合評價的模式，3種模式各有利弊，保證環(huán)境評價有效性的重要途徑就是要實現(xiàn)規(guī)劃編制與環(huán)境評價的有機融合。結(jié)合我國當前多采用第3方評價的實際，建議由城市總體規(guī)劃編制的組織單位(城市的人民政府或規(guī)劃主管部門)在總體規(guī)劃編制初期就盡早委托開展戰(zhàn)略環(huán)境評價，并作為規(guī)劃編制者和環(huán)境評價者之間聯(lián)系的橋梁，為規(guī)劃與戰(zhàn)略環(huán)境評價的融合提供基礎(chǔ)，可以在規(guī)劃編制和規(guī)劃環(huán)境評價的委托合同中，明確規(guī)劃編制單位、戰(zhàn)略環(huán)境評價單位有共享對方的階段性工作成果、允許參與對方各種工作會議和咨詢會議的權(quán)利和義務等有利于雙方工作融合的條款。
2.3 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的重點
根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則》(HJ/T130-2003)，城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的基本內(nèi)容至少應包括規(guī)劃分析、環(huán)境現(xiàn)狀與分析、環(huán)境影響識別和確定評價指標、環(huán)境影響分析與評價、規(guī)劃合理性分析、規(guī)劃調(diào)整建議和不良影響減緩對策、公眾參與、監(jiān)測和跟蹤評價計劃、困難與不確定性分析、執(zhí)行總結(jié)等。根據(jù)城市總體規(guī)劃的特點，其環(huán)境評價應重點解決以下幾個問題:
1)城市定位和發(fā)展目標的環(huán)境合理性綜合評價:基于規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析和承載力分析，綜合評價城市定位和發(fā)展目標的環(huán)境合理性，提出切實可行的應對措施。
2)城市土地與產(chǎn)業(yè)空間布局的環(huán)境合理性評價:基于土地生態(tài)適宜性評價，確定“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)”主體功能區(qū)劃，綜合評價城市與產(chǎn)業(yè)空間布局的環(huán)境合理性，特別關(guān)注限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)問題。
3)城市規(guī)劃環(huán)境影響的回顧性評價與趨勢預測:基于趨勢分析和情景預測法，在分析城市發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，識別現(xiàn)行城市發(fā)展戰(zhàn)略下主要環(huán)境問題，預測不同規(guī)劃方案下的環(huán)境演化趨勢，綜合評價規(guī)劃環(huán)境影響。
4)規(guī)劃調(diào)整建議及不良影響減緩對策:基于綜合評價的結(jié)果，提出對規(guī)劃方案的調(diào)整建議或替代方案，明確不良影響的減緩對策。
2.4 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的程序和分析工具
結(jié)合《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則》與國內(nèi)外一些城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的實踐，提出城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的一般程序如圖2所示。
圖2 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的一般程序
城市總體規(guī)劃由于處于決策的宏觀層次，提供的信息也較宏觀，因此其規(guī)劃環(huán)境評價具有更大的不確定性和復雜性，同時考慮到規(guī)劃環(huán)境評價的時間和成本約束，城市總體規(guī)劃環(huán)境評價宜采用微觀與宏觀相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合的評價方法，依托RS和GIS技術(shù)，推薦的分析工具包括:環(huán)境影響識別中的核查表法和公眾調(diào)查法，影響預測的情景分析和趨勢分析法，規(guī)劃環(huán)境合理性綜合評價中環(huán)境承載力分析、生態(tài)適宜性評價、專家集體判斷法等方法。其中，趨勢分析作為近期和中期評價的主要分析工具，它結(jié)合了許多不同工具的特點，能為人們提供清晰的景象，識別規(guī)劃影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對其作出準確的趨勢分析是城市總體規(guī)劃環(huán)境評價中最重要的工作內(nèi)容之一。
3 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的公眾參與
3.1 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價中公眾參與的意義
公眾參與既是SEA的必要組成部分，又是最終對戰(zhàn)略環(huán)境影響進行預測、評價和制定環(huán)境保護對策的依據(jù)之一，其有效性已成為衡量SEA質(zhì)量高低的一個重要指標。通過公眾與決策者及評價者的雙向交流，從環(huán)境角度對戰(zhàn)略的可行性進行評估，并對戰(zhàn)略的運行效果及其環(huán)境影響進行預測和監(jiān)督。因此，在城市總體規(guī)劃環(huán)境評價實施的全過程中，鼓勵和支持相關(guān)部門、專家、社會團體和公眾多層次、廣泛、持續(xù)的公眾參與，充分考慮規(guī)劃實施中各利益相關(guān)方的利益和主張，有助于提高公眾環(huán)境意識，讓公眾享有充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，提高決策有效性，維護公眾環(huán)境權(quán)益，體現(xiàn)以人為本的原則。
3.2 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價中公眾參與的作用
在環(huán)境評價前期收集社會公眾對于規(guī)劃實施和環(huán)境保護的看法和建議，更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在的環(huán)境問題，正確識別關(guān)鍵環(huán)境問題和確定評價重點，以保證科學性和針對性；在中期收集公眾對于戰(zhàn)略環(huán)境評價工作，有助于提出經(jīng)濟有效并切實可行地減緩不利社會環(huán)境影響的措施，提高其科學性和有效性；在后期向公眾反饋規(guī)劃環(huán)境影響評價主要結(jié)論，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，對結(jié)論進行必要的修改，平衡各方利益，化解不良環(huán)境影響可能帶來的社會矛盾，取得公眾支持，以保證SEA報告的公平性和可操作性。
3.3 城市總體規(guī)劃環(huán)境評價中公眾參與應注意的問題
1)規(guī)劃全過程的信息公開機制。實現(xiàn)有效公眾參與的前提條件是公眾具有充分的環(huán)境知情權(quán)，所以建立有效信息公開機制，是實現(xiàn)公眾有效參與規(guī)劃環(huán)境評價的前提。城市總體規(guī)劃環(huán)境評價的信息公開應貫穿于SEA的全過程，可通過公共傳媒，如廣播、電視、報刊和網(wǎng)絡等，特別是專題展覽或網(wǎng)絡平臺，用通俗易懂、圖文并茂的方式充分公開環(huán)境評價相關(guān)信息。
2)現(xiàn)狀調(diào)查與影響識別階段廣泛的公眾參與。城市總體規(guī)劃的環(huán)境評價應是在全面識別影響的基礎(chǔ)上重點評價，因此收集信息、識別區(qū)域環(huán)境條件、識別評價的環(huán)境要素等環(huán)境背景的調(diào)查，由于信息繁雜，工作量大，很難全面收集有關(guān)信息。通過公眾參與，能較全面了解環(huán)境背景，又能了解區(qū)域內(nèi)公眾最關(guān)心的環(huán)境問題以及最敏感的環(huán)境要素。此階段的公眾參與可采取座談會、論證會、專家咨詢和社會調(diào)查的形式進行。
3)環(huán)境評價過程中持續(xù)的公眾參與。相對于項目環(huán)境評價的公眾參與，城市總體規(guī)劃環(huán)境評價中的公眾包括直接受影響群體、間接受影響群體以及感興趣的人群，其范圍更為廣泛，因此為節(jié)約成本和提高公眾參與的效率，建議采取成立由政府職能部門、人大、政協(xié)、規(guī)劃部門、專家學者、社會團體、重點行業(yè)、公眾代表等組成的臨時性咨詢委員會，就規(guī)劃環(huán)境評價過程中的重要環(huán)節(jié)進行協(xié)商，如SEA指標體系的確定、替代方案比較、環(huán)境評價報告草案等。
4)公眾參與的信息交流和反饋。獲得公眾意見反饋的途徑可以設立熱線電話、公眾信箱或網(wǎng)絡征集等，或者開展社會調(diào)查采取公眾回答問題的方式直接獲得反饋。在反饋信息的處理中要堅持在保證完整性前提下去偽存真原則，初步接收公眾反饋的信息，在必要情況下需要進一步與公眾進行直接的信息交流，信息交流的方法主要是座談會、論證會和聽證會等，這是公眾參與的核心部分。
4 結(jié)束語
城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價對城市總體規(guī)劃的優(yōu)化發(fā)展具有重要作用，但城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價是一項十分復雜的工作。目前，其相關(guān)研究和實踐應用還處于起步發(fā)展階段，可以預見，在今后一段時間內(nèi)，對城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價的理論和實踐應用必將有長足的發(fā)展。
參考文獻
關(guān)鍵詞:城市總體規(guī)劃；任務；內(nèi)容；編制成果；編制程序；論述
Abstract: urban overall plan for the discussion, in recent years in planning circle has never stopped. According to many years engaged in the planning from a design point of view about the planning workers of urban planning tasks, content, prepare results, some programming on this paper. For communion.
Key words: the overall urban planning; The task; Content; Prepare the results; Programming; discusses
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
城市總體規(guī)劃是通過確定城市未來發(fā)展目標，制定實現(xiàn)這些目標的途徑、步驟和行動綱領(lǐng)，并引導和控制社會實踐來干預城市發(fā)展。具體方式是提供城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略，控制土地使用及其變化。下面就城市總體規(guī)劃的任務、內(nèi)容、編制成果、編制程序展開了幾點論述。
一、城市總體規(guī)劃的任務
城市總體規(guī)劃的主要任務是：綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展狀態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設施，處理好遠期發(fā)展與近期建設的關(guān)系，指導城市合理發(fā)展。
二、城市總體規(guī)劃的內(nèi)容
城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，同時應當對城市遠景發(fā)展作出輪廓性的規(guī)劃安排。
城市總體規(guī)劃的編制應包括下列內(nèi)容：
1設市城市應當編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣(自治縣、旗)人民政府所在地的鎮(zhèn)應當編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
2確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向，劃定城市規(guī)劃區(qū)范圍。
3提出規(guī)劃期內(nèi)城市人口及用地發(fā)展規(guī)模，確定城市建設與發(fā)展用地的空間布局、功能分區(qū)，以及市中心、區(qū)中心位置。
4劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。
三、城市總體規(guī)劃的編制成果
城市總體規(guī)劃的編制成果包括：城市總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說明書、有關(guān)專題報告及資料匯編、城市總體規(guī)劃圖紙等幾個部分。
1城市總體規(guī)劃文本的主要內(nèi)容
1.1說明規(guī)劃編制的依據(jù)和原則。
1.2市(縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要點。
1.3城市規(guī)劃區(qū)范圍。
1.4城市性質(zhì)、城市人口發(fā)展規(guī)模及用地規(guī)模。
1.5城市土地利用和空間布局。
1.6自然環(huán)境和歷史文化環(huán)境保護。
2城市總體規(guī)劃圖紙的主要內(nèi)容
2.1市(縣)域城鎮(zhèn)分布現(xiàn)狀圖。圖紙比例一般為1：50000～1：200000。
2.2城市現(xiàn)狀圖。圖紙比例一般大中城市為l：10000～1：25000，小城市為1：5000。
2.3城市用地工程地質(zhì)評價圖。圖紙比例同現(xiàn)狀圖。
2.4市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖。圖紙比例同現(xiàn)狀圖。
2.5城市總體規(guī)劃圖。表現(xiàn)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的各項規(guī)劃內(nèi)容，圖紙比例同現(xiàn)狀圖。
2.6環(huán)境保護、防災及歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃圖。
2.7近期建設規(guī)劃圖。
2.8各項專業(yè)規(guī)劃圖。
四、城市總體規(guī)劃的編制程序
1基礎(chǔ)資料的收集、整理與分析
1.1城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)資料的收集，應根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容要求，結(jié)合城市特點，擬定調(diào)查內(nèi)容，有計劃有步驟地進行，最終形成資料匯編。
1.2調(diào)查城市各項用地的分布和面積，并要求經(jīng)過實地踏勘，查明各種用地的界線，在圖上用不同的顏色標示，形成城市用地現(xiàn)狀圖。
2城市性質(zhì)的確定
城市的職能是城市在國家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化生活中所擔負的任務和作用。城市的主導職能就是城市性質(zhì)。城市性質(zhì)是城市建設的總綱，是體現(xiàn)城市的最基本的特征和城市總的發(fā)展方向，科學地確定城市性質(zhì)是充分發(fā)揮城市作用的重要前提。
2.1確定城市發(fā)展性質(zhì)的依據(jù)。a.國家的方針、政策及國家經(jīng)濟發(fā)展計劃對城市建設的要求。b.城市在所處區(qū)域的地位與所擔負的任務。c.城市自身所具備的條件，包括資源條件、自然地理條件、建設條件和歷史及現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件。
2.2確定城市性質(zhì)的方法。確定城市性質(zhì)的一般方法是采用“定性分析”和“定量分析”相結(jié)合。定性分析就是在全面分析說明城市在政治、經(jīng)濟、文化生活中的作用和地位；定量分析就是在定性基礎(chǔ)上對城市職能，特別是經(jīng)濟職能采用一定的技術(shù)指標，從數(shù)量上去確定主導的生產(chǎn)部門。確定城市性質(zhì)應當以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。如區(qū)域規(guī)劃尚未編制或編制時間過久，應在編制城市總體規(guī)劃時，以地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃為依據(jù)，結(jié)合生產(chǎn)力合理布局的原則性質(zhì)展開全面的調(diào)查和分析。
3城市規(guī)模的確定
城市規(guī)模包括了兩部分的內(nèi)容，即人口規(guī)模和用地規(guī)模。
3.1城市人口規(guī)模。城市人口規(guī)模的研究主要是對城市人口發(fā)展進行預測，根據(jù)預測的結(jié)果對規(guī)劃期限末城市的人口總數(shù)作出判斷。我國目前常用的城市人口規(guī)模的預測方法有綜合平衡法、區(qū)域分配法(城市化法)、環(huán)境容量法、線性回歸分析法等。這些方法都存在一定的缺陷，不可完全信賴，但它們之間可以相互校核。一般的做法是以一種方法為主，以其他方法進行驗算以彌補不足。對根據(jù)各種預測方法所得出的城市人口發(fā)展的數(shù)量進行全面評估。同時考慮城市化發(fā)展的水平、城市發(fā)展的政策、城市社會經(jīng)濟發(fā)展的階段與水平以及財政能力、城市的環(huán)境容量等，最終確定規(guī)劃期末的城市人口規(guī)模。
3.2城市的用地規(guī)模。城市的用地規(guī)模是指到規(guī)劃期末城市建設用地范圍的大小。在對城市人口規(guī)模進行預測的基礎(chǔ)上，按照國家的《城市用地分類與城市規(guī)劃用地標準》(GDJ 137-1990)確定人均城市建設用地的指標，就可以計算出城市的用地規(guī)模。城市的用地規(guī)模＝預測的城市人口規(guī)?！寥司ㄔO用地標準。
4城市總體布局的確定
城市總體布局反映城市各項用地和空間的內(nèi)在聯(lián)系，主要是通過合理組織城市用地和空間，保障城市各項功能的協(xié)調(diào)、城市安全和整體運行效率，塑造優(yōu)美的城市環(huán)境和形象。城市道路交通與城市土地利用和空間布局有密切關(guān)系，因此在確定城市總體布局時，應同時確定道路網(wǎng)的基本框架。城市用地布局模式是對不同城市形態(tài)的概括表述，城市形態(tài)與城市的性質(zhì)、規(guī)模、地理環(huán)境、發(fā)展進程、產(chǎn)業(yè)特點等相互關(guān)聯(lián)。大體可分為以下類型：
4.1集中式的城市用地布局。特點是城市各項用地集中連片發(fā)展，就其道路網(wǎng)形式而言，可分為網(wǎng)格狀、環(huán)狀、環(huán)形放射狀、混合狀以及沿江、沿?；蜓刂饕煌ǜ傻缼畎l(fā)展等模式。
4.2集中與分散相結(jié)合的城市用地布局。一般有集中連片發(fā)展的主城區(qū)，主城形成若干具有不同功能的組團，主城與組團間布置綠化隔離帶。
4.3分散式城市用地布局。城市分為若干相對獨立的組團，組團間被山丘、河流、農(nóng)田或森林分隔，一般都有便捷的交通聯(lián)系。
參考文獻
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