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世界各國的公司立法對于建立一種公司內(nèi)部的專門監(jiān)督機構達成共識，但由于歷史和立法傳統(tǒng)等原因，各國具體采用的監(jiān)督機構設計各有不同。大陸法系的國家一般是通過在公司內(nèi)部建立監(jiān)事會的形式在公司內(nèi)部構建一種三角鉗制結構，監(jiān)事會作為公司專門監(jiān)督機關，行使監(jiān)督公司董事、經(jīng)理等公司高級管理人員的權力；英美法系國家沒有在董事會之外另行建立獨立的機構，而是于董事會內(nèi)部構建了“獨立董事”的角色，通過由獨立董事多數(shù)組成的專業(yè)委員會行使類似大陸法系監(jiān)事會職能的監(jiān)督權力。二者雖是不同的監(jiān)督設計，但本質(zhì)上皆為公司內(nèi)部監(jiān)督機構，因此二者的區(qū)別多流于形式。本文從闡述公司監(jiān)察制度的概念和理論基礎出發(fā)，通過比較不同國家的公司監(jiān)察制度發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)存公司監(jiān)察制度存在的問題與缺陷，取長補短，總結出進一步完善我國公司監(jiān)察制度的方法與途徑。
[關鍵詞]：監(jiān)察 借鑒 完善
一、公司監(jiān)察制度的概念
公司監(jiān)事制度為大陸法系上的概念，是指以監(jiān)事和監(jiān)事會為核心的公司內(nèi)部監(jiān)督制度，其監(jiān)督對象主要為公司董事會、董事和經(jīng)理等公司管理人員對公司職務的執(zhí)行。為了區(qū)別表述，本文選用了“監(jiān)察”一詞，一則區(qū)別于“監(jiān)事”，二則因為“監(jiān)察”一詞涵義較為豐富，不僅包括監(jiān)督的內(nèi)容，而且含有“考察、檢舉”之意，作為一種公司治理的制度用語，似更為準確切題。公司監(jiān)察機關即指設置在公司內(nèi)部，以公司董事、經(jīng)理等高級管理人員執(zhí)行職務的行為為監(jiān)察對象的專門機關。本文論述的即為以公司監(jiān)察機關執(zhí)行職務的各項具體制度為主體而建立的公司監(jiān)察制度?，F(xiàn)代公司治理結構中，有關內(nèi)部監(jiān)督的設計，除大陸法系中的監(jiān)事制度外還有英美法系中的獨立董事制度等制度形式，不同國家、地區(qū)或不同法系間關于公司監(jiān)督制度的設計安排不盡相同，但究其功效性質(zhì)，卻都為公司監(jiān)察制度。
成本理論是公司監(jiān)察制度存在的一個重要理論支撐。在經(jīng)濟學界，“委托”說為公司治理結構理論的主導學說。按照“委托”說，財產(chǎn)所有權與經(jīng)營管理權的分離是現(xiàn)代公司治理結構之基礎。在公司所有權和經(jīng)營管理權分離的基礎上，公司的所有者，股東，因其不直接參與經(jīng)營管理，且因股東分散而導致股東直接參與經(jīng)營管理的成本日趨增大，因此需要將經(jīng)營管理權交給股東之外的專門管理人員，這使得股東與掌握經(jīng)營管理權的人員之間形成了私法中的委托關系。然而這些受托經(jīng)營管理企業(yè)的人員與股東在利益驅(qū)動上存有分歧，正如亞當·斯密在其著作中所描述的：“在錢財?shù)奶幚砩希煞莨镜亩聻樗吮M力，而私人合伙企業(yè)的伙員，則純是為自己打算。所以要想股份公司的董事監(jiān)視錢財用途，像私人合伙公司伙員那樣用意周到，那是很難做到的”。因此，受托經(jīng)營管理的人員未盡善管義務，甚至利用手中權力為自己謀私的現(xiàn)象大量存在。
因受托管理人員的經(jīng)營不善、損公肥私行為而給股東造成的損失，就是西方的經(jīng)濟學家們所言的“成本”問題。但“成本”不僅僅只是包括這一種情況。根據(jù)西方學者詹林和麥克林的研究，“成本”主要包含三項內(nèi)容：(1)委托人負擔的監(jiān)控成本，如設計制度確保受托人正常履行職務的費用；(2)受托人付出的欲令委托人相信其將忠實履約的成本，包括非金錢與金錢的成本在內(nèi)；(3)因受托人的決策非最佳決策，而導致委托人財產(chǎn)蒙受的損失。成本的存在要求在賦予受托經(jīng)營管理者一定經(jīng)管權力的同時要對其權力的行使進行約束和監(jiān)督，以此降低成本，這也正是公司治理的核心問題。在此背景下，西方學者通過不斷研究探索，最終設計出監(jiān)事會這一公司內(nèi)部監(jiān)督機構作為公司治理結構中的重要組成。
通過對公司監(jiān)察制度的理論來源的考察，可以看出，公司監(jiān)察機關作為公司內(nèi)部行使監(jiān)督權的專門機關，與公司的關系是委托關系，其權力本質(zhì)上來源于股東的授權委托，監(jiān)察機關行使職權最終目的在于維護公司和股東權益，而非自身利益。正是基于股東的授權委托，公司監(jiān)察機關的諸多具體監(jiān)督權才因此而派生。
二、各國監(jiān)察制度考察
（一）德國的監(jiān)事會制度
德國公司治理結構把公司的活動視為職工與管理層之間的合伙行為，因此吸收職工參與成為其公司治理的重要特征之一。德國公司監(jiān)事會由股東大會產(chǎn)生，公司董事會由監(jiān)事會推舉董事組成，監(jiān)事會的地位在公司董事會之上，對董事會具有很強的制約作用。根據(jù)德國《共同決定法》及《股份法》等法律規(guī)定來看，德國的公司監(jiān)事會制度有下述特點：
第一，監(jiān)事會的地位高，職權廣。在德國，公司監(jiān)事會享有廣泛職權，具體言之，其職權主要有以下內(nèi)容：（1）經(jīng)營管理監(jiān)督權。德國《股份法》規(guī)定，監(jiān)事會的職責是監(jiān)督企業(yè)的管理和經(jīng)營。監(jiān)事會監(jiān)督首先包括對已經(jīng)開展的業(yè)務和董事會工作的監(jiān)督。在這方面，監(jiān)事會的工作重點是預防性的監(jiān)督。德國法還規(guī)定了“同意保留”這一監(jiān)事會的監(jiān)督舉措。這是指監(jiān)事會或公司章程可規(guī)定，對于某些特定種類的業(yè)務，須征得監(jiān)事會同意后方可開展。否則，如果在監(jiān)事會反對的前提下，公司董事會依然開展相關的業(yè)務，那么該業(yè)務在對外關系中依然有效，但董事會可能需因此承擔損害賠償責任。（2）獨立的經(jīng)營管理權。德國法明確規(guī)定監(jiān)事會在很多情況下?lián)碛歇毩⒌慕?jīng)營管理權。如監(jiān)事會可以委托專業(yè)審計人員對公司的財務進行審計，還可以在某些情況下代表公司提起對公司董事會、董事的訴訟等等。監(jiān)事會在特定情形下也有一定的公司代表權，如，監(jiān)事會可以公司的名義展開一些輔業(yè)務，代表公司與其聘請的專家簽訂合同等。（3）人事權。在德國，人事任免權為監(jiān)事會在企業(yè)中的一項基本權利，監(jiān)事會有權選聘董事甚至董事會主席；監(jiān)事會還可以代表公司確定董事的職責范圍、決定董事的薪金、與董事簽訂
聘用合同。在特殊情況下，它還有權提前解聘董事。
第二，職工積極參與監(jiān)事會的組成。德國公司治理結構的最大特點之一是積極吸收職工參與，職工參與公司治理的具體形式即為參與公司監(jiān)事會的組成。德國法律對職工代表在監(jiān)事會中比例做了強制性規(guī)定。據(jù)歐洲政策研究中心的數(shù)據(jù)顯示，在100家最大的德國公司中，職工代表在這些公司的監(jiān)事會中占據(jù)了將近50%的席位。
第三，銀行在公司監(jiān)事會中占有重要的地位。根據(jù)統(tǒng)計信息，在100家德國最大的公司中，銀行在其中的75家公司監(jiān)事會中都擁有代表席位，其中有20家監(jiān)事會的監(jiān)事會主席由銀行代表擔任。針對這一現(xiàn)象，德國學者魯?shù)婪颉は７ㄍし治鲋赋觯@是由于德國銀行對股份公司有著持續(xù)的利害關系。從銀行對股份公司的利益關系中，產(chǎn)生出銀行需要不斷地對與它有利害關系的股份公司進行監(jiān)督的必要。這可以通過其在監(jiān)事會中的代表來有效地進行?！?/p>
此外，德國法上還設計了候補監(jiān)事制度。德國法律規(guī)定，公司可以選聘候補監(jiān)事，如果一個監(jiān)事在其任期結束之前死亡或者辭職，這些候補監(jiān)事可以成為正式監(jiān)事。
（二）日本的監(jiān)察制度
日本法針對不同的公司類型作出區(qū)別規(guī)定，在有限責任公司中，監(jiān)事為任意機關，只在公司章程有規(guī)定時設置。日本監(jiān)察制度的特色主要體現(xiàn)在其對股份有限公司的規(guī)定，根據(jù)公司規(guī)模大小，立法者設置了不同的公司監(jiān)督角色，從而形成立體化的公司監(jiān)察體系。日本相關法律規(guī)定，在股份有限公司中，小公司的監(jiān)事只進行會計監(jiān)察；而中型公司的監(jiān)事，不僅有會計監(jiān)察權還有業(yè)務監(jiān)察權，可以對董事的一般執(zhí)行職務的行為進行監(jiān)督；大公司的監(jiān)事具有一般的監(jiān)察權限，會計監(jiān)察職能由專門的會計監(jiān)察人行使。日本的大公司中必須有3名以上監(jiān)事，且其中一人以上應為就任前五年內(nèi)非母公司和子公司的董事或經(jīng)理，而且也不得是公司的其他重要使用人（包括社外監(jiān)事），常勤監(jiān)事的人選應該通過互選的方法產(chǎn)生。由監(jiān)事全體人員組成監(jiān)事會。
在此就對日本最具特色，體系也最為完善的股份有限公司監(jiān)察制度作簡單介紹。根據(jù)日本相關法律規(guī)定，其股份有限公司監(jiān)察體系主要由監(jiān)事、會計監(jiān)察人和檢查人組成。其中會計監(jiān)察人和檢查人不是公司機關，只是特定情況下受公司聘任或法院指定執(zhí)行特定調(diào)查事項的監(jiān)察輔助人。
根據(jù)日本法，監(jiān)事可以獨自構成公司的機關，且應為股份公司的常設機關，職責在于對公司董事業(yè)務執(zhí)行的監(jiān)督。
1、監(jiān)事的職權
監(jiān)事的職務權限為對業(yè)務全般的監(jiān)察，董事在職務中行使的所有行為均為監(jiān)事的監(jiān)察對象。具體地，日本法賦予了監(jiān)事如下權限：
監(jiān)事對董事、經(jīng)理或其他管理人員的業(yè)務執(zhí)行及公司財產(chǎn)狀況進行調(diào)查，并可隨時要求他們提供營業(yè)報告。監(jiān)事還可以在董事會上發(fā)表意見。另外，監(jiān)事可以調(diào)查董事將要提出股東大會的議案和文件等，當發(fā)現(xiàn)違反章程或法令的事項，或有嚴重不當?shù)氖马?，應向股東大會報告其意見。
因董事實施不當行為而對公司造成重大損害之虞時，監(jiān)事可請求董事停止行為。監(jiān)事對違規(guī)董事違規(guī)行為的停止請求權應通過向法院申請行使，并且，監(jiān)事在向法院申請時，無需提供擔保。監(jiān)事還可以代表公司參加公司與董事之間的訴訟。此外，監(jiān)事還有各種提訴權和申訴權。
2、大公司、小公司的特別監(jiān)察規(guī)定
日本1993年的修改法獨創(chuàng)了外部監(jiān)事角色，修改后的法律規(guī)定，大公司中必須有3名以上監(jiān)事，且其中一人以上應為就任前五年內(nèi)非母公司和子公司的董事或經(jīng)理，而且也不得是公司的其他重要使用人。20__年最新的一次《商事特例法》修改，又對外部監(jiān)事的比例和任職資格進行了修改。大公司還設有監(jiān)事會，由監(jiān)事全員構成。雖然設有監(jiān)事會，但日本法上的監(jiān)事有著極高的獨立性，監(jiān)事會會議僅為互相交換情報以形成正確的監(jiān)察意見而設。
小公司監(jiān)事的權限較之大公司十分有限，因為對于小公司，可以期待由股東來監(jiān)督董事，所以，監(jiān)事只具有會計監(jiān)察的權限，而不具有其他權限。
除了公司監(jiān)事之外，日本法中股份有限公司的監(jiān)察體系還包括會計監(jiān)察人和檢查人，但他們并非專門公司機關。會計監(jiān)察人為具備專門技能，受公司選任執(zhí)行高度專門化的、復雜化的會計監(jiān)察任務的人員。檢查人是指在幾種特殊情況時，為了調(diào)查一定事項，臨時選任的調(diào)查人。日本商法規(guī)定：“調(diào)查設立時的非常態(tài)設立事項、是否足額認購股份、公司業(yè)務和財產(chǎn)狀況、股東大會的召集或表決方法、公司董事提交的文件及監(jiān)察報告書、事后設立事項、新股發(fā)行時的現(xiàn)物出資。”
（三）意大利的監(jiān)事會制度
意大利屬于比較徹底的民商合一國家，其現(xiàn)行民法典系由其1865年民法典與1882年商法典于1992年整合而成。意大利公司類型分為股份有限公司、股份無限公司和有限責任公司三類，公司法定機關取股東會、董事會和監(jiān)事會分離的基本構造。
意大利公司的監(jiān)事會專司監(jiān)督權，不擁有參與公司經(jīng)營管理的權力。監(jiān)事的基本職責是監(jiān)督董事，于董事拒絕遵循公司治理規(guī)則情形下亦得代行董事之職，或者實施特定行為和法律規(guī)定的行為，例如召集股東會。監(jiān)事的職能在于確保董事會遵守法律和公司章程確立的規(guī)則，而非監(jiān)測評估董事會行為之實質(zhì)內(nèi)容。換言之，監(jiān)事監(jiān)督的范圍原則上限于監(jiān)督董事執(zhí)行職務的合法性，而不及于董事執(zhí)行職務的妥當性。
意大利公司監(jiān)事的職權主要包括對董事執(zhí)行職務行為的監(jiān)督和對公司財務會計事項的監(jiān)督兩大部分。意大利相關法律規(guī)定：第一，監(jiān)事會須至少每一季度開會一次，并應參加股東會和董事會。第二，監(jiān)事會須定期檢查公司賬目和內(nèi)部會計體制。第三，監(jiān)事會應準備相關報告附于公司年度財務報表，并向股東和公眾披露。監(jiān)事會報告須以公司會計體制和財務狀況為根據(jù)對財務報表之公平性進行評論。第四，監(jiān)事有進行調(diào)查的一般權力，且有義務向股東報告其發(fā)現(xiàn)的在公司經(jīng)營中出現(xiàn)的的不正?，F(xiàn)象。公司如遭受損失，若董事未向股東報告，監(jiān)事應向股東報告，在特定情形下，監(jiān)事還可請求法院任命清算人。第五，監(jiān)事并不能對董事行為進行直接干預，董事行為若違反受托義務，監(jiān)事無權取而代之作出相應經(jīng)營行為，但監(jiān)事有權訴請法院認定有利害關系之董事參與批準表決的董事會決議為無效，同時也可以向 檢察官舉報董事的犯罪活動。
監(jiān)事會由股東委任的專業(yè)人員組成，20世紀末的改革進一步要求，監(jiān)事會成員必須由擁有一定職業(yè)資格者擔任，從可供選為監(jiān)事的名單中選取。該名單向社會公開，上名單者必須擁有法律、商業(yè)組織或者會計的學習背景，有一定實踐經(jīng)驗，并通過了特設的考試。
監(jiān)事會由三到五名監(jiān)事組成，另設有兩名候補監(jiān)事。監(jiān)事任期三年，與董事可被股東任意罷免不同，非因一定事由，股東不得罷免監(jiān)事。而且，股東罷免監(jiān)事，須經(jīng)法院批準方為有效。監(jiān)事領取固定報酬，監(jiān)事報酬不與公司業(yè)績掛鉤。另外，監(jiān)事需對其違反義務的行為承擔責任。對于因董事行為或者疏忽而至公司或公司債權人損害，如果在監(jiān)事盡職履行其職責的情況下相應損失可得避免，則監(jiān)事須與相關董事負連帶責任。
（四）美國的公司監(jiān)察制度
美國的公司治理結構采單一制，公司中除股東大會外，僅設董事會作為常設的公司業(yè)務執(zhí)行機關，在此之外不存在單獨的監(jiān)督機構。美國公司將公司監(jiān)察權賦予了公司董事會，由董事會進行內(nèi)部監(jiān)督。但是自身監(jiān)督自身的監(jiān)督模式難免存在諸多弊病，于是人們開始思考，在大規(guī)模的上市公司中，至少應當考慮一定人數(shù)的董事不得兼任公司業(yè)務經(jīng)營或由公司外部人員充當具有監(jiān)察權的董事。此種見解在美國社會很快得到了推廣，并經(jīng)過一系列發(fā)展最終發(fā)展出美國獨創(chuàng)的獨立董事制度。
獨立董事的概念為英美法系國家獨創(chuàng)，從1930年代提出董事會改造論起，美國各界即強烈主張應實行獨立董事制度，如今美國各大規(guī)模公司中，其董事會的多數(shù)成員中，皆為獨立董事；自1956年以來，美國紐約證券交易所（nyse）和聯(lián)邦證券交易管理委員會（sec） 扮演了較為重要的推波助瀾角色，美國紐約證券交易所依照其訂定的《上市審查準則》的規(guī)定，要求上市公司至少須選任二位獨立董事，其后更于1977年修改《上市審議準則》，1978年經(jīng)美國證管會批準，紐約交易所要求各家上市公司須在1978年6月30日之前設立一個全部由獨立董事組成的監(jiān)察委員會，并且獨立董事不得與管理階層有任何可能會影響其作為委員會成員獨立判斷的關系； 1989年美國密執(zhí)安州《商業(yè)公司法》在美國各州的公司立法中率先采納了獨立董事制度，該法不僅規(guī)定了獨立董事的選任標準，而且同時對獨立董事的任命方法及其特殊權力作出了規(guī)定。
獨立董事，最大的特點在于其“獨立性”，美國證券交易委員會將獨立董事界定為與公司沒有重大關系的董事。所謂沒有“重大關系”指的是以下情形：“非公司以前的執(zhí)行董事，且與公司沒有職業(yè)上的關系；不是一個重要消費者或者供應商；不是以個人關系為基礎而被推薦或任命的；與任何執(zhí)行董事沒有密切的私人關系；不具有大額的股份或代表任何重要的股東等”。
三、評述與小結
兩大法系具有代表性的幾個國家的公司監(jiān)察制度各具特色，很多優(yōu)秀的制度設計值得我們反思和借鑒。德國的監(jiān)事會權力廣泛，工作重點側(cè)重預防，特定情況下監(jiān)事會可以對外代表公司，當公司權益受到損害時，監(jiān)事會可以代表公司或應訴，而且設計有完善的候補監(jiān)事制度，這些制度都很好地確保了公司和股東的權益免受董事等公司高級管理人員的損害；日本根據(jù)公司類型和規(guī)模的不同，對監(jiān)察體系進行了區(qū)別安排，在對大公司監(jiān)察制度規(guī)定了完善設計的同時賦予小公司靈活選擇的余地，日本監(jiān)察制度中監(jiān)事具備很高獨立性，職權廣泛，且獨創(chuàng)了外部監(jiān)事制度，為公司監(jiān)察制度的完善與創(chuàng)新做出了巨大貢獻；意大利的監(jiān)事會制度強調(diào)任職監(jiān)事的人員具備相應的專業(yè)素質(zhì)，并對監(jiān)事履行職務的保障制度作出了很好的規(guī)定，值得我們學習借鑒；美國的獨立董事制度為英美法系公司監(jiān)察制度的旗幟，也是許多國家效仿的對象，我國也建立了類似的獨立董事制度，但如何在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度之外并行移植而來的獨立董事制度，這也是當前立法完善需要思考的一個重要內(nèi)容，也是我國現(xiàn)行的監(jiān)察制度體系相關立法完善的方向。
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兩起戰(zhàn)爭皆因鴉片而起，都以清政府喪權辱國為結局。它們不是孤立的，是有著內(nèi)在聯(lián)系的歷史事件，有其共性。因此在教授這兩課時，采用縱橫比較的方法，則能使學生對兩起歷史事件、現(xiàn)象的全過程有一個全面的系統(tǒng)的理解和認識。它有利于幫助學生透過現(xiàn)象看清本質(zhì)，培養(yǎng)學生用辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點觀察、理解、分析和評價歷史以及識辨大是大非的能力。這也是根據(jù)學生怎樣學來設計自己怎樣教的重要原則。
首先，這兩次，有相似之處，可把它們進行比較、分析，找出它們的異同點。
兩次戰(zhàn)爭爆發(fā)的根本原因，是西方列強的侵略擴張。第一次，是英國迫切需要對外奪取商品銷售市場和原料產(chǎn)地；第二次是英、法、美等國，想進一步打開中國市場、擴大侵略權益，并使之合法化。所謂戰(zhàn)爭的導火線，僅是發(fā)動戰(zhàn)爭的借口?；诖?，可廓清這一特定歷史現(xiàn)象所反映的本質(zhì)問題。第一次的借口，是中國的禁煙運動，第二次的借口是“亞羅號事件”和“馬神甫事件”。試想，當時如果沒有禁煙運動，沒有兩起事件的發(fā)生，它們就會偃旗息鼓嗎？否。它們依然會尋找另外的借口發(fā)動戰(zhàn)爭。因為它們早已選中中國作為其侵略對象，蓄謀已久，戰(zhàn)爭遲早要爆發(fā)。
在教學中啟發(fā)學生透過歷史的表面現(xiàn)象，認清侵略者的本質(zhì)和狡詐手段，區(qū)別不同歷史時期、不同歷史階段、不同發(fā)展進程的特點，從而提高學生鑒別事物的能力，這是歷史教學應遵循的原則之一。
在這兩次反侵略戰(zhàn)爭中，我們試比較一下清政府、愛國官兵和中國人民各持什么態(tài)度，就很容易看出清政府的喪權辱國和人民大眾的英勇不屈。如：第一次時，清政府內(nèi)：道光帝驚恐萬分，派琦善到廣州與英軍談判，琦善妥協(xié)，奕山投降，牛鑒臨陣脫逃，后來簽訂了屈辱的中英《》、中美《》、中法《黃浦條約》。愛國官兵和廣大人民：三元里人民抗英，關天培、葛云飛、陳化成等英勇犧牲。第二次時，清政府不作認真的戰(zhàn)爭準備，完全寄希望于俄美兩國“調(diào)停”。當英法聯(lián)軍攻占天津后，咸豐帝逃往承德避暑山莊，最終簽訂了《》、《》、《》等。與此相對照的是，南海、番禺兩縣幾萬人民成立團練局，抵抗侵略；防守大沽炮臺的士兵開炮打擊入侵者，大沽人民冒著槍林彈雨，給戰(zhàn)士送餅送面。
我們再分析一下戰(zhàn)爭的性質(zhì)、結局、戰(zhàn)敗的主要原因。這里應指出的是，兩次對于中國人民來說，都是反對外來侵略的正義戰(zhàn)爭。英、法、美等國是侵略者，是非正義的，而中國都是戰(zhàn)敗國。正義之師折旗受辱，究其最主要的原因，是腐朽的封建制度造成的，尤其是清政府長期實行“閉關鎖國”政策，導致中國經(jīng)濟和軍事落后，經(jīng)不起洋槍洋炮的打擊，亦是先進的資本主義制度戰(zhàn)勝了落后的、腐朽的封建制度，鑄成民族的奇恥大辱。
那么，給中國造成的影響又如何呢？戰(zhàn)前，中國是一個獨立的封建國家。戰(zhàn)后，列強通過一系列不平等條約攫取了巨大權益：中國領土喪失，中國遭破壞；資本主義國家的工業(yè)品源源不斷地傾銷中國市場，中國經(jīng)濟遭到扼殺。中國從此由封建社會淪為半殖民地半封建社會，中國的社會性質(zhì)和主要矛盾發(fā)生了變化。除封建主義和人民大眾的矛盾更加尖銳外，還增添了外國資本主義和中華民族的矛盾，中國人民被迫肩負起反帝反封建的雙重革命任務。成為中國歷史的轉(zhuǎn)折點。
再將《》、《》聯(lián)系《》加以比較分析，可以進一步認清列強們得寸進尺的強盜嘴臉和清政府步步退讓的腐敗無能。
技術創(chuàng)新和數(shù)字設備的普及，使得大量的數(shù)據(jù)從各種各樣的數(shù)據(jù)源頭通過不同渠道定期產(chǎn)生，海量數(shù)據(jù)增長逐步衍生出一個新概念——大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)不僅強調(diào)數(shù)據(jù)巨量，更強調(diào)從海量數(shù)據(jù)中快速獲得有價值信息和知識的能力。當前，大數(shù)據(jù)所蘊含的戰(zhàn)略價值已經(jīng)引起多數(shù)發(fā)達國家政府重視，相繼出臺大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和配套法規(guī)促進大數(shù)據(jù)應用與發(fā)展。在政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略部署和政策推動下，發(fā)達國家的政府部門、企業(yè)、高校及研究機構都開始積極探索大數(shù)據(jù)應用。據(jù)悉，美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略后，12個聯(lián)邦部門啟動開展了82個大數(shù)據(jù)相關項目[1]，涵蓋了國防、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、人文社會科學等眾多領域。企業(yè)借助于大數(shù)據(jù)政策的東風，強化大數(shù)據(jù)的技術研發(fā)和創(chuàng)新應用。Gartner公司的調(diào)查結果表明，全球64%的企業(yè)已經(jīng)開始向大數(shù)據(jù)項目注資，或者打算在2015年6月之前將計劃付諸實踐。[2]
完善的政策是當前大數(shù)據(jù)先行國家推廣應用大數(shù)據(jù)的重要保障，目前，我國國家層面還沒有專門針對大數(shù)據(jù)出臺相關政策。研究國外大數(shù)據(jù)相關政策，對我國制訂大數(shù)據(jù)政策具有十分重要的意義。
一、政府大數(shù)據(jù)政策比較研究框架
為更好研究大數(shù)據(jù)政策，建立如下政策比較框架，從戰(zhàn)略規(guī)劃、技術能力提升、應用與管理三個方面比較分析各國政策著力點(見圖1)。
“戰(zhàn)略規(guī)劃”層旨在通過分析國家級大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或規(guī)劃，探析西方國家發(fā)展大數(shù)據(jù)的目標定位、主要內(nèi)容、重點發(fā)展的大數(shù)據(jù)應用領域，以及相應的管理體制等，總結各國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃特色及要點。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定為大數(shù)據(jù)技術能力儲備、大數(shù)據(jù)推廣應用與項目實施提供宏觀指導與執(zhí)行依據(jù)。
“技術能力提升”層探討各國政府在大數(shù)據(jù)技術儲備方面的相關政策措施，包括基礎研究部署、核心技術研發(fā)、為相關產(chǎn)業(yè)和研究機構提供的技術創(chuàng)新扶持、人才培養(yǎng)以及技術研發(fā)資金保障等。技術能力提升為戰(zhàn)略規(guī)劃的落地提供技術方面的支撐。
“應用與管理”層從推進政策和項目實施兩個角度，研究為確保大數(shù)據(jù)推廣應用與項目實施而制定的各項政策，包括數(shù)據(jù)開放政策、數(shù)據(jù)共享政策、數(shù)據(jù)安全與隱私保護政策，以及政府和商業(yè)領域的試點項目規(guī)劃等。應用與管理為戰(zhàn)略規(guī)劃的落地提供制度支撐和實施保障。
二、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃比較分析
(一)美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃
2011年總統(tǒng)科技顧問委員會提出建議，認為大數(shù)據(jù)具有重要戰(zhàn)略意義，但聯(lián)邦政府在大數(shù)據(jù)相關技術方面的投入不足。作為回應，美國白宮科學和技術政策辦公室(OSTP)建立了大數(shù)據(jù)高級監(jiān)督組以協(xié)調(diào)和擴大政府對該領域的投資，并牽頭編制了《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計劃》(以下簡稱《計劃》)。2012年3月29日，《計劃》正式對外，標志著美國率先將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略。
《計劃》旨在大力提升美國從海量復雜的數(shù)據(jù)集合中獲取知識和洞見的能力。具體實現(xiàn)三個目標[3]：(1)開發(fā)能對大量數(shù)據(jù)進行收集、存儲、維護、管理、分析和共享的最先進的核心技術;(2)利用這些技術加快科學和工程學領域探索發(fā)現(xiàn)的步伐，加強國家安全，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的教學方式;(3)擴大從事大數(shù)據(jù)技術開發(fā)和應用的人員數(shù)量。
第一波納入《計劃》的聯(lián)邦政府部門主要有：國家科學基金會、國家衛(wèi)生研究院、能源部、國防部、國防部高級研究計劃局、地質(zhì)勘探局等，投資兩億多美元，推動大數(shù)據(jù)技術研發(fā)。大數(shù)據(jù)發(fā)展不能僅靠政府，因此《計劃》還鼓勵產(chǎn)業(yè)、大學和研究機構、非盈利機構與政府一起努力，共享大數(shù)據(jù)提供的機遇。
(二)澳大利亞大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃
2012年10月，澳大利亞政府《澳大利亞公共服務信息與通信技術戰(zhàn)略2012-2015》，強調(diào)應增強政府機構的數(shù)據(jù)分析能力從而實現(xiàn)更好的服務傳遞和更科學的決策，并將制定一份大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略作為戰(zhàn)略執(zhí)行計劃之一。2013年2月，澳大利亞政府信息管理辦公室(AGIMO)成立了跨部門工作組——“大數(shù)據(jù)工作組”，啟動了《公共服務大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》(以下簡稱《戰(zhàn)略》)制定工作，并于2013年8月正式對外。
《戰(zhàn)略》以六條“大數(shù)據(jù)原則”為指導，旨在推動公共部門利用大數(shù)據(jù)分析進行服務改革，制定更好的公共政策，保護公民隱私。這六條大數(shù)據(jù)原則分別為：數(shù)據(jù)是一種國家資產(chǎn)，應被用于人民福祉;數(shù)據(jù)共享和大數(shù)據(jù)項目開發(fā)過程中嚴保用戶隱私;數(shù)據(jù)完整和過程透明;政府部門間以及政府與產(chǎn)業(yè)間應共享技術、資源和能力;與產(chǎn)業(yè)和學術界廣泛合作;加強政府數(shù)據(jù)開放。《戰(zhàn)略》還決定成立數(shù)據(jù)分析卓越中心(DACOE)，該中心將通過構建一個通用的能力框架幫助政府部門獲得數(shù)據(jù)分析能力，并促成政府與第三方機構合作以培養(yǎng)分析技術專家?！稇?zhàn)略》列舉了2014年7月前需完成的6項大數(shù)據(jù)行動計劃，分別為：制定信息資產(chǎn)登記簿;跟蹤大數(shù)據(jù)分析的技術發(fā)展;制定大數(shù)據(jù)最佳實踐指南;總結明確大數(shù)據(jù)分析面臨的各種障礙;強化大數(shù)據(jù)分析的相關技術和經(jīng)驗;制定數(shù)據(jù)分析指南。具體工作由大數(shù)據(jù)工作組與數(shù)據(jù)分析卓越中心協(xié)作完成。
(三)英國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略
2013年10月31日，英國《把握數(shù)據(jù)帶來的機遇：英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》。[4]該戰(zhàn)略由英國商業(yè)、創(chuàng)新與技術部牽頭編制。戰(zhàn)略旨在促進英國在數(shù)據(jù)挖掘和價值萃取中的世界領先地位，為英國公民、企業(yè)、學術機構和公共部門在信息經(jīng)濟條件下創(chuàng)造更多收益。為實現(xiàn)上述目標，該戰(zhàn)略從提升數(shù)據(jù)分析技術、加強國家基礎設施建設、推動研究與產(chǎn)業(yè)合作、確保數(shù)據(jù)被安全存取和共享等幾個方面做出了部署，并作出11項行動承諾，確保戰(zhàn)略目標得以落地。
(四)法國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略
為抓住大數(shù)據(jù)發(fā)展機遇，促進本國大數(shù)據(jù)領域的發(fā)展，以便在經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)主動權，2013年2月，法國政府了《數(shù)字化路線圖》[5]，宣布將投入1.5億歐元大力支持5項戰(zhàn)略性高新技術，而“大數(shù)據(jù)”就是其中一項。2013年7月，法國中小企業(yè)、創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟部了《法國政府大數(shù)據(jù)五項支持計劃》，包括引進數(shù)據(jù)科學家教育項目;設立一個技術中心給予新興企業(yè)各類數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡文檔存取權;通過為大數(shù)據(jù)設立原始扶持資金，促進創(chuàng)新;在交通、醫(yī)療衛(wèi)生等縱向行業(yè)領域設立大數(shù)據(jù)旗艦項目;為大數(shù)據(jù)應用建立良好的生態(tài)環(huán)境，如在法國和歐盟層面建立用于交流的各類社會網(wǎng)絡等。[6]
(五)各國戰(zhàn)略規(guī)劃比較
按照政府大數(shù)據(jù)政策比較研究框架，從戰(zhàn)略規(guī)劃層面，主要從戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略內(nèi)容、發(fā)展領域和管理體制四個方面對各國的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃進行比較分析(如表1)，通過比較發(fā)現(xiàn)它們之間既有共同點又存在明顯差異。
1.共同點
一是戰(zhàn)略目標基本相同，均旨在通過國家性戰(zhàn)略規(guī)劃推動本國大數(shù)據(jù)技術研發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關行業(yè)的推廣應用，確保領先地位。
二是戰(zhàn)略規(guī)劃均具有明確的行動計劃和重點扶持項目。例如，美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略明確闡明了政府擬重點發(fā)展和扶持的領域和相關項目。法國為本國的大數(shù)據(jù)發(fā)展制定了五步驟的支持項目。澳大利亞列舉了一年內(nèi)的大數(shù)據(jù)行動計劃和具體時間節(jié)點。英國規(guī)定了11項政府將采取的行動承諾。
三是戰(zhàn)略規(guī)劃指定了管理機構和執(zhí)行機構。美國由白宮科學和技術政策辦公室牽頭建立了大數(shù)據(jù)高級監(jiān)督組，通過協(xié)調(diào)和擴大政府對大數(shù)據(jù)的投資，提供合作機遇，促進核心技術研發(fā)和勞動力發(fā)展等工作促進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。澳大利亞設立跨部門大數(shù)據(jù)工作組負責戰(zhàn)略落地，同時配備專門的支撐機構從技術、研究等角度確保對大數(shù)據(jù)工作組支撐。英國戰(zhàn)略分別針對技術能力、基礎設施和軟硬件建設、推進合作、數(shù)據(jù)開放與共享等指定具體的負責機構，同時，由信息經(jīng)濟委員會負責根據(jù)戰(zhàn)略進一步制定具體戰(zhàn)略實施路徑。
2.差異點
一是戰(zhàn)略規(guī)劃的推動路徑略有差異。美國重在“以點帶面”，通過公布重要部門的大數(shù)據(jù)項目規(guī)劃，扶持重要領域的大數(shù)據(jù)技術研發(fā)，帶動其他部門和社會各界對大數(shù)據(jù)技術的研發(fā)投入和推廣應用。澳大利亞重在“方法指導”，通過設定大數(shù)據(jù)原則指導各部門應用大數(shù)據(jù)，同時注重技術跟蹤、指南制定。英國和法國強調(diào)政府“鋪路打基礎”的作用，闡明政府在人才培養(yǎng)、基礎設施建設、資金扶持、項目規(guī)劃、合作環(huán)境搭建中的基礎保障作用。
二是戰(zhàn)略制定機構不同。戰(zhàn)略規(guī)劃推動路徑的差異與政策制定機構有關。美國、澳大利亞的戰(zhàn)略制定機構主要是科學技術相關部門。美國白宮科學和技術政策辦公室是美國的高級科技咨詢機構，該辦公室主任被任命為總統(tǒng)科技顧問。澳大利亞政府信息管理辦公室職責是就信息與通信技術(ICT)投資管理、工程實施、ICT政策執(zhí)行為澳洲政府及其機構提供建議，指導政府應用信息技術為公眾提供更好服務、提升自身運作效率。而英國和法國的戰(zhàn)略制定機構則是與經(jīng)濟發(fā)展相關的部門，制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略旨在充分挖掘大數(shù)據(jù)對生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。
三、大數(shù)據(jù)技術能力提升政策比較分析
(一)基礎研究與關鍵技術研發(fā)
在大數(shù)據(jù)應用的技術需求牽引下，數(shù)據(jù)科學研究顯得越發(fā)重要。美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略確立了國家科學基金會在基礎研究中的核心地位。為促進基礎研究，國家科學基金會采取相關政策措施包括：將向美國加州大學伯克利分校資助一千萬美元，幫助他們研究如何整合機器學習、云計算、眾包(crowd sourcing)三大技術用于將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?提供對地球研究、生物研究等基礎性研究項目的撥款等。在關鍵技術研發(fā)方面，聯(lián)邦部門大數(shù)據(jù)項目列表[1]詳細部署了國防、民生、社會科學等領域的核心關鍵技術研發(fā)。英國大數(shù)據(jù)研究扶持與技術研發(fā)政策包含在《英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》中，重在體現(xiàn)對高校、研究機構的資金扶持和合作平臺搭建。
(二)人才培養(yǎng)
人才培養(yǎng)已被各國政府納入推進大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要議程中。Gartner預測，到2015年，全球大數(shù)據(jù)人才需求將達到440萬人，屆時僅有三分之一的需求能夠得到滿足。[7]美國《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計劃》的一個重要目標是“擴大從事大數(shù)據(jù)技術開發(fā)和應用的人員數(shù)量”。通過國家科學基金會，鼓勵研究性大學設立跨學科的學位項目，為培養(yǎng)下一代數(shù)據(jù)科學家和工程師做準備，并設立培訓基金支持對大學生進行相關技術培訓，召集各個學科的研究人員共同探討大數(shù)據(jù)如何改變教育和學習等。英國《英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》對人才的培養(yǎng)做出專項部署，包括在初、中等教育中加強數(shù)據(jù)和計算機課程學習;全面評估當前大學各學科所教授的數(shù)據(jù)分析技能是否需要進一步完善并實現(xiàn)跨學科交流;通過獎學金、項目資助的形式支持高校培養(yǎng)滿足當前和未來數(shù)據(jù)分析需求的人才;政府與相關專業(yè)機構一起強化數(shù)據(jù)科學這門學科，勾畫數(shù)據(jù)分析行業(yè)不同的發(fā)展道路。澳大利亞《公共服務大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》強化政府部門與大專院校合作培養(yǎng)分析技術專家，同時計劃將各類大數(shù)據(jù)分析技術納入現(xiàn)行教育課程中，強化人才儲備。法國《政府大數(shù)據(jù)五項支持計劃》中第一步計劃便是引進數(shù)據(jù)科學家(datascientist)教育項目。
(三)產(chǎn)業(yè)扶持
大數(shù)據(jù)對經(jīng)濟社會真正做出價值貢獻，離不開對大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)的扶持。在產(chǎn)業(yè)扶持方面，《英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》指出英國政府將通過多種途徑為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)提供扶持，在資金支持方面，英國政府將為本國公司及有關組織提供更多機遇和便利，以獲取歐盟研究與創(chuàng)新資金——展望2020(Horizon 2020)展望2020是即將于2014至2020年推出的歐盟研究與創(chuàng)新計劃，擁有超過700億預算，旨在提升歐洲科學水平。的資金支持，同時將各類大數(shù)據(jù)分析中心納入“英國資本投資戰(zhàn)略框架”中，促進大數(shù)據(jù)分析技術的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)應用。在產(chǎn)學研結合方面，英國還通過建立研究成果展現(xiàn)門戶、搭建多種合作交流平臺等方式，促進產(chǎn)業(yè)與各類研究、學術機構之間的合作和成果轉(zhuǎn)化。
(四)資金保障
明確具體資金保障是國外大數(shù)據(jù)政策的一大亮點。繼美國宣布投資兩億多美元促進大數(shù)據(jù)研發(fā)后，英國、法國也相繼宣布政府對大數(shù)據(jù)的投資。2013年1月，英國財政部明確將投入1.89億英鎊用于大數(shù)據(jù)和節(jié)能計算技術的研發(fā)，旨在提升地球觀測和醫(yī)學等領域的大數(shù)據(jù)集分析能力。同年4月，英國經(jīng)濟和社會研究委員會又宣布將新增6400萬英鎊用于大數(shù)據(jù)研發(fā)，其中3400萬英鎊將用來建立“行政數(shù)據(jù)研究網(wǎng)絡”，用于匯聚政府部門和機構所收集的行政數(shù)據(jù)，促進發(fā)揮政府數(shù)據(jù)對科學研究、政策制定和執(zhí)行的作用。法國政府宣布將在2013年投入1150萬歐元，用于7個大數(shù)據(jù)市場研發(fā)項目，旨在通過試點探索，促進法國大數(shù)據(jù)發(fā)展。這些國家對大數(shù)據(jù)的投資，體現(xiàn)出一定的共性特征：一是投資領域均是關乎國家競爭力和全民生活福祉的重要領域，這些領域僅憑市場資本無法推動;二是強化投資的核心目的是提高關鍵領域的大數(shù)據(jù)技術能力，它是市場化應用的前提。
(五)各國技術能力儲備政策比較
在大數(shù)據(jù)技術能力儲備方面，各國的政策和計劃均有側(cè)重點。如下表2所示。
從縱向政策要點來看，注重人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)扶持、資金保障是多數(shù)國家的共識，這三方面正是政府為產(chǎn)業(yè)發(fā)展構建良性生態(tài)環(huán)境的政策落腳點。從橫向國家來看，美國、英國國家層面配套技術能力儲備政策較為完善，這也是兩國引領大數(shù)據(jù)前沿的主要原因之一。法國和澳大利亞的配套政策還有待進一步完善。
四、大數(shù)據(jù)應用與管理政策比較分析
促進大數(shù)據(jù)發(fā)展，除了搭建技術能力儲備政策外，還從應用實施的角度，制定配套推進政策、規(guī)劃試點示范項目，推動戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實施。
(一)應用推進政策比較
1.數(shù)據(jù)開放與共享
大數(shù)據(jù)應用的基礎是數(shù)據(jù)足量全面。為加強各部門所掌握的海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)開放與共享，促進社會應用創(chuàng)新，美、英、澳、法等國政府均制定政府數(shù)據(jù)開放共享政策。具體統(tǒng)計如表3所示。
表中所述國家在政府數(shù)據(jù)開放政策上具備兩個共性特征：一是數(shù)據(jù)開放政策均建立在開放政府行動之下，使得數(shù)據(jù)開放有了更高的戰(zhàn)略支撐;二是建立數(shù)據(jù)開放門戶成為普遍趨勢，有力保證政策得以落地。
美國是政府數(shù)據(jù)開放與共享的領頭者。從其政策制定脈絡來看，數(shù)據(jù)開放共享分為兩大維度：一是對公眾和社會，大力推動政府數(shù)據(jù)開放，制定一系列確保公眾平等獲取數(shù)據(jù)、開發(fā)利用數(shù)據(jù)的政策法規(guī)，二是對政府自身業(yè)務管理，積極制定信息共享戰(zhàn)略法規(guī)，特別是在國家安全等方面，要確保在正確的時間將正確的信息分享給正確的人。英國政府數(shù)據(jù)開放強調(diào)政策的執(zhí)行力度?！堕_放政府白皮書》明確要求各政府部門每隔2-3年就要制定詳細的數(shù)據(jù)開放策略，闡述他們將要對外開放的數(shù)據(jù)內(nèi)容、首次開放時間、數(shù)據(jù)更新頻率，以及促進市場使用這些數(shù)據(jù)的政策、原則，并定期進行數(shù)據(jù)開放總結匯報。
2.隱私與數(shù)據(jù)安全保護
大數(shù)據(jù)所帶來的一個全新挑戰(zhàn)就是對個人隱私與數(shù)據(jù)安全的威脅。因此，需要通過法規(guī)政策強化大數(shù)據(jù)應用過程中對個人隱私與數(shù)據(jù)安全的保障。當前大數(shù)據(jù)應用所適用的隱私與數(shù)據(jù)安全保護法規(guī)政策大多沿用多年前的法規(guī)文件。個別國家已經(jīng)開始針對大數(shù)據(jù)特點制定專門的隱私與數(shù)據(jù)安全政策。在個人隱私保護方面，英國《開放數(shù)據(jù)白皮書》明確將在公共部門透明度委員會(監(jiān)督各部門數(shù)據(jù)開放的核心機構)中設立一名隱私保護專家，確保數(shù)據(jù)開放過程中及時掌握和普及最新的隱私保護措施，同時還將為各個部門配備隱私專家;二是內(nèi)閣辦公室強制要求所有政府部門在處理涉及到個人數(shù)據(jù)時都要執(zhí)行個人隱私影響評估工作(Privacy Impact Assessments)，為此還專門制定了非常詳細的《個人隱私影響評估手冊》，三是各政府部門開放數(shù)據(jù)策略中均明確將開放數(shù)據(jù)劃分為大數(shù)據(jù)(big data)和個人數(shù)據(jù)(my data)，大數(shù)據(jù)是政府日常業(yè)務過程中收集到的數(shù)據(jù)，可以對所有人開放，而個人數(shù)據(jù)僅僅對某條數(shù)據(jù)所涉及到的個人自己開放。在數(shù)據(jù)安全方面，澳大利亞政府于2012年7月了《信息安全管理指導方針：整合性信息的管理》為海量數(shù)據(jù)整合中所涉及到的安全風險提供了最佳管理實踐指導。
(二)項目實施規(guī)劃比較
試點示范項目的規(guī)劃是推動應用實施的重要政策手段之一，通過規(guī)劃政府領域的大數(shù)據(jù)試點項目，有效帶動政府社會管理和公共服務中的大數(shù)據(jù)技術應用;通過規(guī)劃商業(yè)領域的大數(shù)據(jù)試點項目，充分鼓勵應用模式創(chuàng)新，促進技術研發(fā)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在國外政府大數(shù)據(jù)試點項目規(guī)劃方面，美國政府最為明確，其特色主要是“聚焦政府領域應用，落實具體部門”。美國《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計劃》以及與計劃同時的更為詳細的聯(lián)邦部門大數(shù)據(jù)項目列表，均是涉及國家戰(zhàn)略發(fā)展、不便市場化的核心領域大數(shù)據(jù)項目，這些項目落實到具體部門和機構來實施。美國商業(yè)領域的大數(shù)據(jù)應用已經(jīng)廣泛開展，因此政策引導重在推動政府領域的項目實施。
五、結語
總體來看，國外政府大數(shù)據(jù)政策措施體現(xiàn)出如下明顯特征：一是頒布戰(zhàn)略規(guī)劃進行整體布局。為搶占大數(shù)據(jù)先機，增強國家在大數(shù)據(jù)領域的國際領先地位，大數(shù)據(jù)先行國家均將發(fā)展大數(shù)據(jù)提升為國家戰(zhàn)略予以支持;二是注重構建配套政策，包括人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)扶持、資金保障、數(shù)據(jù)開放共享等，為本國大數(shù)據(jù)發(fā)展構筑良好的生態(tài)環(huán)境。
隨著數(shù)據(jù)的與日俱增及其背后所蘊藏的巨大價值，大數(shù)據(jù)正在成為信息時展的新潮流，謀劃制訂大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃及相關政策就顯得非常必要。由于各國大數(shù)據(jù)技術基礎、市場基礎、數(shù)據(jù)文化氛圍不同，各國的政策側(cè)重點存在一定差異。對我國而言，大數(shù)據(jù)市場剛剛起步，配套規(guī)劃與政策還存在較多缺口，為加快推進我國大數(shù)據(jù)技術應用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在政策環(huán)境構建方面：一是要加快研究制定大數(shù)據(jù)發(fā)展國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略應進一步闡明大數(shù)據(jù)的有利發(fā)展機遇，規(guī)劃重點領域的大數(shù)據(jù)研究計劃，布局關鍵技術研發(fā)方向，強化大數(shù)據(jù)基礎設施建設和人才培養(yǎng)，加強對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的扶持，做好體制機制、資金、法規(guī)標準等方面的保障等，真正將促進大數(shù)據(jù)發(fā)展提升為一種國家行動，為后期專項政策制定、項目規(guī)劃等提供依據(jù)。二是借鑒國外政府大數(shù)據(jù)政策，勾畫符合我國實際的大數(shù)據(jù)配套政策制定路線圖，注重從戰(zhàn)略技術能力儲備和戰(zhàn)略應用實施兩個角度，落實相關部門職責，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)孵化、技術研發(fā)、推廣應用營造完善的政策環(huán)境。（文/張勇進 國家信息中心信息化研究部電子政務研究室副處 編選：中國電子商務研究中心）
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商譽計量是商譽會計中的一個重要課題，它影響著商譽的確認、攤銷和其他處理程序。傳統(tǒng)上，僅對合并商譽（或稱外購商譽）計量入賬，對自創(chuàng)商譽則不予確認。即便同樣是對合并商譽的計量，也存在著兩種不同的做法：
1、間接計量法
間接計量法也稱割差法，是以購買成本大于購買方在交易日對所購買的可辨認資產(chǎn)和負債的公允價值中的權益部分的差額來衡量商譽的價值。用公式表示為：
商譽價值＝購買總成本－（取得的有形資產(chǎn)及可辨認無形資產(chǎn)公允價值總和—承受之負債公允價值總額）＝購買總成本—購買的凈資產(chǎn)公允價值
［例1］A公司決定收購B公司，經(jīng)評估，收購日B公司全部資產(chǎn)的公允價值為28700萬元，其中，流動資產(chǎn)9500萬元，固定資產(chǎn)18000萬元，專利權1200萬元；B公司負債的公允價值為6500萬元，其中流動負債5000萬元，長期負債1500萬元；則B公司凈資產(chǎn)公允價值為22200萬元(28700——6500)。
假設經(jīng)過產(chǎn)權交易談判，雙方確定的收購價格為25000萬元，則可確認B公司商譽價值為2800萬元(25000-22200)。
2、直接計量法
直接計量法也叫超額收益法，是指通過估測由于存在商譽而給企業(yè)帶來的預期超額收益，并按一定方法推算出商譽價值的一種方法。直接計量法根據(jù)被評估企業(yè)預期超額收益的穩(wěn)定性，又分為超額收益資本化法和超額收益折現(xiàn)法。
(1)超額收益資本化法
超額收益資本化法是根據(jù)“等量資本獲得等量利潤”的原理，認為既然企業(yè)存在超額利潤，就必然有與之相對應的資本（資產(chǎn)）在起著一種積極作用，只是賬面上沒有反映出來罷了，因此將企業(yè)的超額收益還原，就是商譽的價值。采用這種方法的基本步驟是：
①計算企業(yè)的超額收益
超額收益＝實際收益－正常收益＝可辨認的凈資產(chǎn)公允價值×預期投資報酬率－可辨認凈資產(chǎn)公允價值×同行業(yè)平均投資報酬率
②將超額收益按選定的投資報酬率予以資本化
商譽價值＝超額收益÷選定的投資報酬率
這里，選定的投資報酬率可以是正常的投資報酬率，也可以是較高的預期投資報酬率（采用較高的預期投資報酬率的理由是，企業(yè)在獲取超額收益的同時必須承擔著較大的風險，因而應按高于正常水平的投資報酬率作為測算商譽的基礎）。
［例2］如上例中，假設B公司所在行業(yè)的平均投資報酬率為15%，根據(jù)近三年的經(jīng)營實績及對未來的盈利預測，該公司投資報酬率為20%，則B公司商譽價值的計算過程為：
①計算超額收益
超額收益＝22200×20%-22200×15%=4440-3330=1110（萬元）
②計算商譽價值，假設按同行業(yè)平均收益率資本化
商譽價值＝1110÷15%=7400（萬元）
不難看出，按此法測算的商譽價值偏高，因為此法是以假定獲取超額收益的能力將永遠持續(xù)為基礎的（計算過程②即為永續(xù)年金現(xiàn)值的計算公式，在這里，超額收益被看成了永續(xù)年金），而事實上，這種可能性極小，因為商譽的一個基本特征就是其價值具有高度的不確定性。相比之下，采用超額收益折現(xiàn)法或許更好一些。
(2)超額收益折現(xiàn)法
超額收益折現(xiàn)法是指把企業(yè)可預測的若干年預期超額收益依次進行折現(xiàn)，并將折現(xiàn)值匯總以確定企業(yè)商譽價值的一種方法。如果預計企業(yè)的超額收益只能維持有限的若干年，且不穩(wěn)定時，一般適用于此種方法。用公式表示為：
商譽價值＝∑各年預期超額收益×各年的折現(xiàn)系數(shù)
在各年預期超額收益相等的情況下，上式可簡化為：
商譽價值＝年預期超額收益×年金現(xiàn)值系數(shù)
［例3］仍用B公司的資料，假設經(jīng)分析評估B公司的超額盈水平將持續(xù)5年，其他條件與例2相同，則
B公司商譽價值＝年超額收益×利率為15%，期限為5年的年金現(xiàn)值系數(shù)：1110×3.3521=3720（萬元）
二、對兩種傳統(tǒng)商譽計量方法的評價與選擇
（一）一般評價
一般認為，人們對商譽性質(zhì)的不同認識決定了對商譽計量方法的選擇。間接計量法是“總計價賬戶論”即視商譽為凈資產(chǎn)的“收買價與公允價值之差”的產(chǎn)物；直接計量法是“超額收益論”即視商譽為“超額獲利能力”的產(chǎn)物。
間接計量法一個最大的優(yōu)點是簡便易行。另外，間接計量法是通過可辨認凈資產(chǎn)收買價減去公允市價求得商譽價值，其收買價是實際發(fā)生的產(chǎn)權交易價格，具有客觀性和可驗證性；收買價又是經(jīng)過買賣雙方討價還價最終確定的，體現(xiàn)了不同當事人對企業(yè)價值的判斷，因而還具有公允性。正因如此，間接計量法幾乎成為目前各國公認會計原則允許的計量商譽的唯一方法。比如國際會計準則第22號(1AS22)、美國會計準則委員會第16號意見書(APBOpinionNo.16)等均是以間接計量法來計量商譽的價值。我國《具體會計準則第X號——企業(yè)合并（征求意見稿）》中也規(guī)定：“購買成本超過被購買企業(yè)的可辨認資產(chǎn)和負債公允價值中的股權份額時，其超過數(shù)額應當確認為商譽”。
但是，間接計量法的缺點也是顯而易見的。由于商譽的價值是通過差額倒算出來的，企業(yè)收購時對單個可辨認資產(chǎn)價值估算的誤差（高估或低估）、雙方談判技巧對商譽價格的影響等非商譽因素，可能都會影響到商譽的計價。間接計量法的另一個缺點是，其僅局限在企業(yè)合并時才可運用，因為只有企業(yè)合并時才會有“收買價”。這樣，即使一家公司長期經(jīng)營形成了可觀的商譽，如不發(fā)生合并，間接計量法也無法計算其商譽價值。
直接計量法建立在商譽是“企業(yè)獲得超額利潤的能力”觀念之上的，此方法運用廣泛，不管企業(yè)是否發(fā)生合并都可以運用。也就是說，一個企業(yè)只要證明其具有獲取超額利潤的能力，就可確認其具有商譽，就可運用直接計量法計量其商譽價值的大小。再者，直接計量法計算依據(jù)的行業(yè)投資報酬率是客觀的，經(jīng)營業(yè)績也可以從財務報表中得到驗證，也就是說，直接計量法數(shù)據(jù)的取得是建立在行業(yè)認同與客觀可驗證性的基礎之上，因此計算出來的商譽價值，可以在一定程度上排除其他非量化因素的影響，得到社會的廣泛認同。當然，直接計量法在操作上也存在一定難度，一個突出的問題就是能夠取得超超收益的持續(xù)時間較難測定。另外，直接計量法計算比較繁瑣，因為采用這種方法首先要依靠企業(yè)財務報告、同行業(yè)財務報告等資料確認企業(yè)是否存在超額收益，如果存在，每年的超額收益是多少，在此之后，還需確定適當?shù)馁Y本化率或折現(xiàn)年數(shù)等。
（二）深層分析與選擇
對商譽的兩種計量方法進行更進一步的分析，筆者得出了如下結論：計量法實際上只是一種表象，它是建立在直接計量法的基礎之上的，其本質(zhì)與直接計量法同出一轍。為什么這樣說呢？
我們重新來分析一下間接計量法下商譽的計算公式：
商譽價值＝購買總成本－購買的凈資產(chǎn)公允市價
上式中，購買的凈資產(chǎn)公允市價是一定的，因此商譽價值的大小就取決于購買企業(yè)的總成本，也就是收買價。而收買價又是如何確定的呢？表面上看，是由買賣雙方通過談判，討價還價確定的。收買價中包含兩部分資產(chǎn)的價值，一是有形資產(chǎn)和可辨認無形資產(chǎn)，一是不可辨認的無形資產(chǎn)即商譽。而前者，即有形資產(chǎn)和可辨認無形資產(chǎn)的價值，可通過資產(chǎn)評估的方法進行測算，是可以確定的，所以買賣雙方討價還價的內(nèi)容，實質(zhì)上是在對商譽的價值進行協(xié)商。在談判中雙方的報價，必然要有一定的依據(jù)，這個依據(jù)就是他們各自評估的商譽價值，而這個商譽價值是怎樣得出的呢？無疑是雙方運用直接計量去測算的。比如，假設在前述A公司收購B公司的案例中，A公司報出的收購價為24000萬元，而B公司報價26000萬元，在可辨認凈資產(chǎn)公允價值為22200萬元已定的情況下，A公司之所以報價24000萬元收購，是因為A公司事先對B公司的超額盈利能力用直接計量法進行了估價，估價為1800萬元，而B公司之所以報價為26000萬元，也是因為B公司事先用直接計量法對自身的商譽資產(chǎn)進行估價，估價為3800萬元。當然，由于商譽資產(chǎn)的不確定性較強，兩家公司選用的評估方法也不完全相同，所以雙方評估的商譽價值出入較大。于是，雙方進行協(xié)商、談判，最后雙方認為將收買價定為25000萬元，亦即商譽價值為2800萬元較為合理，于是以25000萬元成交。從這個例子可以看出，追根溯源，不是先有收買價，再有商譽，而是先有了對商譽的估價，才有了收買價。收買價加包含的商譽，本質(zhì)上是先用直接計量法進行評估再協(xié)商確定的結果。因此可以說，間接計量法只是一種表面現(xiàn)象，透過這一現(xiàn)象我們不難發(fā)現(xiàn)人們對商譽的計量實際上一直采用的都是直接計量法。從這一點上也不難看出：“總計價賬戶論”根本沒有與“超額收益論”相抗衡的資格，對商譽價值的計量，必須牢牢把握住宿譽的本質(zhì)是“超額獲利能力”這一核心。我國《企業(yè)會計準則一無形資產(chǎn)（征求意見稿）》將商譽定義為企業(yè)的超額收益能力，是很有道理的。
因此，我們說商譽是間接計量法下收買價與可辯論凈資產(chǎn)公平市價之間的差額，是經(jīng)買賣雙方協(xié)商確定的通過直接計量法計算的商譽價值。人們之所以喜歡用這一差額計量商譽，只不過是它更的直接罷了。對合并價值的計量，歸根結是用直接計量法。
基于上述分析，考慮到商譽的經(jīng)濟性質(zhì)，以及會計所面臨的新經(jīng)濟環(huán)境，筆者認為，對商譽的計量應以直接計量法為主，間接計量法為輔。這主要也是由兩種方法本身的適用范圍決定的。近年來，隨著無形資產(chǎn)在企業(yè)資本營中發(fā)揮的作用越來越大，主張將自創(chuàng)商譽計價入賬的呼聲日益高漲，如果將自創(chuàng)商譽入賬，顯然需要用直接計量法計量其價值，對外購商譽，也應先以直接計量法的計算結果為重要參考，然再用間接計量法計算的結果對商譽登記入賬。另外，考慮到超額收益資本化法和超額收益折現(xiàn)法各自的優(yōu)缺點，筆者認為，出于穩(wěn)健性原則考慮，在直接計量法中又應當首選超額收益折現(xiàn)法，折現(xiàn)年限可由并購雙方協(xié)商確定；只有在有充分理由可以確定商譽能長期發(fā)揮作用，企業(yè)經(jīng)營狀況一直較好，預期超額收益在相當長時期內(nèi)保持穩(wěn)定的情況下，才可選用超額收益資本化法。
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關鍵詞新企業(yè)所得稅法;內(nèi)外資企業(yè);差異;影響
新《企業(yè)所得稅法》自2008年1月1日起施行,新稅法增加了許多新內(nèi)容,與原內(nèi)、外資稅法有較大的差異,對內(nèi)資和外資企業(yè)的影響也很大。該法的頒布與實施給各類企業(yè)創(chuàng)造了公平的稅收環(huán)境,為內(nèi)、外資企業(yè)的平等稅收負擔以及引導資金的流向、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展方面產(chǎn)生重要的影響。
一、新舊企業(yè)所得稅法的主要差異
(一)首次引入“居民企業(yè)”和“非居民企業(yè)”的概念
新稅法規(guī)定,在中華人民共和國境內(nèi),企業(yè)和其他取得收入的組織為企業(yè)所得稅的納稅人,體現(xiàn)了以“法人組織為納稅人”的做法,摒棄了以獨立核算的三個條件來判定納稅義務人標準的做法。同時,新稅法將企業(yè)所得稅的納稅人區(qū)分為居民企業(yè)和非居民企業(yè),體現(xiàn)了根據(jù)屬人主義原則作為國家行使稅收管轄權的指導原則。首先,明確居民的概念,可以區(qū)別不同類型的納稅義務人,明確稅收管轄權范圍。其次,采用居民與非民居概念,可以避免行使居民征稅權的國家之間對同一所得的雙重或多重征稅。再次,界定本國稅法上居民的范圍,劃清居民與非居民的界限,對于談判、締結和執(zhí)行避免國際雙重征稅協(xié)定有重大的實踐意義,有利于維護國家的征稅權。
(二)新企業(yè)所得稅法在“稅率”方面的差異
現(xiàn)行內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)所得稅稅率均為33%。同時,對一些特殊領域的外資企業(yè)實行24%、15%的優(yōu)惠稅率,對內(nèi)資微利企業(yè)分別實行27%、18%的二檔照顧稅率等。稅率檔次多,使不同類型企業(yè)名義稅率和實際稅負差距較大,不利于企業(yè)的公平競爭,也容易帶來稅收漏洞,增加稅收征管上的難度。因此,結合我國財政承受能力、企業(yè)負擔水平,考慮世界上其他國家和地區(qū)特別是周邊地區(qū)的實際稅率水平等因素,新的企業(yè)所得稅法將企業(yè)所得稅稅率確定為25%。這一稅率在國際上屬于適中偏低的水平,從而有利于繼續(xù)保持我國稅制的競爭力,進一步促進和吸引外商投資。
(三)新企業(yè)所得稅法對“稅前扣除”方面的調(diào)整
目前,內(nèi)資、外資企業(yè)所得稅在成本、費用等稅前扣除方而規(guī)定不盡一致,如內(nèi)資企業(yè)所得稅實行計稅上資限額扣除制度,而外資企業(yè)所得稅對工資支出實行全額據(jù)實扣除等。新企業(yè)所得稅法對企業(yè)實際發(fā)生的各項支出扣除將做出統(tǒng)一規(guī)范。主要內(nèi)容包括:取消內(nèi)資企業(yè)實行的計稅工資制度,對企業(yè)真實合理的工資支出實行據(jù)實扣除;適當提高內(nèi)資企業(yè)公益捐贈扣除比例;企業(yè)研發(fā)費用實行加計扣除;合理確定內(nèi)外資企業(yè)廣告費扣除比例。
(四)稅收優(yōu)惠
新企業(yè)所得稅法對現(xiàn)行內(nèi)、外資稅法中的稅收優(yōu)惠政策進行了整合。按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求,實行“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主,區(qū)域優(yōu)惠為輔”,其主旨是促進技術創(chuàng)新和進步,鼓勵農(nóng)業(yè)、基礎設施、環(huán)境保護、節(jié)能及安全生產(chǎn)等方面的投資,同時兼顧微利小型企業(yè)、國家需要重點扶持的高新技術企業(yè)、福利企業(yè)、少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)等。對從事農(nóng)林牧漁業(yè)、基礎設施投資、環(huán)保節(jié)能所得免征、減征企業(yè)所得稅;對符合條件的小型微利企業(yè)按20%的稅率計征,國家重點扶持的企業(yè)實行15%的稅率;民族自治地方的企業(yè)應納所得稅中屬于地方分享的部分減征或免征等。
(五)收入總額范圍有變化
舊企業(yè)所得稅法對收入總額的規(guī)定是納稅人在一個納稅年度內(nèi)取得的各項收入,包括生產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓收入、利息收入、特許權使用費收入、股息收入和其他收入,采用的是列舉法。而新企業(yè)所得稅法規(guī)定,企業(yè)以貨幣形式和非貨幣形式從各種來源取得的收入作為收人總額,企業(yè)取得收入的貨幣形式,包括現(xiàn)金、存款、應收款項、應收票據(jù)、準備持有到期的債券投資以及債務的豁免等;企業(yè)取得收入的非貨幣形式,包括固定資產(chǎn)、生物資產(chǎn)、股權投資、無形資產(chǎn)、存貨、不準備持有到期的債券投資、勞務以及有關權益等。企業(yè)以非貨幣形式取得的收入,以公允價值確定收入額。新企業(yè)所得稅法的收入總額口徑比原來要大,雖然實際計算結果沒有太大的差異,但新規(guī)定有利于稅務部門掌握企業(yè)的收人來源,從而避免企業(yè)漏計收入。
二、新稅法實施對不同企業(yè)的影響
(一)對內(nèi)資企業(yè)的稅負影響
1.大中型內(nèi)資企業(yè)
對于大中型內(nèi)資企業(yè)而言,新稅法最直觀的影響是,一方面降低了內(nèi)資企業(yè)的所得稅率(由33%減為25%),同時減小了內(nèi)資企業(yè)所得稅稅基,兩個變量的減少會降低企業(yè)的應納所得稅額。有關專家測算,若不考慮稅收優(yōu)惠因素影響,內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率下降將使企業(yè)稅后凈利提高11%。
2.小型微利企業(yè)
稅法規(guī)定,符合條件的小型微利企業(yè)按20%稅率征收。這里的條件是指從事國家非限制和禁止行業(yè),并符合下列條件:①工業(yè)企業(yè),年度應納稅所得額不超過30萬元,從業(yè)人數(shù)不超過100人,資產(chǎn)總額不超過30萬元;②其他企業(yè),年度應納稅所得額不超過30萬元,從業(yè)人數(shù)不超過80人,資產(chǎn)總額不超過1000萬元。對認定小型微利企業(yè)的應納稅所得額標準大大提高,多數(shù)企業(yè)稅負會有下降。
(二)對外資企業(yè)的稅負影響
1.非生產(chǎn)性外資企業(yè)
按原企業(yè)所得稅法,非生產(chǎn)性外資企業(yè),如服務業(yè)、餐飲業(yè)等與內(nèi)資企業(yè)同按33%稅率執(zhí)行的。內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一為25%后,稅率減少了8%,稅收負擔也會大幅度降低。
2.生產(chǎn)性外資企業(yè)
對于生產(chǎn)性外資企業(yè),我國長期以來都給予扶植,享受各種優(yōu)惠后,一般平均稅率僅為12%左右;新稅法將內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一稅率后,生產(chǎn)性外資企業(yè)增加了13%的稅率,稅負會大大增加。
(三)對不同行業(yè)的稅負影響
有關部門報告顯示,兩稅合并將對不同行業(yè)產(chǎn)生不同的影響。電力、有色金屬、造紙、紡織服裝、交通運輸?shù)刃袠I(yè)在2006年以前實際稅負并不高,2006年以后由于稅收優(yōu)惠期滿,實際稅負大大增加。所以,兩稅合并仍然可以受益。汽車、家電、機械設備、電子元器件等行業(yè)實際所得稅稅負低于25%,因此行業(yè)整體并不能享受到兩稅合并的好處。食品飲料、銀行、通信運營、煤炭、鋼鐵、石油化工等行業(yè)的實際稅負均高于25%。截至2007年,銀行業(yè)、飲料業(yè)和通信運營業(yè)稅負分別為35.59%、31.06%和31.51%,分列國內(nèi)行業(yè)稅負前三名。因此,稅制改革后這些行業(yè)有可能成為主要獲益者。
(四)對不同區(qū)域企業(yè)的影響
改革開放以來,由于東部和南部沿海地區(qū)得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢,加上原稅法的區(qū)域優(yōu)惠政策導向,使東南沿海地區(qū)吸引了絕大部分外資,率先得到了快速發(fā)展。與東南沿海地區(qū)快速發(fā)展相比,內(nèi)陸地區(qū)特別是西部地區(qū)投資環(huán)境相對較差,在吸引外資方面的競爭力明顯不足,經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平的差距日益擴大,不僅會帶來一系列社會問題、經(jīng)濟問題,也不利于東南沿海地區(qū)和整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,適當削減東部區(qū)域優(yōu)惠、增加西部地區(qū)的優(yōu)惠是新形勢要求。
總之,新稅法頒布后,有利于我國稅制改革的進一步發(fā)展。對內(nèi)資企業(yè)而言,消除了稅收歧視,使之與外資企業(yè)享有相同的稅收政策,減輕了稅收負擔,有利于其公平地參與市場競爭。對外資企業(yè)而言,新法規(guī)定的25%的稅率,在國際上仍是適中偏低的水平,有助于國家吸引外資并有效利用外資。同時,以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系,有利于國家清理假外資,推動經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。所以,長遠來看,新稅法的實施不會對我國吸引外資產(chǎn)生重大影響。
參考文獻
關鍵詞：人民幣匯率原因國際法解決途徑
"人民幣升值論"最早由日本政府提出，隨后，以美國為首的其他西方國家不斷對人民幣匯率提出指控。2009年來，西方國家壓迫人民幣升值的陳年舊調(diào)再次喧囂塵上。西方國家不厭其煩的要求人民幣升值的原因何在？
一、西方國家要求人民幣升值的原因
1.美國。長期以來，美國以美中間存在巨額貿(mào)易逆差為由力促人民幣升值，盡管美國明知人民幣升值并不能明顯改善其國際貿(mào)易狀況，但仍然不遺余力地促壓人民幣升值，原因在于：一是美國一直將中國視為自己潛在的強大競爭對手，千方百計打擊中國產(chǎn)品的競爭力，最終削弱中國同美國的議價能力；二是通過促壓人民幣大幅升值，將全球熱錢引入中國，吹大中國國內(nèi)資產(chǎn)泡沫，并在泡沫頂峰時反手做空，使中國成為歷史上的第二個日本。
2.歐盟。相對于美國而言，歐盟在人民幣升值問題上一直持相對溫和的態(tài)度。但自2007年初開始，歐盟的態(tài)度一度超越美國變得異常強硬。歐盟之所以突然關注人民幣匯率問題，在于人民幣雖然兌美元升值，但相對于美元兌歐元的大幅度貶值，人民幣兌歐元同樣是貶值的。這一方面增加了歐盟成員國對華出口的難度，另一方面卻使得中國的商品進入歐洲市場比進入美國更容易，其結果是歐中之間貿(mào)易逆差的迅速擴大。為減少貿(mào)易逆差，歐盟選擇聯(lián)手美國共同壓迫人民幣升值。
3.日本。與美國、歐盟不同，日本在中日貿(mào)易中一直處于順差地位。以2008年商務部統(tǒng)計為例，截至2008年10月，日本一直居于中國前10大貿(mào)易逆差來源地第3名，僅次于我國臺灣和韓國。因此日本迫使人民幣升值的原因不在于貿(mào)易差額問題，而是爭奪亞洲領導權以及未來"亞元"主導權的戰(zhàn)略舉措。
可見，包括日本在內(nèi)的西方國家合力壓迫人民幣升值并樂此不彼，歸根結底就是尋求自身利益的最大化。
二、人民幣大幅升值帶來的不利影響
在人民幣匯率問題上，西方國家給了我們巨大的升值壓力，但如果我們貿(mào)然屈服、匆忙大幅度調(diào)整人民幣匯率，必將給我國經(jīng)濟各方面造成不利影響。
第一，人民幣大幅升值會抑制出口增長。人民幣匯率升值會增加出口企業(yè)成本，在世界市場價格保持不變的情況下，出口利潤的下降將影響出口企業(yè)的積極性；如果出口企業(yè)為維持一定利潤而提高價格，則會削弱出口產(chǎn)品的國際競爭力，不利于出口的持續(xù)擴大和產(chǎn)品在國際市場上占有率的提高。尤其是金融危機爆發(fā)后，我國對外出口一度萎縮，此時提高人民幣匯率無疑是對出口的又一沉重打擊。
第二，人民幣大幅升值會對中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生嚴重損害。在目前的國際分工格局中，相對于發(fā)達國家以研究開發(fā)（R&D）和服務業(yè)為主來講，我國作為發(fā)展中國家是以制造業(yè)為主的，其優(yōu)勢企業(yè)的勞動密集型企業(yè)的產(chǎn)品檔次不高，附加值含量低，在國際市場價格保持不變的情況下，這種貿(mào)易結構極易受到匯率水平變動的影響。
第三，人民幣大幅升值會影響到我國金融市場的穩(wěn)定。目前，世界經(jīng)濟整體環(huán)境依然并不樂觀，這對活躍在資本市場上的國際游資而言，具有升值預期以及進入相對安全的新興經(jīng)濟體尤其是"金磚四國"，無疑是最好的選擇。然而，國際游資由于具有資金規(guī)模大、流動快、趨利性強的特點，會對金融市場造成潛的在沖擊。況且，我國金融監(jiān)管體系尚不健全、金融市場發(fā)展比較滯后，大量短期資本通過各種渠道流入資本市場的逐利行為，會對我國金融市場的穩(wěn)定直接產(chǎn)生影響。
三、人民幣匯率自主性的國際法依據(jù)
根據(jù)國際法有關規(guī)定，國家具有國內(nèi)最高和對外獨立與平等的特性，而國家貨幣就是國家在處理國內(nèi)外一切與貨幣事務相關領域的體現(xiàn)。傳統(tǒng)上，國家可獨立自主地應用本國的貨幣，原則上他國不得干涉與反對。但隨著國家之間經(jīng)濟相互依賴程度的逐漸加深，各國之間在行使本國貨幣時不僅要綜合考慮本國的各種因素，還要考慮到對周邊國家和世界經(jīng)濟的影響。因此，貨幣基金組織（IMF）應運而生。
IMF作為限制和協(xié)調(diào)各國對外行使貨幣的專業(yè)國際組織，它規(guī)定：凡是加入IMF的成員國就意味著該國同意授權IMF行使原只屬于各國的部分貨幣，從而使各國原有的貨幣在一定程度上受到限制，即要接受IMF宗旨和章程的約束，承擔IMF協(xié)定中相應的義務，比如在外匯安排、匯兌措施、國際收支和劃撥等方面的義務。表面上看，這種讓渡會使國家的貨幣遭到一定的削弱，但同時，國家在讓渡自身部分貨幣的同時卻又能對等地享有、獲得來自他國相應的貨幣的補充。也就是說，只要這種讓渡是以平等互利為前提和基礎，就意味著國家不會喪失本國貨幣的自主性。對我國而言，由于我國的承諾是保證履行IMF協(xié)定第8條款項下的義務，即實現(xiàn)人民幣在經(jīng)常項目下的可自由兌換，而這一早已完全兌現(xiàn)。因此，當前我國所實施的人民幣匯率政策是在已經(jīng)履行了IMF協(xié)定義務的基礎上，遵照其要求進行的，西方國家根本沒有理由對之加以指責和干涉。這也從根本上賦予了我國自主運用匯率制度的權利。
四、人民幣匯率問題的法律化解決途徑
針對西方國家無理要求人民幣升值的問題，我國政府應該做到以下兩點：
第一，明確IMF為人民幣匯率爭端解決的主要機制。近年來，西方國家因為IMF執(zhí)行措施的力度沒有世界貿(mào)易組織（WTO）的爭端解決機制強硬，試圖舍棄IMF而尋求WTO的爭端解決機制。但是，匯率義務本該由IMF來衡量，不能因IMF執(zhí)行規(guī)則的力度不夠，就該另起爐灶。因此，西方國家的這種打算是避輕就重，試圖濫用WTO多邊爭端解決機制。對此，我國政府應該表明西方國家援用WTO的有關協(xié)議來挑戰(zhàn)我國匯率政策的做法，是置IMF協(xié)定的規(guī)定及其管轄權于不顧，既有違于IMF和WTO在現(xiàn)有國際經(jīng)濟格局下的分工，也不符合WTO本身的規(guī)定。
第二，詳細研究IMF有關貨幣匯率的爭端解決機制。IMF成員國關于匯率爭端的磋商程序一般包括：爭議成員國將投訴或爭議提交IMF理事會或IMF執(zhí)行董事會審議；成員國對IMF或成員國之間對《IMF》條文解釋產(chǎn)生爭議，則提交IMF執(zhí)行董事會裁決；如果執(zhí)行董事會所審議或裁決的投訴和爭議與某一無權單獨指派執(zhí)行董事的成員國有關，該成員國可以派代表列席會議，執(zhí)行董事會也可以對該成員國提出此種要求；與《IMF協(xié)定》解釋爭議有關的成員國對于執(zhí)行董事會的裁決如有不服的，可以在該裁決作出后的3個月內(nèi)要求將該爭議再提交IMF理事會作最后裁決。這些磋商程序看似簡單，然而應用起來卻無比復雜，因此，我們應該對其進行詳細研究，做到心中有數(shù)，這樣才能把握人民幣匯率爭端的主動權，增強人民幣匯率政策的自主性。
參考文獻：
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關鍵詞：西部地區(qū)；西部大開發(fā)；財政支出；比較；分析
Abstract：Afterfiveyearsimplementationofwesterndevelopment，thescaleandstructureoffinancialexpenditureinwesternregionschangedalot.Accordingtocomparisonandanalysisoftheeffectoffinancialexpenditurescaleandstructurechangeofwesterndevelopmentoneconomicandsocialdevelopmentinwestregions，theresultsshowthatcentralgovernmentincreasesfinancialsupporttowestregionsfromtheangleoffinancialscale，soastohaveobviouslyincreasedlocalfinancialexpenditureinwestregionsandthattheabsoluteamountoftheexpenditureininfrastructure，scientificandtechnologicalinvestment，culturalandeducationalexpenditureandadministrationincreasedfromtheangleofexpenditurestructureandthattheexpenditurerateisdeclining.Ontheonehand，thechangeoffinancialexpenditurestructurepromotesregionaleconomicdevelopmentandpeople''''slivinglevel.Ontheotherhand，thechangeoftheexpendituredeepenstheunfairnessofthesociety.Basedontheaboveanalysis，thispaperanalyzesthechangingtrendsofthefinancialexpenditureinthewesternregionsinthefuture.
Keywords：westernregion；westerndevelopment；financialexpenditure；comparison；analysis
一.西部大開發(fā)前后的財政支出規(guī)?？傮w比較
財政支出規(guī)模是一定財政年度內(nèi)地方政府通過預算安排的地方財政支出總額，是衡量一定時期內(nèi)地方政府支配社會資源的多少，滿足公共需要能力高低的重要指標。因而比較西部大開發(fā)前后，西部地區(qū)財政支出規(guī)模的變化，可以反映西部地方政府對社會經(jīng)濟影響能力的變化。
總的來看，從1995年到2004年，伴隨著GDP絕對量的逐年增長，地方財政支出的絕對量在不斷增加，并且保持了較快的增長速度，開發(fā)后比開發(fā)前翻了幾翻。此外，地方財政支出占地方GDP的比重也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但是1995年到1999年的增幅較小，而從2000年開始，地方財政支出占地方GDP的比重突破了15%，增幅較明顯，只是2003年和2004年的比重較前年有所下降，不過仍然比西部大開發(fā)前五年的最高水平高出4個百分點。從人均財政支出來看，1995年只有350.2元，到1999年為604.35元，五年的增長不到300元，而2004年西部的人均財政支出達到了1382.58元，即是西部大開發(fā)之后的五年一共增長了700多元。表明隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革的深入，中央政府對西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展十分重視，西部大開發(fā)各項政策、措施得到有效落實與實施，中央不斷加大對西部的財力扶持，顯著提高了西部地方政府財政支出規(guī)模，使得西部地方政府在地區(qū)經(jīng)濟中發(fā)揮了越來越大的作用。
二.西部大開發(fā)前后的財政支出結構總體比較
孫鑫：西部地區(qū)大開發(fā)前后財政支出比較研究財政支出結構是地方政府財政支出總額中各項支出的組合，以及各項支出在支出總額中的比重，財政支出結構及其變化反映一定時期地方政府政策的方向和政府職能轉(zhuǎn)換的進程，關系著地方政府能否在一定財力約束下有效的履行其職能。本文選用主要的財政支出項目(基本建設支出、科技三項費和科學事業(yè)費、廣播事業(yè)費和教育事業(yè)費、行政管理費)來進行比較分析。
根據(jù)表中數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，從1995年到2004年，西部地區(qū)在基本建設、科技投入、文教事業(yè)費和行政管理四個方面支出的絕對量都呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，但各方面增長的程度各不相同，各項支出在財政支出中所占比重的變化情況也不相同。從絕對量及其比重來看，西部地區(qū)財政支出中增長最快的是基本建設，1995年只有996922萬元，以1999年作為分界點，1995年到1999年，基本建設在財政支出中所占比重較小、只有1999年超過了10%達到11.34%，從1999年國家決定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以后，同年開始出現(xiàn)基本建設支出顯著增長，2002年投入最高(7248707萬元)，2004年投入5775563萬元，基本建設支出在財政支出中所占比重除2004年為11.25%外，其余各年均在13%以上.主要是由于，中央認為交通、信息閉塞是制約西部發(fā)展的主要因素，把改善基礎設施建設作為促進西部地區(qū)發(fā)展和擴大對外開放的重要基礎，力爭用5-10年時間使西部地區(qū)基本設施得到明顯改善。西部大開發(fā)后的五年，雖然基本建設支出的絕對量明顯增加，但是在經(jīng)歷了2002年的最高點后，開始逐漸回落，基本建設支出在財政支出中所占比重也逐漸下降。其次是文教事業(yè)費、行政管理費和科技投入，在絕對量上都有所增長，但其比重卻呈現(xiàn)下降趨勢。
三.財政支出對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響分析
1.財政支出對經(jīng)濟發(fā)展的影響分析
政府宏觀經(jīng)濟的目標之一是經(jīng)濟增長，近代公共財政理論普遍認為財政支出對一國的經(jīng)濟具有重要的作用，與此相對應，財政支出的主要目的是保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，財政支出對經(jīng)濟的影響一直是宏觀經(jīng)濟領域關注的問題，經(jīng)濟學家認為，財政支出對經(jīng)濟增長具有正效應。由表三知：西部地區(qū)GDP與財政支出所建的回歸模型均通過了T檢驗和F檢驗，表明西部地區(qū)財政支出對經(jīng)濟增長確實有明顯的影響作用，開發(fā)前后的財政支出對地區(qū)經(jīng)濟都有正向推進作用。西部大開發(fā)是我國進入21世紀的一大區(qū)域開發(fā)舉措，經(jīng)歷了五年多的開發(fā)實踐，政策效果是否顯現(xiàn)、西部地區(qū)經(jīng)濟是否增長得更快?通過建立GDP與財政支出的雙對數(shù)回歸模型，我們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)前后經(jīng)濟都有一定程度的增長，財政支出每增加1%，GDP分別增長0.647%和0.724%，開發(fā)后比開發(fā)前多增長0.077%，由此可以判定西部大開發(fā)的財政支出政策效果已初步顯現(xiàn)。
2.財政支出對社會發(fā)展的影響分析
從以人為本原則出發(fā)，西部大開發(fā)達到在經(jīng)濟增長的同時，人民的生活水平是否同步提高、城市與農(nóng)村居民的生活差距狀況是否有所改善?衡量人民生活水平的一個常用指標是人均收入，綜觀1995～2004年城鄉(xiāng)居民的人均收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)：西部地區(qū)財政支出數(shù)量不斷增加，同時，城市人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入都逐年遞增，只是城鄉(xiāng)居民的收入仍然存在差距，并且差距有擴大的趨勢(見圖一)，說明財政支出增加帶來了人民生活水平的不斷提高，此外也加劇了城鄉(xiāng)收入差距。
孫文祥與張志超在《財政支出結構對經(jīng)濟增長與社會公平的影響》一文中提及，鑒于城鄉(xiāng)居民收入差異是目前最大的社會不公平問題，他們將城鎮(zhèn)對農(nóng)村居民的人均收入差額與農(nóng)村居民人均純收入的比值定義為社會不公平指數(shù)，該指數(shù)越高，表明社會公平程度越差。這種做法簡單易行，并且避免了采用基尼系數(shù)的爭議，因此，本文采用社會不公平指數(shù)用于分析財政支出對社會發(fā)展的影響。西部地區(qū)財政支出占全國財政支出的比重從1995年到1998年以來，持續(xù)維持在17.1%～17.7%之間，1999年開始下跌，2000年跌到最低點16.373%，之后財政支出比重均超過了17.6%，再觀察社會不公平指數(shù)，1995年到1998年，社會不公平指數(shù)降低了0.3351，1999年到2003年又提高了0.4723，2004年只有很小幅度的降低。從總的變化趨勢來看，西部開發(fā)前后，財政支出比重經(jīng)歷了先下降后上升的變化，而社會不公平指數(shù)則是先降低后增加，表明西部開發(fā)增加了國家對西部地區(qū)發(fā)展的重視，但是經(jīng)濟與社會的發(fā)展并非同步而行，經(jīng)濟發(fā)展了，社會不公平程度卻加深了。
四.西部地區(qū)財政支出趨向分析
西部大開發(fā)是關系中華民族偉大復興的長期發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)其預期的發(fā)展目標，是一個分階段分重點的長期不懈的努力過程。經(jīng)過五年多的發(fā)展，政策效果已初顯端倪，本文基于上述分析，試圖探析今后財政支出的變化趨勢。
1.從基本建設看，基礎設施建設投入從2002年開始減少，主要歸因于基礎設施建設的重點仍然是在城市，一方面說明城市的基礎設施得到一定改善，另一方面表明農(nóng)村的投資增長較慢，出現(xiàn)了西部整體經(jīng)濟發(fā)展加快，城市與農(nóng)村都有發(fā)展，但農(nóng)村與城市發(fā)展水平的差距也在增加，社會不公程度有增無減。此外，西部開發(fā)的前五年，根據(jù)國家規(guī)劃，在基礎設施方面的投資已有一定規(guī)模，但主要是著力改善西部的交通、通信、水利、能源等生產(chǎn)服務的經(jīng)濟性基礎設施，而缺乏與人民生活密切相關的教育、文化、衛(wèi)生等社會性基礎設施投入。在科技迅速發(fā)展的時代，要根本改變西部人民思想落后的狀況，應該加強西部與外界交流、學習，充分運用現(xiàn)代科技，增加基礎設施的科技含量。因此，今后一段時期基本建設的方向是：由于基礎設施建設具有投資大，周期長，效益低，資金回收慢的特點，應該繼續(xù)完成重大項目的建設和部分項目的提前建設，同時應加強信息高速公路和信息網(wǎng)絡等現(xiàn)代基礎設施建設，為西部科技文化事業(yè)的發(fā)展提供基本條件。從城鄉(xiāng)投資的力度看，要協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的建設，加強農(nóng)田水利建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強農(nóng)村傳統(tǒng)基礎設施建設。
2.從科技投入看，大力發(fā)展科技事業(yè)，可以為經(jīng)濟增長和發(fā)展提供科技支撐，優(yōu)先發(fā)展科技事業(yè)是西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的核心部分。西部開發(fā)五年來，中央和地方政府制定了一系列科技教育的發(fā)展規(guī)劃和政策，加大了對西部科技教育的投資，累計安排科技開發(fā)項目2100多個，建設科研基地18個，支持高技術產(chǎn)業(yè)化示范項目230個?？萍纪度氲慕^對量雖有所增加，但其在財政支出中所占比重卻在下降，要滿足西部大開發(fā)的需要，形勢十分嚴峻，主要體現(xiàn)在西部科技教育薄弱、人才總量不足、高層次人才缺乏，科研經(jīng)費短缺、創(chuàng)新能力不強，城鄉(xiāng)科技發(fā)展差別巨大。西部未來經(jīng)濟社會的發(fā)展要靠西部科技的發(fā)展，在必須適應正在轉(zhuǎn)換中的經(jīng)濟體制的同時，要把政府的政策支撐與市場配置資源結合起來，重視科技投入對經(jīng)濟發(fā)展的作用，增加科技投入，主動尋求適合西部特點的新的開發(fā)模式，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，加強科技培訓和科學普及，配合基礎設施建設、增強西部吸引力、大力引進人才與技術，同時考慮到為農(nóng)村居民提供技術培訓、技術支持，增強新技術的推廣與運用，以科技帶動城鄉(xiāng)的發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量，以科技力量縮小城鄉(xiāng)差距，減輕社會不公平程度。
3.從文教事業(yè)發(fā)展看，由于歷史原因，西部長期以來對文教事業(yè)發(fā)展不夠重視，投入不足，同時受傳統(tǒng)文化及客觀環(huán)境的制約，是全國文教最不發(fā)達的地區(qū)，人的素質(zhì)、企業(yè)的素質(zhì)十分落后。西部開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，文教工作仍然十分薄弱。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展往往與其文教發(fā)展相聯(lián)系，思想僵化，經(jīng)濟社會發(fā)展就慢。支持文教事業(yè)的發(fā)展，從長遠考慮，是西部開發(fā)持續(xù)推進的動力之一。因此，在西部普及義務教育、普及科學知識、推廣實用技術、加強市場觀念、實施現(xiàn)代管理，繼續(xù)提高西部地區(qū)居民、企業(yè)、政府在文化、科技、管理等方面素質(zhì)都是刻不容緩的任務。政府要以提供義務教育作為主要責任，實現(xiàn)公平享有基本教育機會，同時提供非義務教育，用于幫助處境不利的地區(qū)和人群獲得教育機會，并運用多種間接調(diào)控手段，創(chuàng)造市場參與的法規(guī)和政策環(huán)境。
4.從行政管理方面看，行政管理是政府協(xié)調(diào)社會關系、維護社會秩序的基本職能，高效率的使用會促進地方經(jīng)濟增長，反之則相反。西部大開發(fā)前五年，西部地區(qū)行政管理支出占財政支出的比重呈下降趨勢，開發(fā)后反呈上升趨勢，說明行政管理費的使用效率降低，勞動沒有用在生產(chǎn)上，甚至用在了抵消別人勞動成果的努力上，普遍存在各式各樣的浪費，耗掉了社會巨大財富。今后應當根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際，通過機構改革、職能調(diào)整等，壓縮機構、減少編制、壓縮吃財政飯的人口比重，規(guī)范行政管理支出，提高其使用效率。
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