時(shí)間：2023-05-17 16:11:35
序論：在您撰寫(xiě)高效的法治實(shí)施時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
公正高效權(quán)威司法制度的評(píng)判
公正、高效、權(quán)威三者的關(guān)系是相輔相成的,公正是司法制度的首要價(jià)值,高效是公正的基本要求,權(quán)威是公正的有力保障。建立公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,必須對(duì)公正高效權(quán)威有一個(gè)明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而為制度的確立與完善提供目標(biāo)性的指引和,可操作的依據(jù)。評(píng)價(jià)司法制度的公正高效權(quán)威,不同的角度有不同的標(biāo)準(zhǔn),但以下 4 點(diǎn)至關(guān)重要:
人民群眾普遍認(rèn)可。我們的司法制度是否能夠得到人民群眾的普遍認(rèn)可,一要看這一制度是否能夠真正維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益和切身利益,讓人民群眾感受到司法制度確實(shí)能夠幫助他們解決實(shí)際問(wèn)題,從而信任這一制度;二要看這一制度是否能夠堅(jiān)持以人為本,體現(xiàn)司法為民、親民、便民、利民的要求,真正做到公正、便捷、高效、節(jié)省,讓人民群眾在發(fā)生矛盾糾紛、權(quán)益受到侵害時(shí)愿意選擇利用司法渠道來(lái)解決問(wèn)題;三要看這一制度是否能夠真正實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義,使人民群眾感受到司法制度是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)公平正義的最好制度, 進(jìn)而從感情、心理上認(rèn)同、擁護(hù)、尊重、支持司法機(jī)關(guān)的工作。
符合中國(guó)實(shí)際情況。司法制度是否科學(xué)、先進(jìn),關(guān)鍵在于它是否符合社會(huì)實(shí)際情況的需求。我們的司法制度是否符合中國(guó)實(shí)際情況,一是看司法制度是否符合法律文化傳統(tǒng),體現(xiàn)少訟、謙讓、崇禮、寬嚴(yán)相濟(jì)、尊重道德習(xí)慣、追求和諧等特點(diǎn);二是看是否適應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)法律水平,適應(yīng)人民群眾法制意識(shí)、訴訟知識(shí)、舉證能力普遍不強(qiáng)的實(shí)際情況,并能正確體現(xiàn)人民群眾對(duì)司法工作的新期待,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求;三是看是否符合中國(guó)特色的政治發(fā)展方向,堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。
體現(xiàn)法治發(fā)展方向。司法的內(nèi)在特點(diǎn)和規(guī)律既有個(gè)性,又有共性。我們的司法制度是否體現(xiàn)法治發(fā)展方向, 從共性方面,就是必須體現(xiàn)世界先進(jìn)法律文化和價(jià)值觀念的發(fā)展趨勢(shì)。如當(dāng)今世界各國(guó)在審判方式改革上強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化訴訟程序,降低訴訟成木,強(qiáng)化法官的訴訟指揮權(quán), 推行和解制度,追求妥協(xié)與接近的正義;強(qiáng)調(diào)司法透明化,延伸和強(qiáng)化司法服務(wù),提倡人性化訴訟,體現(xiàn)親民的司法形象;強(qiáng)調(diào)司法的政治性,司法不等同于政治但要體現(xiàn)和服務(wù)于政治;倡導(dǎo)糾紛解決方式多元化,倡導(dǎo)司法的專業(yè)化與民主化等。對(duì)于共性的并且大家普遍認(rèn)同的先進(jìn)理念和做法,我們要很好地學(xué)習(xí),更好地體現(xiàn)。
有效履行職責(zé)使命。建立公正高效權(quán)威的司法制度,就是為了更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)。司法制度能否有效地履行職責(zé)使命,一看是否能維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定,發(fā)揮遏制違法犯罪、維護(hù)治安秩序的職能,確保國(guó)家安全和政治安全;二看是否能通過(guò)司法的引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)節(jié)、保障作用,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度平臺(tái)和公正高效的法治環(huán)境;三看是否能有效地維護(hù)人民群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面的正當(dāng)權(quán)益,保障和改善民生;四看是否能夠真正化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期反映在司法領(lǐng)域的各種矛盾糾紛,最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的目標(biāo),促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)公平正義。
側(cè)重于司法實(shí)踐的反思
改革開(kāi)放 30 年來(lái),中國(guó)的民主法制建設(shè)取得了很大的成就,司法制度也日益完善。特別是十五大以來(lái),黨和國(guó)家對(duì)法制建設(shè)、司法工作的重視前所未有,社會(huì)和人民群眾對(duì)法制建設(shè)、司法工作的關(guān)注前所未有,各級(jí)司法機(jī)關(guān)為完善司法制度做出的努力、投人的精力也前所未有。但現(xiàn)在的問(wèn)題是,有成效、有進(jìn)步,但不夠理想。社會(huì)對(duì)司法的不滿并沒(méi)有得到徹底的平息,人民法院承受了許多責(zé)難、非議和委屈,司法公信力不高,司法機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)形成較大的反差,付出與收效不成正比。司法公信力不高,有歷史的、社會(huì)的諸多原因, 但從司法機(jī)關(guān)自身工作剖析,表面上與一些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力,少數(shù)法官違法違紀(jì),少數(shù)法院搞利益驅(qū)動(dòng)等有關(guān),而從更深層次原因分析,以下幾點(diǎn)需要我們反思:
司法制度設(shè)置及其運(yùn)作與群眾的司法需求存在矛盾。首先是一些制度規(guī)定滯后于社會(huì)發(fā)展,不能有效調(diào)整利益關(guān)系,使實(shí)踐中的司法與人民群眾的需求存在著差距,如國(guó)家賠償法規(guī)定的司法賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低,人身傷害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也存在城鄉(xiāng)差別,同人不同命、同命不同價(jià)等,降低 r 法律的威信。其次,這些年司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些改革措施和制度規(guī)定不能滿足甚至違背了人民群眾的意愿。如前些年強(qiáng)調(diào)“一步到庭”,過(guò)分強(qiáng)調(diào)居中裁判,過(guò)多地強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證責(zé)任,對(duì)舉證時(shí)限的嚴(yán)格限制,使法律知識(shí)欠缺、訴訟能力不強(qiáng)的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益不能得到有效保障,糾紛難以真正解決。三是有些法院為提高年度結(jié)案率而往往在年底停止收案;法院內(nèi)部為提高執(zhí)結(jié)率而推出的債權(quán)憑證制度以及中止執(zhí)行算結(jié)案等做法,并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上解決申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)益問(wèn)題;有的法院對(duì)調(diào)判關(guān)系定位不當(dāng),忽左忽右,為追求結(jié)案率而忽視調(diào)解輕率下判,為追求調(diào)解率而違背當(dāng)事人的意愿久調(diào)不決,損害權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利等。
司法機(jī)關(guān)的工作著力點(diǎn)與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)產(chǎn)生錯(cuò)位。前些年,司法機(jī)關(guān)在改革發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)調(diào)更多的是如何建立所謂符合現(xiàn)代司法理念要求的訴訟模式,加強(qiáng)司法保障,解決人員編制、經(jīng)費(fèi)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,而社會(huì)普遍關(guān)注的是司法的公正、效率和廉潔等,使司法機(jī)關(guān)與社會(huì)在一些問(wèn)題上難以引起共鳴,達(dá)成共識(shí),形成合力,結(jié)果事與愿違。如前些年對(duì)法官法的修改,司法機(jī)關(guān)注重的是法官人員編制、職業(yè)保障等,而立法機(jī)關(guān)、社會(huì)關(guān)注的是對(duì)法官的規(guī)范管理。司法機(jī)關(guān)前些年所提出的司法改革方案主要涉及司法體制方面的問(wèn)題,內(nèi)部搞得轟轟烈烈,但國(guó)家的定位是解決在工作機(jī)制方面影響司法公正的問(wèn)題。再如民事訴訟法修改過(guò)程中法院關(guān)注的重點(diǎn)是如何解決無(wú)限再審、維護(hù)裁判既判力的問(wèn)題, 而國(guó)家的定位是如何解決申訴難問(wèn)題。
法官的司法理念、技能與人民群眾的司法需求不相適應(yīng)。這些年法官的文化知識(shí)、學(xué)歷層次、法律水平大大提高了,但我們有不少的法官對(duì)社情民意的把握、對(duì)待群眾的感情、做群眾工作的本領(lǐng)、解決問(wèn)題的能力并沒(méi)有相應(yīng)提高,對(duì)司法中立、程序正義、獨(dú)立審判等司法理念的片面理解使一些法官機(jī)械司法、消極執(zhí)法、就案辦案的問(wèn)題有所發(fā)展。如果說(shuō)以前的法官機(jī)械執(zhí)法主要是機(jī)械地照搬法律條文,實(shí)體處理上不
注重效果的話,那么當(dāng)前機(jī)械司法主要是片面追求審判的程式和技巧,注重了糾紛的形式解決,忽視了糾紛的實(shí)質(zhì)解決及其效果。比如,強(qiáng)調(diào)中立地審理案件的同時(shí),往往忽視對(duì)弱者的保護(hù),使當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上處于不平等的地位,使法庭變成單純的訴訟技巧的競(jìng)技場(chǎng);一味強(qiáng)調(diào)坐堂問(wèn)案、片面強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證責(zé)任,對(duì)超過(guò)舉證期限的證據(jù)不予審查,通過(guò)司法技巧回避矛盾,使一些本應(yīng)通過(guò)法官依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)難以收集,通過(guò)法官釋明權(quán)能夠予以彌補(bǔ)的案件也簡(jiǎn)單地駁回,從而引起上訴、申訴案件增多等。
內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)與方便當(dāng)事人訴訟之間不夠和諧。
這些年,司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理越來(lái)越規(guī)范,制度越來(lái)越健全,然而有些管理和改革措施使訴訟環(huán)節(jié)趨于繁瑣,增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)與近年來(lái)行政機(jī)關(guān)推行的以提高效率為主要目標(biāo)的行政制度改革形成鮮明對(duì)比, “法院管理規(guī)范了,當(dāng)事人麻煩了”。如執(zhí)行“兩便”原則過(guò)程中側(cè)重了方便法院審判,忽視了方便群眾訴訟;基于分權(quán)與制衡為目標(biāo)的三個(gè)分立,執(zhí)行中的裁決權(quán)與實(shí)施權(quán)分開(kāi),各個(gè)部門(mén)內(nèi)部精細(xì)化分工,但在一定程度上增加了當(dāng)事人負(fù)擔(dān),甚至使當(dāng)事人無(wú)所適從;基層法院取消或限制法庭的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán),增加了訴訟的環(huán)節(jié)和成本,給當(dāng)事人帶來(lái)了不便。在法院基本建設(shè)上,一些地方投入過(guò)大,欠賬過(guò)多,特別是管理不善、利用率低等,不僅沒(méi)有提升法院形象,反而疏遠(yuǎn)了與老百姓的距離,產(chǎn)生了負(fù)面影響。
司法服務(wù)承諾落實(shí)不到位,與人民群眾的期望值存有差距。這些年,我們?cè)谒痉槊穹矫娲_實(shí)制定了一些扎實(shí)有效的制度,并且做了大量的宣傳工作,使人民群眾對(duì)司法的期望值越來(lái)越高,然而一些措施并沒(méi)有很好地落實(shí),宣傳力度大,落實(shí)力度小。如許多地方巡回立案、預(yù)約上門(mén)立案、巡回審判、假日法庭的適用率并不高;一些針對(duì)弱勢(shì)群體的司法救助范圍不廣,在救助對(duì)象的選擇上存在人情關(guān)系,真正適用減、緩、免訴訟費(fèi)以及獲得執(zhí)行救助的比例不高,與群眾過(guò)高的期望值產(chǎn)生落差,與國(guó)家近年來(lái)實(shí)施的一系列減負(fù)增收政策形成對(duì)比,給人以‘舊惠而實(shí)不致”的感覺(jué);在對(duì)司法公正的評(píng)價(jià)上,客觀的社會(huì)評(píng)價(jià)沒(méi)有形成,而有關(guān)審限內(nèi)結(jié)案率、案件執(zhí)行率、服判息訴率的數(shù)據(jù)有的存有水份,有的因?yàn)槭亲远?biāo)準(zhǔn)、自己打分而缺乏說(shuō)服力;公開(kāi)審判制度很大程度上只是做到了形式上的公開(kāi),大多數(shù)情況下只是敞開(kāi)了法庭的門(mén),并沒(méi)有引進(jìn)旁聽(tīng)的群眾;有效的民意表達(dá)機(jī)制和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制還沒(méi)有有效地建立,使一些群眾對(duì)司法由不了解到不理解,由誤解到不信任。
司法職能的發(fā)揮與為大局服務(wù)之間存在沖突。這些年,人民法院在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾方面做了大量工作,但是在服務(wù)職能發(fā)揮上還存在差距。一方面,人民法院在為大局服務(wù)方面在一些情況下確實(shí)存在著緊跟大局不夠緊密的問(wèn)題,存在著法院領(lǐng)導(dǎo)與一般法官、宏觀部署與具體落實(shí)、理論與實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題。另一方面,一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法服務(wù)認(rèn)識(shí)不端正, 要求法院違背職責(zé)、違背法律搞“服務(wù)”的情況時(shí)有發(fā)生,采取了順則大力支持,逆則橫加指責(zé)的態(tài)度,名為重視法治,實(shí)際上仍然是人治。而我們有不少同志甚至法院領(lǐng)導(dǎo)則宣傳解釋不夠,據(jù)理力爭(zhēng)不夠。
立足自身推動(dòng)司法制度的公正高效權(quán)威
育生這些問(wèn)題的原因十分復(fù)雜,有些問(wèn)題僅從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部難以有效地解決,有些問(wèn)題的存在甚至有一定的合理性,有些問(wèn)題也可以說(shuō)是轉(zhuǎn)型期的司法所難以避免的。但解決這些問(wèn)題又是十分必要和緊迫的。就司法機(jī)關(guān)而言,推動(dòng)公正高效權(quán)威的司法制度的建立,以下幾方面的努力必不可少:
在制度的設(shè)計(jì)上必須充分考慮國(guó)情。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā),充分考慮社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民群眾、社會(huì)各界對(duì)司法正義的實(shí)際需求,研究吸收中國(guó)傳統(tǒng)法律文化精華,發(fā)揚(yáng)人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng),正視我國(guó)與其他國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的本質(zhì)不同,對(duì)現(xiàn)有法律制度和審判工作機(jī)制進(jìn)行深化和完善,著力解決影響司法公正的體制性、機(jī)制性、保障;要充分尊重當(dāng)前法治發(fā)展的實(shí)際水平,考慮人民群眾的接受能力,采取穩(wěn)步推進(jìn)的方式,完善能夠滿足人民群眾現(xiàn)實(shí)司法需求的制度;要在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展方向的基礎(chǔ)上,吸收、借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果,不斷完善具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度和訴訟模式。
自身建設(shè)的著力點(diǎn)要與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)保持一致。司法機(jī)關(guān)要把自身建設(shè)的重點(diǎn)置于國(guó)家政治制度建設(shè)、民主法制建設(shè)的全局中來(lái)謀劃,要與有關(guān)方面加強(qiáng)溝通, 以與社會(huì)形成共識(shí)、產(chǎn)生共鳴。要以更加開(kāi)放的心態(tài)和寬闊的視野,真誠(chéng)地傾聽(tīng)人民群眾的呼聲,著力滿足人民群眾的司法需求,著力解決執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉、訴訟難、執(zhí)行難等問(wèn)題,積極打造回應(yīng)型司法和服務(wù)型司法,使司法工作的著力點(diǎn)與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)保持基本一致。
按照高快好省審理案件的要求來(lái)提高法官解決實(shí)際問(wèn)題的能力。高快好省既是審判工作的目標(biāo),也是審理案件的方法要求。要在加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育的基礎(chǔ)上,著力提高法官解決實(shí)際問(wèn)題的能力,加強(qiáng)辦案方法的研究,總結(jié)推廣事半功倍、高快好省的司法方法, 把辦案方法研究作為提高解決實(shí)際問(wèn)題能力的重要工作抓實(shí)抓好;結(jié)合辦案方法研究,自覺(jué)地培養(yǎng)符合職業(yè)特點(diǎn)的思維方式,善于從政治、法律、社會(huì)的角度綜合考慮案件裁判的合理性.把法律規(guī)定、政治智慧、生活經(jīng)驗(yàn)、社情民意融匯貫通,使裁判合法、合情、合理,最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了,追求法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
要把司法為民的理念貫徹到規(guī)范化管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)的過(guò)程中,要堅(jiān)持以當(dāng)事人為中心,在注重其實(shí)體權(quán)利保護(hù)的同時(shí),注重保護(hù)其程序性權(quán)利。要處理好方便法院審理與方便當(dāng)事人訴訟的關(guān)系,注重節(jié)省當(dāng)事人的訴訟成本,減少不必要的訴訟環(huán)節(jié),在立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)認(rèn)真落實(shí)各種方便當(dāng)事人訴訟的措施。要注重發(fā)揮當(dāng)事人在訴訟中的積極性和能動(dòng)作用,充分體諒當(dāng)事人的難處,給當(dāng)事人創(chuàng)造一個(gè)寬松的訴訟氛圍。對(duì)法院自身要求一定要從嚴(yán),對(duì)待當(dāng)事人要寬松一些,如嚴(yán)格遵守開(kāi)庭時(shí)間、法定審限等。要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范化管理制度中增加當(dāng)事人訴累、不利于保障民生的規(guī)定加以改進(jìn),切實(shí)讓當(dāng)事人感受到社會(huì)主義司法制度的公正、便捷、高效、節(jié)省。
在工作制度和目標(biāo)制定落實(shí)、對(duì)外宣傳上要實(shí)事求是。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā).實(shí)事求是地制定各類工作制度,達(dá)不到的目標(biāo)不要制定的太高。在對(duì)外宣傳上要定準(zhǔn)基調(diào),弘揚(yáng)理性的、符合司法規(guī)律的公正司法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),有些事情要大力宣傳,有些事情要多做少說(shuō),縮小司法效果與社會(huì)期望值之間的差距。同時(shí),對(duì)于已經(jīng)制定的制度,如公開(kāi)審判、案件審限、司法救助、程序簡(jiǎn)化、便民訴訟等, 要認(rèn)真負(fù)責(zé)地抓好落實(shí),履行承諾,以真誠(chéng)的服務(wù)贏得當(dāng)事人的尊重,使司法機(jī)關(guān)能夠成為當(dāng)事人值得信賴、愿意接近、能夠認(rèn)可的 法律服務(wù)場(chǎng)所。
公正高效權(quán)威司法制度的評(píng)判
公正、高效、權(quán)威三者的關(guān)系是相輔相成的，公正是司法制度的首要價(jià)值，高效是公正的基本要求，權(quán)威是公正的有力保障。建立公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，必須對(duì)公正高效權(quán)威有一個(gè)明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為制度的確立與完善提供目標(biāo)性的指引和，可操作的依據(jù)。評(píng)價(jià)司法制度的公正高效權(quán)威，不同的角度有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但以下 4 點(diǎn)至關(guān)重要:
人民群眾普遍認(rèn)可。我們的司法制度是否能夠得到人民群眾的普遍認(rèn)可，一要看這一制度是否能夠真正維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益和切身利益，讓人民群眾感受到司法制度確實(shí)能夠幫助他們解決實(shí)際問(wèn)題，從而信任這一制度;二要看這一制度是否能夠堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)司法為民、親民、便民、利民的要求，真正做到公正、便捷、高效、節(jié)省，讓人民群眾在發(fā)生矛盾糾紛、權(quán)益受到侵害時(shí)愿意選擇利用司法渠道來(lái)解決問(wèn)題;三要看這一制度是否能夠真正實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義，使人民群眾感受到司法制度是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)公平正義的最好制度， 進(jìn)而從感情、心理上認(rèn)同、擁護(hù)、尊重、支持司法機(jī)關(guān)的工作。
符合中國(guó)實(shí)際情況。司法制度是否科學(xué)、先進(jìn)，關(guān)鍵在于它是否符合社會(huì)實(shí)際情況的需求。我們的司法制度是否符合中國(guó)實(shí)際情況，一是看司法制度是否符合法律文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)少訟、謙讓、崇禮、寬嚴(yán)相濟(jì)、尊重道德習(xí)慣、追求和諧等特點(diǎn);二是看是否適應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)法律水平，適應(yīng)人民群眾法制意識(shí)、訴訟知識(shí)、舉證能力普遍不強(qiáng)的實(shí)際情況，并能正確體現(xiàn)人民群眾對(duì)司法工作的新期待，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求;三是看是否符合中國(guó)特色的政治發(fā)展方向，堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。
體現(xiàn)法治發(fā)展方向。司法的內(nèi)在特點(diǎn)和規(guī)律既有個(gè)性，又有共性。我們的司法制度是否體現(xiàn)法治發(fā)展方向， 從共性方面，就是必須體現(xiàn)世界先進(jìn)法律文化和價(jià)值觀念的發(fā)展趨勢(shì)。如當(dāng)今世界各國(guó)在審判方式改革上強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化訴訟程序，降低訴訟成木，強(qiáng)化法官的訴訟指揮權(quán)， 推行和解制度，追求妥協(xié)與接近的正義;強(qiáng)調(diào)司法透明化，延伸和強(qiáng)化司法服務(wù)，提倡人性化訴訟，體現(xiàn)親民的司法形象;強(qiáng)調(diào)司法的政治性，司法不等同于政治但要體現(xiàn)和服務(wù)于政治;倡導(dǎo)糾紛解決方式多元化，倡導(dǎo)司法的專業(yè)化與民主化等。對(duì)于共性的并且大家普遍認(rèn)同的先進(jìn)理念和做法，我們要很好地學(xué)習(xí)，更好地體現(xiàn)。
有效履行職責(zé)使命。建立公正高效權(quán)威的司法制度，就是為了更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)。司法制度能否有效地履行職責(zé)使命，一看是否能維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮遏制違法犯罪、維護(hù)治安秩序的職能，確保國(guó)家安全和政治安全;二看是否能通過(guò)司法的引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)節(jié)、保障作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度平臺(tái)和公正高效的法治環(huán)境;三看是否能有效地維護(hù)人民群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面的正當(dāng)權(quán)益，保障和改善民生;四看是否能夠真正化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期反映在司法領(lǐng)域的各種矛盾糾紛，最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)公平正義。
側(cè)重于司法實(shí)踐的反思
改革開(kāi)放 30 年來(lái)，中國(guó)的民主法制建設(shè)取得了很大的成就，司法制度也日益完善。特別是十五大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)法制建設(shè)、司法工作的重視前所未有，社會(huì)和人民群眾對(duì)法制建設(shè)、司法工作的關(guān)注前所未有，各級(jí)司法機(jī)關(guān)為完善司法制度做出的努力、投人的精力也前所未有。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，有成效、有進(jìn)步，但不夠理想。社會(huì)對(duì)司法的不滿并沒(méi)有得到徹底的平息，人民法院承受了許多責(zé)難、非議和委屈，司法公信力不高，司法機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)形成較大的反差，付出與收效不成正比。司法公信力不高，有歷史的、社會(huì)的諸多原因， 但從司法機(jī)關(guān)自身工作剖析，表面上與一些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力，少數(shù)法官違法違紀(jì)，少數(shù)法院搞利益驅(qū)動(dòng)等有關(guān)，而從更深層次原因分析，以下幾點(diǎn)需要我們反思:
司法制度設(shè)置及其運(yùn)作與群眾的司法需求存在矛盾。首先是一些制度規(guī)定滯后于社會(huì)發(fā)展，不能有效調(diào)整利益關(guān)系，使實(shí)踐中的司法與人民群眾的需求存在著差距，如國(guó)家賠償法規(guī)定的司法賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低，人身傷害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也存在城鄉(xiāng)差別，同人不同命、同命不同價(jià)等，降低 r 法律的威信。其次，這些年司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些改革措施和制度規(guī)定不能滿足甚至違背了人民群眾的意愿。如前些年強(qiáng)調(diào)“一步到庭”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)居中裁判，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證責(zé)任，對(duì)舉證時(shí)限的嚴(yán)格限制，使法律知識(shí)欠缺、訴訟能力不強(qiáng)的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益不能得到有效保障，糾紛難以真正解決。三是有些法院為提高年度結(jié)案率而往往在年底停止收案;法院內(nèi)部為提高執(zhí)結(jié)率而推出的債權(quán)憑證制度以及中止執(zhí)行算結(jié)案等做法，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上解決申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)益問(wèn)題;有的法院對(duì)調(diào)判關(guān)系定位不當(dāng)，忽左忽右，為追求結(jié)案率而忽視調(diào)解輕率下判，為追求調(diào)解率而違背當(dāng)事人的意愿久調(diào)不決，損害權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利等。
司法機(jī)關(guān)的工作著力點(diǎn)與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)產(chǎn)生錯(cuò)位。前些年，司法機(jī)關(guān)在改革發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)調(diào)更多的是如何建立所謂符合現(xiàn)代司法理念要求的訴訟模式，加強(qiáng)司法保障，解決人員編制、經(jīng)費(fèi)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而社會(huì)普遍關(guān)注的是司法的公正、效率和廉潔等，使司法機(jī)關(guān)與社會(huì)在一些問(wèn)題上難以引起共鳴，達(dá)成共識(shí)，形成合力，結(jié)果事與愿違。如前些年對(duì)法官法的修改，司法機(jī)關(guān)注重的是法官人員編制、職業(yè)保障等，而立法機(jī)關(guān)、社會(huì)關(guān)注的是對(duì)法官的規(guī)范管理。司法機(jī)關(guān)前些年所提出的司法改革方案主要涉及司法體制方面的問(wèn)題，內(nèi)部搞得轟轟烈烈，但國(guó)家的定位是解決在工作機(jī)制方面影響司法公正的問(wèn)題。再如民事訴訟法修改過(guò)程中法院關(guān)注的重點(diǎn)是如何解決無(wú)限再審、維護(hù)裁判既判力的問(wèn)題， 而國(guó)家的定位是如何解決申訴難問(wèn)題。
法官的司法理念、技能與人民群眾的司法需求不相適應(yīng)。這些年法官的文化知識(shí)、學(xué)歷層次、法律水平大大提高了，但我們有不少的法官對(duì)社情民意的把握、對(duì)待群眾的感情、做群眾工作的本領(lǐng)、解決問(wèn)題的能力并沒(méi)有相應(yīng)提高，對(duì)司法中立、程序正義、獨(dú)立審判等司法理念的片面理解使一些法官機(jī)械司法、消極執(zhí)法、就案辦案的問(wèn)題有所發(fā)展。如果說(shuō)以前的法官機(jī)械執(zhí)法主要是機(jī)械地照搬法律條文，實(shí)體處理上不注重效果的話，那么當(dāng)前機(jī)械司法主要是片面追求審判的程式和技巧，注重了糾紛的形式解決，忽視了糾紛的實(shí)質(zhì)解決及其效果。比如，強(qiáng)調(diào)中立地審理案件的同時(shí)，往往忽視對(duì)弱者的保護(hù)，使當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上處于不平等的地位，使法庭變成單純的訴訟技巧的競(jìng)技場(chǎng);一味強(qiáng)調(diào)坐堂問(wèn)案、片面強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證責(zé)任，對(duì)超過(guò)舉證期限的證據(jù)不予審查，通過(guò)司法技巧回避矛盾，使一些本應(yīng)通過(guò)法官依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)難以收集，通過(guò)法官釋明權(quán)能夠予以彌補(bǔ)的案件也簡(jiǎn)單地駁回，從而引起上訴、申訴案件增多等。
內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)與方便當(dāng)事人訴訟之間不夠和諧。這些年，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理越來(lái)越規(guī)范，制度越來(lái)越健全，然而有些管理和改革措施使訴訟環(huán)節(jié)趨于繁瑣，增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)與近年來(lái)行政機(jī)關(guān)推行的以提高效率為主要目標(biāo)的行政制度改革形成鮮明對(duì)比， “法院管理規(guī)范了，當(dāng)事人麻煩了”。如執(zhí)行“兩便”原則過(guò)程中側(cè)重了方便法院審判，忽視了方便群眾訴訟;基于分權(quán)與制衡為目標(biāo)的三個(gè)分立，執(zhí)行中的裁決權(quán)與實(shí)施權(quán)分開(kāi)，各個(gè)部門(mén)內(nèi)部精細(xì)化分工，但在一定程度上增加了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，甚至使當(dāng)事人無(wú)所適從;基層法院取消或限制法庭的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán)，增加了訴訟的環(huán)節(jié)和成本，給當(dāng)事人帶來(lái)了不便。在法院基本建設(shè)上，一些地方投入過(guò)大，欠賬過(guò)多，特別是管理不善、利用率低等，不僅沒(méi)有提升法院形象，反而疏遠(yuǎn)了與老百姓的距離，產(chǎn)生了負(fù)面影響。
司法服務(wù)承諾落實(shí)不到位，與人民群眾的期望值存有差距。這些年，我們?cè)谒痉槊穹矫娲_實(shí)制定了一些扎實(shí)有效的制度，并且做了大量的宣傳工作，使人民群眾對(duì)司法的期望值越來(lái)越高，然而一些措施并沒(méi)有很好地落實(shí)，宣傳力度大，落實(shí)力度小。如許多地方巡回立案、預(yù)約上門(mén)立案、巡回審判、假日法庭的適用率并不高;一些針對(duì)弱勢(shì)群體的司法救助范圍不廣，在救助對(duì)象的選擇上存在人情關(guān)系，真正適用減、緩、免訴訟費(fèi)以及獲得執(zhí)行救助的比例不高，與群眾過(guò)高的期望值產(chǎn)生落差，與國(guó)家近年來(lái)實(shí)施的一系列減負(fù)增收政策形成對(duì)比，給人以‘舊惠而實(shí)不致”的感覺(jué);在對(duì)司法公正的評(píng)價(jià)上，客觀的社會(huì)評(píng)價(jià)沒(méi)有形成，而有關(guān)審限內(nèi)結(jié)案率、案件執(zhí)行率、服判息訴率的數(shù)據(jù)有的存有水份，有的因?yàn)槭亲远?biāo)準(zhǔn)、自己打分而缺乏說(shuō)服力;公開(kāi)審判制度很大程度上只是做到了形式上的公開(kāi)，大多數(shù)情況下只是敞開(kāi)了法庭的門(mén)，并沒(méi)有引進(jìn)旁聽(tīng)的群眾;有效的民意表達(dá)機(jī)制和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制還沒(méi)有有效地建立，使一些群眾對(duì)司法由不了解到不理解，由誤解到不信任。
司法職能的發(fā)揮與為大局服務(wù)之間存在沖突。這些年，人民法院在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾方面做了大量工作，但是在服務(wù)職能發(fā)揮上還存在差距。一方面，人民法院在為大局服務(wù)方面在一些情況下確實(shí)存在著緊跟大局不夠緊密的問(wèn)題，存在著法院領(lǐng)導(dǎo)與一般法官、宏觀部署與具體落實(shí)、理論與實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題。另一方面，一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法服務(wù)認(rèn)識(shí)不端正， 要求法院違背職責(zé)、違背法律搞“服務(wù)”的情況時(shí)有發(fā)生，采取了順則大力支持，逆則橫加指責(zé)的態(tài)度，名為重視法治，實(shí)際上仍然是人治。而我們有不少同志甚至法院領(lǐng)導(dǎo)則宣傳解釋不夠，據(jù)理力爭(zhēng)不夠。
立足自身推動(dòng)司法制度的公正高效權(quán)威
育生這些問(wèn)題的原因十分復(fù)雜，有些問(wèn)題僅從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部難以有效地解決，有些問(wèn)題的存在甚至有一定的合理性，有些問(wèn)題也可以說(shuō)是轉(zhuǎn)型期的司法所難以避免的。但解決這些問(wèn)題又是十分必要和緊迫的。就司法機(jī)關(guān)而言，推動(dòng)公正高效權(quán)威的司法制度的建立，以下幾方面的努力必不可少:
在制度的設(shè)計(jì)上必須充分考慮國(guó)情。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，充分考慮社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民群眾、社會(huì)各界對(duì)司法正義的實(shí)際需求，研究吸收中國(guó)傳統(tǒng)法律文化精華，發(fā)揚(yáng)人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)，正視我國(guó)與其他國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的本質(zhì)不同，對(duì)現(xiàn)有法律制度和審判工作機(jī)制進(jìn)行深化和完善，著力解決影響司法公正的體制性、機(jī)制性、保障性障礙;要充分尊重當(dāng)前法治發(fā)展的實(shí)際水平，考慮人民群眾的接受能力，采取穩(wěn)步推進(jìn)的方式，完善能夠滿足人民群眾現(xiàn)實(shí)司法需求的制度;要在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，吸收、借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果，不斷完善具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度和訴訟模式。
自身建設(shè)的著力點(diǎn)要與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)保持一致。司法機(jī)關(guān)要把自身建設(shè)的重點(diǎn)置于國(guó)家政治制度建設(shè)、民主法制建設(shè)的全局中來(lái)謀劃，要與有關(guān)方面加強(qiáng)溝通， 以與社會(huì)形成共識(shí)、產(chǎn)生共鳴。要以更加開(kāi)放的心態(tài)和寬闊的視野，真誠(chéng)地傾聽(tīng)人民群眾的呼聲，著力滿足人民群眾的司法需求，著力解決執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉、訴訟難、執(zhí)行難等問(wèn)題，積極打造回應(yīng)型司法和服務(wù)型司法，使司法工作的著力點(diǎn)與社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)保持基本一致。
按照高快好省審理案件的要求來(lái)提高法官解決實(shí)際問(wèn)題的能力。高快好省既是審判工作的目標(biāo)，也是審理案件的方法要求。要在加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育的基礎(chǔ)上，著力提高法官解決實(shí)際問(wèn)題的能力，加強(qiáng)辦案方法的研究，總結(jié)推廣事半功倍、高快好省的司法方法， 把辦案方法研究作為提高解決實(shí)際問(wèn)題能力的重要工作抓實(shí)抓好;結(jié)合辦案方法研究，自覺(jué)地培養(yǎng)符合職業(yè)特點(diǎn)的思維方式，善于從政治、法律、社會(huì)的角度綜合考慮案件裁判的合理性.把法律規(guī)定、政治智慧、生活經(jīng)驗(yàn)、社情民意融匯貫通，使裁判合法、合情、合理，最大限度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，追求法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
要把司法為民的理念貫徹到規(guī)范化管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)的過(guò)程中，要堅(jiān)持以當(dāng)事人為中心，在注重其實(shí)體權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，注重保護(hù)其程序性權(quán)利。要處理好方便法院審理與方便當(dāng)事人訴訟的關(guān)系，注重節(jié)省當(dāng)事人的訴訟成本，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，在立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)認(rèn)真落實(shí)各種方便當(dāng)事人訴訟的措施。要注重發(fā)揮當(dāng)事人在訴訟中的積極性和能動(dòng)作用，充分體諒當(dāng)事人的難處，給當(dāng)事人創(chuàng)造一個(gè)寬松的訴訟氛圍。對(duì)法院自身要求一定要從嚴(yán)，對(duì)待當(dāng)事人要寬松一些，如嚴(yán)格遵守開(kāi)庭時(shí)間、法定審限等。要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范化管理制度中增加當(dāng)事人訴累、不利于保障民生的規(guī)定加以改進(jìn)，切實(shí)讓當(dāng)事人感受到社會(huì)主義司法制度的公正、便捷、高效、節(jié)省。
在工作制度和目標(biāo)制定落實(shí)、對(duì)外宣傳上要實(shí)事求是。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā).實(shí)事求是地制定各類工作制度，達(dá)不到的目標(biāo)不要制定的太高。在對(duì)外宣傳上要定準(zhǔn)基調(diào)，弘揚(yáng)理性的、符合司法規(guī)律的公正司法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有些事情要大力宣傳，有些事情要多做少說(shuō)，縮小司法效果與社會(huì)期望值之間的差距。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)制定的制度，如公開(kāi)審判、案件審限、司法救助、程序簡(jiǎn)化、便民訴訟等， 要認(rèn)真負(fù)責(zé)地抓好落實(shí)，履行承諾，以真誠(chéng)的服務(wù)贏得當(dāng)事人的尊重，使司法機(jī)關(guān)能夠成為當(dāng)事人值得信賴、愿意接近、能夠認(rèn)可的法律服務(wù)場(chǎng)所。
一、本市行政執(zhí)法的歷史沿革及現(xiàn)狀
行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)以及其他行政主體，為執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，依照法定職權(quán)，就特定的具體事項(xiàng)、對(duì)特定的公民、法人或其他組織作出的直接或間接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。本市行政執(zhí)法始于后，大致經(jīng)歷了四個(gè)主要階段。
第一階段：起步階段（1981年——1990年）。這一期間，出臺(tái)了大量行政管理法規(guī)規(guī)章，組建了不同類型的執(zhí)法隊(duì)伍。其中，以城建管理系統(tǒng)最為典型，如1986年本市城建系統(tǒng)成立了第一支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍——上海市市容監(jiān)察大隊(duì)。
第二階段：發(fā)展階段（1990年——1996年）。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各領(lǐng)域立法全面鋪開(kāi)，執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模迅速擴(kuò)大，但發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了“制定一部法規(guī)和規(guī)章，設(shè)立一支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍”的現(xiàn)象。規(guī)范行政執(zhí)法行為、改革行政執(zhí)法體制成為當(dāng)時(shí)的主流聲音，1996年3月行政處罰法的頒布，為本市行政執(zhí)法體制改革拉開(kāi)了序幕。
第三階段：探索階段（1996年——2004年）。1997年，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，《上海市街道管理?xiàng)l例》規(guī)定組建街道監(jiān)察隊(duì)，實(shí)現(xiàn)城管綜合執(zhí)法。1999年1月，在總結(jié)探索“一警多能”——巡警綜合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定》，賦予交巡警道路交通、社會(huì)治安和市容環(huán)境管理職責(zé)。1999年12月，根據(jù)《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》本市組建了文化稽查隊(duì)，在全國(guó)率先開(kāi)展文化市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法。
第四階段：深化改革階段（2004年——至今）。2004年4月，國(guó)務(wù)院《全國(guó)推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，要“加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。在此背景下，本市行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入逐步深化階段。一是在城市管理領(lǐng)域。在中心城區(qū)二級(jí)綜合執(zhí)法試點(diǎn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了綜合執(zhí)法范圍。二是在文化市場(chǎng)領(lǐng)域。由前一階段實(shí)施的委托執(zhí)法調(diào)整為授權(quán)執(zhí)法，并將原來(lái)市文化稽查總隊(duì)改組為市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)。三是在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)綜合執(zhí)法，在“分段監(jiān)管”基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全以一個(gè)部門(mén)為主的綜合性、專業(yè)化、系統(tǒng)性監(jiān)管模式。四是在城市交通管理領(lǐng)域。改變過(guò)去一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有幾支行政執(zhí)法隊(duì)伍，分頭執(zhí)法的狀況，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合。
這些年來(lái)，本市從加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立符合上海特點(diǎn)的行政執(zhí)法體制出發(fā)，堅(jiān)持邊探索、邊改革，邊實(shí)踐、邊完善，在探索綜合執(zhí)法、健全監(jiān)督機(jī)制、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)等方面，取得了階段性成果。但是，距離十八屆三中全會(huì)提出的“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，還有很長(zhǎng)的路要走。由于許多違法行為同時(shí)涉及幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，在當(dāng)前層級(jí)較為繁復(fù)，力量較為分散的狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)較為困難，且各行政機(jī)關(guān)“分頭分散、分段而治”容易顧此失彼、互相掣肘，容易出現(xiàn)“幾個(gè)部門(mén)摁不住一頭豬，十幾個(gè)部門(mén)管不了一桌菜”的“九龍治水”弊病。
據(jù)了解，目前全市具有行政執(zhí)法權(quán)的單位約有1600多個(gè)。其中，市級(jí)行政執(zhí)法單位921個(gè)（市政府委辦局45個(gè)、市政府委辦局所屬單位866個(gè)、其他10個(gè)），各區(qū)縣有行政執(zhí)法單位736個(gè)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府110個(gè)、街道辦事處89個(gè)）。如何進(jìn)一步整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，解決權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法疏漏和多頭執(zhí)法等問(wèn)題，是擺在人大和政府面前共同的任務(wù)，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)研究，作出制度性的安排。
二、關(guān)于深化本市行政執(zhí)法體制改革的思路
為認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)對(duì)行政執(zhí)法體制改革的總體要求，我們有責(zé)任、有必要、有條件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排頭兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系統(tǒng)、全面地對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革的重大課題展開(kāi)調(diào)研，進(jìn)一步從立法的源頭上和執(zhí)法的舉措上探索解決行政執(zhí)法“管理碎片化、力量分散化”的問(wèn)題。
市人大常委會(huì)要積極發(fā)揮地方人大在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來(lái)，努力在法治框架內(nèi)加快推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)當(dāng)年市人大常委會(huì)審議通過(guò)“本市交警和巡警統(tǒng)一執(zhí)法決定”時(shí)的立法回應(yīng)改革的探索精神，依照《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定，圍繞“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”的主題，密切關(guān)注政府的改革舉措，充分發(fā)揮立法的規(guī)制和引領(lǐng)作用，抓住關(guān)鍵問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，理順?lè)申P(guān)系，確立法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法賦權(quán)，抓緊制定出能體現(xiàn)前瞻性與務(wù)實(shí)性相結(jié)合的地方性法規(guī)。
市政府要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理辦法，為構(gòu)建符合特大城市特點(diǎn)的城市管理和社會(huì)治理新模式而加快深化行政執(zhí)法體制改革的步伐，一方面堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；另一方面要積極鼓勵(lì)各區(qū)、縣大膽探索、勇于實(shí)踐。
2013年12月31日，浦東新區(qū)成立了市場(chǎng)監(jiān)督管理局，將原先工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門(mén)的相關(guān)職能“三合一”地整合起來(lái)，對(duì)食品安全實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程監(jiān)管，探索大市場(chǎng)的審執(zhí)機(jī)制，打破行政監(jiān)管的分段而治，促使機(jī)關(guān)的八成人員充實(shí)基層一線，以便形成行政執(zhí)法力量之間的“無(wú)縫銜接”。新年伊始，奉賢區(qū)成立了本市首支常設(shè)聯(lián)合執(zhí)法總隊(duì)，把政府九個(gè)部門(mén)分散的執(zhí)法力量，捏緊為一個(gè)“拳頭”，以便“九龍匯聚，協(xié)同治水”，解決行政執(zhí)法中易于扯皮的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。這些均是為提高行政執(zhí)法效能，有效解決行政執(zhí)法力量分散弊端而作出的有益探索。
建議市政府在梳理總結(jié)浦東、奉賢等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快將這方面的改革探索在全市范圍內(nèi)推開(kāi)，抓緊擴(kuò)展至公眾普遍關(guān)注的城市安全、環(huán)境保護(hù)、違章建筑拆除等領(lǐng)域。同時(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將深化行政執(zhí)法體制改革作為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)行政效能的過(guò)程中，統(tǒng)籌解決執(zhí)法力量分散、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不力等頑癥。
行政執(zhí)法體制改革應(yīng)做到“總體規(guī)劃、穩(wěn)妥實(shí)施、分步到位”。一是在總體規(guī)劃上，可通過(guò)統(tǒng)一賦權(quán)，對(duì)相關(guān)聯(lián)的行政執(zhí)法，實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運(yùn)作，建立起一支全市統(tǒng)一的“扎根基層、上下聯(lián)動(dòng)、首尾貫通、召之即來(lái)、來(lái)之能管、管之能成”行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍。二是在實(shí)施辦法上，要探索設(shè)計(jì)出一個(gè)合理、高效、可操作的行政綜合執(zhí)法模式，形成一套完備的行政綜合執(zhí)法程序、規(guī)范等制度?？山梃b公安“110”和“12345”上海市民服務(wù)熱線平臺(tái)的操作流程，對(duì)全市的行政執(zhí)法實(shí)行“統(tǒng)一接報(bào)、即時(shí)啟動(dòng)、分流處置、各司其職”。三是在解決路徑上。考慮到行政執(zhí)法工作的復(fù)雜性，可考慮按照跨部門(mén)綜合執(zhí)法與內(nèi)部綜合執(zhí)法兩類分步到位。
關(guān)鍵詞:高校;突發(fā)事件;法治化
在改革開(kāi)放40周年國(guó)家取得一系列矚目成就的背景下，高校規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，高校人數(shù)上升，高校的突發(fā)事件也不斷增加。為了保障高校教育管理工作的有序運(yùn)行，維護(hù)校園秩序，達(dá)到立德樹(shù)人、為黨和國(guó)家培養(yǎng)人的目的，在此，明確高校突發(fā)事件的內(nèi)涵，厘清高校在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的現(xiàn)狀，提出法治化視閾下完善高校突發(fā)事件管理制度的路徑。
一、高校突發(fā)事件的的內(nèi)涵界定
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，突發(fā)事件的含義為:“本法所稱突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！备咝Ｍ话l(fā)事件”應(yīng)該界定為“對(duì)學(xué)校教學(xué)及生活秩序造成一定影響、在高校內(nèi)突然發(fā)生的造成影響的事件”。高校突發(fā)事件包括學(xué)生自殺、受傷、死亡、急病、發(fā)生意外事故、學(xué)生打架、學(xué)生群體性抗議、集會(huì)，在校詐騙、在校食物中毒、學(xué)生網(wǎng)絡(luò)訴求等。
二、高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理中存在的問(wèn)題
(一)理論層面
高校的各類管理制度，即紀(jì)律規(guī)章是指高等院校為實(shí)現(xiàn)高等院校教育行政管理目的，在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)制定的規(guī)范高校管理秩序的各類規(guī)范性文件的總稱，具有普遍約束力。高校管理制度的規(guī)范文件是我國(guó)高等教育行政法規(guī)延伸，具有規(guī)范性法律文件的性質(zhì)，屬于準(zhǔn)抽象性質(zhì)行為。高校管理制度匯編是高校內(nèi)部行政管理的主要依據(jù)之一。但在主要表現(xiàn)為權(quán)力來(lái)源、相應(yīng)措施是否符合比例原則等方面缺少法律依據(jù)和授權(quán)，過(guò)分細(xì)化和嚴(yán)格的管理制度在有時(shí)會(huì)違背上位法而在效力上存在缺陷。
(二)實(shí)踐層面
1．缺乏常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍
由于人手配備和機(jī)構(gòu)設(shè)置等原因，我國(guó)高校目前普遍缺少突發(fā)事件應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，目前應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件的辦法是事件發(fā)生后臨時(shí)組成應(yīng)急管理小組，整個(gè)應(yīng)急管理機(jī)制的運(yùn)行效率有待提升。此外，部分高校的各職能部門(mén)在突發(fā)事件應(yīng)急管理中職責(zé)不清，臨時(shí)的應(yīng)急工作小組往往是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職的兼任，在處理突發(fā)事件時(shí)會(huì)出現(xiàn)多頭指揮，在前線的工作人員無(wú)決策權(quán)，有決策權(quán)的人沒(méi)有和當(dāng)事人及時(shí)溝通等情況，這降低了突發(fā)事件處理的效率。
2．應(yīng)急預(yù)案缺少時(shí)實(shí)踐性驗(yàn)證
凡事預(yù)則立，不立則廢。要想有序、高效的處理突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)提前做好突發(fā)事件的預(yù)案，精確到具體部門(mén)、具體人員的步驟，預(yù)案詳細(xì)、可行，具有實(shí)操性。但縱觀我國(guó)近年來(lái)高校發(fā)生的突發(fā)事件，部分高校的職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)存在不足，許多預(yù)案過(guò)分經(jīng)驗(yàn)敘述，沒(méi)有具體到各個(gè)部門(mén)的職責(zé)和處理步驟這就為預(yù)案實(shí)際的操作增加了不少的困難，應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中難以成為指導(dǎo)依據(jù)。
三、高校突發(fā)事件應(yīng)急管理的優(yōu)化路徑
(一)完善高校應(yīng)急管理的法規(guī)體系
理順涉及高校應(yīng)急管理的現(xiàn)行法律法規(guī)高校應(yīng)急管理面對(duì)的問(wèn)題多樣，涉及面較廣，需要兼顧權(quán)力配置和權(quán)利保障，管理過(guò)程中也需要法律法規(guī)和規(guī)范性文件作為依據(jù)，所以需要完善各種法律法規(guī)，指導(dǎo)高校應(yīng)急管理活動(dòng)。在依法治校的前提下，高校應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的自治管理權(quán)，各級(jí)高?？梢栽诟黝惤逃煞ㄒ?guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行合法規(guī)范性文件的制定，在上位法規(guī)定范圍內(nèi)制定相應(yīng)文件。
(二)加強(qiáng)突發(fā)事件的預(yù)先演練和定期培訓(xùn)
在高等院校的日常教育教學(xué)工作中，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行演練和應(yīng)急類的培訓(xùn)，增強(qiáng)師生對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)度、適應(yīng)度等。高校應(yīng)該定期舉行消防演習(xí)、火災(zāi)地震逃生培訓(xùn)，組織專業(yè)人員進(jìn)行急救知識(shí)的講解、侵權(quán)事故的法律知識(shí)等，完善校醫(yī)院、保衛(wèi)處、總務(wù)處、學(xué)生處的協(xié)調(diào)處理能力。對(duì)學(xué)校制定的突發(fā)類應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)在通過(guò)線上和線下強(qiáng)化學(xué)習(xí)，讓全體師生了解突發(fā)事件的處理步驟，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)演練情況的總結(jié)分析。
(三)優(yōu)化高校突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案
我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中指出突發(fā)事件預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括事務(wù)處理步驟、保障措施、人員配備、運(yùn)行職責(zé)等內(nèi)容。各高校要根據(jù)自身情況，按照不同類型和性質(zhì)的事件制定預(yù)案，同時(shí)按照法律形成處理意見(jiàn)。編制預(yù)案必須簡(jiǎn)明扼要，方便查詢使用，切忌繁文冗長(zhǎng)?？梢詫⑼话l(fā)事件處理流程編輯成冊(cè)印發(fā)給各個(gè)師生和部門(mén)。面對(duì)波譎云詭的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和日益多元化的學(xué)生價(jià)值觀，高校突發(fā)事件發(fā)生的幾率大幅度提升，在法治化的框架下處理突發(fā)事件已經(jīng)成為高校管理的必然趨勢(shì)，依法治校，突發(fā)事件處理的法治化是當(dāng)今社會(huì)的必然選擇。通過(guò)不斷研究和實(shí)踐，探討突發(fā)事件的應(yīng)急管理策略，以實(shí)現(xiàn)高校突發(fā)事件應(yīng)急管理法制化和良性運(yùn)行。
［參考文獻(xiàn)］
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[關(guān)鍵詞]高校學(xué)生突發(fā)事件；成因；特點(diǎn)；法制化管理
[中圖分類號(hào)]G640
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1671-5918（2015）05-0013-02
doi： 10. 3969/j.issn.1671-5918.2015.05-007
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一、前言
高校一直是一個(gè)相對(duì)封閉與平和的教書(shū)育人場(chǎng)所，對(duì)于一些學(xué)生突發(fā)性事件缺乏較好的防范與應(yīng)對(duì)措施。這是因?yàn)楦咝W(xué)生突發(fā)性事件往往是由一些不可預(yù)知或不可控因素引發(fā)的，對(duì)學(xué)生的身心健康與生命安全會(huì)產(chǎn)生一定的影響或危害。這些與高校整體教學(xué)氛圍非常不相稱的突發(fā)性事件，已經(jīng)日益引起了社會(huì)的關(guān)注與高校的重視。很多高校都在分析這些突發(fā)性事件的成因，并努力提高自身的預(yù)防與處置能力，對(duì)其進(jìn)行法制化管理，為這些突發(fā)性事件提供一個(gè)法律框架，讓高校實(shí)現(xiàn)依法治校的管理目標(biāo)。
二、高校學(xué)生突發(fā)性事件相關(guān)概述
（一）基本概念。在高校內(nèi)部，由于一些自然、人為或社會(huì)政治等各種因素引發(fā)的不可預(yù)知或不可控事件，都可以稱之為突發(fā)性事件。它們一般不以高校管理者的主觀意志為轉(zhuǎn)移，會(huì)對(duì)學(xué)生、學(xué)校造成一定的負(fù)面影響。因此，高校學(xué)生突發(fā)性事件往往具有這么幾個(gè)方面的本質(zhì)特征，即突發(fā)性、普遍性、危害性、規(guī)律性等。造成高校學(xué)生突發(fā)性事件的誘因主要有這么幾個(gè)方面：社會(huì)轉(zhuǎn)型期的負(fù)面影響，教育資源的匱乏和管理方式的滯后，大學(xué)生自身的因素等。
（二）幾種類型。根據(jù)高校學(xué)生突發(fā)性事件的誘因與危害結(jié)果以及學(xué)生具體行為，我們可以把它劃分為這么幾種類型。第一種就是公共衛(wèi)生類突發(fā)事件。第二種就是政治類突發(fā)事件。第三種就是治安安全類突發(fā)事件。第四種就是自然災(zāi)害類突發(fā)事件。第五種就是學(xué)校管理類突發(fā)事件。其中，第二和第四類屬于公共性突發(fā)事件，往往需要政府行政強(qiáng)制干預(yù)，第五類則屬于學(xué)校內(nèi)部的管理制度問(wèn)題，應(yīng)該由學(xué)校通過(guò)強(qiáng)化自身的行政管理工作來(lái)解決。第一及第三類突發(fā)事件，則屬于法律的研究范疇，在此，我們針對(duì)這類高校學(xué)生突發(fā)性事件進(jìn)行法制化管理的探討，并提出了相應(yīng)的法制對(duì)策。
三、高校學(xué)生突發(fā)性事件法制化管理具有必要性與緊迫性
（一）必要性。高校學(xué)生突發(fā)性事件管理工作中有不少突出的問(wèn)題存在。這就使得強(qiáng)化法制化管理工作有了一定的必要性。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)高校的學(xué)生突發(fā)事件協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不夠集中，缺乏應(yīng)急管理體系與應(yīng)急協(xié)調(diào)部門(mén)，一旦發(fā)生學(xué)生突發(fā)性事件，很難有較高的突發(fā)事件應(yīng)急管理能力。一些高校根本就沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的學(xué)生突發(fā)性事件領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)小組或機(jī)構(gòu)，有些也只是臨時(shí)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，無(wú)法有一個(gè)綜合性的決策能力。有時(shí)還因?yàn)橄嚓P(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)做出的主觀決策帶有一定的地方保護(hù)主義，從而讓高校學(xué)生突發(fā)性事件的情況走人更為惡化的地步。同時(shí)，高校還缺乏統(tǒng)一的學(xué)生突發(fā)事件應(yīng)急指揮，一旦發(fā)生了較為復(fù)雜的突發(fā)性事件，各個(gè)單位無(wú)法很好的協(xié)調(diào)和配合，指揮工作很容易出現(xiàn)疏漏或配合不緊密的情況。因此，高校必須通過(guò)法制化的管理手段來(lái)強(qiáng)化對(duì)學(xué)生突發(fā)性事件的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)功能。此外，還有些高校的保障體制不夠健全，雖然制定了相關(guān)的危情應(yīng)急預(yù)案，但是，在學(xué)生突發(fā)性事件處理之后又會(huì)被閑置在一邊，并沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的修訂與完善。加之一些高校的應(yīng)急救護(hù)設(shè)備設(shè)施還不夠齊全，整體的學(xué)生突發(fā)性事件救援能力嚴(yán)重不足。
（二）緊迫性?，F(xiàn)行法律法規(guī)還不夠規(guī)范與完善，這也充分體現(xiàn)了高校學(xué)生突發(fā)性事件進(jìn)行法制化管理的緊迫性。我國(guó)當(dāng)前的法制建設(shè)時(shí)間較短，整體的法治化程度并不高。一些法律法規(guī)看似內(nèi)容豐富，實(shí)則較為零散，無(wú)法發(fā)揮出整體效能，也無(wú)法應(yīng)對(duì)學(xué)生突發(fā)性事件的各個(gè)方面。一些諸如突發(fā)性事件的處理原則與標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有明確的提及。當(dāng)高校發(fā)生了學(xué)生突發(fā)性事件的時(shí)候，高校往往根據(jù)一些現(xiàn)行的學(xué)校規(guī)章制度進(jìn)行處理，無(wú)法很好的起到危機(jī)前期預(yù)警功能。因此，就目前的情況來(lái)看，高校學(xué)生突發(fā)性事件的相關(guān)法律建設(shè)還處于空白狀態(tài)，很多突發(fā)事件無(wú)法可依、無(wú)章可循。還有些高校對(duì)于學(xué)生的突發(fā)性事件處理方式較為落后，無(wú)法適應(yīng)越來(lái)越復(fù)雜化的突發(fā)性問(wèn)題。
四、高校學(xué)生突發(fā)性事件法制化管理的具體對(duì)策
鑒于以上的一些現(xiàn)行法律缺位，高校必須采取積極有效的法制化應(yīng)對(duì)措施，從而在發(fā)生一些學(xué)生突發(fā)性事件的時(shí)候，可以通過(guò)法制化管理來(lái)提高高校的應(yīng)急能力，讓這些學(xué)生突發(fā)性事件有一個(gè)更為可靠的法律依據(jù)與法律保障。
（一）高校應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化法制教育工作。為了積極應(yīng)對(duì)各類學(xué)生突發(fā)性事件，高校就應(yīng)該采取一系列的措施來(lái)消除此類事件發(fā)生的可能性。這就需要高校在校園內(nèi)積極開(kāi)展各種突發(fā)性事件的法律宣傳教育工作，編寫(xiě)一些突發(fā)事件預(yù)防處理手冊(cè)，并引導(dǎo)師生樹(shù)立起高度的法律意識(shí)。高校還可以制定一個(gè)可操作的學(xué)生突發(fā)性事件預(yù)防預(yù)警、控制處理到補(bǔ)救恢復(fù)階段的突發(fā)事件管理策略，提高高校全體人員的突發(fā)性事件應(yīng)急能力。
（二）高校應(yīng)該加大日常教育管理力度。高校是教育實(shí)施的主體，它應(yīng)該為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這就需要他們以學(xué)生為本，圍繞著學(xué)生進(jìn)行日常教育教學(xué)管理。因此，各個(gè)高校就應(yīng)該依法管理，尤其是在制定一些規(guī)章制度的時(shí)候，充分尊重學(xué)生的各項(xiàng)權(quán)利并進(jìn)行細(xì)化與完善，引導(dǎo)學(xué)生行使自己的權(quán)利，讓高校的教學(xué)管理工作處于一種法制化的框架之下。高校應(yīng)該對(duì)學(xué)生進(jìn)行耐心的法律教育，提高他們的思想政治素養(yǎng)，一旦發(fā)生突發(fā)性事件的時(shí)候，學(xué)生可以有一個(gè)高度責(zé)任感，從法律的角度來(lái)約束自己的行為，真正行使自己的合法權(quán)利。
關(guān)鍵詞：高校；依法治校；制度建設(shè)
一、依法治校的提出
1999年12月，前教育部長(zhǎng)陳至立同志在第一次全國(guó)教育法制工作會(huì)議上就依法治校作了題為《全面推進(jìn)依法治教，開(kāi)創(chuàng)21世紀(jì)教育振興的新局面》的報(bào)告，報(bào)告中指出：“依法治校就是要在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上。實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行機(jī)制的制度化、規(guī)范化，形成政府宏觀管理，學(xué)校依法按照章程自主辦學(xué)，依法接受監(jiān)督的新格局?！?003年7月17日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》，指出：“實(shí)行依法治校。把教育管理和辦學(xué)活動(dòng)納入法治軌道。是深化教育改革。推動(dòng)教育發(fā)展的重要內(nèi)容。也是完成新時(shí)期教育工作歷史使命的重要保障?！币婪ㄖ涡Ｒ虼诉M(jìn)入人們的視野。事實(shí)上，“依法治?！痹醋浴耙婪ㄖ螄?guó)”的理念，又是依法治國(guó)的重要組成部分，是貫徹黨的十五大精神。推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的必然要求，也是現(xiàn)代高校重要的辦學(xué)理念。特別是隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，確立高校依法治校的辦學(xué)思路和治校方略，對(duì)于推動(dòng)高等教育快速、平穩(wěn)發(fā)展具有十分重要的意義。
二、依法治校的內(nèi)容
(一)依法治校的主體
高?！耙婪ㄖ涡！?，就是要求高校管理者依照國(guó)家法律法規(guī)對(duì)高校的具體事務(wù)進(jìn)行管理，體現(xiàn)出法治精神。就“依法治?！钡闹黧w——即高校的管理者而言，一般我們可以從兩個(gè)層面進(jìn)行理解：宏觀層面，國(guó)家機(jī)關(guān)以高校為對(duì)象，從外部依法管理和規(guī)范學(xué)校行為的角度而言。主要是各級(jí)政府及教育主管部門(mén)，包括其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行依法管理：微觀層面，從高校自身的管理角度而言，高校管理者依法從內(nèi)部對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行管理。
“依法治?！彼耙馈敝胺ā庇袕V義和狹義之分。狹義的“法”主要指專門(mén)的高等教育法律、法規(guī)和規(guī)章，其中包括高校依據(jù)《高等教育法》、《教育法》等上位法制定的高校內(nèi)部的規(guī)章制度。廣義的“法”不僅包括狹義的“法”的范疇，還應(yīng)該包括《憲法》、《行政法》、《民法》等與高等教育有關(guān)的法律法規(guī)。高?！耙婪ㄖ涡！奔葢?yīng)依據(jù)專門(mén)的高等教育法律、法規(guī)、規(guī)章和制度。又應(yīng)依據(jù)全社會(huì)共同遵守的一般法律。
(二)依法治校的內(nèi)容
根據(jù)教育部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校的若干意見(jiàn)》及其他有關(guān)文件，高校依法治校的目標(biāo)是：依法理順政府與高校的關(guān)系，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善高校各項(xiàng)民主管理制度，提高高校依法處理各種關(guān)系的能力，實(shí)現(xiàn)高校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化。把這些目標(biāo)細(xì)化開(kāi)來(lái)，高校依法治校包含了如下幾方面的內(nèi)容：第一，轉(zhuǎn)變政府職能，依法行政，對(duì)高校進(jìn)行宏觀管理；第二，建立健全高校規(guī)章制度，理順涉及高校的法律關(guān)系，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，建立依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學(xué)的工作機(jī)制和現(xiàn)代大學(xué)制度。逐步實(shí)現(xiàn)高校管理的科學(xué)化、法制化、民主化、規(guī)范化。促使高校形成自我發(fā)展、自我約束的機(jī)制；第三，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高高校管理者、教師和學(xué)生的法律素質(zhì)：第四，健全救濟(jì)機(jī)制，建立完善的救濟(jì)渠道，依法保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益。形成良好的學(xué)校育人環(huán)境：第五，高校要貫徹、落實(shí)國(guó)家的教育方針，堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向。實(shí)現(xiàn)高等教育的公平。
為高等教育改革與發(fā)展創(chuàng)建良好的法制環(huán)境：第六，建立民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序的和諧校園。
三、依法治校視角下的高校制度建設(shè)
(一)高校制度
制度并不只是限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且普遍存在于人類社會(huì)當(dāng)中，是人們行為的普遍準(zhǔn)則，如約定俗成的道德觀念、法律：法規(guī)等都在制度的范疇之內(nèi)?！爸贫取本褪且蟪蓡T共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。結(jié)合現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思對(duì)于“制度”的理解，我們認(rèn)為“制度”是一種規(guī)則或規(guī)則體系，人們依靠它來(lái)衡量自己的行為和處理事務(wù)。在此基礎(chǔ)上。高校的規(guī)章制度，就是高等學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，要求師生員工共同遵守的法規(guī)、規(guī)章和章程，以及按一定程序辦事的各項(xiàng)規(guī)定。
制度與法律有著內(nèi)生的相關(guān)關(guān)系：人們普遍認(rèn)可的。由國(guó)家立法機(jī)關(guān)將之上升為國(guó)家意志的制度，就是法律。法律具有國(guó)家強(qiáng)制力，這是區(qū)別于一般制度的根本所在。但是，另一方面，各種規(guī)章制度的制定依據(jù)是國(guó)家的各種法律、法規(guī)和規(guī)章。高校的規(guī)章制度也不能例外。高校制定規(guī)章制度必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其內(nèi)容和執(zhí)行程序等必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，不能隨意創(chuàng)設(shè)，并且都應(yīng)該納入到法制建設(shè)的軌道上來(lái)。
(二)制度建設(shè)
制度建設(shè)就是通過(guò)組織行為改進(jìn)原有規(guī)程或建立新規(guī)程。以追求一種更高的效益。高校內(nèi)部的制度建設(shè)水平和機(jī)制創(chuàng)新水平直接決定著一所高校的發(fā)展水平。從大學(xué)發(fā)展的歷程來(lái)看，大學(xué)發(fā)展的每一次質(zhì)的飛躍和突破性進(jìn)展。無(wú)一不是以大學(xué)制度的局部或者整體性變革為前提?，F(xiàn)代大學(xué)的濫觴及其在全球范圍內(nèi)的迅速擴(kuò)展，最直接的動(dòng)力就是大學(xué)制度結(jié)構(gòu)的變遷。那些舉世聞名的大學(xué)之所以能夠大師云集、學(xué)術(shù)精進(jìn)、英才輩出、長(zhǎng)盛不衰，無(wú)不得益于積極的制度建設(shè)和合理的機(jī)制創(chuàng)新。
在依法治校的總體環(huán)境下，高校管理者依照法律規(guī)定制定、建立與健全高等學(xué)校的制度體系。使學(xué)校的每項(xiàng)事務(wù)都能夠按照規(guī)章制度進(jìn)行辦理或處理，真正做到正確配置行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力；通過(guò)法律的形式彰顯大學(xué)的本質(zhì)和理念，從而達(dá)到突出學(xué)校辦學(xué)特色，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量、聲譽(yù)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高校不斷發(fā)展壯大的目標(biāo)。 轉(zhuǎn)貼于
目前，許多大學(xué)的規(guī)章制度存在著一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩方面：一是各種類型的規(guī)章制度之間缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性。或者在內(nèi)容上互相矛盾，或者只是流于形式，沒(méi)有相應(yīng)的程序規(guī)定來(lái)保障實(shí)施。二是相當(dāng)一部分大學(xué)的規(guī)章制度不同程度地存在著與高等教育法律法規(guī)相矛盾、相抵觸的地方。這兩個(gè)問(wèn)題的存在嚴(yán)重違背了依法治校的辦學(xué)理念，同時(shí)也阻礙了高校管理的效能。因此。建立健全規(guī)章制度，依法治校，顯得更為必要和重要了。高等學(xué)校對(duì)此要有充分的認(rèn)識(shí)、高度的重視。扎實(shí)做好這方面的工作。
第一，高校管理者應(yīng)當(dāng)更新觀念，提高對(duì)于高校依法治校和制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)：
依法治校是我們高校進(jìn)行管理的一個(gè)理念，而制度建設(shè)是在這個(gè)理念倡導(dǎo)之下的具體實(shí)踐。作為高校管理重要依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)章和制度，無(wú)論在內(nèi)容上，還是在制定程序上，都應(yīng)體現(xiàn)這一理念。高校的管理者對(duì)于加強(qiáng)制度建設(shè)工作的重要性和緊迫性，應(yīng)當(dāng)都要有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。必須從高校發(fā)展的戰(zhàn)略意義上予以認(rèn)真對(duì)待，
第二，制度的制定程序要規(guī)范、合法：
規(guī)范的高校制度制定過(guò)程一般包括起草、審查、審議與決定以及公布等諸多環(huán)節(jié)，一般都是由有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)起草，法制工作部門(mén)負(fù)責(zé)審查，經(jīng)校長(zhǎng)(院長(zhǎng))辦公會(huì)議審議通過(guò)，最后由學(xué)校公布施行。
首先，起草工作決定著規(guī)章制度草案的質(zhì)量，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。因此，在規(guī)章制度草案起草工作開(kāi)始前，有關(guān)職能部門(mén)必須對(duì)擬起草的規(guī)章制度進(jìn)行必要性和可行性論證，同時(shí)按期編制計(jì)劃。經(jīng)過(guò)深入地調(diào)研和論證，只有那些各方面條件都比較成熟的規(guī)章制度項(xiàng)目，才可以給予批準(zhǔn)并列入計(jì)劃，之后才能開(kāi)始起草工作。立項(xiàng)程序中。職能部門(mén)還應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面征求意見(jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取其他有關(guān)部門(mén)、教職員工和學(xué)生的意見(jiàn)。特別是對(duì)于涉及教職員工和學(xué)生切身利益的規(guī)章制度，職能部門(mén)就應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。其次，在規(guī)章制度草案的審查階段，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確并不斷完善。當(dāng)涉及重大或疑難問(wèn)題時(shí)，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)法律專家給予咨詢論證。再次，在規(guī)章制度草案的審議和決定階段，草案必須經(jīng)校長(zhǎng)(院長(zhǎng))辦公會(huì)議按照規(guī)定的程序進(jìn)行審議。經(jīng)審議通過(guò)的規(guī)章制度必須在全校范圍內(nèi)進(jìn)行公示。
第三，作為規(guī)章制度的制定者。高校還應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章制度的解釋和適用范圍進(jìn)行規(guī)范，保障規(guī)章制度真正得以實(shí)施：
一般而言，制定出來(lái)的制度的文本形式本身已經(jīng)確定了適用范圍。但是隨著高教事業(yè)的發(fā)展，高校在具體管理事務(wù)中面臨著很多新的情況，給這些新情況明確適用依據(jù)和作補(bǔ)充規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)解釋。另外。高校在對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行解釋和規(guī)范適用范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章制度之間具有同等效力；對(duì)一些特殊的適用范圍也應(yīng)當(dāng)給予規(guī)范：新的規(guī)章制度的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定；特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的。適用特別的規(guī)定等等。
第四，高校還應(yīng)加強(qiáng)規(guī)章制度的清理工作，以保持規(guī)章制度的生命力。
加強(qiáng)規(guī)章制度的清理工作，對(duì)于保證高校規(guī)章制度體系與法律體系的統(tǒng)一性，與客觀實(shí)際的一致性，及其本身的協(xié)調(diào)性都具有重要意義。具體來(lái)說(shuō)，就是修改或者撤銷那些內(nèi)容不適當(dāng)，已不能準(zhǔn)確反映實(shí)際情況，或者是那些不符合制定時(shí)候的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的規(guī)章制度：廢止那些因?qū)嶋H情況發(fā)生變化，規(guī)范對(duì)象消失，或者超過(guò)適用期，或者主要內(nèi)容與后來(lái)施行的法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定不符的規(guī)章制度。
關(guān)鍵詞：高職；油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)；校本教材；開(kāi)發(fā)；實(shí)效性；研究
中圖分類號(hào)：G714 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094-C-（2014）11-0033-02
一、高職油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)
校本教材開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題
（一）統(tǒng)編教材缺乏
根據(jù)調(diào)查，全國(guó)僅化學(xué)工業(yè)出版社發(fā)行了關(guān)于石油化工類高職高專教材，但是著重于石油產(chǎn)品的煉制加工工藝。油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)方向較多，如油氣長(zhǎng)距離管輸技術(shù)、油氣儲(chǔ)運(yùn)與城市輸配系統(tǒng)工程、油氣儲(chǔ)存與液化天然氣技術(shù)、油氣儲(chǔ)運(yùn)安全工程等。筆者所在學(xué)校以培養(yǎng)面向江蘇省或周邊沿江沿海化學(xué)品碼頭、油庫(kù)、燃?xì)廨斉錃庹尽⒓佑驼?、加氣站等從事油氣、大宗化學(xué)品的輸送、儲(chǔ)存與裝卸、計(jì)量等方面的高級(jí)技術(shù)應(yīng)用型人才為主，因此專業(yè)課教師只能選用或參考本科類教材內(nèi)容組織教學(xué)。
（二）校本教材開(kāi)發(fā)能力不足
校本教材的開(kāi)發(fā)離不開(kāi)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的教師團(tuán)隊(duì)。目前，我國(guó)開(kāi)設(shè)油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)的高等學(xué)校只有20多所，筆者所在學(xué)校是江蘇省內(nèi)唯一的一所，專業(yè)教師缺乏，導(dǎo)致校本教材開(kāi)發(fā)存在一定的難度。如在編寫(xiě)教材時(shí)，可能不清晰崗位群以及與之相匹配的崗位能力、學(xué)生的特點(diǎn)和需求；教材內(nèi)容無(wú)法體現(xiàn)校本特點(diǎn)等。
二、開(kāi)展高職院校油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)
校本教材實(shí)效性研究的意義
（一）理論價(jià)值
選擇高職校本教材開(kāi)發(fā)的實(shí)效性作為研究方向，符合高等職業(yè)教育研究的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)以往的教育強(qiáng)調(diào)同一、集中的課程管理體制，采用統(tǒng)編教材，不能充分考慮各地方、各學(xué)校的實(shí)際需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，企業(yè)要求高校培養(yǎng)出具有時(shí)代背景的專業(yè)技術(shù)人才。這就需要以課程改革為突破口，將職業(yè)化的理念融入到課程中去。對(duì)高職校本教材開(kāi)發(fā)實(shí)效性的調(diào)查與研究，是對(duì)校本教材開(kāi)發(fā)理論的重新認(rèn)識(shí)，是對(duì)提高校本教材開(kāi)發(fā)實(shí)效性途徑的探索，是開(kāi)發(fā)理念的不斷發(fā)展、豐富和完善。
（二）實(shí)踐意義
選擇以高職油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)校本教材開(kāi)發(fā)的實(shí)效性為研究方向，是油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)自身不斷發(fā)展和壯大的客觀要求。介于市場(chǎng)需求和專業(yè)特色，筆者所在學(xué)校致力于打造一支江蘇省特色專業(yè)，其中精品課程群建設(shè)必不可少，而專業(yè)課程群的建設(shè)離不開(kāi)教材的建設(shè)。對(duì)高職油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)校本教材實(shí)效性的調(diào)查與研究，有助于以職業(yè)能力為本位的課程體系構(gòu)建；有助于師資隊(duì)伍整體水平的提升；有助于滿足學(xué)生個(gè)性發(fā)展的需要。
三、油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)
校本實(shí)效性教材開(kāi)發(fā)思路
（一）研究崗位能力和知識(shí)體系，提高教材內(nèi)容本身的實(shí)效性
開(kāi)發(fā)校本教材時(shí)要注重產(chǎn)教結(jié)合、體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，這是“十二五”職業(yè)教育國(guó)家規(guī)劃教材選題申報(bào)工作方案中提出的原則之一。通過(guò)企業(yè)調(diào)研，結(jié)合《國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)匯編》中的相關(guān)能力要求、《高等職業(yè)學(xué)校專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及《油品儲(chǔ)運(yùn)調(diào)和操作工技能鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，確立高職油氣儲(chǔ)運(yùn)專業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)崗位的典型工作能力要求，架構(gòu)校本教材的崗位能力和知識(shí)體系。這樣，教材內(nèi)容才能體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展要求，才能滿足新興產(chǎn)業(yè)、新職業(yè)和新崗位需要，形成具有鮮明行業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)教育教材。
（二）研究專業(yè)教師“三師”型的職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)，提高教師隊(duì)伍教材開(kāi)發(fā)能力
教師是校本教材開(kāi)發(fā)最重要的參與者，涉及教材編寫(xiě)和課程傳授兩個(gè)環(huán)節(jié)?！叭龓熜汀苯處煵坏哂袑I(yè)的理論知識(shí)，更要具有比較熟練的操作技能以及很強(qiáng)的職業(yè)指導(dǎo)能力，這正是本專業(yè)教師所缺失的。通過(guò)社會(huì)調(diào)研，結(jié)合高職院校專業(yè)教師職業(yè)能力與要求，確定專業(yè)教師“三師”型的職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)，才能促進(jìn)教師把自己所掌握的知識(shí)、技能、職業(yè)素養(yǎng)融入到校本教材的開(kāi)發(fā)中去，并且以比較合理和科學(xué)的方式傳授給學(xué)生，使其能夠很快適應(yīng)工作環(huán)境。
（三）研究校本教材建設(shè)管理辦法，提高教材管理機(jī)構(gòu)管理的實(shí)效性
校本教材開(kāi)發(fā)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，尤其在后期的維護(hù)上需要投入大量的精力，這就需要實(shí)行完整的P―D―A―C即計(jì)劃-執(zhí)行-檢查-處理的循環(huán)管理模式。應(yīng)研究校本教材建設(shè)管理辦法，將質(zhì)量管理指標(biāo)量化，設(shè)置權(quán)限比重。這樣，一方面使校本教材開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)有章可循，另一方面使教材管理機(jī)構(gòu)人員有針對(duì)性地開(kāi)展教材審查、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)工作，提高教材管理的實(shí)效性。
無(wú)論從現(xiàn)有國(guó)家政策的傾斜，還是從高職油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)的發(fā)展、教材的開(kāi)發(fā)、專業(yè)人才的培養(yǎng)等方面考慮，提升高職油儲(chǔ)類校本教材開(kāi)發(fā)實(shí)效性研究很有必要。實(shí)效性教材建設(shè)任務(wù)既緊迫又艱巨，而凸顯高職教育特色的校本教材建設(shè)更是如此。只有各方齊心協(xié)力，才能確保油氣儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)專業(yè)校本教材建設(shè)的實(shí)效性。
參考文獻(xiàn)：
[1]賈會(huì)軍.高職學(xué)校校本課程開(kāi)發(fā)實(shí)效性的調(diào)查與研究[D].河北：河北師范大學(xué)，2008.
