時間：2023-04-17 17:47:28
序論：在您撰寫公共行政論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
1.1調(diào)研對象簡介
該區(qū)縣一級行政服務中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務等服務，目前共有30家單位進駐，設(shè)辦事窗口168個，包含進出境辦理業(yè)務、國稅局等具體窗口設(shè)置。
1.2影響行政服務中心人員荷載的主要因素
為了做好充分準備，在正式實施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場與該行政服務中心的負責人、大廳的工作人員進行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對現(xiàn)場的出入口進行了統(tǒng)計以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務中心人員荷載的因素有:(1)行政服務中心的級別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級行政服務中心分擔，因此直轄市、省一級的行政服務中心，人員往往相對較小。(2)行政服務中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務、工商業(yè)務時，人員荷載會激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點較強。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務辦理的人數(shù)都會形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點半、下午2點左右會形成日高峰期。
1.3人員荷載調(diào)研方法
目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動計數(shù)設(shè)備及軟件，但是由于行政服務中心建筑的特殊性，以及設(shè)備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調(diào)研時，為了提高調(diào)研的精度，同時采用了上述兩種方法進行。將整個調(diào)研團隊分成兩個小隊:一隊為固定崗位，設(shè)置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個人持兩個計數(shù)器分別清點進出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關(guān)鍵位置設(shè)兩人計數(shù)，結(jié)果按照平均值處理;另一隊為流動崗，每半點、整點統(tǒng)一清點區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時設(shè)置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計，每次清點持續(xù)約5min。
2調(diào)研數(shù)據(jù)
2.1現(xiàn)場照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。
2.2人員荷載統(tǒng)計數(shù)據(jù)
為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務服務中心全天累積進出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達到穩(wěn)定段，滯后的時間可看作人員的停留時間。注意，由于中午存在午休，需要關(guān)門、清場，因此曲線的中午段存在一個平臺期。
2.3人均占地面積
為分區(qū)域的人均占地面積對時間的波動曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點開始、下午自13點30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達到峰值。
3調(diào)研結(jié)論
在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對象的人員密度值作為調(diào)研的目標。但是通過調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對于政務中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級行政服務大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國土分局、工商、臨時、消防等窗口設(shè)置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設(shè)置一排等候座椅，其密度能夠達到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務中心4層大廳面積達到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實際上，這兩個區(qū)級政務中心的這一區(qū)域設(shè)置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應當尋找一個能夠客觀反映人員荷載的指標。鑒于各行政服務中心的面積條件有較大不同，因此該指標不應包括面積指標;來行政服務中心辦事的人，目標非常明確，均會在目標窗口附近等候，因此該指標應當體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個表征人員荷載的指標———窗口瞬時吸引人數(shù)，本項目各層、各區(qū)域的窗口瞬時吸引人數(shù)指標。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨進行統(tǒng)計，在本行政服務中心里出入境區(qū)每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到23.6人;工商業(yè)務辦理窗口，也是屬于吸引力相對較強的窗口，也單獨進行了統(tǒng)計，其每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個窗口的瞬時吸引人數(shù)從4.4～1.7人。
4結(jié)束語
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內(nèi)涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學、經(jīng)濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學科體系。其本質(zhì)是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。再次，權(quán)利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權(quán)威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項事務進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機構(gòu)（一般不包括立法機構(gòu)和司法機構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機制和業(yè)務競爭機制，強調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實現(xiàn)；強調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權(quán)利運行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區(qū)分。
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責唯一尺度行政是面向未來以目標為導向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為?；趪夜矙?quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當與否判斷之最高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術(shù)標準，“正當性”是在政治學領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)?！昂戏尚浴笔枪残姓奶貏e強調(diào)的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當性的行政結(jié)構(gòu)?！睙o法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、全面擔當?shù)拇笳€是有所欠缺的。
2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W·坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳墓”的正確、適當?shù)姆??；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權(quán)衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。
3、公共行政應當從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;有效的公共行政應當是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導和提供的公共行政服務的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務，或者說在維護現(xiàn)有的服務水準下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務范式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學成為一門科學，沃爾多認為公共行政學應該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學的規(guī)范理論?！靶曙@然是手段而不是終極目標，終極問題應該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”。促進社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。
4.企業(yè)問責以崗位責任為基準判斷職業(yè)行為的正當性“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團體的執(zhí)行、管理活動”。企業(yè)治理的主要目標之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學之父”法國學者法約爾認為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務、保安、會計等活動一樣，應集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應當分開，獨立執(zhí)行。正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)常考慮的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。以財富最大化為目標的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業(yè)目標，是達致企業(yè)目標的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當?shù)臉藴蚀鸢浮?/p>
二、公共行政問責與企業(yè)問責差異比較
1.必須承擔相應的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。企業(yè)問責強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業(yè)問責是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責范圍內(nèi)，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標，是十分有益的。第一，企業(yè)可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業(yè)目標，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習慣。
2．啟動公共行政問責與企業(yè)問責的前提不同企業(yè)問責是典型的績效問責，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責機制屬于標桿管理的一個環(huán)節(jié)，標桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準。而公共行政問責雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務的特殊性，就決定公共行政服務在進行時，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業(yè)問責前提不一樣。企業(yè)問責的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責。而行政問責的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。所以，第一，公共行政問責的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。第二，企業(yè)問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業(yè)問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業(yè)問責標準。
3．公共行政問責與企業(yè)問責的問責依據(jù)有差異企業(yè)的問責機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責與企業(yè)問責所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業(yè)問責更加強調(diào)合理性，即只要問責依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規(guī)定，因為政府必須保證服務提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務則沒有嚴格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務。一方面，因為企業(yè)的服務對象較為單一，在創(chuàng)新服務方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務對象上的創(chuàng)新服務得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。
三、局司合一的煙草公司適用不同的問責標準
1.煙草公司政企一體的特點“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”?！耙惶兹笋R、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責任。
一、公共行政中的公平問題
公平的基本含義是正當，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發(fā)展進程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級關(guān)系中的個體經(jīng)濟利益和政治要求的集中反映。究其實質(zhì)，也就是個體的利益沖突問題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認為，公共行政中的公平包含對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護和實現(xiàn)社會公平正義，即運用公共權(quán)力來實現(xiàn)社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強調(diào)的是政府應當平等地向社會提供相關(guān)服務，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔起屬于自身職責范圍內(nèi)的責任與義務。公共行政中的公平提倡公共行政管理進行相應的變革，認為對公眾的要求應當做出及時的積極回應，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強調(diào)在公共行政的教學與研究中，應更注重與其他學科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問題。概括而言，倡導公共行政的公平是要推動政治權(quán)力與社會福利轉(zhuǎn)向社會中缺乏政治及經(jīng)濟資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領(lǐng)域中機會、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務一般來說是以分部化為基礎(chǔ)進行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實踐著分部化公平。第二稱為集團公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團公平和同工同酬的分部公平。第三是機會的公平。主要包括預期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個人獲得某項工作的可能性相同，兩人得到該工作的機會也平等，這就是預期機會公平。如果兩人因為具備相同的天分和資格，所以他們得到工作的機會是平等的，這便是手段機會公平。亞里士多德關(guān)于平等個體應受公平對待的觀點，便是以手段為基礎(chǔ)的機會公平的例子。不過在現(xiàn)實當中，純粹的預期公平鮮有存在。而在手段公平中，機會是由公平的規(guī)則決定。機會公平是對所有人來說，某個時代定的個體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機會。公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實際分配的財物、服務或利益為劃分標準。對這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請人對平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導致的不公平。政府提出的補償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會提供服務的義務對于公共行政而言意味深長。它強化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經(jīng)成為公共行動的標準。現(xiàn)代社會要實現(xiàn)社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會公平和正義得到切實維護，在公共行政中發(fā)揚公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時使用自由裁量權(quán)，以及對服務分配進行判斷時都應當致力于實踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導自身行動的指南。
二、公共行政中的代際
公平公共行政中的公平問題不僅應著眼于當代，同時也應當考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應該與同代的人一樣，彼此間承當義務和責任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場的現(xiàn)世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負擔在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國當代著名政治哲學家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，正義的第一原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態(tài)下的個體其實處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權(quán)利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標準。在無知之幕指導下，個體可能且應選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領(lǐng)域，該觀點可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當代許多思想家也提出應關(guān)注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團為基礎(chǔ)。后代作為一個集團，也是權(quán)利主張的一個適當領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點是由現(xiàn)代人代表后代人而提出?，F(xiàn)世代的人既享受利益，同時又得承擔成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠期后代也將受益，而其所承擔的責任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導的環(huán)保運動的主要動力便是為后代保護地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產(chǎn)生影響的如實估算，都會對政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當政策制定者們認識到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產(chǎn)生消極的影響，不會導致代際不公平的產(chǎn)生。弗雷德里克森認為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔責任，留給后代的均不應該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴重損害。因而，缺乏代際公平其實是市場失靈的表現(xiàn)。政府應當通過公共政策來對市場進行干預，實行有利于后代利益的管制，盡可能地運用現(xiàn)有所有資源達到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責任。
作者：劉慧瓊單位：廣東行政學院
行政現(xiàn)代性凸顯于進步時代前不久，這個階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。科學技術(shù)革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動干預社會生活。資本主義發(fā)展到19世紀中葉以后，由科學技術(shù)革命帶來的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會管理經(jīng)濟的任務越來越繁重，而且社會關(guān)系的日益復雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現(xiàn)象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應付工廠日益復雜與變化莫測的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導致的對效率目標的追求，在這一時期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特•歐文、通過應用技術(shù)手段來幫助人類努力，成功運用運籌學與管理科學的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯•尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學界普遍認為威爾遜發(fā)表的《行政學研究》是行政學創(chuàng)立的標志，其實不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學的學者及理論了，有學者認為對公共行政進行系統(tǒng)研究始于德國的官房學，德國官房學產(chǎn)生于17－18世紀，是有關(guān)政治、經(jīng)濟知識的總稱，包括財政學、國民經(jīng)濟學、私經(jīng)濟經(jīng)營學和產(chǎn)業(yè)行政學。1845年法國科學家M．A．安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國家的科學，有人認為這是行政學產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學”一詞是由德國學者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學》著作，他們都是先于威爾遜對行政學進行研究的，所以筆者認為與其說威爾遜的《行政學研究》是行政學的開山之作，倒不如說其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作?！卑研姓醋魇钦膱?zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標的工具。他將政府活動區(qū)分為以價值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面?！靶姓芾淼念I(lǐng)域是一種事務性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。”威爾遜將行政管理完全看成了一種實現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。
二、行政現(xiàn)代性融入期
行政現(xiàn)代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風，在威爾遜確立了行政學的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當時在研究政府管理的各界學者都沒有對《行政學研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當時，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學管理運動，科學管理運動對當時的政府改革運動產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當時的學者沒有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，科學的挑選一流工人，工人要掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標準化，將計劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來的經(jīng)驗工作法，采取科學工作法，一切管理事務都要按照標準程序執(zhí)行。雖然科學管理是以工廠管理合理化為目標而富有實踐性，但還是缺乏一般科學性，由此在深受科學管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內(nèi)容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來，當時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經(jīng)驗教訓概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經(jīng)驗所檢驗過的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會完全不同了。基于這些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學理論的發(fā)展又向前推進了一步。當時的工廠企業(yè)管理將科學與技術(shù)看作是實現(xiàn)效率目標的核心，并致力于科學管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經(jīng)濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學的管理理論來指導國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當時工廠企業(yè)管理的科學方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。
三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期
行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發(fā)展導致權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個組織成員的職責權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業(yè)培訓機制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應用于各種行政管理任務中。后來的學者對行政現(xiàn)代性的進一步發(fā)展作了不朽的貢獻，對行政學發(fā)展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書的作者懷特，他將研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細節(jié)，使行政科學成為系統(tǒng)化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學者古利克看來，“通過科學和科學精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習慣的完全控制?！本凸残姓?，古利克把科學方法視為“以能力取代無知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓練的行政人員取代訓練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調(diào)了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學?；谶@些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時期。
四、行政現(xiàn)代性異化期
行政現(xiàn)代性的異化期體現(xiàn)在19世紀50年代到60年代，在這一時期人們漸漸意識到行政現(xiàn)代性的某些弊端，如對人性的忽視，對技術(shù)理性的崇拜、價值理性的拋棄以及官僚組織龐大機器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來以告誡人們警示人們其危險性所在，表現(xiàn)最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭論。西蒙是行政現(xiàn)代性的倡導者與捍衛(wèi)者并且是邏輯實證主義的繼承者，他主張行政領(lǐng)域的科學方式方法和嚴格的等級秩序以及非人格化，強調(diào)效率在行政管理中的地位，無視一切價值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說，并認為這些原理只是諺語，不具有科學性，但是他并沒有跳出行政現(xiàn)代性的領(lǐng)域，仍然為現(xiàn)代性所魔域。首先表現(xiàn)出行政現(xiàn)代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來，民主應該通過建立一個強有力又負責任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關(guān)心人們的意愿的政府來加以實現(xiàn)，沃爾多對政治與行政二分進行了批判，認為這是不可能實現(xiàn)的并且也是過時的，這一觀點已不是他個人的想法，而是當時很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領(lǐng)域，對政治的關(guān)注已經(jīng)使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來，因此，在公共行政學中，就應該既有仍然關(guān)注事實問題的行為主義行政學觀點，又有重新關(guān)注諸如行政人員在行政過程中的角色等價值問題的其他行政學觀點，這就需要將價值理性問題重新整合到行政管理過程中，使行政現(xiàn)代性與公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了分離。沃爾多認為，“邏輯實證主義的一個更大的但卻具有相關(guān)性的問題是邏輯實證主義導致了一種不成熟的技術(shù)取向，這種技術(shù)取向把公共行政僅僅視為實現(xiàn)外部確定的目標的一種工具。”他在批評了行政西蒙的邏輯實證主義主張以及對行政現(xiàn)代性的審視之后提出民主行政理論，他認為，“這個未來社會的社會動力學的基本原理應該是:在一個民主社會里，只有民主本身才是唯一能使權(quán)力合法化的東西?！睆奈譅柖嗟拿裰餍姓碚撝?，我們可以發(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)代性的異化，對于歷史的發(fā)展使得公共行政領(lǐng)域不再一味追求行政的現(xiàn)代性，而是對于某些關(guān)乎價值理性的東西開始吸引研究者與實踐者的關(guān)注。
五、行政現(xiàn)代性修正期
20世紀九十年代末，隨著后現(xiàn)代思潮的迅猛發(fā)展，行政環(huán)境日益錯綜復雜，現(xiàn)代公共行政理論陷入捉襟見肘的尷尬境地。對于身處后現(xiàn)代社會背景下的公共行政來說，仍然執(zhí)著于現(xiàn)代價值的結(jié)局則必定是陷入到價值危機與悖論之中。一是現(xiàn)代公共行政的價值觀對公共行政合法性基礎(chǔ)的危及?，F(xiàn)代公共行政學者趨向于在研究過程中提出具有原則性或普世性的確定準則及抽象性的理論，希望它們可以指導所有政府的運作，放之四海而皆準。因此，現(xiàn)代價值體系在價值的社會政治意義上強調(diào)的是對原則、權(quán)威與基礎(chǔ)的追逐，倡導追求權(quán)威性、確定性與單一性的現(xiàn)代公共行政價值觀。但其實，價值的社會政治意義是一個多元的概念，政府的行政價值取向亦是頗為復雜。在各種相互矛盾甚至形成沖突的價值取向之間，現(xiàn)代公共行政價值觀無法達成平衡，進而會危及到公共行政的合法性基礎(chǔ)。二是對效率與公平等基本行政價值的不同理解與爭論。以機械化、程序化、形式化等工具手段為取向的效率價值在早期公共行政研究中不斷取得主導地位，但在其充分發(fā)揮優(yōu)勢的同時，卻不斷暴露出其缺陷，即對以平等、正義、民主和自由為目標的公平價值的損害。這兩種價值作為矛盾統(tǒng)一體相互交織在一起，引發(fā)了學者對不同歷史時期中其作用孰大孰小的激烈爭論。公共行政學的歷史發(fā)展便是一直圍繞這兩者而進行。也正是基于對基本行政價值的不同理解，學者們將公共行政學劃分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與新公共管理三大歷史階段，但在闡述每一個分期的價值內(nèi)容時，在“效率”與“公平”之間仍糾纏不清，使這些基本理論流于感性認識的淺薄狀態(tài)?，F(xiàn)代語境下的公共行政重視的是對回應性的效率、公平等工具性價值的追逐，強調(diào)以實證主義、理性主義等線性的理論模型和現(xiàn)代主義的方法來進行研究，因而容易在后現(xiàn)代社會背景下陷入系列價值悖論。后現(xiàn)代公共行政的價值追求是擺脫了現(xiàn)代性統(tǒng)領(lǐng)下的工具性價值的一種升華，它以人類社會的終極關(guān)懷即對公共行政方式的需要和公共行政的根本目的作為思考的邏輯起點，以人類社會發(fā)展的終極性價值為自身追尋的價值視角。后現(xiàn)代公共行政追求的是目的性價值，以前瞻性的人的全面解放和社會的可持續(xù)發(fā)展與和諧進步為終極目標。
二、后現(xiàn)代公共行政價值的內(nèi)容
具體而言，后現(xiàn)代公共行政價值具有以下幾方面的內(nèi)容：第一，形而下的人性觀。形而上的人性論認為個體理所當然地具備“理性”、“非我群（we-relation）意識”，在公共行政活動當中，個體的行為動機是理性自利，行為模式是原子化的個人主義，人與人之間一般處于全然獨立的狀態(tài)，個體與他人和群體間的互動則以純粹的利益交換關(guān)系為基礎(chǔ)，且無須考慮個體對于社會的道德責任。這種對人性的誤讀壓制了人性的其它特質(zhì)，容易導致公共行政的單一化與黑白化。“后工業(yè)化社會的中心是服務——人的服務、職業(yè)和技術(shù)的服務，因而它的首要目標是處理人際關(guān)系（gamebetweenperson）”。因此，在后現(xiàn)代時代背景下，形而上的人性假定開始喪失解釋力，凸顯出越來越多的矛盾之處。形而下的人性觀則認為其實并不存在一個統(tǒng)一的、還原的人性論，因為社會中的個體具有多樣性與具體性的特點，因此，考察人的“價值必須建立在具體的、集體性的人類關(guān)系的基礎(chǔ)上”。形而下的人性觀是后現(xiàn)代公共行政價值體系的基石。第二，多元化參與的共同體價值取向?，F(xiàn)代主義強調(diào)中心性和一元性，實施的是集中化統(tǒng)治和權(quán)力一元化獨占的態(tài)勢。而在后現(xiàn)代社會，以新的個人與社會關(guān)系為理論基礎(chǔ)的共同體取向逐漸替代了國家主義取向的地位，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，各種不同于政府的分散化組織急速增加，社會、市場、第三部門等開始分享政府權(quán)力，政府行政權(quán)力日益分割或分化，形成了多元化參與的局面。后現(xiàn)代主義強調(diào)的是多元共生性，國家不再僅僅服從于某一特殊利益，政府權(quán)力日益相對化，并通過對立面之間的互參性與差異性來互相闡釋彼此的意義。后現(xiàn)代社會中的分散強調(diào)的是社會各個不同組織的自主與民主，它以共同體所有成員最大限度的參與為起點，不僅提倡要努力實現(xiàn)地方與基層民主，而且主張在日常生產(chǎn)活動中也實現(xiàn)民主，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點，是一種是分散化的小民主。只有這樣，“人們才能將生產(chǎn)和經(jīng)濟理性置于社會需求及社會規(guī)范的控制下”，于是，“人們成為了一切重要經(jīng)濟和政治決策的參與者與執(zhí)行者”。第三，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場。公共領(lǐng)域（publicSphere）理論是現(xiàn)代主義的產(chǎn)物，它是由匯聚成公眾的私人構(gòu)成，是在國家和社會的張力場中發(fā)展起來、直接與政治權(quán)力相抵抗并且原則上向所有公民開放的社會生活領(lǐng)域，它是一個充滿公共意義并作為政治中介的理想的小型共同體。但是，隨著國家與社會的相互融合，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域不斷相互重疊，公共領(lǐng)域存在的前提和必要性也逐漸消失，公共領(lǐng)域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量場（publicenergyfield）。它是后現(xiàn)代公共行政話語理論的核心概念。后現(xiàn)代公共行政認為，“場”指的是作用于情境的力的復合，而“情境”則是需求方的范疇。后現(xiàn)代公共行政認為現(xiàn)實中的公共需求具備個性化、復雜多樣2的特點，很難將其抽象為同一的本質(zhì)，所以提倡應從本質(zhì)的抽象還原到現(xiàn)象的具體，這與現(xiàn)代公共行政通過決定論的邏輯來概括抽象的本質(zhì)的做法剛好相反。所以，“公共能量場”便是指將公共事務還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學的在場或目前。除“情境”外，公共能量場還涉及“語境”這一要素?，F(xiàn)實中政府的政策、行為及公共產(chǎn)品均只在特定語境下才具有意義，這便要求公共行政的注意力必須指向特定語境，即具體的、真實的、生動的實踐。同時，公共行政主體表現(xiàn)出來的意向性也使其行為越來越切合情境，其話語也越來越針對特定對象與事務。
三、后現(xiàn)代公共行政價值影響下未來政府的特征
①朝廷對官吏的考察分為肯定獎賞與否定懲罰兩方面。對京官的肯定獎賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對于如何確定等級，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標準有三:有清、有謹、有平;第二格“才”標準有二:有長，有平;第三格“政”的標準是有平、有勤;第四格“年”的標準包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健為稱職，列為一等;守謹、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職，列為二等。守謹、才平、政平，或者才長、政勤、守平為供職，列為三等。清朝對官吏的問責懲處以“六法”為規(guī)范標準。“凡入于六法者，則劾”。六法，一曰不謹，二曰疲軟無為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹者、疲軟無為者革職，浮躁者降三級調(diào)用，才力不及者降二級調(diào)用，年老，有疾者休致。當然，清代也非常強調(diào)其他法律責任與績效問責的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入于六法”。亦即，對于官吏觸犯刑律的不法行為，不適用“六法”作為問責懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎賞及問責懲戒考核制度之基本指導思想重在“有功、有為”，其與現(xiàn)代公共行政問責的評價標準有差異，但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績效問責指導思想切合甚近。
二、公共行政問責與企業(yè)問責辨異
(一)公共行政行為被問責的基本標準變遷
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責唯一尺度行政是面向未來以目標為導向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為?；趪夜矙?quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當與否判斷之最高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術(shù)標準，“正當性”是在政治學領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)?！昂戏尚浴笔枪残姓奶貏e強調(diào)的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當性的行政結(jié)構(gòu)。”②無法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、全面擔當?shù)拇笳€是有所欠缺的。2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W•坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳墓”的正確、適當?shù)姆?。基于上述轉(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權(quán)衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。3．新公共行政理念下強調(diào)公共行政行為的規(guī)范價值新公共行政認為應當建立受益者導向的公共行政，公共行政的正當性是建立在滿足相對人需求和利益的基礎(chǔ)之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進一般公共利益的實現(xiàn)之外，同時更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益保護。簡言之，公共行政就是要關(guān)注和致力于實現(xiàn)社會的公平和正義。根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點，新時期的公共行政應當注重以下幾個方面的問題:1、公共行政的研究重點應當從傳統(tǒng)的強調(diào)重視行政機關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;2、公共行政應當從單純的重視效率和經(jīng)濟因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣墓胶驼x;3、公共行政應當從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;5、有效的公共行政應當是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導和提供的公共行政服務的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務，或者說在維護現(xiàn)有的服務水準下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務范式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學成為一門科學，沃爾多認為公共行政學應該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學的規(guī)范理論?！靶曙@然是手段而不是終極目標，終極問題應該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。
(二)企業(yè)問責以崗位責任為基準判斷職業(yè)行為的正當性
“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團體的執(zhí)行、管理活動”。⑥企業(yè)治理的主要目標之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學之父”———法國學者法約爾認為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務、保安、會計等活動一樣，應集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應當分開，獨立執(zhí)行。⑦正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)常考慮的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財富最大化為目標的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業(yè)目標，是達致企業(yè)目標的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當?shù)臉藴蚀鸢浮?/p>
(三)公共行政問責與企業(yè)問責差異比較
1．公共行政問責與企業(yè)問責指向?qū)ο蟛煌?/p>
(1)公共行政問責是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機制。什么是問責?《聯(lián)合國反腐公約》表述“問責制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式為“accountable”?！杜＝蚝喢饔⒄Z詞典》(第九版)對“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應負責任的，被要求對其性能更為負責任的”。⑨可見問責就是指追究責任和承擔責任。歐文．E．休斯認為:“責任制最基本的含義就是以其他人或者其他團體名義行動的人要對該其他人或者團體回報并對他們承擔責任。換句話說，這是一種委托人———人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，人代表委托人的利益執(zhí)行任務并向委托人回報他們的完成情況?！雹飧鶕?jù)利益博弈理論，在等級制關(guān)系中或者在委托關(guān)系中必須建立一定類型的責任機制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。公共行政問責是打造責任政府的基本手段。責任政府，是指政府只有在真正履行其責任時才是合法的政府。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排。11作為民主政治時代的產(chǎn)物，責任政府是一種最基本的民主政治價值理念，責任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1．積極回應社會和民眾的要求并盡可能加以滿足;2．必須積極履行其社會義務和職責;3．必須承擔相應的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。(2)企業(yè)問責強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業(yè)問責是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責范圍內(nèi)，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標，是十分有益的。第一，企業(yè)可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業(yè)目標，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習慣。
2．啟動公共行政問責與企業(yè)問責的前提不同
企業(yè)問責是典型的績效問責，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責機制屬于標桿管理的一個環(huán)節(jié)，標桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準。而公共行政問責雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務的特殊性，就決定公共行政服務在進行時，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業(yè)問責前提不一樣。企業(yè)問責的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責。而行政問責的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。所以，第一，公共行政問責的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。第二，企業(yè)問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業(yè)問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業(yè)問責標準。
3．公共行政問責與企業(yè)問責的問責依據(jù)有差異
企業(yè)的問責機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責與企業(yè)問責所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業(yè)問責更加強調(diào)合理性，即只要問責依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規(guī)定，因為政府必須保證服務提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務則沒有嚴格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務。一方面，因為企業(yè)的服務對象較為單一，在創(chuàng)新服務方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務對象上的創(chuàng)新服務得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。
三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責標準
(一)煙草公司政企一體的特點
“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”?！耙惶兹笋R、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責任。
(二)“局司合一”情形下適用不同的問責標準
