時間：2023-04-08 11:43:26
序論：在您撰寫民間金融監(jiān)管論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一、影響縣級人民銀行監(jiān)管效率的主要因素
1．監(jiān)管目標(biāo)模糊。對縣級人民銀行的監(jiān)管目標(biāo)問題，存在一些模糊認(rèn)識。有的把貨幣政策目標(biāo)等同于金融監(jiān)管目標(biāo)，有的把監(jiān)管目標(biāo)局限于保護(hù)存款人利益，有的則超前地把轉(zhuǎn)軌時期的監(jiān)管目標(biāo)等同于市場經(jīng)濟(jì)時期的監(jiān)管目標(biāo)。由于認(rèn)識上的模糊，沒有把轉(zhuǎn)軌時期縣級人民銀行的監(jiān)管目標(biāo)界定在維護(hù)金融業(yè)的安全穩(wěn)健、防止金融風(fēng)險這一核心上來，導(dǎo)致縣支行在實施監(jiān)管的過程中左右為難。
2．現(xiàn)行金融監(jiān)管體系中監(jiān)管職能分散、力量分散的缺陷，導(dǎo)致監(jiān)管合力難以形成?？h級人民銀行內(nèi)部監(jiān)管部門按上級的要求必須對口設(shè)置后，由于縣級支行人員編制有限，在保證基礎(chǔ)業(yè)務(wù)科室基本規(guī)章制度執(zhí)行的前提下，監(jiān)管部門的一個科室只有1至2個工作人員，導(dǎo)致監(jiān)管力量分散，職責(zé)分散，多頭監(jiān)管，各監(jiān)管部門工作不協(xié)調(diào)，不能形成監(jiān)管合力，無法全面解決問題，嚴(yán)重影響到縣級人民銀行的金融監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量。如金融管理科作為對政策性銀行、國有商業(yè)銀行和城市信用社的主要監(jiān)督管理部門，農(nóng)村合作金融管理科作為對農(nóng)村信用社的主要監(jiān)督管理部門，分別負(fù)責(zé)對分管金融企業(yè)的市場準(zhǔn)人和退出、高級管理人員任職資格審查和離任審核及其經(jīng)營活動的監(jiān)管。但計劃、會計、國庫等部門作為現(xiàn)金、利率、開戶結(jié)算、國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理部門，貨幣金銀科作為金融市場的監(jiān)管部門，與機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在職責(zé)分工上形成交叉重復(fù)。這樣，既導(dǎo)致了人民銀行監(jiān)管力量分散、重復(fù)勞動和資源浪費(fèi)，又造成重復(fù)檢查而加大了被監(jiān)管對象的接待負(fù)擔(dān)，極不利于金融監(jiān)管效率的提高。這還與上級行在監(jiān)管任務(wù)的安排上，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)。
3．監(jiān)管手段落后。監(jiān)管上的現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管缺乏必要的設(shè)備和程序，監(jiān)管檢查以手工為主，對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息核實效率低。金融監(jiān)管中的技術(shù)手段落后，已不適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，制約著監(jiān)管效率和質(zhì)量的提高。
4．監(jiān)管人員素質(zhì)低。監(jiān)管效率的高低直接取決于監(jiān)管人員的素質(zhì)。由于中央銀行本身不經(jīng)營商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，不少監(jiān)管人員缺乏實際金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗，部分監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，有相當(dāng)一部分監(jiān)管工作人員不具備監(jiān)管工作的資格和能力，這樣不僅很難做到及時發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)存在的高風(fēng)險和違規(guī)操作，而且在金融機(jī)構(gòu)面前也難以樹立中央銀行的監(jiān)管威信。
二、提高縣級人民銀行監(jiān)管效率的對策措施
1．明晰監(jiān)管目標(biāo)。要提高監(jiān)管效率，關(guān)鍵是樹立全新的監(jiān)管理念，把“維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健、防止金融風(fēng)險’作為當(dāng)前轉(zhuǎn)軌時期的監(jiān)管目標(biāo)，避免監(jiān)管的隨意性和盲目性。一方面，要采取斷然措施妥善化解已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險和處理已面臨支付困難的金融機(jī)構(gòu)，最大限度減少震蕩，維護(hù)金融業(yè)整體安全與穩(wěn)定；另一方面，必須利用先進(jìn)的技術(shù)手段和充分的信息披露，正確分析和判斷金融創(chuàng)新趨勢及其風(fēng)險領(lǐng)域，建立起風(fēng)險的早期識別和預(yù)警系統(tǒng)，及時采取有效的防范和控制措施，防止風(fēng)險的積累、擴(kuò)大和突然爆發(fā)。
在監(jiān)管的內(nèi)容和方法上也要進(jìn)一步更新觀念，鼓勵金融創(chuàng)新，提高金融監(jiān)管效力。我們的金融監(jiān)管要逐步向規(guī)范化、程序化、制度化的方向發(fā)展，當(dāng)前在金融監(jiān)管中要逐步實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：一是由單純的業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管，向合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險性監(jiān)管并重、以風(fēng)險性監(jiān)管為主的方向發(fā)展；二是由單一的現(xiàn)場檢查向現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)督相結(jié)合、以非現(xiàn)場監(jiān)督為主的方向發(fā)展；三是由傳統(tǒng)的手工檢查，向傳統(tǒng)的手工檢查和現(xiàn)代的計算機(jī)檢查互補(bǔ)、以計算機(jī)檢查為主的方向發(fā)展；四是由對金融違法“創(chuàng)新”的事后管制，向事前防范、正確引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動、將金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來的方向發(fā)展。
選準(zhǔn)金融監(jiān)管的著力點。根據(jù)不同時期監(jiān)管政策的要求和金融企業(yè)的自身特點，努力尋找金融監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控的最佳結(jié)合點和結(jié)合方式，切實將金融監(jiān)管政策融入金融企業(yè)完善內(nèi)控、加強(qiáng)管理的工作之中，以此尋求金融監(jiān)管與金融企業(yè)內(nèi)控的最大合力，避免監(jiān)管的無效勞動，提高監(jiān)管的有效性。
2．按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，改革縣級支行的科室設(shè)置，完善央行監(jiān)管前沿陣地——縣級人民銀行的監(jiān)管體系。要克服治標(biāo)不治本的短期監(jiān)管行為，建立以金融穩(wěn)健運(yùn)行、金融整體有效性和金融中長期風(fēng)險預(yù)測為主要內(nèi)容的金融監(jiān)管體系。一是合并縣支行的所有監(jiān)管科室，集中力量、集中職責(zé)。對縣級支行的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，按“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則對現(xiàn)有的科室進(jìn)行撤并，由現(xiàn)在的6－8個科室撤并為兩部一室，即：撤銷金管科、計劃科、農(nóng)村合作金融監(jiān)管科成立金融監(jiān)管部；撤銷會計科、國庫科、貨幣金銀科成立營業(yè)部；撤銷人秘科、保衛(wèi)科成立辦公室。二是將原會計、國庫、貨幣發(fā)行等部門的監(jiān)管職能全部移交金融監(jiān)管部，一個窗口對外實施金融監(jiān)管。這樣改革后有三大優(yōu)越性：其一，可以解決縣級人民銀行監(jiān)管職能和監(jiān)管力量過度分散的問題。將原來各監(jiān)管科室的力量進(jìn)行了集中，有利于監(jiān)管工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織和指揮，如利率、結(jié)算、現(xiàn)金等季度性檢查就無需對同一家機(jī)構(gòu)分別組織三次甚至若干次的檢查，只需一次性檢查即可完成，能有效地避免重復(fù)檢查和重復(fù)勞動，提高工作效率。同時，也可大大減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的接待負(fù)擔(dān)。其二，有利于基礎(chǔ)業(yè)務(wù)科室集中精力搞好業(yè)務(wù)核算，提高基礎(chǔ)工作質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行基本規(guī)章制度，確保資金的安全。其三，可以實現(xiàn)“兩個結(jié)合”：一是實現(xiàn)監(jiān)管與調(diào)研的有機(jī)結(jié)合。由于將計劃統(tǒng)計、非現(xiàn)場監(jiān)管、調(diào)查研究等職能全部交由監(jiān)管部負(fù)責(zé)，在工作安排上就可解決“單打一”問題，在對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行某項檢查時，就可同時對其它情況和問題進(jìn)行調(diào)查和檢查，工作人員回行后再按工作分工進(jìn)行分類匯總處理，分別上報。這種辦法能有效地解決縣級支行人力資源不足的問題，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。在組織專項調(diào)查時發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的風(fēng)險性、苗頭性問題，能及時有效地采取監(jiān)管措施，有利風(fēng)險的及時化解。二是實現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。既可提供全方位的政策咨詢服務(wù)，又可在服務(wù)中對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督，為更好地搞好金融監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。
3．落實監(jiān)管責(zé)任，改進(jìn)監(jiān)管手段。
（1）依據(jù)監(jiān)管職責(zé)，建立監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任制和監(jiān)管內(nèi)控制度。要保證監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)，提高監(jiān)管效率，必須建立監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任制和內(nèi)控制度，對監(jiān)管部門及人員所承擔(dān)的工作職責(zé)和目標(biāo)作出明確規(guī)定。為保證監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)配合，建立責(zé)任制時，可實行監(jiān)管職責(zé)AB制，即每個監(jiān)管人員既承擔(dān)一部分主要監(jiān)管職責(zé)，還要承擔(dān)一部分協(xié)助監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)監(jiān)管工作空檔等問題的發(fā)生。同時，對于涉及區(qū)域金融秩序和金融風(fēng)險等重大工作，實行統(tǒng)一制定方案、統(tǒng)一調(diào)配力量、統(tǒng)一組織實施等做法，有效地發(fā)揮監(jiān)管部門的整體功能。
（2）強(qiáng)化督促落實，嚴(yán)格監(jiān)管約束。制定實施工作考評制度、工作情況匯報制度，監(jiān)管人員要根據(jù)本崗位工作要求，主動制定計劃，落實任務(wù)，匯報工作。同時，規(guī)定工作紀(jì)律，要求監(jiān)管人員不以管謀私。對監(jiān)管人員中出現(xiàn)的監(jiān)管責(zé)任事故和發(fā)生的違反工作制度、工作紀(jì)律的問題進(jìn)行記載，并根據(jù)所犯錯誤的程度和工作責(zé)任的大小，給予必要的處分，以進(jìn)一步樹立人民銀行的良好形象。
（3）改善監(jiān)管手段。一是要加快電子化建設(shè)步伐，盡快改變?nèi)嗣胥y行主要依靠手工作業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)狀，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。加大計算機(jī)在金融監(jiān)管工作中的作用，全面推行非現(xiàn)場監(jiān)管報表資料電腦化管理，實現(xiàn)金融監(jiān)管指標(biāo)電算化，把監(jiān)管人員從復(fù)雜瑣碎的事務(wù)性工作中解脫出來，集中力量，做好防范和化解金融風(fēng)險工作，調(diào)查和處置金融服務(wù)中出現(xiàn)的新問題、難問題。二是要建立監(jiān)管信息系統(tǒng)，充分利用已有資源信息。建立起比較完善的金融監(jiān)管檔案信息系統(tǒng)，是提高監(jiān)管效率的重要環(huán)節(jié)。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)要全面記錄轄內(nèi)每個金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展、高級管理人員、金融風(fēng)險、違規(guī)經(jīng)營等情況，做到金融監(jiān)管有效資源豐富，記錄全面、真實、準(zhǔn)確，并實現(xiàn)信息共享。同時，建立金融政策法規(guī)檔案，通過掌握金融政策法規(guī)的歷史沿革，理清監(jiān)管思路，杜絕金融執(zhí)法中的誤解和偏差。要對金融機(jī)構(gòu)檔案、金融機(jī)構(gòu)高級管理人員檔案、非現(xiàn)場監(jiān)管檔案進(jìn)行整理、規(guī)范和完善。機(jī)構(gòu)檔案要分系統(tǒng)按行別建立，檔案內(nèi)容分機(jī)構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)變更、違規(guī)查處、機(jī)構(gòu)年檢、市場退出等六大類；金融機(jī)構(gòu)高級管理人員監(jiān)管檔案分系統(tǒng)按人員建立，檔案內(nèi)容包括任職審查、任職考核、離任稽核、任職資格取消等四大項；金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管檔案按行別收集，包括各機(jī)構(gòu)報表資料、自查報告、非現(xiàn)場監(jiān)管報告和報表等內(nèi)容。
4．完善監(jiān)管工作規(guī)程，提高監(jiān)管效率。推行程序管理，實現(xiàn)監(jiān)管工作的規(guī)范操作。為適應(yīng)新形勢下監(jiān)管工作的需要，必須實行程序化管理，即對目前的監(jiān)管任務(wù)，依據(jù)操作的先后步驟，進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，優(yōu)化篩取，組合出最優(yōu)工作程序，并用以操作的一種管理方式。要涵蓋金融監(jiān)管的全部內(nèi)容，使各項監(jiān)管工作都做到有章可循，易于操作，統(tǒng)一規(guī)范，運(yùn)作有序。程序化管理的實施，不僅可以規(guī)范監(jiān)管工作的實際操作，而且可促使監(jiān)管職責(zé)AB制落到實處。
5．加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)管人員素質(zhì)。金融改革的日益深化，金融市場的對外開放，金融創(chuàng)新的空前活躍以及電腦網(wǎng)絡(luò)在金融領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，對縣級人民銀行金融監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。而金融監(jiān)管隊伍面對層出不窮的金融新業(yè)務(wù)和金融創(chuàng)新顯得嚴(yán)重滯后。金融監(jiān)管人員監(jiān)管能力的增強(qiáng)和水平的提高與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展步伐還有一定的差距。因此，必須加大監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，盡快提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)。
（1）充分利用現(xiàn)有監(jiān)管人力資源，按現(xiàn)有人員的專業(yè)特長，合理配置人力，做到人盡其才，才盡其用。同時，要選拔綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)，能夠公正執(zhí)法、廉潔敢管的年輕干部充實到監(jiān)管部門?！?/p>
摘要：農(nóng)村民間金融的規(guī)模日益擴(kuò)大，它的存在，不僅對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也對整個社會經(jīng)濟(jì)生活都有一定的影響。本文通過對農(nóng)村民間金融存在的原因分析得出民間金融繁榮是金融壓抑的必然結(jié)果，正規(guī)金融服務(wù)供給的嚴(yán)重不足和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)的日益擴(kuò)大的需求矛盾成為農(nóng)村民間金融存在的根本原因。進(jìn)而分析了農(nóng)村民間金融的存在對于經(jīng)濟(jì)影響的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)，要從根本上治理農(nóng)村民間金融問題要采取疏導(dǎo)結(jié)合的方式，打破農(nóng)村金融市場的壟斷局面，建立開放、有序、競爭的農(nóng)村金融組織體系。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；民間金融；問題；對策
民間金融，泛指個體、家庭、企業(yè)之間繞開官方正式的金融體系，直接進(jìn)行金融交易的行為。由于以往這些借貸行為是非法存在的，也被稱為“地下金融”。其具體表現(xiàn)有民間借貸、民間互助會(有的地方也稱“邀會”)、地下錢莊等。民間金融已經(jīng)成為農(nóng)村非正規(guī)金融體系的重要部分。在我國農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性，“正規(guī)”的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難適應(yīng)和滿足“三農(nóng)”多樣化、分散性的金融需求，民間金融對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了特殊而又不可替代的作用。同時由于民間金融的發(fā)展還未規(guī)范化、法制化以及其自身的特點，從而對農(nóng)村和社會經(jīng)濟(jì)帶來一些負(fù)面影響。
1我國農(nóng)村民間金融發(fā)展概況
我國農(nóng)村民間金融規(guī)模龐大，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不可替換的作用。民間借貸活動自改革開放以來，發(fā)展十分迅速。IFAD(2006)的研究報告也指出，中國農(nóng)民來自非正規(guī)金融市場的貸款大約為來自正規(guī)金融市場的4倍。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國農(nóng)村的民間借貸金額高達(dá)1.2萬億元左右。從2001到2006年，我國農(nóng)村民間借貸規(guī)模大約以19％的速度增長。到2006年，全國農(nóng)村民間金融借貸高達(dá)8000-14000億元，僅浙江東南溫州地區(qū)就有3000多億。
2農(nóng)村民間金融存在和發(fā)展的原因
民間金融繁榮是金融壓抑的!必然結(jié)果。正規(guī)金融服務(wù)供給的嚴(yán)重不足和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對于金融服務(wù)的日益擴(kuò)人大的需求矛盾成為農(nóng)村民間金融存在的根本原因。
2.1農(nóng)村金融體系不完善，正規(guī)金融服務(wù)供給嚴(yán)重不足。涉農(nóng)機(jī)構(gòu)銳減，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能的萎縮。近年來處于自身經(jīng)營效益的考慮，縣域內(nèi)的國有銀行機(jī)構(gòu)大量撤并，尤其是農(nóng)業(yè)銀行的減少最為嚴(yán)重。同時國有商業(yè)銀行出于防范金融風(fēng)險和追求經(jīng)營利潤的考慮，對縣級機(jī)構(gòu)的中小貸款客戶實行規(guī)?？刂坪褪跈?quán)授信管理，并設(shè)置了較高的貸款門檻，客觀限制了對中小企業(yè)的貸款發(fā)放，加劇了資金供應(yīng)的緊張程度。此外，隨著農(nóng)村行政管理體制的改革，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施撒并，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信用社及農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所也發(fā)生了變動。據(jù)資料顯示，2005年，湖南郴州市各金融機(jī)構(gòu)共撤并縣域及農(nóng)村地區(qū)營業(yè)網(wǎng)點35個，其中國有商業(yè)銀行撤并26個，信用社撤并9個。隨著縣域國有商業(yè)銀行網(wǎng)點的收縮，其信貸業(yè)務(wù)開始向中心城市集中，原有的信貸、結(jié)算、代收、代付性業(yè)務(wù)的急劇減少，縣域網(wǎng)點逐漸演變成了“多功能儲蓄所”。久而久之，這些金融機(jī)構(gòu)市場占有率下降，而且，已有的功能日益不復(fù)存在，其最終必將退出縣域這塊土地。
2.2現(xiàn)有的農(nóng)村金融部門實力不強(qiáng)，經(jīng)營效率低下，很難滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)的需要?，F(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，以支持“三農(nóng)”為己任的農(nóng)村信用社由于產(chǎn)權(quán)不清、管理監(jiān)督機(jī)制不暢，市場地位不斷下降。一定程度上削弱了金融宏觀調(diào)控的力度。民間金融紕織的存在必定會使一部分資金從正規(guī)金融體系流出，形成一個體制外的金融市場。從而會削弱貨幣政策的實行和宏觀調(diào)控的實施。如當(dāng)政府對經(jīng)濟(jì)過熱實施以緊縮貨幣政策時，往往政府作用之外的民間金融反倒會利用正規(guī)金融力量減弱之機(jī)，對緊縮的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域給予信貸支持，經(jīng)濟(jì)難以“軟著陸”，從而抵消掉貨幣政策的緊縮效果。
2.3金融自身的缺陷導(dǎo)致其有一定的危害。一是某些民間借貸活動在很大程度形成了孕育“地下經(jīng)濟(jì)”的溫床。在一些地方，民間金融機(jī)構(gòu)成為非法外匯交易、洗黑錢和集資詐騙的主要載體。二是高利貸現(xiàn)象的存在，加大了資金使用者的生產(chǎn)經(jīng)營成本。三是民間金融安全性較低，存在著較大的金融風(fēng)險。除了面對一般金融機(jī)構(gòu)共同面對的市場風(fēng)險外，民間金融機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)得不到法律保護(hù)而產(chǎn)生的非市場風(fēng)險。于是由民間金融引發(fā)的糾紛，往往會成為影響社會穩(wěn)定的因素。為了確保資金的回收，不少地下金融組織都雇有專門的追債隊伍，其追債人員一般都是橫行當(dāng)?shù)氐陌缘勒撸械纳踔潦钱?dāng)?shù)睾趷簞萘Φ某蓡T。一但發(fā)生債務(wù)拖欠和糾紛，追債人員就會實行暴力追債，往往釀成社會的不穩(wěn)定。
3規(guī)范我國農(nóng)村民間金融的措施和建議
對于農(nóng)村民間金融的態(tài)度不能是取締和消除，它的存在是民營經(jīng)濟(jì)在資金市場上的表現(xiàn)形式。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展與商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不同步必然導(dǎo)致由個體和民營經(jīng)濟(jì)來填補(bǔ)這一差距。要從根本上治理農(nóng)村民間金融問題要采取疏導(dǎo)結(jié)合的方式。一方面深化金融改革，打破農(nóng)村金融市場的壟斷局面，有效增加金融資源供給，建立開放、有序、競爭的農(nóng)村金融組織體系。另一方面對于民間金融要加強(qiáng)監(jiān)管，趨利避害。
3.1立法使民間私人借貸走向法制化。要制定相關(guān)的民間借貸管理法律法規(guī)，將民間借貸行為置于政府的監(jiān)督管理之下。只有有法可依、有章可循，對于民間借貸過程中的違法亂紀(jì)活動，尤其是高利貸活動，才能有效地加以管制。放開民間的準(zhǔn)入限制，使地下金融合法化和組織化，引導(dǎo)民間借貸走上正常的軌道。
3.2農(nóng)村金融體制，組建民間金融機(jī)構(gòu)，增加農(nóng)村金融服務(wù)的供給。一是積極推進(jìn)農(nóng)村信用社改革。按照明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)的方針，積極推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，改善信用社對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小企業(yè)的金融服務(wù)。信用社改革要因地制宜，不搞一刀切。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，可以將信用社改造成為商業(yè)性的地方股份制金融機(jī)構(gòu)；其他地區(qū)，也應(yīng)該按照股份制原則，吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和個體經(jīng)濟(jì)組織入股，形成法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制。一是積極開展合作金融形式，重點引導(dǎo)民間資本組建農(nóng)民股份銀行和農(nóng)村銀行，為民間借貸開通渠道。在地下金融比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以嘗試吸引部分民間資本參股，建立股份制銀行或進(jìn)行民間金融機(jī)構(gòu)的試點。二是規(guī)范對郵政金融的管理。把縣以下郵政儲所吸收的存款，經(jīng)過人民銀行全額用于增加對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款，由農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)貸放給農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)一步開放郵政儲蓄自主運(yùn)用資余渠道，鼓勵購買農(nóng)發(fā)行的債券。
3.3加快利率市場化改革，消除金融抑制，使利率能真正反映資金的真實供求，從而有效地對金融資源進(jìn)行處置。金融抑制程度的降低，實際上是削弱了地下金融的發(fā)展趨勢，提高了它的運(yùn)作成本；如果正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、金融市場不能在開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面有更大的空間和動力，金融投資品的供給增加，居民家庭理財工具多樣化，就會導(dǎo)致冒很大的風(fēng)險去投資于地下金融產(chǎn)品。
3.4有針對性地對地下金融行為進(jìn)行監(jiān)管，堅決取締和打擊違法金融行為。違法的地下金融行為高風(fēng)險、金融欺詐、隱蔽性強(qiáng)等特點，有時會嚴(yán)重影響正常的金融秩序和社會穩(wěn)定，必須加以規(guī)范。對一般的個人間的民間借貸活動政府應(yīng)該嚴(yán)密監(jiān)督；對于高利貸，只要不是嚴(yán)重干擾社會治安和金融秩序，也不一定完全禁止。對于高利貸的控制，應(yīng)該通過發(fā)展正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，逐步將其擠出市場。
參考文獻(xiàn):
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摘 要 民間借貸問題已經(jīng)成為全社會討論的熱門話題?；谝?guī)制金融風(fēng)險，維持金融秩序和社會秩序以及為保證國家宏觀調(diào)控效果的需要，有必要對民間借貸進(jìn)行監(jiān)管。考察民間借貸監(jiān)管現(xiàn)狀，其缺陷主要表現(xiàn)在監(jiān)管法律的缺位、對民間借貸管制過嚴(yán)。至此，我國民間借貸的應(yīng)有思路因從適度放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管入手，從而保證民間借貸運(yùn)行的陽光化和規(guī)范化。
關(guān)鍵詞 民間借貸 管制 監(jiān)管
作者簡介：胡承偉，安徽大學(xué)法學(xué)院2012級法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。
中圖分類號：d920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1009-0592（2013）08-069-02
民間借貸這把“雙刃劍”在利用自身優(yōu)勢彌補(bǔ)正規(guī)金融服務(wù)不足的同時，由于監(jiān)管機(jī)制的缺失而威脅到金融秩序與金融安全。其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會問題值得我們思考?！罢憬瓍怯浮?、“溫州跑路潮事件”、“包頭金利斌自焚事件”等三個典型的民間借貸事件，凸顯了民間借貸的復(fù)雜性和問題癥結(jié)。由此出發(fā)，傳統(tǒng)上對于民間借貸持嚴(yán)厲壓制的態(tài)度顯然不能從根本上解決問題?？紤]到民間借貸的合理性與正當(dāng)性，在放松規(guī)制的前提下，加強(qiáng)民間借貸的法律監(jiān)管，不失為解決民間借貸監(jiān)管問題的一個較優(yōu)方案。
一、民間借貸監(jiān)管的必要性
民間借貸游離于金融體系外，監(jiān)管方面一直處于空白的狀態(tài)。然而這不表示民間借貸就不需要監(jiān)管。結(jié)合民間借貸在現(xiàn)實中暴露的諸多問題，結(jié)果或違法，或犯罪，將其納入到金融監(jiān)管體系，實施一定的法律監(jiān)管是必要的。這種必要性表現(xiàn)在如下三方面。
（一）規(guī)制金融風(fēng)險，維持金融秩序
民間借貸活動處于合法化邊緣，由于監(jiān)管依據(jù)等法律規(guī)定的空白，金融監(jiān)管部門很難進(jìn)行監(jiān)管，加上民間借貸機(jī)構(gòu)存在組織渙散、管理方式落后等問題，金融風(fēng)險在所難免?！爸黧w、借據(jù)、擔(dān)保、利率、用途”等五大風(fēng)險交叉出現(xiàn)在民間借貸的交易活動中。同時，民間借貸也在沖擊著金融秩序。借貸雙方自由地約定利率，易形成黑市利率，對國家利率是不利的，實質(zhì)上擾亂了金融秩序。
（二）穩(wěn)定社會秩序
建立在債務(wù)人信任基礎(chǔ)上的民間借貸在債務(wù)人無力償還借款、喪失信用時，債權(quán)人的利益將得不到保障，尤其在債務(wù)人攜款潛逃時，債權(quán)人更是無所適從。實踐中常見的是，在債務(wù)人未提供擔(dān)保時，民間合會攜款潛逃的倒會事件會經(jīng)常發(fā)生，給金融和社會穩(wěn)定造成極大危害。同時，高利貸行為因借款人急需借款而發(fā)生，當(dāng)貸款人無法從借款人處獲得本金和利息時，貸款人訴諸于私力使用暴力手段解決債務(wù)糾紛，糾紛性質(zhì)迅速發(fā)生轉(zhuǎn)變，矛盾進(jìn)一步惡化，不利于社會秩序的穩(wěn)定。更為甚重的是，民間借貸常常成為金融犯罪的工具。
（三）保證金融信息真實性，從而便于國家宏觀調(diào)控
民間借貸的隱蔽性，易造成金融信息的失真，導(dǎo)致國家對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力大為削弱。民間借貸的資金在體外運(yùn)作，不便于我國金融監(jiān)管當(dāng)局對資金運(yùn)作整體進(jìn)行全面的把握，從更深層次上來說，難以保證國家宏觀調(diào)控的效果，局部經(jīng)濟(jì)過熱的現(xiàn)象遲遲不能得到有效抑制。
二、現(xiàn)有民間借貸監(jiān)管的缺陷
民間借貸的規(guī)模隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步擴(kuò)大，社會主體已經(jīng)意識到了民間借貸給社會經(jīng)濟(jì)帶來的雙面影響。試通過完善的監(jiān)管制度來克服民間借貸的負(fù)面效應(yīng)，有助于平衡民間金融自由和金融秩序的關(guān)系。現(xiàn)階段，我國雖已開始對民間借貸進(jìn)行監(jiān)管，但監(jiān)管過程中顯露的缺陷卻一直未得到彌補(bǔ)，這值得我們思考。
（一）民間借貸監(jiān)管法律的缺位
由于法律的滯后性，法律創(chuàng)制落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。民間借貸作為社會出現(xiàn)的一種新興事物，之所以被社會爭論的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的一個根本原因在于法律尚未對其作出明確規(guī)定。立法界、司法界及普通大眾基于各自的立場從不同層面對民間借貸行為的合法與非法、如何監(jiān)管等問題作出了不同甚至相反的價值判斷。對民間借貸作出簡單規(guī)定法律規(guī)范只有《中華人民共和國合同法》及《關(guān)于對企業(yè)借貸合同借款方逾期不歸還借款的行為應(yīng)如何處理的批復(fù)》、《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復(fù)》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》等最高院司法解釋，其他甚至三部被稱為狹義上的銀行監(jiān)督法《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》及《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均沒有針對民間借貸活動做出規(guī)定。民間借貸立法呼聲愈來愈高漲的趨勢有增無減。民間借貸監(jiān)管依據(jù)空白、監(jiān)管主體的缺失、監(jiān)管措施的單一，導(dǎo)致監(jiān)管實踐依然落后甚至停滯不前。監(jiān)管當(dāng)局面對民間借貸的復(fù)雜情形，往往會感到無所適從。沒有可供參照的標(biāo)準(zhǔn)，只能采取坐觀其變的態(tài)度，任其發(fā)展，或者直接取締。實際上，民間借貸監(jiān)管法律涉及到民間借貸合法與非法定位之界定。居于何種范圍的民間借貸行為可以被認(rèn)定為合法的民間借貸行為，以及如果合法的民間借貸逾越合法邊界而轉(zhuǎn)向非法時的行為該如何認(rèn)定等問題，都需要法律作出統(tǒng)一而詳細(xì)的規(guī)定。簡單的規(guī)定會產(chǎn)生法律沖突甚或打架的現(xiàn)象，即使是通過法律解釋也很難對因民間借貸產(chǎn)生的疑問給出一個合理的答案?！敖鹑诒O(jiān)管是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、經(jīng)營活動以及市場退出等進(jìn)行監(jiān)督管理的活動?！逼渲饕獌?nèi)容包括：市場準(zhǔn)入監(jiān)管、業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。遺憾的是，在這些內(nèi)容中，民間借貸卻因無“法”而得不到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)全方位的監(jiān)管。
（二）對民間借貸管制過嚴(yán)
民間借貸監(jiān)管法律的缺位并沒有阻礙我國民間借貸監(jiān)管的步伐。依托于政府，為防范金融風(fēng)險，民間借貸監(jiān)管現(xiàn)狀則表現(xiàn)為在嚴(yán)格管制態(tài)度的驅(qū)動下，壓制民間借貸市場的發(fā)展，完全不顧及市場對公平競爭和效益的需求。筆者認(rèn)為，這并不是民間借貸監(jiān)管的應(yīng)有之義，于整個金融市場而言，其不能容忍如此之嚴(yán)厲的管制手段影響其自身的發(fā)展?！爸袊鹑诎l(fā)展的現(xiàn)狀與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大勢頭不相匹配的根本原因是中國金融管制過嚴(yán)，限制了民間借貸市場的發(fā)展，扭曲了社會融資的結(jié)構(gòu)，增加了銀行信貸的風(fēng)險。”從中國人民銀行副行長吳曉靈的這段話中，我們可以看出管制過嚴(yán)的后果是嚴(yán)重的。其不僅封殺了民間借貸進(jìn)入正規(guī)金融體系的可能性，阻礙了民間借貸進(jìn)入金融市場的道路，還使金融市場多元化的需求得不到根本上的滿足。同時由于民間借貸合法性被排斥，民間借貸的法律規(guī)制模式呈現(xiàn)過重且多樣責(zé)任并存的結(jié)構(gòu)，民間借貸監(jiān)管的固有嚴(yán)管態(tài)度在此又得以體現(xiàn)。
三、民間借貸監(jiān)管的應(yīng)有思路
通過對現(xiàn)有民間借貸監(jiān)管缺陷的分析，筆者認(rèn)為我國民間借貸監(jiān)管的應(yīng)有思路是：結(jié)合外國的監(jiān)管經(jīng)驗，從適度放松管制和加強(qiáng)監(jiān)管入手，從而保證民間借貸陽光化和規(guī)范化的運(yùn)行。
（一）適度放松管制，使民間借貸走向陽光化道路
政府對民間借貸過嚴(yán)管制不僅使得民間借貸得不到健康的發(fā)展，還可能滋生民間借貸的畸形。過嚴(yán)管制在短時間內(nèi)奏效明顯，但不是長久之計。金融秩序可以通過過嚴(yán)管制在一段時間內(nèi)
得到鞏固，然而從長遠(yuǎn)看來，持巨額閑置資金的資金供求者與急需資金的資金需求者在正規(guī)金融渠道不能給予他們充足的金融服務(wù)時，唯有選擇非正規(guī)融資渠道實現(xiàn)對民間資金的使用。久而久之，這將直接導(dǎo)致多年來民間借貸活動并未因過嚴(yán)管制而日益減少，相反卻是愈演愈烈?；诮鹑谝种评砟畹膰?yán)格管制做法切實應(yīng)該得到調(diào)整。其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗告訴我們適度放松對民間借貸的管制，充分尊重民間借貸的法律地位，使民間借貸主體能夠與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一起參與到競爭，能實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，保證社會資金市場價值的最大化。適度的“度”在哪里，該如何把握這個“度”，理論界一直存在爭議。但筆者認(rèn)為，臺灣地區(qū)的做法值得我國借鑒。臺灣地區(qū)對各種民間借貸形式，采取區(qū)別對待的原則：（1）打擊、取締地下投資公司等帶黑社會犯罪性質(zhì)的地下融資；（2）對地下銀行、合會、標(biāo)會等互較強(qiáng)或規(guī)范化的民間借貸組織，則采取了整頓、改造并制定法律法規(guī)給予合法化，加強(qiáng)監(jiān)管。如在1999年《民法債編》中以法律形式確立了合會的法律地位，對會頭會腳的責(zé)任與義務(wù)等做出了詳盡的規(guī)定?？傮w上來，臺灣政府放松了對民間借貸管制，即使對大部分被定為非法的、未造成明顯不公的民間融資行為，除非引起較大的社會風(fēng)波，否則一般不予以打壓或取締。我國可以參照這種做法，對民間借貸的管制采區(qū)別對待、分類進(jìn)行的原則。如對合理合法的民間借貸予以保護(hù)；對金融中間機(jī)構(gòu)的借貸活動，各地政府和金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，要求這些機(jī)構(gòu)在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動，嚴(yán)查超越經(jīng)營范圍的違法經(jīng)營活動；對非法吸收公眾存款等犯罪活動，要嚴(yán)厲打擊。當(dāng)然，降低民間借貸準(zhǔn)入金融市場的門檻，使民間借貸進(jìn)入國家金融體系中，確保民間借貸主體與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在競爭機(jī)制的推動下實現(xiàn)金融市場資源最優(yōu)配置，可以滿足各主體的融資需求，促使民間借貸“陽光化”道路暢通無阻。
（二）建立和完善對民間借貸的法律監(jiān)管，使民間借貸走上規(guī)范化道路
對民間借貸適度放松管制，并不意味著可任由民間借貸隨意發(fā)展。民間借貸自開始至結(jié)束的潛在風(fēng)險及其在發(fā)展過程中存在的不足要求我們借用法律的手段對其進(jìn)行監(jiān)管。也就是說，在管制的前提下，利用法律對民間借貸進(jìn)行監(jiān)管是民間借貸規(guī)范化運(yùn)作手段的必然選擇。具體措施上，首先，針對監(jiān)管法律空缺狀況，我們首先得通過立法來彌補(bǔ)。監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對象、監(jiān)管原則等都可通過法律加以規(guī)定，保證民間借貸行為“有法可依”。關(guān)于監(jiān)管主體，考慮可由中國人民銀行和銀監(jiān)會進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，同時考慮到民間借貸的地方實際情況可設(shè)立地方監(jiān)管主體，具體貫徹執(zhí)行中國人民銀行和銀監(jiān)會的政策，保證監(jiān)管效果。關(guān)于監(jiān)管內(nèi)容，可對民間借貸的范圍、內(nèi)容、用途尤其是利率作出細(xì)化規(guī)定。例如利率的規(guī)定可參考美國、香港等地區(qū)的做法，設(shè)定合理的利率上限，并針對違反不同利率層次限制的借貸主體規(guī)定承擔(dān)不同的法律后果。關(guān)于監(jiān)管對象，要重點關(guān)注主要的民間借貸對象，如合會、地下錢莊、典當(dāng)、小額貸款等，對于其他民間借貸形式僅進(jìn)行違法性監(jiān)管。有學(xué)者提出我國民間借貸以營利性為標(biāo)準(zhǔn)可劃分為民事性民間借貸和商事性民間借貸，基于此種劃分，民間借貸監(jiān)管對象當(dāng)有所區(qū)別。關(guān)于監(jiān)管原則，金融秩序與金融正義原則應(yīng)當(dāng)首先被納入到監(jiān)管法律中，因為只有同時兼顧這兩個原則，民間借貸擾亂金融秩序與保證金融主體融資需求的矛盾才能在這兩個原則的指導(dǎo)下得到一定程度的緩解。本著金融資源配置正義的原則，才能給予民間借貸在我國更廣闊的發(fā)展空間，利用民間借貸的積極作用推動我國金融資源配置的優(yōu)化。同時，監(jiān)管原則還應(yīng)當(dāng)包括可控發(fā)展原則。可控發(fā)展是要使民間借貸在科學(xué)的監(jiān)控之下有序的發(fā)展，以保證民間借貸的安全，進(jìn)而維護(hù)金融體系的安全、社會的穩(wěn)定。在可控原則的指導(dǎo)下構(gòu)建法律體系，監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，隨時掌握民間借貸的活動信息，以此對民間借貸規(guī)范化發(fā)展過程中產(chǎn)生的風(fēng)險和其他不公正現(xiàn)象進(jìn)行控制管理。
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關(guān)鍵詞：民間金融;監(jiān)管;模式
一段時間以來，不斷暴發(fā)的擔(dān)保公司倒閉和非法集資案引起了人們對民間金融監(jiān)管的再次重視。民間金融發(fā)展有助于緩和中小企業(yè)融資困境，但是只有適當(dāng)監(jiān)管之下，民間金融才能得到穩(wěn)步發(fā)展。
一、民間金融存在的合理性
民間金融是世界范圍內(nèi)普遍存在的一種現(xiàn)象，對此有不同的稱呼，如非正規(guī)金融、類金融、地下金融、體制外金融等。亞洲發(fā)展銀行在《非正規(guī)金融：來自亞洲的發(fā)現(xiàn)》（1990）一書中將其定義為“不受政府對于資本金、儲備金和流動性、存貸利率限制、強(qiáng)制性信貸目標(biāo)以及審計報告等要求約束的金融部門”，這一定義比較全面的概括了民間金融特點，為大多數(shù)人所接受。
民間金融的存在有其合理的成份。民間金融的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于正規(guī)金融，在正規(guī)金融產(chǎn)生以前，所有的金融都屬于民間金融。因此正規(guī)金融是在民間金融基礎(chǔ)上建立起來的。而在正規(guī)金融建立后，民間金融仍然有其存的土壤。
1.正規(guī)金融留下了大量的市場空間。正規(guī)金融制度下的金融企業(yè)和金融市場對于進(jìn)入的融資者都設(shè)置了或高或低的門檻，目的在于降低正規(guī)金融風(fēng)險。這樣在客觀上就把一部分有金融需求的企業(yè)和個人擋在了門外，這就為非正規(guī)金融的存在和發(fā)展提供了市場空間。這一市場空間中最大的一個群體就是中小企業(yè)，中小企業(yè)由于經(jīng)營歷史時間短，缺少可供抵押的資產(chǎn)，加之經(jīng)營不穩(wěn)定性強(qiáng)，被排除在正規(guī)金融之外。其發(fā)展所需要的外源融資不得不依賴非正規(guī)金融。
2.金融壓抑制造了民間金融空間。一些國家特別是發(fā)展中國家，為了扶持重工業(yè)的發(fā)展，采取了壓抑金融的策略。政府壓低利率，并引導(dǎo)資金向重工業(yè)方向投入，其他產(chǎn)業(yè)則難以得到發(fā)展的資金。而這些產(chǎn)業(yè)往往是市場需要的產(chǎn)業(yè)，有市場，有利潤。這樣民間金融就填補(bǔ)了這部分空白。除一般意義的金融抑制外，我國的金融抑制還體現(xiàn)為所有制抑制，即正規(guī)金融主要服務(wù)于國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)，大量民營企業(yè)長期排除在正規(guī)金融體系外。而我國經(jīng)濟(jì)增長的主要動力就在于民營企業(yè)的發(fā)展，支持民營企業(yè)發(fā)展動力之一的金融主要靠民間融資解決。
3.交易費(fèi)用也會給民間金融創(chuàng)造空間。處理金融業(yè)務(wù)是要付出成本，比如收集信息、現(xiàn)場考察、賬面處理等，這些成本不論融資數(shù)額大小都要付出，而且往往與地理遠(yuǎn)近成正比，這樣對于一些小額的處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的項目，單位成本就會很高，因而被正規(guī)金融放棄。對于民間金融來說，這些成本則可能會比較低，比如民間金融不需要正規(guī)的檔案材料，與客戶比較近等，與正規(guī)金融相比交易成本要低很多。
4.民間金融也是對迅速變化的市場需求的一種反應(yīng)。市場需求往往變化迅速，需要相應(yīng)的金融創(chuàng)新以滿足這一需求。正規(guī)金融的產(chǎn)品創(chuàng)新需要市場達(dá)到一定的規(guī)模，而且創(chuàng)新需要經(jīng)歷一定的程序，所費(fèi)時間比較長，特別是在金融管制比較嚴(yán)重的國家，金融創(chuàng)新更受到了監(jiān)管部門的嚴(yán)格限制。民間金融受管制比較少，經(jīng)營靈活，可以迅速地進(jìn)行金融創(chuàng)新滿足市場需求。
民間金融的存在有其合理性，它對正規(guī)金融起了良好的補(bǔ)充，提升了經(jīng)濟(jì)的效率，彌補(bǔ)了正規(guī)金融的不足。因此許多國家對于民間金融給予了一定的成長空間。民間金融的形式多樣，一些民間金融形式得到全球推廣，其理論及運(yùn)作模式被正規(guī)金融采納。比較重要的民間金融形式主要有：
二、我國民間金融存在的問題及監(jiān)管需求
與世界其他地區(qū)一樣，我國也存在著多樣性的民間金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在促進(jìn)金融資源重新分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，其存在的負(fù)面影響也開始顯現(xiàn)出來。
1.非法集資。民間金融發(fā)展障礙之一就是資金來源短缺，而只允許銀行吸收公眾存款，限制其他金融機(jī)構(gòu)包括民間金融機(jī)構(gòu)吸收公眾資金是很多國家普遍實行的金融管制措施。而民間金融機(jī)構(gòu)總有擴(kuò)大規(guī)模的沖動，在資金來源如股東出資、內(nèi)源融資增長速度難以達(dá)到自己意愿速度時，他們就會求諸于私下吸收公眾資金，這種私下吸收公眾資金的行為除非發(fā)生糾紛很難查覺。而一旦走向非法集資這一步，就走向不歸路。民間金融風(fēng)險識別與控制能力弱，容易發(fā)生風(fēng)險，而風(fēng)險發(fā)生，金融脆弱性的危害就顯現(xiàn)了，公眾的擠兌行為很快就會讓民間金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，引發(fā)群體性討債事件。
2.利率高企。民間金融資金普遍比正規(guī)金融的資金利息高出很大一截。利率之所以高原因有多種，一是與正規(guī)金融爭奪資金不得不提高利率;二是民間金融的活動往往難以得到法律支持，其面對的客戶風(fēng)險相對比較大，這造成其經(jīng)營風(fēng)險相對較高;三是資金需求高拉升了資金的使用成本。高利率對于民間金融是一種傷害，根據(jù)逆向選擇理論可知，金融機(jī)構(gòu)利潤率與利率水平呈倒U形關(guān)系，當(dāng)利率高于一定水平之上，一些優(yōu)質(zhì)的客戶會退出貸款市場，只會留下一些劣質(zhì)客戶，此后利率上升優(yōu)質(zhì)客戶越少，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險越高，利潤率下降越嚴(yán)重。因此高利率也是造成民間金融易發(fā)生危機(jī)的重要原因。
3.隱藏犯罪行為。缺少監(jiān)管的民間金融隱藏著諸多犯罪行為。一是暴力收賬，即對未償還的款項采取暴力、脅迫手段追償，引發(fā)刑事案件，與之相對應(yīng)的還會伴隨著強(qiáng)制借款與高利貸借款，讓借款人陷入困境;二是涉嫌洗錢或資助犯罪，由于缺少對資金來源和去向的監(jiān)控，一些非法所得投入到民間金融進(jìn)行流轉(zhuǎn)孽息，或者在投向上不加篩選讓非法行為得到了資金;三是龐氏騙局，龐氏騙局在包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家相當(dāng)普遍，在發(fā)達(dá)國家也常會發(fā)生，投資者對高額回報吸引，早期投資者會有所收獲，但隨后投資者成為受害者，而且這種騙局無論在總金額還是牽涉的投資者規(guī)模都很大，影響嚴(yán)劣;四是詐騙，冒充身份詐騙客戶資金或者虛構(gòu)情節(jié)詐騙民間金融機(jī)構(gòu)的資金在民間金融領(lǐng)域時有發(fā)生，給當(dāng)事人造成巨大損失。
當(dāng)前民間金融存在的這些問題迫切需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任。但我國的民間金融的監(jiān)管卻存在諸多問題。
1.缺少監(jiān)管主體。我國金融監(jiān)管的主體是人民銀行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會與保監(jiān)會（俗稱一行三會），這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要針對的是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，包括銀行、證券、保險以及少量的其他類型的持金融牌照的機(jī)構(gòu)，對于未持金融牌照民間金融機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，即使有些法律法規(guī)或者文件要求其擔(dān)負(fù)監(jiān)管職能，但在實際運(yùn)作過程中這些機(jī)構(gòu)會或明或暗地拒絕承擔(dān)。有些民間金融機(jī)構(gòu)雖然有名義上的主管部門，如典當(dāng)行主管部門為政府商務(wù)部門，融資性擔(dān)保公司為發(fā)改委等，但大量的民間金融機(jī)構(gòu)沒有主管部門，只要經(jīng)地方工商局批準(zhǔn)就可以營業(yè)，結(jié)果造成大量所謂的理財公司、投資公司、咨詢公司等號稱合法性機(jī)構(gòu)公開吸收公眾資金。而頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的工商部門并不承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，而其他部門則沒有監(jiān)管的職能。
2.缺少監(jiān)管的能力。監(jiān)管能力包括幾個方面，一是監(jiān)管授權(quán)，即對于當(dāng)下的形形的金融機(jī)構(gòu)需要確定監(jiān)管的主體，當(dāng)下地方政府面對諸多疑似非法集資行為也想進(jìn)行監(jiān)管，但是卻沒有明確部門有類似的監(jiān)管授權(quán)。二是監(jiān)管人員不足，相對于數(shù)量眾多的民間金融機(jī)構(gòu)，政府監(jiān)管人數(shù)存在著不足的問題，一般情況下，金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立都需要經(jīng)監(jiān)管部門審批，監(jiān)管部門可以通過設(shè)置門檻提高金融機(jī)構(gòu)的水平，另一方面也在于通過控制數(shù)量規(guī)避監(jiān)管人員不足問題。而現(xiàn)在大量從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)的存在已經(jīng)既成事實，即使以后歸口監(jiān)管，也存在著監(jiān)管人手不足的問題。三是監(jiān)管人員專業(yè)性不足，對民間金融的監(jiān)管現(xiàn)在主要由政府的金融辦負(fù)責(zé)，與一行三會相比，金融辦歷史短，人員來源多樣，對金融監(jiān)管本身都需要一個熟悉過程，加之民間金融要比正規(guī)金融更復(fù)雜，就民間金融發(fā)展方向、監(jiān)管的重點等需要專業(yè)判斷方面存在較嚴(yán)重不足。
3.缺少監(jiān)管的法律法規(guī)。民間金融的監(jiān)管需要立法先行，但相關(guān)的法律法規(guī)卻存在諸多不足。一是法律法規(guī)不健全，除小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司和商業(yè)保理公司有相應(yīng)的法律法規(guī)外，其他類型的民間金融機(jī)構(gòu)都沒有針對性的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，只能依靠民法、刑法或者司法解釋進(jìn)行監(jiān)管和處理。二是法律法規(guī)的可執(zhí)行性低，既有的法律法規(guī)很多都是原則性規(guī)定，執(zhí)行的程序條件都未規(guī)定，被監(jiān)管的民間金融機(jī)構(gòu)不清楚如何遵守法律法規(guī)，監(jiān)管者也難以給出明確的監(jiān)管信號，造成監(jiān)管者與被監(jiān)管者矛盾。三是法律法規(guī)的制定原則缺少嚴(yán)格的論證，例如對民間金融機(jī)構(gòu)實行審慎監(jiān)管還是非審慎監(jiān)管，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是否以資本金為準(zhǔn)，資金的來源與使用有何規(guī)定，是否對公司的公司治理進(jìn)行干預(yù)以及干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，公司的檔案記錄如何規(guī)定等等。這些內(nèi)容對于監(jiān)管方式及民間金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展非常關(guān)鍵，需要在法律法規(guī)中體現(xiàn)出來。
三、世界其他國家民間金融監(jiān)管的經(jīng)驗
世界各國對于民間金融的監(jiān)管還沒有形成完整的體系，不過一些國家對此進(jìn)行了實踐，積累了一定的經(jīng)驗?？傮w來說，對于民間金融監(jiān)管模式主要有以下幾種。
1.對民間金融立法規(guī)范使之遵守正規(guī)金融的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。針對一些數(shù)量多、規(guī)模大、經(jīng)營成熟的民間金融進(jìn)行專門立法監(jiān)管，使之正規(guī)化。如美國信用社曾是美國民間金融主要的組織形式，為此美國國會頒布《聯(lián)邦信用社法》（1934）給予其合法身份并設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，他們繳納存款保險并受存款保險公司監(jiān)管。美國的社區(qū)銀行是非正規(guī)金融轉(zhuǎn)為正規(guī)金融的典范，美國的社區(qū)銀行為獨立的銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)，服務(wù)于中小企業(yè)和社區(qū)居民，其資產(chǎn)規(guī)模小，分支機(jī)構(gòu)少，主要在居民聚集區(qū)經(jīng)營，其組織形式可以為商業(yè)銀行，也可以是儲蓄機(jī)構(gòu)和互助儲蓄機(jī)構(gòu)，社區(qū)銀行要遵守商業(yè)銀行的基本監(jiān)管規(guī)則，只是其監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)要比一般商業(yè)銀行寬松。我國臺灣地區(qū)也存在著諸如合會、地下錢莊等民間金融組織形式，雖經(jīng)嚴(yán)歷打擊仍然存在，1989年臺灣實行民間金融“合法化”運(yùn)動，通過了新《銀行法》，允許銀行設(shè)立自由，部分民間地下金融迅速浮出水面注冊為銀行，進(jìn)入正規(guī)發(fā)展軌道。
2.立法保護(hù)民間金融但發(fā)揮其自身特點。比較典型的是德國的合作金融，德國是世界合作金融的發(fā)源地，1847年萊富埃森（Raiffeisen）創(chuàng)立了農(nóng)村信用合作社，之后發(fā)展為萊富埃森合作銀行;此后舒爾茨創(chuàng)立城市信用合作社，后發(fā)展為大眾合作銀行。1889年德國頒布了《合作社法》，以法律形式把合作社組織形式、運(yùn)營模式等固定下來，為合作社的發(fā)展提供了法律保障。1895年德國組建中英合作銀行，并成立全國合作銀行協(xié)會。到現(xiàn)在合作銀行遍布德國城鄉(xiāng)，成為德國主要金融服務(wù)提供者。臺灣民間金融合法化運(yùn)動中，1999年通過了《民法債編》，以法律形式將合會等金融組織列為已有民事法律體系規(guī)范的對象，對民間金融作出了明確的規(guī)范。
3.將民間金融轉(zhuǎn)化成正規(guī)金融。這類模式的典型代表是日本。日本很久以來就存在輪轉(zhuǎn)型互助基金稱為“無盡”（Muji），為當(dāng)?shù)氐募彝ズ椭行⌒推髽I(yè)提供資金。1915年日本出臺《無盡業(yè)法》，把無盡進(jìn)行合并組成多家聯(lián)合股份公司，規(guī)定了注冊資本、組成人數(shù)、組織形式、存續(xù)期等，成為法律認(rèn)可的組織。二戰(zhàn)后日本出現(xiàn)了許多小型金融公司，在客戶存入適當(dāng)金額后可以一次性獲得高于其存入的金額的貸款，稱為互助無盡，這種組織形式顯然比無盡更為健全，為此1951年日本通過《互助銀行法案》，把無盡轉(zhuǎn)變?yōu)榛ブy行，開始向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變。到20世紀(jì)80年代，互助銀行業(yè)務(wù)范圍與一般銀行已經(jīng)無差異，日本金融顧問委員會于1985年開始倡導(dǎo)把互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。在1989年和1990年間，日本所有互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。
4.對民間金融進(jìn)行扶持。一般來說政府對于民間金融的發(fā)展持一種消極立場，但由于民間金融在提供金融服務(wù)方面具有正規(guī)金融不具備的優(yōu)勢，特別是普惠金融概念的提出，世界很多國家的政府開始重視民間金融的發(fā)展，采取措施推動民間金融開展業(yè)務(wù)。這方面的典型是小額貸款公司。小額貸款主要向低收入人群提供貸款，采取諸如群貸的方式降低風(fēng)險。改變了過去金融主要向富人提供服務(wù)的經(jīng)營特點，因而受到世界銀行的推薦。世界許多國家都在本國推行這類業(yè)務(wù)。
上述對民間金融監(jiān)管的成功案例可以看出有幾個特點，一是對民間金融的作用給予承認(rèn)而非取締，監(jiān)管的介入是為了更好地發(fā)揮民間金融的既有作用;二是監(jiān)管同時把民間金融運(yùn)營模式標(biāo)準(zhǔn)化，以利于在更大范圍內(nèi)推廣;三是特別注重自律組織在監(jiān)管中的作用，上述民間金融在進(jìn)行監(jiān)管后都成立了相應(yīng)的自律組織（協(xié)會），在增強(qiáng)監(jiān)管針對性同時可以降低監(jiān)管成本;四是把民間金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管的模式多樣化，不搞一刀切。
四、對我國民間金融監(jiān)管的建議
把民間金融置于監(jiān)管之下無論對于民間金融本身還是對于社會利益都是必要的。但具體到監(jiān)管體制的建設(shè)，則需要多方面考慮。
1.監(jiān)管要讓民間金融合法化與透明化。金融業(yè)從事的是資金的往來，與生產(chǎn)制造業(yè)最大的不同是無形化因而隱蔽性很強(qiáng)，對其打壓不會讓民間金融消失，只會讓其轉(zhuǎn)入地下。當(dāng)民間金融轉(zhuǎn)入地下時，其風(fēng)險不會消失而且由于無法對其監(jiān)控，其結(jié)果是只有當(dāng)問題很嚴(yán)重時才會暴發(fā)出來，給社會造成巨大損失。因此對民間金融監(jiān)管目的之一就是讓民間金融能夠透明化，陽光化，而要做到這一點就是讓其合法化。民間金融所隱藏的涉嫌犯罪行為也只有通過透明化才能最大限度地壓低。針對不同的民間金融建立起從一般民法到專業(yè)化法律的一系列法律體系，讓民間金融在法律框架下運(yùn)轉(zhuǎn)。
2.民間金融的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)采用多種模式。我國幅原遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平層次多樣，經(jīng)濟(jì)類型眾多，對金融需求多樣，因此民間金融機(jī)構(gòu)的類型眾多。監(jiān)管應(yīng)當(dāng)針對不同類型的民間金融機(jī)構(gòu)設(shè)置不同的監(jiān)管制度，對民間金融監(jiān)管采取適度原則，防止過度監(jiān)管使民間金融失去低成本與靈活性。對于那些服務(wù)于眾多客戶群體的民間金融，可以更標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)管相對嚴(yán)格，以利于推廣;對于那些針對客戶群體比較少，不宜標(biāo)準(zhǔn)化，在進(jìn)行監(jiān)管時尊重其經(jīng)營特點，減少政府干預(yù)。
3.注重發(fā)揮自律組織的作用。對于民間金融監(jiān)管來說自律組織非常重要，與政府監(jiān)管相比，行業(yè)協(xié)會的自律管理更具成本優(yōu)勢與信息優(yōu)勢，并能有效規(guī)范行業(yè)內(nèi)經(jīng)營。對于監(jiān)管當(dāng)局來說，自律組織可以承擔(dān)相當(dāng)部分的監(jiān)管職能，面對數(shù)量眾多的民間金融機(jī)構(gòu)，其組織與管理量很大，這是監(jiān)管當(dāng)局在人力上難以勝任的;其次自律組織可以起到與政府部門協(xié)調(diào)的功能，民間金融機(jī)構(gòu)的需求多樣，其發(fā)展過程中需要政府部門解決某些問題和出臺扶持政策，自律組織可以與政府部門協(xié)商解決;三是自律組織可以對本類型的民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與完善提供規(guī)劃，就存在的問題解決的方案。
4.監(jiān)管需要確定一些標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則。對于民間金融監(jiān)管，一些核心內(nèi)容需要明晰。一是吸收公眾存款，雖然世界一些國家允許民間金融吸收公眾存款，但是從金融脆弱性角度來說我國不應(yīng)當(dāng)放開這一規(guī)定，把民間金融機(jī)構(gòu)單體規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)是合理的。二是信息公開，民間金融的資金往來應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，在電子信息化與網(wǎng)絡(luò)化下，這種信息的登記成本已經(jīng)很低，可以考慮信貸登記系統(tǒng)向民間金融開放，換取其信息的登記，做到激勵相容。三是民間金融治理架構(gòu)與組織管理架構(gòu)，由于其資金來源不是吸收公眾存款，其資金來源、股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)與組織管理結(jié)構(gòu)可以由機(jī)構(gòu)自身決定，只是提供指導(dǎo)意見，由于金融行業(yè)的特殊性，可以建議民間金融機(jī)構(gòu)聘用專業(yè)人士進(jìn)行管理與運(yùn)營，特別高層管理人員聘用有正規(guī)金融從來經(jīng)歷的人員擔(dān)非常有必要。
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關(guān)鍵詞：民間借貸，法律規(guī)制
一、民間借貸的概述
1、民間借貸的定義
民間借貸在我國最早期的表現(xiàn)形式主要為私人之間的借貸，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間借貸的形式逐漸多樣化，開始形成了有固定組織形式的機(jī)構(gòu)，我國目前民間借貸的形式主要包括：個人借貸、小額信貸公司、合會、標(biāo)會、私募基金、地下錢莊、典當(dāng)?shù)取姆梢饬x上講，民間借貸是指區(qū)別于正規(guī)的金融貸款，存在于自然人之間、自然人與企業(yè)之間的民間借貸行為的統(tǒng)稱。在民間借貸的過程中，借方將一定數(shù)量的金錢轉(zhuǎn)移給貸款方，雙方約定貸款方到期返還借款并按約定支付利息或者免除利息。我國目前法律規(guī)定，低于銀行同期利率的四倍方為有效的民間借貸，對于高出約定的利息，法律不予以保護(hù)。
2、民間借貸的特征：
（1）參與主體與資金來源的廣泛性，民間借貸的參與主體較為廣泛，改革開放以來，我國民營經(jīng)濟(jì)如雨后春筍般發(fā)展起來，其勢頭十分迅速，但中小企業(yè)的融資渠道受我國現(xiàn)行壟斷金融體制的影響，銀行基于其逐利性，一般不愿意貸款給中小企業(yè)，很難從銀行獲得貸款；另一方面，中小企業(yè)信用體系的不健全，擔(dān)保制度未完全建立，財產(chǎn)的流動性較為靈活，故銀行要承擔(dān)較大的貸款風(fēng)險，所以一般銀行不愿意貸款給中小企業(yè)，這也給民間借貸的存在與發(fā)展提供了較大滋生的土壤與空間。民間借貸日益發(fā)揮著重要的作用，它的服務(wù)對象不同于銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，其民間主體也十分廣泛，其主體主要有個人、企業(yè)、私營業(yè)主、個體戶等，與此同時，其資金來源也十分廣泛，主要有城鄉(xiāng)居民積蓄，生產(chǎn)經(jīng)營資金，甚至包括向銀行借入的資金以及向親戚朋友等的借入資金。
（2）隱蔽性和融資范圍的地域性。出于對金融監(jiān)管和國家安全的考慮，我國目前對民間借貸的限制十分嚴(yán)格，除了合法的典當(dāng)?shù)刃问降募Y行為，國家原則上不允許其他民間借貸的存在，所以民間借貸一直游走于灰暗的邊緣，極其具有隱蔽性。與此同時，民間借貸的內(nèi)生性，它的產(chǎn)生與發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢所致，具有不可避免性民間借貸基于一定的地緣、血緣、熟人關(guān)系而建立，其流動與發(fā)展都集中于本地，具有地域性。比如在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的溫州、廣東等地區(qū)，民間借貸的發(fā)展十分迅猛，而在內(nèi)地及西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，民間借貸的發(fā)展則較少。
（3）交易手續(xù)便利、條件靈活。民間借貸交易手續(xù)不像銀行貸款需要提供營業(yè)執(zhí)照、代碼證書、會計報表、購銷合同、驗資報告等一大堆材料，一般只需考察房產(chǎn)證明及還貸能力等并簽訂合同即可，雙方基于自愿及其熟人關(guān)系，一般情況下，很容易獲得貸款，條件也較為靈活。按銀行的正常貸款程序，企業(yè)從向銀行申請貸款到獲得貸款，期間大約需要一個月，即使是長期合作客戶，最快也需要10天左右；而民間借貸一般僅需要3～5天甚至更短的時間即可獲得所需資金。與此同時民間借貸資金使用效率較高，銀行貸款期限一般以定期形式出現(xiàn)，而民間借貸可以隨借隨還，適合小企業(yè)資金使用頻率高，期限短的特點。民間借貸正是具備了這些比較優(yōu)勢，才日趨活躍起來。
二、民間借貸的法律規(guī)制
1、確立民間借貸的合法地位。我國目前法律體系中甚至沒有民間借貸這一概念，1996年為借貸活動制定的規(guī)則是貸款通則，把貸款人限定為必須持有“金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證”的中資金融機(jī)構(gòu)，所以只適用于商業(yè)銀行，不適用于民間借貸。但就就目前我國情況來看，貸款通則早已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。應(yīng)通過立法的形式賦予民間借貸的合法地位，使民間借貸不再游離于法律的邊緣。
2、健全民間借貸配套制度。在給予民間借貸合法的地位同時，也要規(guī)范民間借貸融資秩序，加強(qiáng)對民間借貸融資市場的監(jiān)管，制止和打擊違法違規(guī)、惡意提高民間借貸融資標(biāo)準(zhǔn)等擾亂民間借貸秩序的行為，建立和完善民營企業(yè)民間貸款、擔(dān)保和信用評級機(jī)制，促進(jìn)民間借貸市場的健康發(fā)展。對擁有資金、符合一定條件的企業(yè)和個人，在控制風(fēng)險的前提下，應(yīng)允許其開辦貸款業(yè)務(wù)，并予以一定的利率浮動空間，以保護(hù)和引導(dǎo)正當(dāng)?shù)拿耖g借貸行為，為民間金融搭建向規(guī)范化、合法化轉(zhuǎn)變的制度平臺，為中小企業(yè)融資開辟合理健康新渠道。
3、構(gòu)建民間借貸監(jiān)管體系。首先，應(yīng)在創(chuàng)新中優(yōu)化完善我國金融監(jiān)管框架，著重加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的完善，包括建立和完善系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)防范金融風(fēng)險跨境傳播。其次，既要提高金融監(jiān)管的針對性，又要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力，要合理劃分金融監(jiān)管的邊界，既不能出現(xiàn)金融監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管的缺位，也要盡可能避免重復(fù)監(jiān)管。應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范和明確地方金融辦的職能，強(qiáng)化金融辦的管理職能，將其金融管理工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)和服務(wù)上，提升金融風(fēng)險的規(guī)避與處置能力，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展。最后，高度重視民間借貸糾紛案件的審判執(zhí)行工作。民間借貸在實踐中存在著交易隱蔽、風(fēng)險不易監(jiān)控等特點，容易引發(fā)高利貸、中小企業(yè)資金鏈斷裂甚至破產(chǎn)以及非法集資、暴力催收導(dǎo)致人身傷害等違法犯罪問題，對金融秩序乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定造成不利影響，也使得人民法院妥善化解民間借貸糾紛的難度增加。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)高度重視民間借貸糾紛案件的審判執(zhí)行工作，通過依法妥善審理民間借貸糾紛，規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康有序發(fā)展，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
通過對民間借貸的法律規(guī)制，允許民間借貸的合法存在，進(jìn)行陽光化經(jīng)營，充分發(fā)揮其支持個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，同時把其投機(jī)性和詐騙性，降低到最低限度，從而使民間借貸成為社會主義初級階段金融制度和信貸體系的組成部分。（作者單位：西南科技大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
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一、論文題目
非正式金融法律規(guī)制研究
二、選題意義的研究
作為一種提供資金融通服務(wù)的金融形式，對其加以法律規(guī)制，既是現(xiàn)實問題，也是理論問題。30余年改革開放，非正式金融支持了中國民營經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，緩解了農(nóng)村地區(qū)資金的極度匱乏現(xiàn)象，有力地推動了我國的經(jīng)濟(jì)增長。然則，長期以來，非正式金融在中國是個頗有爭議的議題。一方面，作為誘致性制度變遷的結(jié)果，其內(nèi)生性推動了中國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，間接地推動了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面，長期體制外循環(huán)對社會經(jīng)濟(jì)造成一定負(fù)面影響，影響了國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的制定與實施，甚至對正常的金融秩序造成影響。為此，我國政府對于非正式金融的“管制”是較嚴(yán)苛的，但效果并不明顯。
金融危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)低迷，歐債危機(jī)持續(xù)不斷，中國實體經(jīng)濟(jì)遭遇挫折、國內(nèi)通脹壓力不減、股市樓市財富效應(yīng)暗淡的情況下，大量民間資金流向民間借貸行業(yè)有其必然性，借助民間借貸渠道，眾多求貸無門的中小企業(yè)獲得了寶貴的資金“輸血”。但在實體經(jīng)濟(jì)盈利低下的情況下，巨額高息的民間借貸，無疑是“一劑飲鴆止渴的毒藥”，浙江“跑路”潮恐是最好的實證。民間借貸如果演化為純粹的資金炒作，沒有實體經(jīng)濟(jì)做支撐，那只能是擊鼓傳花的游戲，風(fēng)險終會爆發(fā)。面對如此現(xiàn)狀，正視非正式金融成為必然，對其進(jìn)行必要的法律規(guī)制是當(dāng)務(wù)之急，近年來中央乃至地方相繼對民間借貸這種非正式金融形式及其組織進(jìn)行規(guī)范正是現(xiàn)實所迫，但就法律規(guī)范本身而言，目前對于非正式金融的規(guī)范位階過低，多集中于部門規(guī)章與司法解釋，這并不能解決中國面臨的民間融資問題。
本文通過分析非正式金融法律規(guī)制的必要性、比較發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家有關(guān)非正式金融法律規(guī)制實踐，提出中國非正式金融契約治理與監(jiān)管并行的規(guī)制路徑，通過監(jiān)管邊界的設(shè)定，具體設(shè)計中國非正式金融的法律規(guī)制，以希將非正式金融的風(fēng)險控制在一個可承受范圍內(nèi)，并借此發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。本文的理論意義在于變消極事后“管制”為積極“法律規(guī)制”和變“堵”為“疏”的理念以及監(jiān)管邊界設(shè)定的思路，全文貫穿著對非正式金融的寬容思想。文章創(chuàng)新之處在于將非正式金融的契約治理機(jī)制與適度監(jiān)管結(jié)合起來，設(shè)定監(jiān)管邊界。
同時將司法系統(tǒng)長期以來在非正式金融發(fā)展中所起的作用加以疏理，對于浙江省通過司法“試錯”來反應(yīng)非正式金融的創(chuàng)新進(jìn)行了深入分析，從而為司法介入非正式金融提供了路徑依賴，即便是在現(xiàn)有非正式金融立法環(huán)境不變的情況下，通過地方司法的改革來適應(yīng)非正式金融不斷創(chuàng)新的路徑也是可行的；司法可以第一位次的解決非正式金融糾紛，如民間借貸糾紛等。全文貫穿著實證分析方法，并在第四章中就契約治理機(jī)制的論述過程中，對于各種具體非正式金融行為的法律規(guī)制進(jìn)行了具體論述，同時對于非正式金融的監(jiān)管制度進(jìn)行了初步構(gòu)建。非正式金融的研究不僅對于中小企業(yè)融資、民間資本的投資渠道具有一定現(xiàn)實意義，同時對于中國金融法律制度的完善也具有一定意義，彌補(bǔ)了法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ诜钦浇鹑诜梢?guī)制系統(tǒng)研究的不足。
三、課題的基本內(nèi)容
30余年改革開放，中國經(jīng)濟(jì)增長速度創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史奇跡，其中民營經(jīng)濟(jì)對其做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然則，民營經(jīng)濟(jì)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)并不足以說明其在正規(guī)金融體系中的地位，其中企業(yè)數(shù)量占比為99%的中小企業(yè)，占GDP比重為55.16%，占全國新增產(chǎn)值比重為74.17%，占社會銷售額比重為58.19%，占稅收比重為46.12%，占出口總額比重為62.13%，占城鎮(zhèn)就業(yè)崗位比重為75%左右。
但只有極小數(shù)的中小企業(yè)可以從正規(guī)銀行類金融機(jī)構(gòu)獲取所需資金，如同KelleeS.Tsai所言，中國經(jīng)濟(jì)中最有活力的部分卻缺失正規(guī)信貸，民營企業(yè)并沒有直接受益于國有銀行的信貸配置。同時，證券市場的門檻又將絕大多數(shù)中小企業(yè)拒之門外，在無法從正規(guī)金融系統(tǒng)融入資金的情況下，多數(shù)中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期、產(chǎn)能擴(kuò)張期或者經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，選擇了非正式金融。
與此同時，中國廣大農(nóng)村出現(xiàn)了資金逆向流出現(xiàn)象，農(nóng)村信用社及郵政儲蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款，不斷地輸入到城市，如果農(nóng)村信用社全部改制成商業(yè)銀行，成為與大型商業(yè)銀行類似的運(yùn)營模式，可能會隨著大型商業(yè)銀行在農(nóng)村的萎縮而逐漸縮容。面對此格局，在農(nóng)村長期的金融體系中，非正式金融發(fā)揮了重要的不可替代的作用。對民營經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動作用的非正式金融，又如何陷入風(fēng)波之中？非正式金融是否比正規(guī)金融體系更加脆弱，更易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，否則政府何以將絕大多數(shù)非正式金融視為非法，予以取締而快之？基于一系列疑惑以及近年來民間借貸風(fēng)波的發(fā)生，本文試圖對非正式金融的法律規(guī)制問題進(jìn)行深入分析，對中國現(xiàn)有非正式金融法律規(guī)范進(jìn)行疏理，并采取歷史、經(jīng)濟(jì)、比較以及實證的分析方式探究我國非正式金融法律規(guī)制的現(xiàn)狀，及我國民間借貸糾紛大規(guī)模發(fā)生、非法集資手段不斷推陳出新、非金融企業(yè)間借貸不斷地變相發(fā)展的制度動因，同時通過對境外有關(guān)非正式金融法律規(guī)制的實踐經(jīng)驗進(jìn)行疏理與比較，最終對我國非正式金融的法律規(guī)制路徑進(jìn)行思考?；谶@一思路，全文的研究分為五章層層展開。
第一章是全文的理論根基，從非正式金融內(nèi)涵與外延的界定著手，通過非正式金融生成邏輯的多維分析以及非正式金融法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)分析，為后文的法律規(guī)制確定理論基石。有關(guān)非正式金融內(nèi)涵的界定是仁者見仁，但關(guān)鍵在于其是否受到監(jiān)管、是否納入政府金融監(jiān)管體系，處于金融監(jiān)管體系之外的各種金融組織及各種資金融通活動統(tǒng)稱為非正式金融。換言之，非正式金融是指不受政府對于資本金、儲備金和流動性、存貸利率限制、強(qiáng)制性信貸目標(biāo)以及審計報告等要求約束的金融組織和金融活動的總和?；谶@一內(nèi)涵的界定，非正式金融區(qū)別于民營金融、非法金融等，同時具體的非正式金融活動包括民間借貸、企業(yè)內(nèi)部集資、非金融企業(yè)間借貸(文章并不贊成將其排除在民間借貸范圍之外)、通過私人錢莊與合會進(jìn)行的金融活動、錢中與銀背等中介組織進(jìn)行的金融活動、P2P網(wǎng)絡(luò)信貸以及各類非法集資行為、影子銀行的行為等等，只要滿足其內(nèi)涵均可以確定為非正式金融范疇。
對于非正式金融的生成邏輯，文章從二元金融結(jié)構(gòu)與政府的“父愛主義”入手提出非正式金融在當(dāng)代中國生成的特殊環(huán)境，并且對于我國長期存在的金融抑制政策加以分析，同時對非正式金融生成的制度動因進(jìn)行深入闡述，非正式金融的變遷作為一種誘致性制度變遷的結(jié)果，更是地方政府、中央金融權(quán)威機(jī)構(gòu)與非正式金融參與者三方之間博弈的一種金融制度創(chuàng)新，最后通過經(jīng)濟(jì)學(xué)上交易成本理論的分析為非正式金融的存在與發(fā)展提供進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。文章一方面強(qiáng)調(diào)非正式金融生成的邏輯機(jī)理，另一方面對非正式金融長期隱蔽運(yùn)營所造成的社會問題以及金融本身的脆弱性進(jìn)行論證，從而為非正式金融的法律規(guī)制提供基石。
依照明斯基的金融脆弱性理論，一旦不具備償還債務(wù)能力的組織或者個人，只是通過不斷舉借新債償還舊債時，隨著這種非正式金融主體的增加，非正式金融將處于不穩(wěn)定狀態(tài)，即極易發(fā)生危機(jī)，而溫州民間借貸風(fēng)波的發(fā)生即有此等因素的作用。與此同時，金融市場所存在的信息不對稱性、外部性及壟斷問題，通過政府公權(quán)力的介入，初步是可以解決的，但其不可避免地會產(chǎn)生一些監(jiān)管被俘獲的問題，故而如何將這種公權(quán)力的介入控制在一定邊界內(nèi)，即對非正式金融的監(jiān)管控制在必要的范圍內(nèi)，進(jìn)行適度地監(jiān)管成為各界所關(guān)注的問題。作為外在制度的金融法律制度，是否具有普適性、是否與內(nèi)生演化而來的規(guī)則互補(bǔ)、金融法律制度的供給是否滿足社會需求，這一系列問題亦成為非正式金融法律規(guī)制的必要前提。
第二章就非正式金融法律規(guī)制現(xiàn)狀加以闡釋。通過溫州民間借貸風(fēng)波的簡要論述，引出中國非正式金融法律規(guī)制的發(fā)展歷程，此后對非正式金融法律規(guī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，從而尋找出如此管制強(qiáng)度之下，民間借貸糾紛泛濫、非法集資行為范圍不斷擴(kuò)張的制度原因，進(jìn)而為變非正式金融“管制”為“法律規(guī)制”提供法律制度上的現(xiàn)實原因，也為后文“契約治理”與適度監(jiān)管的規(guī)制路徑的提出提供法律制度基礎(chǔ)。
一國的金融法律制度一般都會基于金融穩(wěn)定、安全的考量，從當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)背景出發(fā)，確定具體的金融法律制度。為此，從1949年至今，我國對于非正式金融的法律態(tài)度前后有所變化，從建國初期的提倡私人借貸到此后一段時間的絕對禁止，形成了非正式金融一度基本消失的狀態(tài)。對于當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，通過市場機(jī)制來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)基本是不可能的，計劃經(jīng)濟(jì)也就成為當(dāng)時恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的首要選擇，這種強(qiáng)制性積累機(jī)制適應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求。
然而在改革開放之后，民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來，政府對非正式金融的管制也有所松動，故而得到前所未有的發(fā)展。然而，20世紀(jì)90年代初的投資過熱現(xiàn)象，以及諸如沈太福、鄧斌事件的發(fā)生，和1993年-1995年期間大量金融法律法規(guī)相繼出臺，又適逢1997年亞洲金融危機(jī)的發(fā)生，促成了新一輪金融嚴(yán)管政策。故而，在20世紀(jì)90年逐步形成了行政取締與刑事制裁非法集資行為的規(guī)制模式，各種非正式金融組織亦成為非法金融組織。2005年，相關(guān)法律制度開始松動，中央對于非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出36條，同時促進(jìn)了民間資本向金融領(lǐng)域的發(fā)展，而2010年有關(guān)民間資本36條的出臺，更是為民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域提供了決定性的法律基礎(chǔ)，從而對非正式金融的管制有所松動。
現(xiàn)有規(guī)制非正式金融的法律規(guī)范多集中于金融行政法規(guī)、規(guī)章，以及最高人民法院的司法性文件，效力位階比較低，甚至與其他基本法律相抵觸。這種將民間借貸限制于自然人間、自然人與企業(yè)組織之間的借貸，排除非金融企業(yè)間借貸行為的規(guī)定，以及民間借貸利率四倍以上不受法律保護(hù)，同時又通過中國人民銀行的金融規(guī)章將其確定為“高利貸”行為，卻無相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，等等一系列法律制度上的不完善，憱就了非正式金融管制的低績效。文章通過規(guī)范分析方法闡述了非正式金融現(xiàn)有法律規(guī)制的低績效與嚴(yán)管制的現(xiàn)狀，為第四章論述私人契約治理與適度監(jiān)管路徑提供邏輯基礎(chǔ)。
第三章圍繞發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家有關(guān)非正式金融法律規(guī)制實踐與經(jīng)驗，為后文的論證提供比較分析的基礎(chǔ)。本章分為兩部分，即發(fā)達(dá)國家，諸如美國、德國、日本等國有關(guān)非正式金融發(fā)展的經(jīng)驗，尤其是法律規(guī)制的經(jīng)驗，并且將對中國非正式金融發(fā)展的啟示融合于其中；發(fā)展中國家則以非洲撒哈拉以南國家小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗、南非《國家信貸法》的規(guī)制實踐以及亞洲孟加拉格萊珉銀行的成功發(fā)展為例，為我國小型金融組織的發(fā)展提供參考。而南非《國家信貸法》的簡要闡述為我國民間職業(yè)放貸人的規(guī)范提供了可資借鑒之處。無論是發(fā)達(dá)國家的美國、日本，抑或是發(fā)展中國家的非洲諸國，以及中國臺灣地區(qū)，對于非正式金融的法律規(guī)制，既重視非正式金融固有的契約治理模式，同時考慮差異化監(jiān)管，并且非正式金融的進(jìn)一步發(fā)展離不開法制的先行。
第四章圍繞非正式金融法律規(guī)制理念的重新樹立、契約治理與適度監(jiān)管的論證展開。金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)安全、穩(wěn)健、有效等理念，然而在非正式金融法律規(guī)制過程中，過分強(qiáng)調(diào)“管制”，造成自由與效率價值的忽視，甚至是公平的喪失，并不符合非正式金融規(guī)制現(xiàn)實需求，更不利于非正式金融的規(guī)范化健康運(yùn)作，必須重新樹立理念價值，客觀地認(rèn)識非正式金融與正規(guī)金融法律規(guī)制的區(qū)別。強(qiáng)調(diào)效率理念：非正式金融的私人契約治理機(jī)制的有效利用；自由理念：賦予公民、企業(yè)一定的融資自由權(quán)，即民間自治權(quán)的發(fā)揮；公平價值：公平信貸權(quán)理念的樹立；保障安全價值：需要適度監(jiān)管；最終實現(xiàn)正式規(guī)范與非正式規(guī)范的彌合、非正式金融與正規(guī)金融的聯(lián)結(jié)。
非正式金融之所以能夠長期存在并得以發(fā)展，除了具有多維度的生存空間，在缺乏有效的法律機(jī)制保護(hù)情況下，其特有的私人治理機(jī)制發(fā)揮了重要作用。然而，無論是非正式金融的隱性擔(dān)保機(jī)制(緣約文化)、基于長期合作與重復(fù)博弈形成的聲譽(yù)執(zhí)行機(jī)制，抑或是團(tuán)體貸款中的連帶責(zé)任(同行壓力)，都是以社會資本和聲譽(yù)價值為基礎(chǔ)，其運(yùn)作機(jī)理的關(guān)鍵在于交易者聲譽(yù)信息的傳遞，以及對不良聲譽(yù)懲罰的可置信性。但其受限于特定的社區(qū)范圍內(nèi)，無法應(yīng)對規(guī)模化運(yùn)營，對于超出血緣、地緣、親緣關(guān)系的非正式金融，這種私人治理機(jī)制的效用不斷弱化。同時，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜多變，信息不對稱問題、交易不確定性問題依然會困擾非正式金融的正常發(fā)展，再加上長期在法律體系之外運(yùn)營，無法得到法律的保護(hù)，對于組織化程度較低的非正式金融而言，缺乏有效的風(fēng)控機(jī)制，這些都對非正式金融的可持續(xù)發(fā)展、投資者的利益保護(hù)不利，為此，需要來自于第三方的法律治理機(jī)制來彌補(bǔ)這些治理空隙，并矯正這些私人治理機(jī)制失效的領(lǐng)域。
法律治理機(jī)制對于私人治理機(jī)制的彌合，需要控制在一定范圍內(nèi)，即政府公權(quán)力的介入，需要有一定的邊界，換言之，需要設(shè)定非正式金融監(jiān)管供給與需求邊界，為非正式金融的私人治理與政府監(jiān)管提供一個可行的平衡點。對于監(jiān)管模式的選擇上，文中并不贊成在目前的中國實行自律性監(jiān)管為主、政府監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，而是仍以政府監(jiān)管為主，充分重視自律性監(jiān)管及非正式金融領(lǐng)域存在的非正式制度。通過立法上一定程度地賦予非正式金融法律身份，從而為監(jiān)管制度的具體構(gòu)建提供法律基礎(chǔ)，否則市場準(zhǔn)入、退出及交易活動等監(jiān)管制度的設(shè)計皆為惘然。
第五章探討司法對非正式金融的保障。尤其是在現(xiàn)有法律規(guī)定不加以改變的前提下，對于體制外運(yùn)營的非正式金融而言，在自身私人治理機(jī)制無法解決契約糾紛時，或者已經(jīng)獲取一定的法律身份的前提下，發(fā)生糾紛，司法機(jī)制也是其最后的保障，同時，司法能動性是回應(yīng)非正式金融創(chuàng)新的最可行路徑。司法介入非正式金融不僅有助于金融監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)、解決非正式金融糾紛持續(xù)走高問題，同時也可以彌合現(xiàn)有法律制度的粗疏與滯后性以及監(jiān)管不足的現(xiàn)象。然則，完全依賴于司法規(guī)制并不是法律規(guī)制的應(yīng)然之路，非正式金融陽光化的發(fā)展，不僅需要尊重其自身固有的特性，更需要立法上予以承認(rèn)其法律身份，并且需要行政監(jiān)管部門的適時護(hù)航、司法部門的最后保障，即形成全方位的規(guī)制體系。
四、課題的重點和難點
“存在即為合理”，行文伊始，筆者提到非正式金融的廣泛存在是否合理的問題，通過二元金融結(jié)構(gòu)的分析、非正式金融生成的制度動因分析，非正式金融作為一種誘致性制度變遷的結(jié)果，更是地方政府、中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與非正式金融參與者三者之間博弈的一種金融制度創(chuàng)新，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上交易成本理論作用使然，這一系列制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的闡釋，為深入分析非正式金融廣泛存在的正當(dāng)性提供了依據(jù)。然而，非正式金融長期以來隱蔽經(jīng)營，甚至是近些年的異化發(fā)展所引致的社會問題同樣不可小覷。無論是從金融脆弱性角度、公共利益角度，抑或是法律制度的供給與需求角度而言，更或是中國現(xiàn)有非正式金融法律規(guī)制狀況而言，都需要對非正式金融加以進(jìn)一步規(guī)制，將其引入規(guī)范化發(fā)展之路。如何既考慮非正式金融固有的私人契約治理機(jī)制，又將法律、監(jiān)管這些正式的治理機(jī)制融入其中，將二者完美的相結(jié)合，成為全文考慮的重心。
行文至此，本文已經(jīng)初步對非正式金融的法律規(guī)制路徑問題做出回答，即非正式金融的私人契約治理機(jī)制+適度金融監(jiān)管，伴隨以非正式金融法律規(guī)制理念的重樹、金融監(jiān)管模式的設(shè)定以及司法介入非正式金融領(lǐng)域路徑的探析。具體而言，主要得出以下結(jié)論：
1.非正式金融作為一種內(nèi)生自發(fā)性金融形式，具有多種存在的制度動因，并不會因為政府的嚴(yán)厲打擊而減少，近年來民間借貸規(guī)模的不斷增長、非法集資手段的不斷創(chuàng)新及其涉案金額與范圍的不斷膨脹、非金融企業(yè)間變相借貸形式的不斷推陳出新，已然說明非正式金融的存在絕非是可以通過嚴(yán)刑峻罰來加以壓制的，適當(dāng)?shù)爻姓J(rèn)其合理性與正當(dāng)性是規(guī)范非正式金融的必要前提。
2.以尊重非正式金融契約的私人治理機(jī)制為基礎(chǔ)的法律治理機(jī)制，進(jìn)行適度監(jiān)管是其法律治理機(jī)制的關(guān)鍵，尤其是在非正式金融監(jiān)管缺位、管制過多的情形下，依照適度監(jiān)管的理念構(gòu)建我國非正式金融監(jiān)管體制是非正式金融法律規(guī)制的重要組成部分。對非正式金融監(jiān)管供給與需求邊界加以設(shè)定，從而為金融行政監(jiān)管部門介入到非正式金融領(lǐng)域提供邊界，進(jìn)行適度地監(jiān)管。
3.進(jìn)行適度監(jiān)管，并非是放松監(jiān)管，而是正視非正式金融的特性，采取區(qū)別于正規(guī)金融監(jiān)管的方式。考慮到監(jiān)管主體的不同、市場自治程度、我國金融業(yè)監(jiān)管傳統(tǒng)、非正式金融發(fā)展現(xiàn)狀等多方面因素，筆者認(rèn)為，政府既要監(jiān)管非正式金融，同時對相關(guān)監(jiān)管者予以必要的限制，將政府行政監(jiān)管與行業(yè)自律組織的自律性監(jiān)管相結(jié)合。目前階段并不適宜以行業(yè)自律性監(jiān)管為主的模式，畢竟中國的自律性傳統(tǒng)還不足以采取這種監(jiān)管模式，非正式金融市場的行業(yè)自律組織仍處于起步階段，待其發(fā)展成熟，參與者的自律程度達(dá)到一定水平時，可以考慮政府逐漸退出。為此，本階段需要建立以政府的監(jiān)管為主、行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管為紐帶、非正式金融參與者的內(nèi)控為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)管體系。
4.對于非正式金融監(jiān)管的各種制度設(shè)計，其前提離不開法律對非正式金融的適度承認(rèn)。而現(xiàn)有非正式金融的立法規(guī)定極其不完備，對各種非正式金融組織的規(guī)定過于粗疏，在規(guī)制實踐中，司法機(jī)構(gòu)發(fā)揮了更大的作用，法律規(guī)范也多以最高人民法院的司法性文件為主，這種法律規(guī)制現(xiàn)狀無法調(diào)整非正式金融異化發(fā)展的現(xiàn)實。為此，部分地區(qū)通過地方司法“試錯”的方式對非正式金融的不斷創(chuàng)新加以體現(xiàn)，例如浙江省的高級人民法院，甚至是溫州市中級人民法院，出臺了一系列領(lǐng)先于全國其他地區(qū)的司法性文件，作為處理非正式金融糾紛的規(guī)范性文件。但是對于這種先行先試，要有一定邊界的限制，需要處理好與立法、地方行政的關(guān)系。
綜上所述，對于非正式金融的法律規(guī)制，是一個綜合規(guī)制的體系，既需要立法的確認(rèn)，同時需要行政監(jiān)管部門的維護(hù)，以及司法部門的最后保障。從廣義上而言，應(yīng)該是在尊重非正式金融固有特性與契約治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，做到事前監(jiān)測、事中監(jiān)管、事后保障的全方位的非正式金融規(guī)制體系。
本文的研究尚有未盡事宜，譬如對非正式金融具體行為的規(guī)制論證，尤其是實證方法的運(yùn)用，在文章中尚有所欠缺，雖則筆者在近兩年多時間里幾赴浙江省的溫州市、麗水市、寧波慈溪市，江蘇省的南通市、無錫市，山西省的臨汾市等地市，就民間借貸問題進(jìn)行調(diào)研，但仍囿于調(diào)研范圍及深度，不能充分就文中相關(guān)觀點進(jìn)行論證，也不能完全確定自己提出的規(guī)制路徑是否能夠在非正式金融活動中得到完全驗證，然而，對于源自于民間的非正式金融，筆者能夠確定的是全文是基于大量實地調(diào)研收集的資料所進(jìn)行的思考與寫作，而且會繼續(xù)這一本土化的“草根學(xué)問”。
五、論文提綱
目錄
導(dǎo)言
一、問題的提出
二、選題意義
三、非正式金融研究文獻(xiàn)述評
四、研究思路與方法
第一章非正式金融及其法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)分析
第一節(jié)非正式金融內(nèi)涵與外延的界定
一、非正式金融概念的厘清
二、非正式金融類型的界定
三、非正式金融的特性分析
第二節(jié)非正式金融生成邏輯分析
一、二元金融結(jié)構(gòu)與政府“父愛主義”
二、非正式金融：金融抑制政策使然
三、非正式金融：制度動因
四、非正式金融：交易成本分析
五、非正式金融：有利于競爭政策優(yōu)化
六、非正式金融：個人與企業(yè)的選擇
第三節(jié)非正式金融法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)分析
一、政治學(xué)基礎(chǔ)：公共利益理論
二、經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)：金融脆弱性理論
三、法經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)：法律制度的普適性準(zhǔn)則和制度的供給需求關(guān)系.
本章小結(jié)
第二章非正式金融法律規(guī)制的現(xiàn)實需求--我國非正式金融法律
規(guī)制的發(fā)展歷程及其問題
第一節(jié)我國非正式金融法律規(guī)制的發(fā)展歷程
一、1949-1978年：從提倡私人借貸到絕對禁止
二、1978年-1995年：適度寬松，但仍對非正式金融進(jìn)行抑制的時期76
三、1995-2004年：非正式金融的嚴(yán)格管制期
四、2005-2010年：雖有限制但法律開始松動
五、2010年至今：進(jìn)一步放寬非正式金融管制
第二節(jié)我國非正式金融法律規(guī)制的現(xiàn)狀
一、非正式金融的法律地位
二、對非正式金融采取的管制措施與管制主體
三、非正式金融的法律責(zé)任
第三節(jié)我國非正式金融現(xiàn)有法律規(guī)制的缺陷
一、管制強(qiáng)度高、績效低
二、金融管制理念的偏差
三、非正式金融法律規(guī)制體系的不健全
本章小結(jié)
第三章境外非正式金融發(fā)展與法律規(guī)制實踐及其啟示
第一節(jié)發(fā)達(dá)國家非正式金融發(fā)展、法律規(guī)制實踐及其啟示
一、美國非正式金融向正式金融的成功轉(zhuǎn)型：社區(qū)銀行
二、充分尊重合作制本色的合作金融法制典范：德國
三、日本輪轉(zhuǎn)基金組織的成功轉(zhuǎn)型：無盡聯(lián)合股份公司互助銀行一般性商業(yè)銀行
第二節(jié)發(fā)展中國家(或地區(qū))非正式金融的法律規(guī)制實踐與啟示
一、撒哈拉以南非洲國家的金融自由化改革--小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展
二、小型銀行典范：孟加拉格萊珉銀行
三、強(qiáng)制替代的代表：20世紀(jì)50年代的印度、泰國
四、契約治理的典范：臺灣
本章小結(jié)
第四章我國非正式金融法律規(guī)制的構(gòu)想
第一節(jié)非正式金融法律規(guī)制理念之重樹
一、效率：非正式金融的私人契約治理機(jī)制的有效利用
二、自由：賦予公民、企業(yè)融資自由權(quán)，即民間自治權(quán)的發(fā)揮
三、公平：公平信貸權(quán)理念的樹立
四、安全：適度監(jiān)管
五、合作：正式規(guī)范與民間規(guī)范的彌合、非正式金融與正規(guī)金融的聯(lián)結(jié)
第二節(jié)我國非正式金融的契約治理
一、契約自由與契約治理
二、非正式金融契約治理機(jī)制現(xiàn)狀
三、非正式金融契約的法律治理機(jī)制對私人治理機(jī)制的彌補(bǔ)與矯正
第三節(jié)非正式金融監(jiān)管邊界的分析
一、監(jiān)管理論述評
二、非正式金融監(jiān)管邊界設(shè)定中的主要假設(shè)條件分析
三、非正式金融監(jiān)管成本分析
四、非正式金融監(jiān)管的供給強(qiáng)度邊界及其影響因素分析
五、非正式金融監(jiān)管的需求邊界分析
第四節(jié)我國非正式金融監(jiān)管制度設(shè)計
一、非正式金融監(jiān)管模式的選
二、監(jiān)管權(quán)限的設(shè)定
三、我國非正式金融監(jiān)管制度的具體設(shè)計
第五章司法介入非正式金融的路徑分析
第一節(jié)司法介入非正式金融的必要性分析
一、各地民間借貸糾紛、非法集資案件持續(xù)走高
二、現(xiàn)行有關(guān)非正式金融法律規(guī)制制度的粗疏與滯后
三、監(jiān)管有效與無效論下的司法介入
第二節(jié)司法介入非正式金融的路徑選擇--以“先行先試”和司法能動性為視角
一、地方司法“試錯“的可能性
二、能動性下的地方司法
三、地方司法與地方行政的良性互動及司法能動性對立法革新的推動
第三節(jié)地方司法“試錯”邊界分析
一、地方司法“先行先試權(quán)”的授權(quán)合法性
二、地方司法“試錯”主體的限定與時間、范圍的限制及監(jiān)督救濟(jì)
三、司法的能動性不能取代立法
四、司法介入非正式金融應(yīng)注意的問題
本章小結(jié)
關(guān)鍵詞：民間金融；風(fēng)險；防范策略民間金融在我國許多地區(qū)都十分活躍。但是由于民間金融本身具有復(fù)雜的特點，對它的規(guī)范成為了我國的金融體制改革的瓶頸。有許多學(xué)者在對民間金融發(fā)展進(jìn)行了實證調(diào)查和理論分析后，得出民間金融儼然成為了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可忽視的力量，其對民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也作出了突出的貢獻(xiàn)。但是無法回避的是，民間金融這把“雙刃劍”，在活躍經(jīng)濟(jì)、幫助中小企業(yè)進(jìn)行融資的同時，也因為其自身的風(fēng)險而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融等的活動產(chǎn)生了不利的影響。
一、我國民間金融產(chǎn)生及其成因探討
由于我國民間金融長期游離于政府的監(jiān)管之外，運(yùn)作的規(guī)范性差，不可避免的會產(chǎn)生負(fù)面影響。農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)與正規(guī)性金融機(jī)構(gòu)相比，在組織方式、運(yùn)作機(jī)制、約束機(jī)制等方面存在著諸多不規(guī)范，普遍沒有建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制、財務(wù)管理、貸款程序等必要的制度。本來選擇農(nóng)村民間金融是理性的選擇，但是由于要求利益最大化的驅(qū)使，使得借款者在沒有監(jiān)管的情況下，選擇違反農(nóng)村民間金融組織規(guī)則的行為，這種對行為的有理性的選擇導(dǎo)致了民間金融風(fēng)險的產(chǎn)生。
二、我國民間金融的主要風(fēng)險
1、利率風(fēng)險
和正規(guī)金融比起來，民間金融的利率有自己的特點，從一般情況來說，正規(guī)金融的利率要低于同期的民間金融利率，并且民間利率的高低還要受到相關(guān)市場因素的影響，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，民間金融利率的高低有受到資金供需關(guān)系的影響。正是如此才造就了民間金融利率高的結(jié)果。雖然民間金融的利率很高，但是“利益與風(fēng)險同在”，所以其風(fēng)險也高。
2、道德風(fēng)險
在我國，由于金融監(jiān)管措施特別是民間金融的監(jiān)管措施存在很大的空白，所以在其發(fā)展中非常容易出現(xiàn)非法集資等信用欺詐問題，近些年來，此類案件不斷發(fā)生（典型的如吳英案件），這種背景使民間金融極易引發(fā)道德風(fēng)險。在現(xiàn)階段，由于民間金融還沒有被納入金融監(jiān)管體系之中來，民間金融這一部分極易引發(fā)社會問題，在利益的驅(qū)動下，有些守法意識不強(qiáng)的組織用各種名目繁多的項目投資吸引公眾的資金，如果園投資、開發(fā)森林、酒店開發(fā)等，誘惑群眾上當(dāng)。
3、經(jīng)營風(fēng)險
民間金融自身在投資經(jīng)營方面存在的不足也是引起風(fēng)險的原因之一。民間金融在貸款制度方面本身規(guī)定就比較簡單，對于投資領(lǐng)域沒有詳細(xì)的分析；對投資對象的信用等級沒有詳細(xì)的、有實效的評價制度；在發(fā)放貸款時，對貸款的過程并沒有盡到必要的注意以及相關(guān)管理義務(wù)，對資金的使用也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，并且，其投資也比較盲目。
4、政策風(fēng)險
據(jù)史料記載，我國的民間金融早在自春秋戰(zhàn)國時期就已出現(xiàn)。從整個民間金融發(fā)展的歷史和大趨勢來看，民間金融具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)生性，只要具有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行條件，其就會順勢出現(xiàn)。但是具體到某個地方，某個具體時期來看，民間金融可能隨時遭遇生存的制度風(fēng)險。而現(xiàn)階段，由于我國刑法對于民間金融與非法集資沒有做出清晰界定，我國的民間金融正在經(jīng)歷這么一個階段，其生存風(fēng)險很大。
三、民間金融風(fēng)險防范措施
1、發(fā)展民間金融的監(jiān)管體系
民間金融正規(guī)化一直是我們的目標(biāo)所在，正規(guī)化的金融監(jiān)管可以有效防止金融風(fēng)險的出現(xiàn)。但是在呼吁民間金融正規(guī)化的同時，我們還要保持相對清醒，未來民間金融改革的難點與重點是要建立這樣一種體系：針對民間金融自身的特點，在保證民間金融的獨立性的前提下，給予民間金融一定的自由和發(fā)展空間，保證政府有所為，而又不“過分”。為此，要研究確立地方政府對小型金融機(jī)構(gòu)、地方民間金融活動的監(jiān)管地位與監(jiān)管責(zé)任，積極探索適合我國金融體系的金融監(jiān)管模式。
2、設(shè)定合適的利率
就目前而言，我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的還不是很完善，與發(fā)達(dá)國家的成熟的市場經(jīng)濟(jì)相比，我國的市場經(jīng)濟(jì)還存在很多的問題。近年來，國家對正規(guī)融資渠道的監(jiān)管比較嚴(yán)格，實際利率被壓到很低，在這種情況下，正規(guī)金融市場的融資能力保持在一個未定的狀態(tài)，大量資金都流向了非正規(guī)金融市場，基于非正規(guī)金融市場監(jiān)管的困難，中央銀行的相關(guān)利率政策并沒有得到很好的傳達(dá)和貫徹，金融市場所反映的并非真實情況，使得基金的總體分配效率受損，同時也不利于控制流動性的宏觀規(guī)模和投向。地下金融繁衍生殖的根源在于金融市場的二元分割，因此增加社會的資金供給量并不能解決這一問題，唯一的辦法就在于，放松利率管制，降低金融市場的分割程度，只有這樣才可能使得金融市場分割的局面有所改善。
3、加強(qiáng)對農(nóng)村民間金融的立法支持，依法引導(dǎo)和規(guī)范民間金融
民間金融的地位還未得到國家的正式肯定，民間借貸始終處于一種地下狀態(tài)，其運(yùn)行過程、機(jī)制結(jié)構(gòu)等都被蒙上一層神秘的面紗，致使金融市場存在許多潛在的風(fēng)險。然而，民間金融在民間融資過程中又確實發(fā)揮了重要作用，所以又不能對其采取強(qiáng)制取締或者禁止規(guī)定，強(qiáng)制性取締或者是禁止規(guī)定不僅不能起到預(yù)期效果，反而違背了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，適得其反。國家還可以通過立法制定規(guī)范農(nóng)村民間金融借貸行為的法規(guī)條例，在實際操作中，要發(fā)揮諸如農(nóng)村合作基金會等相關(guān)正式民間組織的積極作用，保障其生存環(huán)境，為其發(fā)展創(chuàng)造條件，同時放寬國家對民間資本進(jìn)入中小銀行的限制規(guī)定，充分發(fā)揮市場的機(jī)制和作用，最終使得民間信貸能夠浮出水面，引導(dǎo)其健康發(fā)展，出盡我國金融市場的良好運(yùn)行。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
