時間：2023-04-06 18:47:05
序論：在您撰寫環(huán)境保護法律論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
我國現行的環(huán)境治理手段主要包括行政手段和經濟手段，無論是在理論層面還是實踐現狀，抑或從財政經濟學和法學的視角來分析，這些治理手段不能滿足當前全面深化改革、提升環(huán)境治理水平的總體要求?！稕Q定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，同時明確“建設法治中國”與“加快財稅體制改革”并重。由此可見，新形勢下構建環(huán)境保護稅法律制度，具有重要的現實意義。
第一，深化財稅體制改革是構建環(huán)境保護稅法律制度的政治因素?！稕Q定》指出，當前深化稅制改革的主要任務是:“建立規(guī)范的現代增值稅制度，進一步發(fā)揮消費稅調節(jié)功能，加快資源稅從價計征改革……開征環(huán)境保護稅，加強和改進稅收優(yōu)惠政策設定，完善國稅、地稅征管體制。”可見開征環(huán)境保護稅具備現實的緊迫性，是深化財稅體制改革的主要任務之一。因此，要盡快將現行排污費等環(huán)境污染費改革為環(huán)境保護稅，從而推進財稅體制改革向前發(fā)展。
第二，轉變經濟增長方式是構建環(huán)境保護稅法律制度的經濟因素。黨的十以來，“加快轉變經濟發(fā)展方式”成為社會、學界普遍關注的議題。轉變經濟增長方式的主要內容，即是由不可持續(xù)性發(fā)展轉變?yōu)榭沙掷m(xù)性發(fā)展、由粗放型經濟轉變?yōu)榧s型經濟、由高碳經濟型轉變?yōu)榈吞冀洕?、由忽略環(huán)境型轉變?yōu)榄h(huán)境友好型經濟增長。經濟增長方式的轉變與生態(tài)環(huán)境保護是辯證統(tǒng)一的，經濟增長方式的轉變更關注對生態(tài)環(huán)境的保護以及自然資源的可持續(xù)利用。構建環(huán)境保護稅法律制度，積極發(fā)揮環(huán)境保護稅的引導功能，有助于淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業(yè)，有助于推動企業(yè)新能源、新材料、新工藝和節(jié)能技術的釆用，有助于環(huán)保產業(yè)、綠色產業(yè)等新興產業(yè)的發(fā)展壯大，從而加快推動經濟增長方式的轉變。
第三，建設法治中國、實現財稅法治化是構建環(huán)境保護稅法律制度的法律因素。當今，稅收法定主義得到越來越多國家的最高法———憲法的認可，在其憲法文本中專門對稅收法治進行了明確規(guī)定。如法國《第五共和國憲法》第三十四條第二款規(guī)定，“法律規(guī)定有關下列事項的準則……各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式”;《美國憲法》第一條第七款規(guī)定，“所有征稅議案應首先由眾議院提出;但參議院可以如同對待其他議案一樣，提出修正案或對修正案表示贊同”;《新加坡共和國憲法》第四十三條第二款規(guī)定，“凡作出(不論直接或間接地)以下規(guī)定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何稅收，或者廢除、削減或豁免任何現行稅收者”;“馬來西亞、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦等國憲法均有類似規(guī)定”［9］。除此之外，多數法治國家或者地區(qū)、若干發(fā)展中國家先后制定了專門的環(huán)境保護稅法律。財稅法治化包含形式上的稅收法定主義和實質上的稅收法定主義，前者強調稅收應當有法律依據，后者關注稅收法律規(guī)范的合憲性、正義性等法律價值。故，從法律價值的角度看，通過實施環(huán)境保護稅法，明確稅收機關和納稅人之間的稅收法律權利和義務，有助于協(xié)調法律主體之間的權利義務關系，從而為我國財稅法治化奠定法治先例。
第四，生態(tài)文明建設是構建環(huán)境保護稅法律制度的社會因素。稅收政策作為財政政策的有機組成部分，可以通過開征環(huán)境保護稅這一路徑來推動我國生態(tài)文明建設。其一，改革現行財稅制度是生態(tài)文明建設的內在要求，主要包括改革消費稅、資源稅、車船使用稅、城市維護建設稅等與環(huán)境相關的稅種。此外，可以開征必要的環(huán)境保護稅新稅種，如能源稅、大氣污染稅(主要是碳稅和二氧化氯稅)、水污染稅、垃圾稅等。其二，通過開征環(huán)境保護稅，讓環(huán)境污染者履行其保護環(huán)境的法定義務，自行承擔污染成本，并通過完善稅收優(yōu)惠政策，調動行為人的環(huán)保積極性，從而為我國生態(tài)文明建設奠定良好的外部環(huán)境。同時，開征環(huán)境保護稅能夠籌集大量稅收收入以用于生態(tài)環(huán)境建設，以實現環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的雙重目標。
二、我國環(huán)境保護稅費制度的現狀及困境
1．我國環(huán)境保護稅費制度的現狀及不足
第一，現行稅收體系中未規(guī)定專門的環(huán)境保護稅種，由此導致我國環(huán)境保護稅收體系缺乏明確性和規(guī)范性。國家通過開征環(huán)境保護稅，目的是將其作為環(huán)境保護、自然資源可持續(xù)利用的有效財稅手段。相比環(huán)境直接管制措施，環(huán)境保護稅具備公平、高效、方便、簡潔的優(yōu)勢，為當今世界絕大多數法治國家所采用。我國目前并未開征獨立的環(huán)境保護稅，與環(huán)境保護相關的稅收政策主要體現于其他稅目中，未能建立較為完善的專門以促進生態(tài)保護為目標的各稅種要素相互配合與協(xié)調發(fā)展的環(huán)境保護稅收制度。
第二，與自然環(huán)境、環(huán)境保護相關的稅種在制度設計上缺陷重重。(1)目前我國環(huán)保相關產品的消費稅稅率普遍較低，未能發(fā)揮對消費行為的調節(jié)作用。一些屬于限制消費、對生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源，其稅目稅率卻不高，如汽油、柴油消費稅稅率過低，甚至一些產品未納入消費稅的征稅范圍。(2)增值稅中與環(huán)境保護相關的稅目減免計算方法過于繁多，在稅收征管監(jiān)督不力的情況下，多重減免方式易導致稅收流失。(3)《企業(yè)所得稅法》第二十七條第二款第三項、第三十三條、第三十四條對企業(yè)所給予的一些稅收優(yōu)惠政策雖然有明確規(guī)定，但是我國企業(yè)所得稅所規(guī)定的取得稅收優(yōu)惠政策的條件異?？量?、優(yōu)惠期限過短、優(yōu)惠形式單一，且大多限于對排放的廢物利用采取直接減免等優(yōu)惠形式，而對綠色產業(yè)設備的投資抵免、加速折舊或免稅政策難以落實。除此之外，資源稅存在一定缺陷，對此有學者認為，消費稅在稅收功能定位上體現出“單一征收范圍過窄、計稅依據不合理”等瑕疵［10］。
第三，我國目前排污收費制度已不符合社會變遷之需要，存在諸多弊病。其一，排污收費制度立法價值存在錯誤的利益導向，使得一些污染企業(yè)和個人認為，只要交納相應排污費后，就可以無所顧忌地排放未經處理過的廢物。其二，排污收費制度的立法依據為《排污費征收使用管理條例》，該規(guī)范性文件僅為國務院的行政法規(guī)，立法層次低且排污收費體系極不規(guī)范，這降低了稅收對環(huán)境污染的控制力度，也難以對其進行有效的監(jiān)督。其三，排污費征收范圍過于狹窄。繳費主體僅限于企業(yè)，使得大量的非企業(yè)排污主體被排除在外。在收費項目上，《排污費征收使用管理條例》規(guī)定的收費項目僅包括污水、廢氣、超標噪聲、固體廢物和危險廢物等5類113項污染源收費，而未將國際通行的危險廢物、生活垃圾、生活廢水以及流動污染源納入收費范圍，且未將間接污染納入排污收費制度之中。
其四，違法法律責任與違法收益不匹配。根據《排污費征收使用管理條例》第二十一條之規(guī)定，對環(huán)境污染違法行為一概處以罰款1至3倍，但在現實執(zhí)法中，由于行政執(zhí)法自由裁量權過大，極易導致處罰不公。即使相對于3倍的環(huán)境污染處罰，企業(yè)的違法所得收益仍遠遠高于其處罰，造成大量企業(yè)在經濟利益的驅動下寧可認罰也不愿采取切實措施以治理污染。最后，排污費征管難度大。由于排污費征收立法層次低以及征收手段缺乏強制執(zhí)行力，導致大量排污企業(yè)存在拖欠排污費的現象。2．構建我國環(huán)境保護稅法律制度的困境首先，深化財稅體制改革難度大，尤其體現在新稅種的確立上。筆者認為，構建環(huán)境保護稅體系必須著眼于當前深化財稅體制改革這一新形勢之下。簡言之，開征環(huán)境保護稅，即將對生態(tài)環(huán)境、自然資源的利用和保護造成負面影響的一切生產經營行為均納入其征收范圍。故此次改革，尤其是環(huán)境保護稅這一新稅種的設立，涉及領域廣泛，對國民經濟的發(fā)展影響巨大，制度設計難度大，環(huán)境保護任務艱巨。其次，環(huán)境保護稅稅制設計及征收難度大，尤其表現為環(huán)境保護稅稅率設計與社會變遷的契合。目前，學者在討論環(huán)境保護稅稅率設計時，多從一般均衡模型這一理論層面設計次優(yōu)環(huán)境保護稅率。但是，我們看到環(huán)境保護稅在實際征收中還應當根據我國國情，如社會經濟發(fā)展水平、稅收征管現代化水平、污染物排放量、排污者利潤與實際負擔能力、環(huán)境治理成本等外部因素。故，筆者認為，通過科學合理的環(huán)境保護稅稅率設計來實現環(huán)境保護稅稅制的優(yōu)化，在確保環(huán)境保護收入、實現環(huán)境保護目標的基礎上，最大限度地減低對社會經濟發(fā)展的負面影響。最后，我國缺乏環(huán)境保護資金管理、使用方面的先進經驗。當前，我國稅法理論研究多停留在稅收征管機制的完善，以求實現稅收征管的現代化、信息化和規(guī)范化，較少關注國外對稅收款項的市場化運作。世界多數國家和地區(qū)對環(huán)境保護資金管理多采取基金方式，其做法是環(huán)境保護稅由稅務部門統(tǒng)一開征，再納入生態(tài)基金或專用基金，并全部用于環(huán)境保護與生態(tài)建設方面的開支。
三、新形勢下我國環(huán)境保護稅法律制度之構建
首先，提高環(huán)境法治化水平。將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入法治范疇已成為當今世界各國的共識?！稕Q定》在“加快生態(tài)文明制度建設”中明確指出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，……完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。由此可見，加快環(huán)境治理法制建設，提高環(huán)境法治化水平，是構建環(huán)境保護稅的邏輯前提和制度保障。1979年9月，我國頒布了建國以來第一部綜合性的環(huán)境保護基本法———《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，隨后，我國先后頒布了《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《礦產資源法》等30余部有關環(huán)境、資源、能源與清潔生產等方面的法律，對控制污染排放和環(huán)境保護起到了積極作用。面臨日益嚴峻的環(huán)境污染問題，當前迫切需要將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入環(huán)境法治之中。筆者認為，應從以下方面加強環(huán)境保護稅法治建設。其一，加強立法，制定《環(huán)境保護稅法》，以構建獨立、統(tǒng)一的環(huán)境保護稅收法律體系?！董h(huán)境保護稅法》應當包含以下內容:環(huán)境保護稅稅收法律關系、環(huán)境保護稅法的基本原則、納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點、環(huán)境保護稅優(yōu)惠政策、法律責任等內容。其中，《環(huán)境保護稅法》應當分別確立自然資源稅法律制度、二氧化碳稅法律制度、二氧化硫稅法律制度、垃圾稅法律制度、生態(tài)補償稅法律制度等其他稅法律制度。其二，修改與環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，形成相互協(xié)調的環(huán)境保護法律體系。筆者認為，主要修改《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等環(huán)境保護和自然資源等規(guī)范性文件。其三，廢除與環(huán)境法治化不符的相關法律法規(guī)，主要有《排污費征收標準管理辦法》、《排污費征收使用管理條例》和《排污費資金收繳使用管理辦法》等以費代稅的規(guī)范性文件。
其次，加快改進我國現行稅制中與環(huán)境保護相關的稅種。
(1)改進消費稅，發(fā)揮其對消費行為的調節(jié)作用，提高消費稅的環(huán)境保護力度。一是適當提高生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源的稅目稅率，如提高汽油、柴油消費稅稅率;二是適時擴大消費稅的征收范圍，把高污染、高能耗的消費品納入征稅范圍，以充分發(fā)揮其保護環(huán)境的作用;三是改進消費稅計稅方式，采用與大多數發(fā)達國家的“價外稅”形式，以加強我國市民的稅收法律意識。
(2)改進資源稅，提高自然資源的利用率，以實現環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。目前資源稅的征收范圍可以擴大到與自然資源使用與保護息息相關的非礦藏資源，同時提高不可再生資源的單位稅額，從而增加資源稅稅負。
(3)簡化《企業(yè)所得稅法》中稅收優(yōu)惠政策，如簡化稅收優(yōu)惠政策的條件、擴大優(yōu)惠期限、增加優(yōu)惠形式，從而推動企業(yè)淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業(yè)，進一步促進環(huán)保產業(yè)、綠色產業(yè)等新興產業(yè)的發(fā)展壯大。再次，開征獨立的環(huán)境保護稅。我國現行的排污費制度，已遠遠不符合當前國際環(huán)境法治化的要求，在世界主要發(fā)達國家和地區(qū)均開征獨立環(huán)境保護稅的國際形勢下，開征獨立環(huán)境保護稅是完善我國環(huán)境保護制度的必然趨勢。
具體而言，我國獨立的環(huán)境保護稅包含以下幾個方面。
(1)環(huán)境保護稅稅制要素設計。一是征稅對象及稅目。目前世界主要國家的環(huán)境保護稅征收范圍為大氣污染、廢水、固體污染物、垃圾、噪聲等5大類。我國現行排污費制度征費范圍為污水、廢氣、固體廢物、危險廢物、噪聲等5類。故應將部分排污費直接改制為排污稅，同時開征二氧化硫稅和二氧化碳稅，適時、適度地將居民生活廢水廢物納入征稅范圍。二是納稅義務人。污染排放稅由污染行為者承擔，其中主要以企業(yè)為主。污染產品稅、二氧化硫稅和二氧化碳稅以使用該污染產品者承擔。三是稅基。污染排放稅和碳稅依據實際排放量計稅，污染產品稅依據稅目從價計征。四是稅率。環(huán)境保護稅稅率既要體現其對環(huán)境的污染程度，又要對于同一類產品依據環(huán)境友好程度區(qū)別設計稅率。按照稅收財政學普遍共識，環(huán)境保護稅率的最低水平應當維持污染行為所導致的環(huán)境治理的邊際成本。五是稅收優(yōu)惠政策。對采用先進技術或技術改造有效減少污染物排放的企業(yè)，給予適當的稅收優(yōu)惠;對居民垃圾稅實行“階梯價格”，即對居民生活垃圾實行分類計量收取和超定額累進制。
(2)稅收征管。我國《環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”，可見，防治環(huán)境污染的主要責任在于地方各級人民政府。筆者認為，為兼顧效率與規(guī)范，環(huán)境保護稅統(tǒng)一由國稅局征管，再按一定合理比例返還地方各級人民政府。
最后，加強我國環(huán)境保護稅收法律體系的配套制度與機制建設。
(1)改革創(chuàng)新環(huán)境保護稅收征管體制。鑒于環(huán)境保護稅的專業(yè)性和綜合性，筆者認為，可由地方各級環(huán)保部門為國稅部門提供技術支持。各級環(huán)保部門負責定期監(jiān)測污染源，為稅務部門提供各種計稅資料，再由國稅部門計算征稅款。在環(huán)境保護稅征管主體方面，筆者認為，國家稅務總局設立環(huán)境保護稅收司，各級國稅局設立環(huán)境保護稅收科(室)，負責本地的環(huán)境保護稅征收與監(jiān)管工作，并負責與本級環(huán)境保護部門協(xié)調工作。
【關鍵詞】海北；低碳旅游；發(fā)展；思考
低碳經濟自20世紀末出現后，很快風靡了全世界。所謂低碳旅游，就是借用低碳經濟的理念，以低能耗、低污染為基礎的綠色旅游。它不僅對旅游資源的規(guī)劃開發(fā)提出了新要求，而且對旅游者和旅游全過程提出了明確要求。它要求通過食、住、行、游、購、娛的每一個環(huán)節(jié)來體現節(jié)約能源、降低污染，以行動來詮釋和諧社會、節(jié)約社會和文明社會的建設。低碳旅游是針對傳統(tǒng)旅游業(yè)對環(huán)境的影響而產生和倡導的一種全新的旅游方式，它比生態(tài)旅游具有更為豐富而且明確的內涵。發(fā)展海北低碳旅游業(yè)不僅有利于優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境和旅游產品結構，而且對于提高海北知名度、建設高原旅游名州、加快推進生態(tài)立州戰(zhàn)略具有重要的現實意義。
1．發(fā)展低碳旅游業(yè)需要把握的兩個問題
發(fā)展低碳旅游業(yè)，是促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。海北既擁有獨特的原生態(tài)旅游資源，又具有極其重要的生態(tài)地位，發(fā)展低碳旅游業(yè)、促進旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須把握以下兩個問題。
1．1樹立低碳理念。旅游業(yè)是戰(zhàn)略性產業(yè)，屬第三產業(yè)中的現代服務業(yè)，資源消耗低，帶動系數大，就業(yè)機會多，社會效益好。發(fā)展低碳旅游業(yè)是創(chuàng)建循環(huán)經濟的內在要求。在旅游業(yè)中推行低碳消費、綠色發(fā)展帶動示范作用突出，可率先成為實踐者，能起到“以點帶面”的作用，就海北而言，當地草原的原生態(tài)游牧文化、當地人的生活方式、行為方式、生活態(tài)度等，構成了典型的高山草原社會遺產，是極其稀缺的低碳旅游資源。因此，特別要在旅游主體企業(yè)賓館飯店、景區(qū)景點、旅行社、購物點及導游中，倡導低碳消費，在旅游行業(yè)中推行循環(huán)經濟、倡導低碳消費，培養(yǎng)低碳消費理念，提高人們的節(jié)能、減排意識。營造低碳旅游發(fā)展氛圍，教育引導廣大干部群眾充分認識發(fā)展低碳旅游業(yè)的重要性，牢固樹立低碳理念，處理好經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的關系。同時,以標語宣傳、媒體宣傳、專題講座等形式,加強全社會低碳經濟的教育,處理好人和自然的關系,重視并加強自然資源的持續(xù)利用。
1．2倡導低碳行為。旅游者、旅游開發(fā)者、旅游企業(yè)、旅游管理者作為旅游各方參與者，都應在行為上低碳化。將生態(tài)環(huán)保理念滲透到工作、生活和消費中，使旅游者建立健康、生態(tài)和可持續(xù)旅游方式。旅游開發(fā)者對自然景區(qū)不做“硬”開發(fā)，要做“軟”開發(fā)。不改變原有地貌，堅持“多利用、少開發(fā)”的原則，選擇性開發(fā)低碳旅游資源。旅游企業(yè)則要提供給旅游者低碳化旅游產品。在旅游餐飲上，盡量選用本地的食材，選擇綠色食品、有機食品，避免使用一次性餐具，用餐形式建議多選自助餐的形式。在旅游飯店上，要以綠色飯店的理念全面創(chuàng)建低碳旅游飯店，用節(jié)能新技術，降低能源消耗，實行垃圾分類等。在旅游交通上，旅游者不妨多采用傳統(tǒng)交通工具，選擇徒步、穿越、營地等體驗性強的旅游方式，同時要控制景區(qū)（點）內交通工具的進入，應禁止外來車輛、景區(qū)私家車、公務車及出租車的進入，景區(qū)內設置環(huán)保旅游觀光車、電瓶車、畜力車、人力車等少污染或無污染的交通工具以保護生態(tài)環(huán)境。在旅游方式上，低碳的實現主要取決于旅游景區(qū)低碳的實現，景區(qū)在開發(fā)和管理上以低碳為理念，創(chuàng)建生態(tài)型景區(qū)，發(fā)展產業(yè)化自行車旅游、徒步旅游、森林旅游、濕地旅游等綠色生態(tài)類型的旅游產品，徹底扭轉到低碳、環(huán)保的發(fā)展道路上來，最終形成全產業(yè)鏈的循環(huán)經濟模式。在旅游購物上，盡量購買原生態(tài)的商品，抵制過度包裝、生產設計復雜的旅游商品。在旅游娛樂上，應減少開發(fā)大型實景和文化演藝類活動，大力開發(fā)原生態(tài)的、體現當地原汁原味文化的旅游項目。旅游管理者則主要控制游客數量，對旅游者進行低碳教育，通過游客管理、景區(qū)管理實現低碳化。
2．發(fā)展低碳旅游業(yè)需要注意的幾個重點
2．1強化規(guī)劃引導。發(fā)展低碳旅游業(yè)，必須要有一個科學的規(guī)劃來指導。已有的規(guī)劃重視旅游本身及其相關產業(yè)的布局和發(fā)展，而忽視生態(tài)保護和建設；只注重旅游資源的開發(fā)利用，忽視資源保護。有的景區(qū)景點在景觀設計上，沒有充分體現人性化和生態(tài)化設計理念，以致許多建筑物與自然環(huán)境不協(xié)調。因此，旅游服務要以人為本，旅游開發(fā)則要以天為本，也就是要將這種未經工業(yè)化污染的生態(tài)景觀資源、生態(tài)文化資源和生態(tài)環(huán)境資源，保留下來，拋棄數量經濟的觀念，合理測算生態(tài)承載量，限制游客數量，走品質旅游經濟的路子。一是在具體規(guī)劃上,要增進環(huán)境優(yōu)化與人文關懷的互動,做到人與自然的和諧。
加強對全州旅游資源價值、市場潛力以及旅游開發(fā)將會造成的環(huán)境影響等方面進行調查和評估,按照適度、有序、分層次開發(fā)的原則,編制具有指導意義的高起點、高標準、高水平的生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，以指導和協(xié)調生態(tài)旅游資源開發(fā)工作，制止生態(tài)旅游資源開發(fā)中的不良行為。對以往已經編制的旅游資源開發(fā)規(guī)劃，要按照資源環(huán)境保護優(yōu)先的要求，重新審視、調整、修改完善。二是在具體項目上,要進行嚴格的環(huán)境影響評估，要從生態(tài)角度嚴格控制各景區(qū)服務設施的規(guī)模、數量、色彩、用料、造型和風格,提倡以自然景觀為主,就地取材,依景就勢,體現自然之美。制定規(guī)劃，關鍵是要嚴格實施規(guī)劃，使規(guī)劃法制化，成為指導低碳旅游業(yè)的綱領性文件。三是在旅游產品的規(guī)劃設計和改造創(chuàng)新上,要依托海北旅游資源殊的自然屬性,找準旅游資源中不同的文化特性,使旅游產品既美麗多姿又富有神韻,既統(tǒng)一品牌又具有不同的氣質。要認真學習和借鑒先進地區(qū)旅游規(guī)劃建設上的生態(tài)理念、環(huán)保意識及建造藝術,以規(guī)劃整合生態(tài)旅游資源,精心打造生態(tài)旅游板塊。
2．2制定政策措施。低碳旅游發(fā)展勢必需要相關部門、相關主體的支持和配合,共建合作機制聯合推進。應注重相關行業(yè)規(guī)劃或計劃的銜接,以共同出臺相關政策措施、共同制定標準、共同監(jiān)督執(zhí)行、共同評定檢驗等形式,將旅游業(yè)節(jié)能減排工作融入國民經濟體系中綜合規(guī)劃、執(zhí)行和考核。各級政府和旅游業(yè)主管部門創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境和內在機制，健全發(fā)展低碳旅游的激勵機制,發(fā)揮企業(yè)發(fā)展低碳旅游的主體作用,并引導公眾參與。一是統(tǒng)一認識，加強指導，全州各級旅游行政管理部門都要從建立循環(huán)經濟這一高度來倡導低碳消費、發(fā)展綠色旅游的認識。二是制定相應低碳旅游的地方標準。通過制定綠色旅游飯店、賓館，低碳景區(qū)、旅行社的地方標準和考核獎勵辦法，引導旅游企業(yè)投入到推行低碳消費、發(fā)展綠色旅游中來。三是建立表彰獎勵機制。將是否“低碳”納入行業(yè)發(fā)展的考核和評價因素，促使現有旅游模式轉變，激勵引導旅游主體爭創(chuàng)低碳企業(yè)、綠色企業(yè)，使廣大游客爭做“文明游人、低碳游客”。對達到地方標準的綠色旅游飯店、賓館，低碳景區(qū)、旅行社及優(yōu)秀導游人員、文明游客，給予一定的物質獎勵。四是加大低碳旅游的宣傳。利用旅游宣傳推介的優(yōu)勢，在國內外節(jié)會、媒體、網絡上宣傳低碳旅游品牌形象，擴大知名度和影響力。五是加大行業(yè)監(jiān)管。從旅游的各要素入手，與相關部門聯合制定低碳消費、綠色旅游的鼓勵扶持政策，引導旅游綠色產業(yè)又好又快發(fā)展。
2．3營造良好環(huán)境。海北州作為青海省4A級旅游景區(qū)全覆蓋地區(qū)之一，更要把保護放在第一位，圍繞低碳這一核心，推動旅游走向深入。一是要有特色濃郁的人文環(huán)境。一個地方要有特色，不是靠高樓大廈，而是靠傳統(tǒng)文化的積淀，靠建筑語言的表現，靠鮮活的生活氣息，形成濃郁的人文環(huán)境。所以，一個濃郁的人文環(huán)境必須要求對自身的文化有充分的認識，要珍重自身的文化，要熱愛自身的文化，要提升自身的文化，形成一個特色濃郁的人文環(huán)境。二是要有良好的自然環(huán)境。通過多措并舉，保護好原生態(tài)資源，吸引更多的投資者參與低碳旅游建設和經營。堅持不懈地抓好旅游景區(qū)環(huán)境綜合整治工作,著力解決涉旅安全、市場秩序、衛(wèi)生防疫、“三廢”排放等突出問題。搞好城鎮(zhèn)和景區(qū)垃圾、污水的無公害化處理,在景區(qū)景點、賓館飯店和城鎮(zhèn)居民中大力推廣清潔能源,嚴格控制煙塵和噪聲排放,保護好優(yōu)質空氣和水源。同時,加強對《環(huán)境保護法》、《野生動植物保護法》等與旅游密切相關的環(huán)境保護法律和法規(guī)的宣傳和實施。進一步建立健全關于促進低碳旅游發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)和制度,保護并優(yōu)化海北旅游生態(tài)環(huán)境。三是防止盲目開發(fā),謀求持續(xù)的投資效益。一方面,在開發(fā)初期就應通過技術手段使景區(qū)設施建設符合環(huán)保要求，要體現人與自然和諧相處的要求，在策劃上要突出“天人相通、動靜結合、雅俗共賞”的理念；在布局上要突出“特色突出、優(yōu)勢互補，資源節(jié)約、生態(tài)優(yōu)先”的理念；在性能上要突出“建筑為形、文化為魂，生態(tài)為本”的理念。另一方面,要充分利用科技手段,科學界定旅游環(huán)境質量、容量或承載力狀況的發(fā)展趨勢,控制旅游人數,避免環(huán)境污染,防止盲目開發(fā),保證資源及環(huán)境的高效利用和有效保護。
1分類控制美國政府對環(huán)境問題的治理
采取聯邦與地方政府分類執(zhí)法的方式，美國環(huán)境執(zhí)法主要由三個部門負責:國家環(huán)保局、內政部和農業(yè)部。國家環(huán)保局主要負責控制污染事件的發(fā)生，內政部主要負責聯邦自然資源的管理和保護，農業(yè)部主要負責農產品、畜牧產品的計劃、生產、銷售、出口等，負責美化環(huán)境、保護環(huán)境、農業(yè)教育等。美國的環(huán)境執(zhí)法原則上由各州來執(zhí)行，一方面各州在聯邦環(huán)保局的同意下制定自己的實施計劃，但實施標準不能低于聯邦規(guī)定的標準。另一方面，如果各州在執(zhí)法過程中超過了聯邦的標準，聯邦環(huán)保局又會以自己的名義取代該州進行環(huán)境執(zhí)法的地位，從而來確保全國各州的環(huán)境執(zhí)法在一定程度上的統(tǒng)一。美國聯邦政府對環(huán)境污染按資源進行分類管理，制定單行法律法規(guī)，主要有《土壤侵蝕法》、《水質法》、《清潔空氣法》、《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法案》等法案，對不同的資源要素制定單獨的法律，這樣不僅便于有效地立法和高效地執(zhí)法，同時，也為綜合治理農業(yè)環(huán)境問題奠定了法律基礎。
2聯邦法律和地方立法相結合
在立法層面上，聯邦和州憲法對不同層級的不同職責進行了明確的劃分，以確保不同部門執(zhí)法的合理高效。美國農業(yè)之所以取得如此大的成就，很大程度上依賴于健全的法律法規(guī)以及強硬的司法力度。例如，1987年美國國會頒布并實施的《水質法》，要求各州對管轄區(qū)域內的面源污染進行統(tǒng)一識別，區(qū)別不同類型的污染源，要求各洲政府通過合作來預防、阻止以及減輕污染的發(fā)生，鼓勵政府間制定可行的統(tǒng)一的有關預防、阻止以及減輕水污染的法規(guī)，并鼓勵各洲政府間簽訂預防和阻止水污染事件發(fā)生的合同，國會對此類協(xié)議規(guī)定只要不與聯邦法律法規(guī)發(fā)生沖突便給予贊成通過。同時，美國聯邦政府還與州以及地方機構合作開展研究、調查、設計以及搜集信息等，來預防、阻止和減輕水污染。聯邦政府授權環(huán)保署對各州、自治區(qū)、州市、各洲間為預防、阻止和減輕水污染的機構提供資金援助的措施來削減面源污染。
3法律制度健全
從農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法工作來看，迄今為止美國制定的農業(yè)資源法律政策已有11部，涉及土壤污染、土壤侵蝕、水土流失等方面，在農業(yè)投入品(農藥管理)方面制定的法律政策有6部，地方州、縣還根據自己的實際情況，制定適合本地區(qū)發(fā)展的法律政策。
二我國農業(yè)環(huán)境所面臨的問題
1土壤污染
我國土壤污染種類繁多，主要是不合理地施用農藥、化肥以及農膜，還有酸雨等大氣類型的污染。土壤污染具有持續(xù)性、隱蔽性以及滯后性，所以我國每年因土壤污染而造成的農田減產甚至絕收，是造成糧食危機以及食品安全的重要因素。近年來，我國污水灌溉農田面積約330多萬公頃，占全國總灌溉農田面積的7．3%;每年農藥、化肥使用量均超過2．3kg/公頃;每年農地用膜年產量50萬噸，大約20%殘留在土壤中，殘留的地膜會造成新一輪的污染;據2010年環(huán)境質量狀況報告顯示，全國酸雨面積約120萬平方公里，約占國土面積的12．6%。
2水體污染
水污染是各國共同面臨的一項重大難題，根據聯合國2008年數據，我國擁有全世界21%的人口，但只占水資源總量的6%，人均水資源量僅為世界人均水平四分之一左右，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。隨著污染范圍不斷擴大，程度不斷加深，其質量對人類的影響已經遠超數量。據水利部2011年水資源公報顯示，我國北方六區(qū)2011年水資源總量為4918億立方米，占全國水資源總量的21．1%，但總用水量卻占全國的45．3%。全國七大水系近一半河段污染嚴重，城市附近的河流大都受到不同程度的污染，能達到2、3類水質的北方河流約有20%、南方約30%。另據近期對全國130個湖泊調查結果分析表明，目前處于富營養(yǎng)狀態(tài)下的湖泊有51個，占調查總數的39%，占調查面積的33．8%。
3農藥化肥使用不合理
我國總體上對農藥化肥控制力度比發(fā)達國家低，不僅表現在法律制度的制定上，也體現在對農藥化肥的使用上。我國每年因農藥化肥不合理使用出現大量農藥中毒事件，據26個省市1992～1996年5年間的不完全統(tǒng)計，共報告247340例農藥中毒，致死24612人，年均病死率為9．95%。另外，據農業(yè)部對6個省26個基地縣抽樣調查，糧食中農藥檢出率為60．1%，殘留超標率達1．12%。一些大城市郊區(qū)蔬菜農藥檢出率超過50%以上。這不但影響我國農業(yè)自身健康發(fā)展，還導致我國在農產品出口方面遭受其他國家的歧視。
三美國農業(yè)環(huán)保制度
對我國農業(yè)環(huán)境問題的啟示美國農業(yè)環(huán)境得到改善主要得益于美國聯邦以及州政府根據農業(yè)發(fā)展趨勢，及時制定適合國家發(fā)展需要的農業(yè)環(huán)境保護法案。制度是根本，高效的執(zhí)行是保障，美國農業(yè)之所以走在世界尖端之列，與其制度建設密切相關。雖然我國與美國體制不同，但針對相同的農業(yè)環(huán)境問題所需解決辦法卻如出一轍。美國在治理農業(yè)環(huán)境問題方面所制定的法律政策具有其先進性，值得中國借鑒。法律的制定、政策的維護、意識的培養(yǎng)、科研的貢獻、資金的投入是環(huán)境保護工作順利有效進行的重要保障。
1建立土壤環(huán)境影響評價制度
建立政府企業(yè)環(huán)境問責雙軌制在黨的十號召對官員進行綠色GDP考核以及防止造成土壤污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞的背景之下，建立土壤環(huán)境影響評價十分必要。土壤環(huán)境影響評價，即在工礦企業(yè)選址建廠之前要做出土壤污染分析報告，由環(huán)保部門根據報告分析是否有必要進行專門的污染測試，對于可能造成的環(huán)境損害，包括土壤、大氣、水、動植物，以及對人體健康的影響等，進行多方位的檢驗與評估，這應當作為企業(yè)選址建廠中的必要環(huán)節(jié)。只有那些對土壤或生態(tài)環(huán)境沒有或基本沒有負面影響的企業(yè)，才能建立在市區(qū)或郊區(qū)。如果對土壤影響較大但又必須建址在市郊附近，且預防措施和治理措施到位，可以允許其建廠。對于污染嚴重的工礦企業(yè)，禁止其在良田、水源地、居民生活區(qū)等地建廠。實施土壤環(huán)境影響評價制度可以有效地預防土壤污染的發(fā)生，高效地節(jié)約治理成本。目前，我國土壤污染責任仍以“誰污染，誰治理”為原則，因此建立政府企業(yè)環(huán)境問責雙軌制對預防“點源控制”非常有必要。土壤污染的一個主要來源就是工業(yè)三廢，其對土壤造成間接或直接的污染。我國現行的法律制度針對企業(yè)污染的設計主要是采取個別控制，以污染物“點源控制”為主，而非個別污染大家治理。在責任承擔上，現行企業(yè)績效考核中不包括土壤污染所導致的生態(tài)價值受損，這足以表明企業(yè)已將污染所導致的負外部性外部化，即自身收益外部受損，這對其他企業(yè)以及生態(tài)環(huán)境有失公平。黨的十提出要把資源、環(huán)境、生態(tài)納入到政府績效評價體系中，建立以綠色GDP為導向的政績考核體系，因此在有污染的企業(yè)選址建廠時，應先向當地政府提交環(huán)境影響評價報告書或報告表，說明其針對土壤環(huán)境評價保護措施的設計，以及相關環(huán)境科學技術的發(fā)展。另外，政府方面針對政府官員實行環(huán)境與經濟綜合考核的辦法，即政府在接納企業(yè)在本地區(qū)建廠時，未來就要承擔各項環(huán)境標準抑或某單項環(huán)境標準的考核，并根據企業(yè)排污狀況，確定獎勵排污少未對環(huán)境造成危害，且與高污染的企業(yè)一同承擔污染環(huán)境的責任，做到經濟建設收益與環(huán)境保護同負擔，以便早日實現環(huán)境保護與經濟建設同步發(fā)展。
2采用綜合環(huán)境制度解決水污染問題
嚴格實行污染物排放總量控制與公眾參與監(jiān)督水源區(qū)的水質量相結合的制度。國務院為了加強水污染防治工作，規(guī)定所有的工業(yè)污染源都要達標排放污染物，對于新建的企業(yè)要實行三同時制度。工礦企業(yè)根據排放污染物的性質決定從嚴控制還是放寬政策，對于排放有毒、有害、不可降解以及含有重金屬的污染物嚴格控制，排放污染物的總量標準根據各地政府制定的標準嚴格執(zhí)行，如果有過量排放的，政府應對其嚴格執(zhí)行行政處罰;對于毒性較小、可降解的污染物放寬政策。對于建在離水源區(qū)較近的工礦企業(yè)，民眾要積極監(jiān)督其排放的物質是否對水源地造成危害，如果造成一定程度的危害，政府應對其采取限期治理或遷出水源地區(qū)域的措施，責令其另行選址建廠，并設立水源地保護區(qū)，嚴格限制有污染的企業(yè)在水域區(qū)附近建廠。在工業(yè)生產中，針對廢水的處理，政府要加強管控，定期檢查廢水處理設施的運轉以及排放區(qū)域，防止其將污水直接排入河流，造成河流以及水源地污染。最后，鼓勵群眾積極參與監(jiān)督工礦企業(yè)排放工業(yè)三廢的行動中來，排污即舉報，不僅加強政府對排污行為的管控，更應當增強民眾參與環(huán)保事業(yè)的責任感。
3完善我國《農藥管理條例》農藥對土壤以及環(huán)境的危害
第一，實行非歧視原則與不同環(huán)境標準的矛盾。非歧視原則，又稱為無差別待遇原則，是WTO的基石，主要通過最惠國待遇原則和國民待遇原則表現出來。最惠國待遇原則的基本含義是：締約國一方現在或將來給予任何第三國的貿易上的特權、優(yōu)惠和豁免，也同樣給予締約對方。國民待遇原則是指締約國保證給予其他成員的公民、企業(yè)和船舶在本國境內享受與本國公民、企業(yè)和船舶所享受的同樣的經濟貿易待遇。
非歧視原則要求WTO成員方之間的貿易一視同仁，不應有所差別對待。但是，WTO成員方的環(huán)境保護標準是不同的，這樣相同的產品在不同的成員方會受到不同的待遇；同一個成員對來自其他成員方的相同產品可能采取不同的環(huán)保限制措施和技術標準，這樣就會影響非歧視原則的落實。
第二，實行最惠國待遇原則關于“相同產品”問題上的不同認識。確定是否屬于相同產品是適用最惠國待遇院原則的前提。但是，WTO對什么是相同產品并沒有明確的定義。在實踐中，主要采用《布魯塞爾稅則商品分類目錄》中排列在同一稅號下的商品就屬于相同產品，否則就適用不同的稅率。這種對相同產品的認識沒有考慮到生產同樣產品中不同的生產方法可能導致對環(huán)境的不同影響的因素，因而導致了一些與環(huán)境保護有關的貿易爭端。
從保護環(huán)境法律的角度看，生產相同產品的不同生產方式和技術可能會對生態(tài)環(huán)境造成不同的影響，對環(huán)境造成有害或較有害影響的相同產品應當受到成員方貿易政策的管制，而不應當與對環(huán)境無害或較少危害的相同產品享受同樣的待遇，否則就是不公平的。
而WTO認為，只要最終產品的用途和特性能夠滿足消費者的相同需要就是相同產品，生產方法、工藝和技術以及對環(huán)境的影響等因素不能作為是否相同產品的判斷標準，如果一個成員方以出口國沒有與之相同的技術和環(huán)境標準為理由就可以限制進口，那就會破壞WTO的市場準入原則，導致各種形式的貿易保護主義的盛行。自由貿易與環(huán)境保護是兩個不同的問題和領域，WTO不承認技術和環(huán)境壁壘對貿易的限制的合法性。即使對那些通過有害環(huán)境的技術和方法生產出來的產品，只要該產品符合WTO的自由貿易原則的要求，成員方就不能對其實行歧視性限制措施。雖然WTO對環(huán)境保護有一些規(guī)定，但這并不表明WTO允許任何締約國以環(huán)境保護為理由強迫其他成員方采用與其相同的環(huán)境和技術標準，否則就是違反了WTO的非歧視原則，對相同產品實行不公平的待遇。
第三，在對國際投資實行國民待遇與適用保護環(huán)境法律問題上的分歧。按照WTO的要求，對成員方之間的國際投資企業(yè)應當實行國民待遇，跨國公司應當實行東道國環(huán)境標準，遵守東道國的保護環(huán)境法律。但是，從保護環(huán)境法律的角度看，如果東道國的環(huán)境保護標準低于跨國公司母國的標準，適用東道國的保護環(huán)境法律可能給跨國公司轉嫁環(huán)境污染造成方便，從而破壞東道國和全球環(huán)境保護。發(fā)達國家在發(fā)展中國家投資設立國際企業(yè)，適用較低的環(huán)境保護標準，就會大大降低其產品的成本，對發(fā)展中國家的市場和環(huán)境造成沖擊和破壞，使發(fā)展中國家在發(fā)展和競爭中處于劣勢地位，影響其可持續(xù)發(fā)展。從公平的原則出發(fā)，應當要求發(fā)達國家的跨國公司適用較高的環(huán)境保護標準，要求發(fā)達國家對環(huán)境保護承擔更多的道義和經濟責任。WTO規(guī)定發(fā)達成員對發(fā)展中成員提供技術援助，以使發(fā)展中成員更好地履行義務。
關鍵詞：環(huán)境侵權的弱者保護；人權；實質公平
20世紀中期以來，伴隨著環(huán)境破壞和環(huán)境污染問題的日益嚴重，“環(huán)境危機”成為威脅人類生存、制約經濟和社會發(fā)展的決定因素，“環(huán)境問題”也驟然成為全球性課題。就我國而言，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，特別是工業(yè)化和城市化的大規(guī)模展開，由環(huán)境污染和生態(tài)破壞所造成的環(huán)境侵權現象及其救濟將成為今后我國的一大社會問題。然而，當前我國的環(huán)境法學研究是注釋法學或者說偽注釋法學一統(tǒng)天下的局面，這對環(huán)境法的發(fā)展是百弊無一利的，使得環(huán)境法學的研究長期處于低水平重復研究狀態(tài)。[1]環(huán)境法學研究需要理論，我國的環(huán)境法的理論研究和探索卻存在著相對滯后的情況。現實對環(huán)境法的迫切要求與理論研究落后之間的矛盾，影響著我國環(huán)境法制的建設與發(fā)展，并最終制約環(huán)境問題的解決，影響著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現。因而，加強環(huán)境法的理論與現實問題的研究是擺在法學家面前的重要任務。[2]
相對于傳統(tǒng)的一般侵權行為而言，環(huán)境侵權作為現代工業(yè)社會的一種新型侵權行為，具有其自身的特殊性。由于環(huán)境侵權表現出不平等性、不確定性、技術性、潛伏性與復雜性等本質特性，使得無論立法界還是學界對環(huán)境侵權在歸責原則、因果關系推定、舉證責任分擔、資格等方面都無一例外的作出有利于受害人的舉動。進一步比較，我們不難發(fā)現，這是現代新型侵權行為所共有的現象。這不僅是法律之公平正義價值的再現，也是現代社會所倡導的以人為本的人文關懷的體現，而在筆者看來，更為準確的說是弱者保護理念在侵權領域的反映和運用，是通過賦予環(huán)境侵權的受害人以弱者地位，通過立法給予受害人特殊保護，補救其弱者地位，維持加害人與受害人之間的利益平衡。弱者保護理念貫穿于環(huán)境侵權的全過程，對環(huán)境侵權制度的構建發(fā)揮著基礎性作用，對于環(huán)境侵權的立法、司法等具有指導意義。將弱者保護理論切實運用到我國環(huán)境侵權領域，是對我國環(huán)境侵權法學研究的理論貢獻。環(huán)境侵權中的弱者保護問題的研究，我國尚未展開深入、系統(tǒng)研究，有關的立法也未直接涉及。誠于有學者所言，環(huán)境法學需要理論，沒有理論的環(huán)境法學研究就像沒有靈魂的軀體，而我國現在最缺乏的也就是理論。[3]
一、弱者保護是環(huán)境侵權的自身要求
弱者是相對于強者而言的，離開這對范疇，弱者保護也就無從談起，而弱者與強者之間，本質區(qū)別在于兩者具有某種不平等性或者不對等性。環(huán)境侵權受害人如果想獲得弱者身份，換言之，要想將弱者保護理念植入環(huán)境侵權領域，就必須要求環(huán)境侵權本身具有這種不平等性或者不對等性。
環(huán)境侵權作為新型的特殊侵權，與傳統(tǒng)的一般侵權具有很大的不同，其中是否具有不平等性就是他們之間的最大區(qū)別之一。一方面，加害人往往是在經濟、技術和信息上都處于明顯優(yōu)勢的大企業(yè)、大公司，而受害人大都是弱小的一般民眾。另一方面，環(huán)境侵權是以環(huán)境為媒介發(fā)生的財產、人身或環(huán)境損害，具有緩慢性、潛伏性和連續(xù)性、損害原因的查究往往需要相當科技知識背景的支撐。以上狀況的存在造成環(huán)境民事糾紛中存在明顯的當事人特性上的不對等、法院活動上的不對等、程序上之利益與實體上利益不對等、敗訴危險分派上的不對等等諸多對受害人不利的問題或情形。[4]環(huán)境侵權的不平等性不僅表現在行為主體地位的事實上的不平等，還表現在環(huán)境侵權的當事人的不特定性、環(huán)境侵權的價值性、侵權行為的繼續(xù)性和后發(fā)行、侵權行為的地域性和國際性等特征上。
首先，行為主體地位事實上的不平等。在不發(fā)達的市場經濟條件下，民事法律關系的主體主要是農民、手工業(yè)者、小業(yè)主、小作坊主，。由于受生產力發(fā)展水平的限制，各主體的經濟實力相差不大，其作為加害者與受害者的機會也大體相當，因此傳統(tǒng)侵權行為人一般在在地位上具有平等性。而環(huán)境侵權行為中的加害人多具有特殊經濟地位和實力的工商企業(yè)，而受害人多為認知能力、防御能力和訴訟能力均較弱的分散的普通公眾，二者地位事實上存在很大差異。[5]這種事實上的不平等，以將環(huán)境侵權的受害人推向弱者地位，而環(huán)境侵權屬于民法范疇，而民法又是調整平等主體之間權利義務的法，因此法律必須對喪失平等性的受害人予以弱者保護，對喪失的平等性進行一定程度的填補。
（二）環(huán)境侵權的當事人的不特定性
在傳統(tǒng)侵權法律關系中，加害人與受害人是特定的，而在環(huán)境侵權法律關系中，當事人具有不特定性。著這種不特定性包括三個情形：最常見的是受害人的不特定，其次是加害人的不特定，最后還可能存在加害人與受害人的不特定，甚至出現局部混同的想象。同時這種不特定性不僅體現在代際內，還出現在代際間。當事人的不特定性使得環(huán)境侵權的受害人主張權利更加困難，首當其沖的就體現在資格的限制，各國侵權法都要求原告證明自己與要求法院審理的事項有利害關系，這種利害關系的證明就使得受害人望而卻步，再加上環(huán)境侵權本身的復雜性、繼續(xù)性和后發(fā)行等特點，使得環(huán)境侵權的受害人在程序上處于非常不利的地位，這也環(huán)境法律難以貫徹，環(huán)境侵權事故屢屢出現的原因之一。這種不特定性就要求我們在環(huán)境侵權領域運用弱者保護理念進行制度的創(chuàng)新。如美國就確立了環(huán)境公民訴訟制度，雖在資格方面仍比較苛刻，但目前有緩和的跡象。[6]
（三）環(huán)境侵權的價值性
傳統(tǒng)的侵權行為基本都是單純的致人損害行為，不僅對受害人造成損害，而且往往危害社會安全，違公共秩序?！耙蚨趦r值判斷上，傳統(tǒng)的侵權行為本身就是一種無價值的行為。由于環(huán)境侵害始終與經濟發(fā)展相伴隨，諸如排放煙塵、傾倒廢物等污染環(huán)境的行為往往是各種創(chuàng)造社會財富、從事公共福利活動中的衍生行為，在侵害他人合法權益的同時，還帶來相當程度的利益性。因此，在價值判斷上，其屬于社會生活常規(guī)、有價值、有意義的合法行為，甚至是國家鼓勵的活動?！盵7]環(huán)境侵權在很多概況下本身具有合法性，換言之，加害人的行為不具有違法性和過錯，而受害人的合法權益卻因此受到損害，依傳統(tǒng)侵權的過錯歸責原則，受害人權益是難以得到保障的。無過錯的歸責原則的引入，是弱者保護理念在環(huán)境侵權領域的最大體現，是人們在法制進程中自覺與不自覺的運用。
（四）侵權行為的繼續(xù)性
所謂環(huán)境侵權的繼續(xù)性，是指環(huán)境侵權行為的發(fā)生需經過一段時間才能產生損害后果。傳統(tǒng)的侵權行為一旦加害人停止實施加害行為，損害后果即告停止。而環(huán)境侵權的后果往往是各種因素的積累并經過相當長的時間的作用后才逐漸顯示出其危害性，并且其造成的損害是持續(xù)不斷的。不會因侵權行為的停止而立即停止，往往要在環(huán)境持續(xù)作用一定時間。也就是說，其危害后果的潛伏期相當長。[8]環(huán)境侵權的這種特性對于環(huán)境侵權的受害人來說是相當不利的，這種不利不僅表現在環(huán)境侵權主體的認定上，還表現在侵權因果關系的判斷和舉證責任的分配上。因此賦予受害人以弱者身份，是非常有必要的，基于此的制度安排也有更充分的基礎支撐。
（五）環(huán)境侵權具有極強的技術性
環(huán)境侵權中有大量的環(huán)境標準，如環(huán)境質量標準、環(huán)境排污標準、環(huán)境基礎標準和環(huán)境方法標準。各種環(huán)境標準在環(huán)境侵權領域中占有極為重要的地位，它既是制定其它環(huán)境侵權規(guī)范的基礎，也是環(huán)境侵權司法的基礎。這就使得環(huán)境侵權行為與損害后果之間的因果關系的證明，變得更加的復雜和困難，這對于社會知識水平一般的民眾，是很難依靠自己的力量來完成這些高技術性的證明活動。環(huán)境侵權具有極強的技術性同樣將環(huán)境侵權的受害人推向弱者地位，同樣需要我們的法律予以特殊保護。
二、環(huán)境侵權的弱者保護的人權基礎
一切法律都是調整人與人之間的關系的，環(huán)境法也是這樣。因而環(huán)境法并不調整人與自然之間的關系。但是，追求人與自然關系的和諧是環(huán)境法產生的基礎，也是環(huán)境法的直接目的。環(huán)境法可以通過調整人與人之間的關系達到人與自然關系的重新協(xié)調。人與自然的關系問題貫穿于人類社會的始終。
人權，是人作為人應當享有并被社會承認的權利。從價值的序列說，人權位于所有權利的最高位階，失去人權，人也就不再為人。[9]一般來講，人權的發(fā)展經歷了三個發(fā)展階段，也就是通常所說的第一代人權、第二代人權和第三代人權。其中第一代人權是法國大革命時代所倡導的公民政治權利，如言論自由、出版自由、游行示威自由等，這類權利的功能主要在于保障公民不受政府的侵擾。這是基于第一代人權的產生背景，當時，新興的資產階級已經崛起并不斷強大，他們不甘于政治上的無權狀態(tài)，于是極力宣揚資產階級的平等自由觀，而作為社會最低層的平民，他們飽受封建專制的強權統(tǒng)治，他們渴望政治上的保障，以對抗強大的政府。而第一代人權的提出，正好最低限度的滿足了在政治上處于弱者的平民大眾。從這個意義上說，第一代人權的產生是對強者的限制，對弱者的特殊保護。第二代人權乃至第三代人權同樣反映這一主題，即人權出于對弱者的特殊保護。人權理論通過賦予公民等弱者基本人權的形式來抵御政府等強者的侵擾，通過對弱者給予特殊保護的形式來孜孜以求法律之公平正義。人權的提出是人類文明的巨大進步，是法律巨大進步，是弱者運用人類文明成果即法律捍衛(wèi)自身基本權益的體現，是人類不同于弱肉強食的動物界的本質區(qū)別。從上述意義上說，人權的本質在于對若者的特殊保護。
環(huán)境侵權行為是侵害他人環(huán)境權益的行為，侵害對象是環(huán)境權。[9]那么環(huán)境權是否是人權，也就是環(huán)境權的屬性問題，一直以來是學界爭議的焦點之一。但有一可以肯定的是，環(huán)境權最初就是作為人權的形式被提出來的。[10]而且是作為第三代人權被提出的。西方發(fā)達國家是最早遭受環(huán)境危機帶來的災難，因此環(huán)境保護運動也最早在西方國家興起，環(huán)境權理論也發(fā)源于此，他是環(huán)境危機和環(huán)境保護運動的產物。1960年，聯邦德國的一位醫(yī)生向歐洲人權委員會提出控告，聲稱向北海傾倒放射形廢棄物的做法違反了《歐洲人權條約》，自此引發(fā)了環(huán)境權是否是人權的大討論。
1970年3月，國際社會科學評議會在日本東京召開的“公害問題國際座談會”，會后發(fā)表的《東京宣言》明確提出環(huán)境權是一項基本人權，使環(huán)境權作為人權的思想在世界范圍內，得到了廣泛的傳播。
1972年的“斯德哥爾摩環(huán)境與發(fā)展會議”通過的《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》也將人權與環(huán)境問題聯系起來。提出人類有權生活在“尊嚴的和福利的生活環(huán)境中”這是“人類的基本權利”。
1992年，聯合國在里約熱內盧召開的“環(huán)境與發(fā)展大會”重聲了1972年的《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》所確立的原則：“人類有權享有與自然和諧的、健康和富足的生活”就這樣，環(huán)境權作為第三代人權中不可或卻新型人權登上歷史的舞臺。
三、環(huán)境侵權弱者保護的本質是實質公平
公平是法律所追求的基本價值之一，是法治的基本精神宗旨和目的要素。以市民社會為基礎的私法領域，奉行“人生而平等”的法律格言?？疾焱斫乃椒òl(fā)展，不難發(fā)現在強調抽象人格、主張法律面前人人平等的主流下，還涌動著一股要求突破人格局限，倡導弱者保護的潮流，并且這種趨勢日益增強，勢不可擋，現在已經迅速滲透到各國私法立法中，體現社會的實質正義和公平。根據羅爾斯在其《正義論》中所劃分的形式正義和實質正義標準，我們可以將公平區(qū)分為形式公平和實質公平。實質公平與形式公平不同，它是指社會范圍內實質性、社會性的公平或正義，是一種追求最大多數社會成員的福祉的公平觀，強調針對不同的情況和不同的人給予不同的法律調整。
傳統(tǒng)的侵權行為一般在地位上具有平等性，而環(huán)境侵權雖屬于侵權行為，在其特征上卻更多表現為實質的不平等、不公平。這不僅是對傳統(tǒng)侵權的公平價值的沖擊，更是對公平價值理念的發(fā)展和充實。正如有學者認為：環(huán)境法則以現實的不平等為基礎來建立公平體系，在承認市場主體資源稟賦差異的前提下，給每個主體以“相對特權”，追求結果的大體公平。[11]法律從關注形式平等、機會平等到關注結果平等、實質平等，充分體現了現代社會關注弱者，保護弱者，通過賦予環(huán)境侵權弱者以“相對特權”，來追求法律之實質公平，這無疑是法律的進步，更是人類文明的進步?，F代社會以抽象人格、實行法律面前人人平等的無身份區(qū)別保護為一般原則，弱者身份的提出，是這種一般原則的例外。這種例外的產生并在法律規(guī)范中得以體現，是人類文明高度發(fā)展的結果。保護弱者是人類高度文明在法律上的顯像，是法律規(guī)范人性化的反映。將弱者保護理念深入貫穿與環(huán)境侵權的始終，這是實質公平在本質要求，這對于我們加強環(huán)境侵權理論創(chuàng)新和制度構建具有基礎性作用。
四、結語
傳統(tǒng)的侵權行為理論面對環(huán)境侵權這一新型侵權形式，已經是舉步為艱、挑戰(zhàn)重重，這首先表現在，傳統(tǒng)侵權行為理論對于環(huán)境污染的遏止和受害人權益的保護上的不足，第一，傳統(tǒng)侵權行為理論要求侵權行為必須是已經造成的實際損害行為。而在環(huán)境侵權中，由于其行為具有的繼續(xù)性，損害往往若干年后才會發(fā)生，甚至出現在幾代人的身上。這樣以實際損害的為要件的傳統(tǒng)侵權法并不能切實保護受害人的利益。第二、傳統(tǒng)侵權行為理論要求原告必須與案件有關的直接利害關系人。而環(huán)境侵權的不特定性，使得越來越多的環(huán)境污染行為影響著不特定人利益，換言之，使得公眾的利益受到損害。
其次、傳統(tǒng)的侵權行為理論強調事后救濟，而忽略了事前預防。在環(huán)境侵權中，由于其發(fā)生的繼續(xù)性和技術性等特性，且一旦發(fā)現損害巨大，使得法律應強調環(huán)境侵權的預防功能，賦予極易成為環(huán)境污染受害人的一般民眾更為寬松的訴訟條件。
最后，傳統(tǒng)的侵權所侵害的是財產和人身利益，而環(huán)境侵權還包括環(huán)境利益，這是傳統(tǒng)侵權所保護的財產和人身利益所不能涵蓋的。從環(huán)境侵權弱者利益的保護的角度，應當將環(huán)境權私法化，使之成為一項具體的權利。環(huán)境侵權弱者保護的提出，對于革新傳統(tǒng)侵權行為理論，創(chuàng)新環(huán)境侵權制度將具有指導意義。
注釋：
[1]參見劉建輝著.環(huán)境法價值論[M].北京：人民出版社2006.第12-14頁.
[2]李艷芳.論環(huán)境法的本質[J].法學家,1999,(5).
[3]同[1]，第14頁。
[4]齊樹潔、林建文.環(huán)境糾紛解決機制研究[M].廈門：廈門大學出版社,2005.第108頁.
[5]楊立新.類型侵權行為法研究[M].北京：人民法院出版社,2006.第798頁.
[6]參見陳冬.嚴格的資格規(guī)則—以魯堅案為中心析美國環(huán)境公民訴[J].環(huán)境資源法論叢,2004,(4).第146-163頁。
[7]呂忠梅.超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社,2003.第391頁。
[8]同[7]，第392頁。
[9]張麗君.《論個人環(huán)境權》[J].環(huán)境資源法論叢,2006,(3).第72頁。
[9]同[5]，第798頁。
[10]同[4]，第108頁。
[11]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社,2000.第22頁。
參考文獻：
[1]劉建輝著.環(huán)境法價值論[M].北京：人民出版社2006.
[2]李艷芳.論環(huán)境法的本質[J].法學家,1999,(5).
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[5]陳冬.嚴格的資格規(guī)則—以魯堅案為中心析美國環(huán)境公民訴訟[J].環(huán)境資源法論叢,2004,(4).
[6]呂忠梅.超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社,2003.
關鍵詞：生態(tài)文明建設；海南農村；法律制度
中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0103-02
由于獨特自然條件和國家政策鼓勵的影響，海南農村經濟在海南經濟中占據了非常重要的位置。然而，在海南農村經濟發(fā)展的過程中，也出現了一系列的制約因素，這就導致了海南農村生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，對于海南農村的生態(tài)發(fā)展有著非常惡劣的影響。為了堅持海南農村可持續(xù)發(fā)展的道路，推動海南經濟的不斷發(fā)展，海南農村生態(tài)文明建設迫在眉睫。
一、海南農村生態(tài)文明建設存在的問題
海南農村生態(tài)文明建設取得了一定的成果，但是還是存在著較大的問題，比如農村經濟結構上的問題等，具體如下所述：
第一，自然資源過度開發(fā)，導致了能夠直接開采的資源正在急速減少，并且生態(tài)環(huán)境也在不斷的惡化。從地理條件和歷史條件上來說，海南處于“南荒地帶”，和大陸的長時間脫離，導致了其余大陸其他地區(qū)相比，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)更加的脆弱，經濟發(fā)展也長期處于發(fā)展不快的情況。而且由于海南地理位置特殊，導致其文化傳播和大陸其他省份有著較大的差距，導致了海南自然資源開發(fā)和利用方式不當，目前部分地區(qū)還存在著亂開亂采的現象，也就致使海南部分農村的自然資源損耗嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化速度較快。
第二，由于海南農村經濟結構存在一定的問題，農村的基礎建設跟不上經濟建設的步伐，也就導致了農村經濟結構的轉型緩慢，在很大程度上限制了海南農村發(fā)展的腳步，同時也造成海南農村生態(tài)文明建設的發(fā)展緩慢。由于農村的基礎建設跟不上，所以道路、水利等設施都不達標，在臺風和暴雨天氣的侵襲之后，土路被沖毀，田地受到侵害。
第三，主人翁意識的缺失。在海南農村生態(tài)文明建設過程當中，海南農村群眾沒有認識到自己主人翁的角色。在我國，農村人口占著總人口約四分之三的比例，農村的群眾是否接受了良好的教育，直接的關系到了農村現代化建設的進程。對于海南來說，農村人口占到了總人口的一半以上，其素質水平直接的關系到了海南省生態(tài)文明建設、經濟發(fā)展的進程。由于海南的獨特地理環(huán)境，再加上城鄉(xiāng)之間的差距，海南人口的教育水平較為低下，生態(tài)環(huán)境保護意識較差，對于生態(tài)文明建設的相關知識的知曉率就更加低了。
二、當前海南農村環(huán)境保護的法治分析
（一）缺乏農村環(huán)境立法理念
當前，我國的環(huán)境立法還是以城市為主，也就是說環(huán)境立法首先應該將目光聚焦在工業(yè)污染的治理上，而后再去考慮農村生態(tài)環(huán)境保護的問題，所以城市和農村的立法存在著二元結構問題，因為存在著一些問題，所以導致環(huán)境立法在農村中比較缺失。由于我國政府在環(huán)境保護問題上，主要將目光集中在工業(yè)污染和城市污染方面，所以沒有體現城市和農村的平等重視，經常是在犧牲農村的生態(tài)環(huán)境基礎上來改善城市的環(huán)境問題，也導致了農村無法得到生態(tài)效益的有效補償，最終使得農村環(huán)境更加惡化。在生態(tài)環(huán)境的相關立法當中，缺乏了農村生態(tài)環(huán)境保護，不僅對我國的農村環(huán)境改善不利，而且也影響了我國新農村建設的步伐。
（二）農村生態(tài)環(huán)境保護法律不完善
雖然當前我國已經建立起了基于《環(huán)境保護法》的環(huán)境保護法律體系，但是對農村環(huán)境保護還缺乏相應的法律條令。在2007年我國出臺了《關于加強農村環(huán)境保護工作的意見》之前，我國沒有過任何關于農村環(huán)境保護的任何政策。在現行的農村環(huán)境保護相關法律規(guī)定當中，也有一些法律法規(guī)是缺乏原則和系統(tǒng)性的，也對農村的實踐情況有所脫離，導致了法律法規(guī)沒有可行性。例如在《環(huán)境保護法》的第三十三條中提到了保護農村環(huán)境，要推動農村環(huán)境的綜合治理；第五十五條當中雖然對各級政府安排資金對農村飲用水和污染防治等治理工作進行了規(guī)定，但是沒有出臺配套的規(guī)章制度進行相應規(guī)定；在《固體廢物污染防治法》第四十九條中，農村生活污染垃圾的防止具體方法有地方性法規(guī)進行規(guī)定，但是海南省還沒有出臺相應的地方法規(guī)。在農業(yè)法的第八章當中對農村環(huán)境保護僅僅做了原則性的規(guī)定，但是沒有進行具體的配套措施規(guī)定?？梢哉f當前我國環(huán)境法大多都是針對城市制定的，缺乏專門針對農村的環(huán)保法律。
（三）農村環(huán)境執(zhí)法存在一定的問題
當前海南省的農村環(huán)境問題嚴峻，究其原因主要有如下幾點：第一，海南省的環(huán)保部門設置存在一定的缺陷。當前海南的環(huán)保部門設置只達到了縣區(qū)級，而沒有覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，而縣區(qū)級的環(huán)保部門重點是城市環(huán)境問題和工業(yè)污染，農村環(huán)境問題變成了環(huán)保工作的盲區(qū)。第二，當前我國實行的環(huán)境管理體制是統(tǒng)一管理和分部門合作的方式，除了環(huán)保部門，水利、農業(yè)等部門掌握了農村環(huán)境的執(zhí)法權，由于執(zhí)法主體多，導致了權責不明，權利分散的問題，這樣就會使得環(huán)保法律的執(zhí)行力度不夠；第三，地方政府環(huán)境責任缺失，當前政府為了經濟的發(fā)展，對一些環(huán)保評價不過關的項目進行批準，法律的執(zhí)行不到位，尤其是一些環(huán)境污染嚴重、但是經濟效益高的企業(yè)，政府采取睜一只眼，閉一只眼的策略，這樣做的后果嚴重的損害了環(huán)境保護。
（四）環(huán)境保護的投入不足
2009年設立農村環(huán)保專項基金前，我國的環(huán)保投資幾乎只用于城市環(huán)境和工業(yè)污染的治理過程，而且一般只作為環(huán)保專項資金的排污費。由于相關法律法規(guī)的不完善，導致了在環(huán)境污染治理的過程當中，忽視了農村的治理，治理城市的過程是以犧牲農村為代價的。由于農村環(huán)保投入嚴重不足，導致了農村環(huán)保設施落后，在海南，很多農村沒有建立起排污系統(tǒng)，產生的污水何垃圾等沒有經過處理就被排放到了環(huán)境中，嚴重的破壞了農村環(huán)境。
另外，由于農村的檢測站設備落后，設施不完善，導致了農村環(huán)境的情況無法被真實的反應，正是這些問題，導致了我國農村環(huán)境治理十分困難。
（五）農村群眾的環(huán)保法律意識比較薄弱
由于當前收到了經濟和生活習慣的限制，海南的農村群眾環(huán)保意識比較薄弱。當前海南的農業(yè)技術并不發(fā)達，為了經濟的快速發(fā)展，無論是政府還是群眾都只注重眼前的利益而忽視了落后生產行為會產生的嚴重環(huán)境污染。此外，由于農村的法律教育比較落后，導致了農民的法律觀念不強，維權意識也比較差，在環(huán)境污染行為的面前，鮮少有人會進行法律維權。在環(huán)保的過程當中，必須要認識到，農民才是環(huán)境保護的主人翁。對于農村環(huán)境的影響是不容忽視的，所以必須要提升農民的環(huán)保法律意識。
三、生態(tài)文明建設下海南農村環(huán)境保護法律制度的完善
（一）樹立起生態(tài)文明建設的理念，推動相關立法
要意識到生態(tài)文明建設需要法律的支持，完善立法是建設生態(tài)文明新農村的必要條件。但是當前的實際情況往往是只重視城市環(huán)境的保護，忽視了農村。就我國目前農村環(huán)境十分惡劣的現狀，必須要加強農村環(huán)保立法，改變立法過程當中邊緣化農村立法的現狀。以《立法法》為基礎，《環(huán)境保護法》應當是當前農村環(huán)境保護法律立法的基礎。《環(huán)境法》提出了以環(huán)境保護優(yōu)先的原則，和“推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展”理念，因此在農村環(huán)保立法的過程當匯總，要以環(huán)境法確立的原則和理念為基礎，摒棄立法服務于經濟發(fā)展的老舊觀念，將農村環(huán)境保護立法提升到城市環(huán)保立法的同等地位，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
（二）完善農村環(huán)境保護法律體系
當前我國的環(huán)境保護法律中的很多條款和制度都是基于城市、工業(yè)環(huán)保的要求的，并不能夠適用于農村環(huán)境保護的實踐當中。由于農村的環(huán)境保護油這獨特的生活背景，因此，應當從立法的層面上給予農村特別的關注。立法機關應當加強農村環(huán)保立法的建設，完善法律體系。盡快制定農村保護的相關法律條例，吧農業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農村居民的生活污染等問題作為重點的防范對象。并且將《農村環(huán)境保護法》提上日程，將其作為農村環(huán)境保護的基本法?？梢哉f，土地是農民的生活基礎，當前我國農村的土壤污染十分嚴重，但是當前海南對于土壤污染的相關防治條例卻稀缺。當前應當轉進對土壤和畜禽養(yǎng)殖污染進行保護立法，才能夠彌補空白。
（三）加強執(zhí)法力度
加強農村環(huán)保執(zhí)法，首先要建立起農村環(huán)保執(zhí)法的機構。根據當前海南盛環(huán)境行政管理部門的設置，筆者認為應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置環(huán)保局的派出機構，派遣專門的環(huán)保人員，依法對農村的環(huán)保行為進行管理。此外，在農村，居民的自治組織在日常食物的管理上有著不可替代的作用，所以可以考慮給予這些組織一定的管理權限，協(xié)同管理。其次，要明確環(huán)保部門的職責，明確在工作過程當中的分工。在環(huán)保的過程當匯總，應當以環(huán)保部門為主，其他部門協(xié)同管理的方式。同時，也要明確環(huán)保法執(zhí)法的程序和責任，加大執(zhí)法的力度。最后，要完善政府在環(huán)保過程當中的責任。由于環(huán)保法當中對于地方政府的責任規(guī)定的十分籠統(tǒng)，沒有具體的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職責?，F階段，海南的農村環(huán)保工作一定程度上，仍然以來政府的行政力量，因此，要對環(huán)?？己梭w系加以重視，早日建立起完善的環(huán)保考核體系，明確管理職責，引導全體農民對于環(huán)保的重視。對于由于政府不作為導致的環(huán)保問題，應當依法追究責任。
四、總結
海南是我國的“四季生態(tài)花園島”，并且可以向世界亮出中國的生態(tài)名片。海南具有得天獨厚的自然條件，賦予了海南十分重要的使命。所以當前海南農村環(huán)保建設迫在眉睫，我們要不斷的進行海南農村環(huán)境保護法律建設，推動海南新農村的建設，走可持續(xù)發(fā)展的道路，不斷的改善海南的生態(tài)環(huán)境，推動海南經濟持續(xù)的增長。
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環(huán)境保護稅(EnvironmentalTaxation)，西方學者稱之為生態(tài)稅(EcologicalTaxation)、綠色稅(GreenTax)，我國有學者簡稱為“環(huán)境稅”。目前學界對“環(huán)境保護稅”這一概念的釋義莫衷一是，筆者將關于“環(huán)境保護稅”、“環(huán)境稅”、“生態(tài)稅”、“綠色稅”等相關定義歸納如下。(1)環(huán)境保護稅指“為實現一定生態(tài)保護目標而對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染及破壞程度進行征收的一種稅收”。(2)環(huán)境保護稅指“以環(huán)境保護為目的而采取的各種稅收措施或征收的各種稅”H¨。(3)環(huán)境保護稅“包括排放污染物稅，以及為了保護特定的環(huán)境資源而征收的稅收，以及政府采取的一些與環(huán)境有關的經濟措施的稅收手段”。(4)環(huán)境保護稅指“對開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，根據其開發(fā)、利用環(huán)境資源的程度及其對環(huán)境污染的損害程度進行稅款征收或減免的稅收制度’’。(5)環(huán)境保護稅指“國家為了調控環(huán)境污染的區(qū)域范圍、程度，而對那些給環(huán)境造成污染的主體征收的一種稅種”。學者之間由于研究視角不一，對環(huán)境保護稅這一概念解析也不完全一致，從而導致目前學界未形成統(tǒng)一的環(huán)境保護稅概念。對此，有學者提出，“在財稅領域的引入并強化法學分析的維度和視角，對于財稅政策和決策研究至關重要”。環(huán)境保護稅既是財稅法學中“稅制結構”下的一個經濟學概念，同時又是稅法學中稅收法律制度研究的主要內容之。一0綜上所述，筆者認為，應當以法學和經濟學雙重研究方法為基礎，側重稅收法律體系的構建與完善，以稅收立法目的、立法原則、權利義務關系為主要內容等法學基本范疇對環(huán)境保護稅進行闡述。故，環(huán)境保護稅是指為促進納稅人承擔環(huán)境保護義務，實現環(huán)境保護和生態(tài)文明建設雙重目標，國家根據一定法律程序，對自然資源的利用和保護征收的各種稅種和稅目的總稱。環(huán)境保護稅內容包括：其一，專門性的環(huán)境污染稅，即國家為了限制污染，向污染者征收的一種專門稅收，其用途限于環(huán)境治理；其二，資源稅，即國家對自然資源的開發(fā)和利用者征收的一種專門稅收，其目的是實現可持續(xù)發(fā)展；其三，其他與自然環(huán)境、環(huán)境保護相關的稅種，如消費稅、所得稅、增值稅等稅種。
二、新形勢下我國構建環(huán)境保護稅法律制度的現實必要性分析
第一，深化財稅體制改革是構建環(huán)境保護稅法律制度的政治因素?！稕Q定》指出，當前深化稅制改革的主要任務是：“建立規(guī)范的現代增值稅制度，進一步發(fā)揮消費稅調節(jié)功能，加快資源稅從價計征改革開征環(huán)境保護稅，加強和改進稅收優(yōu)惠政策設定，完善國稅、地稅征管體制?！笨梢婇_征環(huán)境保護稅具備現實的緊迫性，是深化財稅體制改革的主要任務之一。因此，要盡快將現行排污費等環(huán)境污染費改革為環(huán)境保護稅，從而推進財稅體制改革向前發(fā)展。
第二，轉變經濟增長方式是構建環(huán)境保護稅法律制度的經濟因素。黨的十以來，“加快轉變經濟發(fā)展方式”成為社會、學界普遍關注的議題。轉變經濟增長方式的主要內容，即是由不可持續(xù)性發(fā)展轉變?yōu)榭沙掷m(xù)性發(fā)展、由粗放型經濟轉變?yōu)榧s型經濟、由高碳經濟型轉變?yōu)榈吞冀洕?、由忽略環(huán)境型轉變?yōu)榄h(huán)境友好型經濟增長。經濟增長方式的轉變與生態(tài)環(huán)境保護是辯證統(tǒng)一的，經濟增長方式的轉變更關注對生態(tài)環(huán)境的保護以及自然資源的可持續(xù)利用。構建環(huán)境保護稅法律制度，積極發(fā)揮環(huán)境保護稅的引導功能，有助于淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業(yè)，有助于推動企業(yè)新能源、新材料、新工藝和節(jié)能技術的采用，有助于環(huán)保產業(yè)、綠色產業(yè)等新興產業(yè)的發(fā)展壯大，從而加快推動經濟增長方式的轉變。
第三，建設法治中國、實現財稅法治化是構建環(huán)境保護稅法律制度的法律因素。當今，稅收法定主義得到越來越多國家的最高法——憲法的認可，在其憲法文本中專門對稅收法治進行了明確規(guī)定。如法國《第五共和國憲法》第三十四條第二款規(guī)定，“法律規(guī)定有關下列事項的準則各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式”；《美國憲法》第一條第七款規(guī)定，“所有征稅議案應首先由眾議院提出；但參議院可以如同對待其他議案一樣，提出修正案或對修正案表示贊同”；《新加坡共和國憲法》第四十三條第二款規(guī)定，“凡作出(不論直接或間接地)以下規(guī)定的法案或修正案，(1)制定或增加任何稅收，或者廢除、削減或豁免任何現行稅收者”；“馬來西亞、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦等國憲法均有類似規(guī)定”。除此之外，多數法治國家或者地區(qū)、若干發(fā)展中國家先后制定了專門的環(huán)境保護稅法律。財稅法治化包含形式上的稅收法定主義和實質上的稅收法定主義，前者強調稅收應當有法律依據，后者關注稅收法律規(guī)范的合憲性、正義性等法律價值。故，從法律價值的角度看，通過實施環(huán)境保護稅法，明確稅收機關和納稅人之間的稅收法律權利和義務，有助于協(xié)調法律主體之間的權利義務關系，從而為我國財稅法治化奠定法治先例。
第四，生態(tài)文明建設是構建環(huán)境保護稅法律制度的社會因素。稅收政策作為財政政策的有機組成部分，可以通過開征環(huán)境保護稅這一路徑來推動我國生態(tài)文明建設。其一，改革現行財稅制度是生態(tài)文明建設的內在要求，主要包括改革消費稅、資源稅、車船使用稅、城市維護建設稅等與環(huán)境相關的稅種。此外，可以開征必要的環(huán)境保護稅新稅種，如能源稅、大氣污染稅(主要是碳稅和二氧化氯稅)、水污染稅、垃圾稅等。其二，通過開征環(huán)境保護稅，讓環(huán)境污染者履行其保護環(huán)境的法定義務，自行承擔污染成本，并通過完善稅收優(yōu)惠政策，調動行為人的環(huán)保積極性，從而為我國生態(tài)文明建設奠定良好的外部環(huán)境。同時，開征環(huán)境保護稅能夠籌集大量稅收收入以用于生態(tài)環(huán)境建設，以實現環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的雙重目標。
三、我國環(huán)境保護稅費制度的現狀及困境
1．我國環(huán)境保護稅費制度的現狀及不足第一，現行稅收體系中未規(guī)定專門的環(huán)境保護稅種，由此導致我國環(huán)境保護稅收體系缺乏明確性和規(guī)范性。國家通過開征環(huán)境保護稅，目的是將其作為環(huán)境保護、自然資源可持續(xù)利用的有效財稅手段。相比環(huán)境直接管制措施，環(huán)境保護稅具備公平、高效、方便、簡潔的優(yōu)勢，為當今世界絕大多數法治國家所采用。我國目前并未開征獨立的環(huán)境保護稅，與環(huán)境保護相關的稅收政策主要體現于其他稅目中，未能建立較為完善的專門以促進生態(tài)保護為目標的各稅種要素相互配合與協(xié)調發(fā)展的環(huán)境保護稅收制度。第二，與自然環(huán)境、環(huán)境保護相關的稅種在制度設計上缺陷重重。(1)目前我國環(huán)保相關產品的消費稅稅率普遍較低，未能發(fā)揮對消費行為的調節(jié)作用。一些屬于限制消費、對生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源，其稅目稅率卻不高，如汽油、柴油消費稅稅率過低，甚至一些產品未納入消費稅的征稅范圍。4(2)增值稅中與環(huán)境保護相關的稅目減免計算方法過于繁多，在稅收征管監(jiān)督不力的情況下，多重減免方式易導致稅收流失。(3)《企業(yè)所得稅法》第二十七條第二款第三項、第三卜三條、第三十四條對企業(yè)所給予的一些稅收優(yōu)惠政策雖然有明確規(guī)定，但是我國企業(yè)所得稅所規(guī)定的取得稅收優(yōu)惠政策的條件異常苛刻、優(yōu)惠期限過短、優(yōu)惠形式單一，且大多限于對排放的廢物利用采取直接減免等優(yōu)惠形式，而對綠色產業(yè)設備的投資抵免、加速折舊或免稅政策難以落實。除此之外，資源稅存在一定缺陷．對此有學者認為，消費稅在稅收功能定位上體現出“單一征收范圍過窄、計稅依據不合理”等瑕疵。第三，我國目前排污收費制度已不符合社會變遷之需要，存在諸多弊病。其一，排污收費制度立法價值存在錯誤的利益導向，使得一些污染企業(yè)和個人認為，只要交納相應排污費后，就可以無所顧忌地排放未經處理過的廢物。其二，排污收費制度的立法依據為《排污費征收使用管理條例》，該規(guī)范性文件僅為國務院的行政法規(guī)，立法層次低且排污收費體系極不規(guī)范，這降低了稅收對環(huán)境污染的控制力度，也難以對其進行有效的監(jiān)督。其三，排污費征收范圍過于狹窄。繳費主體僅限于企業(yè)，使得大量的非企業(yè)排污主體被排除在外。在收費項目上，《排污費征收使用管理條例》規(guī)定的收費項目僅包括污水、廢氣、超標噪聲、固體廢物和危險廢物等5類113項污染源收費，而未將國際通行的危險廢物、生活垃圾、生活廢水以及流動污染源納入收費范圍，且未將間接污染納入排污收費制度之中。其四，違法法律責任與違法收益不匹配。根據《排污費征收使用管理條例》第二十一條之規(guī)定，對環(huán)境污染違法行為一概處以罰款1至3倍，但在現實執(zhí)法中，由于行政執(zhí)法自由裁量權過大，極易導致處罰不公。即使相對于3倍的環(huán)境污染處罰，企業(yè)的違法所得收益仍遠遠高于其處罰，造成大量企業(yè)在經濟利益的驅動下寧可認罰也不愿采取切實措施以治理污染。最后，排污費征管難度大。由于排污費征收立法層次低以及征收手段缺乏強制執(zhí)行力，導致大量排污企業(yè)存在拖欠排污費的現象。
2．構建我國環(huán)境保護稅法律制度的困境首先，深化財稅體制改革難度大，尤其體現在新稅種的確立上。筆者認為，構建環(huán)境保護稅體系必須著眼于當前深化財稅體制改革這一新形勢之下。簡言之，開征環(huán)境保護稅，即將對生態(tài)環(huán)境、自然資源的利用和保護造成負面影響的一切生產經營行為均納入其征收范圍。故此次改革，尤其是環(huán)境保護稅這一新稅種的設立，涉及領域廣泛，對國民經濟的發(fā)展影響巨大，制度設計難度大，環(huán)境保護任務艱巨。其次，環(huán)境保護稅稅制設計及征收難度大，尤其表現為環(huán)境保護稅稅率設計與社會變遷的契合。目前，學者在討論環(huán)境保護稅稅率設計時，多從一般均衡模型這一理論層面設計次優(yōu)環(huán)境保護稅率。但是，我們看到環(huán)境保護稅在實際征收中還應當根據我國國情，如社會經濟發(fā)展水平、稅收征管現代化水平、污染物排放量、排污者利潤與實際負擔能力、環(huán)境治理成本等外部因素。故，筆者認為，通過科學合理的環(huán)境保護稅稅率設計來實現環(huán)境保護稅稅制的優(yōu)化，在確保環(huán)境保護收入、實現環(huán)境保護目標的基礎上，最大限度地減低對社會經濟發(fā)展的負面影響。最后，我國缺乏環(huán)境保護資金管理、使用方面的先進經驗。當前，我國稅法理論研究多停留在稅收征管機制的完善，以求實現稅收征管的現代化、信息化和規(guī)范化，較少關注國外對稅收款項的市場化運作。世界多數國家和地區(qū)對環(huán)境保護資金管理多采取基金方式，其做法是環(huán)境保護稅由稅務部門統(tǒng)一開征，再納入生態(tài)基金或專用基金，并全部用于環(huán)境保護與生態(tài)建設方面的開支。
四、新形勢下我國環(huán)境保護稅法律制度之構建
首先，提高環(huán)境法治化水平。將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入法治范疇已成為當今世界各國的共識?！稕Q定》在“加快生態(tài)文明制度建設”中明確指出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。由此可見，加快環(huán)境治理法制建設，提高環(huán)境法治化水平，是構建環(huán)境保護稅的邏輯前提和制度保障。1979年9月，我國頒布了建國以來第一部綜合性的環(huán)境保護基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，隨后，我國先后頒布了《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《礦產資源法》等30余部有關環(huán)境、資源、能源與清潔生產等方面的法律，對控制污染排放和環(huán)境保護起到了積極作用。面臨日益嚴峻的環(huán)境污染問題，當前迫切需要將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入環(huán)境法治之中。筆者認為，應從以下方面加強環(huán)境保護稅法治建設。其一，加強立法，制定《環(huán)境保護稅法》，以構建獨立、統(tǒng)一的環(huán)境保護稅收法律體系?！董h(huán)境保護稅法》應當包含以下內容：環(huán)境保護稅稅收法律關系、環(huán)境保護稅法的基本原則、納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點、環(huán)境保護稅優(yōu)惠政策、法律責任等內容。其中，《環(huán)境保護稅法》應當分別確立自然資源稅法律制度、二氧化碳稅法律制度、二氧化硫稅法律制度、垃圾稅法律制度、生態(tài)補償稅法律制度等其他稅法律制度。其二，修改與環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，形成相互協(xié)調的環(huán)境保護法律體系。筆者認為，主要修改《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等環(huán)境保護和自然資源等規(guī)范性文件。其三，廢除與環(huán)境法治化不符的相關法律法規(guī)，主要有《排污費征收標準管理辦法》、《排污費征收使用管理條例》和《排污費資金收繳使用管理辦法》等以費代稅的規(guī)范性文件。
其次，加快改進我國現行稅制中與環(huán)境保護相關的稅種。(1)改進消費稅，發(fā)揮其對消費行為的調節(jié)作用，提高消費稅的環(huán)境保護力度。一是適當提高生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源的稅目稅率，如提高汽油、柴油消費稅稅率；二是適時擴大消費稅的征收范圍，把高污染、高能耗的消費品納入征稅范圍，以充分發(fā)揮其保護環(huán)境的作用；三是改進消費稅計稅方式，采用與大多數發(fā)達國家的“價外稅”形式，以加強我國市民的稅收法律意識。(2)改進資源稅，提高自然資源的利用率，以實現環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。目前資源稅的征收范圍可以擴大到與自然資源使用與保護息息相關的非礦藏資源，同時提高不可再生資源的單位稅額，從而增加資源稅稅負。(3)簡化《企業(yè)所得稅法》中稅收優(yōu)惠政策，如簡化稅收優(yōu)惠政策的條件、擴大優(yōu)惠期限、增加優(yōu)惠形式，從而推動企業(yè)淘汰污染嚴重、資源浪費、經濟效益低下的落后產業(yè)，進一步促進環(huán)保產業(yè)、綠色產業(yè)等新興產業(yè)的發(fā)展壯大。
再次，開征獨立的環(huán)境保護稅。我國現行的排污費制度，已遠遠不符合當前國際環(huán)境法治化的要求，在世界主要發(fā)達國家和地區(qū)均開征獨立環(huán)境保護稅的國際形勢下，開征獨立環(huán)境保護稅是完善我國環(huán)境保護制度的必然趨勢。具體而言，我國獨立的環(huán)境保護稅包含以下幾個方面。(1)環(huán)境保護稅稅制要素設計。一是征稅對象及稅目。目前世界主要國家的環(huán)境保護稅征收范圍為大氣污染、廢水、固體污染物、垃圾、噪聲等5大類。我國現行排污費制度征費范圍為污水、廢氣、固體廢物、危險廢物、噪聲等5類。故應將部分排污費直接改制為排污稅，同時開征二氧化硫稅和二氧化碳稅，適時、適度地將居民生活廢水廢物納入征稅范圍。二是納稅義務人。污染排放稅由污染行為者承擔，其中主要以企業(yè)為主。污染產品稅、二氧化硫稅和二氧化碳稅以使用該污染產品者承擔。三是稅基。污染排放稅和碳稅依據實際排放量計稅，污染產品稅依據稅目從價計征。四是稅率。環(huán)境保護稅稅率既要體現其對環(huán)境的污染程度，又要對于同一類產品依據環(huán)境友好程度區(qū)別設計稅率。按照稅收財政學普遍共識，環(huán)境保護稅率的最低水平應當維持污染行為所導致的環(huán)境治理的邊際成本。五是稅收優(yōu)惠政策。對采用先進技術或技術改造有效減少污染物排放的企業(yè)，給予適當的稅收優(yōu)惠；對居民垃圾稅實行“階梯價格”，即對居民生活垃圾實行分類計量收取和超定額累進制。(2)稅收征管。我國《環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”，可見，防治環(huán)境污染的主要責任在于地方各級人民政府。筆者認為，為兼顧效率與規(guī)范，環(huán)境保護稅統(tǒng)一由國稅局征管，再按一定合理比例返還地方各級人民政府。
