時間：2023-04-06 18:46:27
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一、理論學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)及分歧
對中國社會保障改革問題的研究，理論學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)與政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域基本一致，并伴隨著中國社會保障改革的推進(jìn)而發(fā)展。目前討論的熱點(diǎn)如下：
1.中國社會保障體系的建設(shè)。在改革傳統(tǒng)社會保障制度的背景下，如何看待社會保障制度？中國需不需要建設(shè)一個統(tǒng)一的社會保障體系？如何建立一個統(tǒng)一的社會保障體系？理論學(xué)術(shù)界對這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數(shù)學(xué)者對社會保障制度持肯定態(tài)度，認(rèn)為社會保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國利民的十分重要的制度安排。長期從事中國社會保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數(shù)專家、學(xué)者均主張中國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的社會保障體系，將中國新型社會保障體系發(fā)展成為一個多層次的體系亦已成為學(xué)術(shù)界與政策層面絕大多數(shù)人的共識；但也有陳平等人對社會保障制度基本上持否定態(tài)度，認(rèn)為“建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策”。
在贊成建設(shè)全國統(tǒng)一的社會保障體系前提下，不同學(xué)者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統(tǒng)論，即以國家財政為基礎(chǔ)，提出應(yīng)盡快統(tǒng)一全國社會保障體系，并將農(nóng)民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉(xiāng)有別論，他將建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系列為中國社會保障改革的中長期目標(biāo)；馮蘭瑞主張盡快通過實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌來過渡到全國統(tǒng)一；何平堅(jiān)持長期持續(xù)發(fā)展論，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)“需要一個艱苦的長期過程，這個過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進(jìn)統(tǒng)一論，他認(rèn)為需要在化解養(yǎng)老保險歷史債務(wù)、降低社會保險繳費(fèi)率、強(qiáng)化國家財政與勞動者個人的責(zé)任并縮小地區(qū)發(fā)展不平衡的差距的條件下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)全國統(tǒng)一的社會保障體系建設(shè)。
與此同時，在探討社會保障體系問題時，必然涉及到對社會保障制度如何界定的問題。國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是大社會保障論，認(rèn)為社會保障制度包括社會救助、社會保險與社會福利等各種保障國民生活系統(tǒng)的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀(jì)80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)人所認(rèn)同；一是大社會福利論，認(rèn)為社會福利制度不僅不應(yīng)當(dāng)納入中國社會保障體系，而且社會福利制度應(yīng)當(dāng)包括社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務(wù)體系，這一觀點(diǎn)主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會保障制度論的同時，則提出應(yīng)當(dāng)分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會保障與社會福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經(jīng)約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學(xué)術(shù)探討，而是隱含著重新界定中國社會保障與社會福利政策體系及框架之爭。
2.中國社會保障改革優(yōu)先考慮的領(lǐng)域。中國的社會保障制度改革是全方位改革，但受各種因素的限制，客觀上不可能全方位推進(jìn)，因此，優(yōu)先考慮哪些制度變革是改革進(jìn)程中必須抉擇的問題，理論學(xué)術(shù)界已有的成果表明在這一方面存在著明顯的分歧。
由于城鎮(zhèn)改革尤其是國有企業(yè)改革是整個改革事業(yè)的重心所在，與之相關(guān)的社會保險制度改革亦成為最引人關(guān)注的問題，它反映在理論學(xué)術(shù)界就是絕大多數(shù)論著均著眼于社會保險制度尤其是其中的養(yǎng)老保險制度，在中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院承辦的書報資料復(fù)印雜志《社會保障制度》的備選文章中，研究社會保險改革的論文約占總數(shù)的60%以上。在眾多研究者的論著中，社會保險事實(shí)上成為中國社會保障制度改革必須優(yōu)先考慮的問題。這種傾向與國家近十多年來對社會保險改革的特別重視及社會保險改革在整個社會保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多數(shù)學(xué)者主張優(yōu)先考慮社會保險改革時，也有部分學(xué)者對此并不完全贊同。景天魁、楊團(tuán)等人在其有關(guān)著作及論文中提出基礎(chǔ)整合的社會保障模式，就強(qiáng)調(diào)以最低生活保障、社區(qū)保障為重點(diǎn)而不是以社會保險為重心來構(gòu)建中國社會保障制度；唐鈞亦特別強(qiáng)調(diào)社會救助是中國社會保障制度建設(shè)的重中之重。
鄭功成則從全球范圍出發(fā)，將社會保障發(fā)展進(jìn)程劃分為以社會救助為核心的社會救助型社會保障階段、以社會保險為主體的社會保險型社會保障階段和以社會福利為重點(diǎn)的社會福利型社會保障階段，他認(rèn)為中國正處于一個特殊時期，它既需要著重考慮社會保險制度改革，又必須以改造和完善社會救助制度為基礎(chǔ)，同時還面臨著如何滿足社會成員日益增長的社會福利需求問題，從而主張整體協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.政府在新型社會保障制度中的責(zé)任。有的論者將其提高到憲法所確定的權(quán)益保障層面強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，有的論者則強(qiáng)調(diào)個人及家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，主流的觀點(diǎn)則是建立社會保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，即政府、企業(yè)、個人乃至社會均應(yīng)當(dāng)分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如，劉福垣就認(rèn)為社會保障是國家責(zé)任，它應(yīng)當(dāng)通過稅收來解決全體國民的社會保障問題；何平則認(rèn)為社會保障不能搞成一個純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺的角色，一部分入主張政府財政只承擔(dān)社會保障基金收不抵支時的兜底責(zé)任。鄭功成認(rèn)為無論社會保障制度如何改革，政府均肩負(fù)著主導(dǎo)社會保障制度的責(zé)任。
4.中國社會保障制度改革中的若干具體問題。中國新型的養(yǎng)老保險制度采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。對此，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為有創(chuàng)新意義，較單純的現(xiàn)收現(xiàn)付式或單純的個人賬戶式制度更能夠適應(yīng)發(fā)展需要。但也有人認(rèn)為個人賬戶并不適合，如劉福垣基于社會保障是公共物品的原理而反對建立個人賬戶，莫泰基基于經(jīng)濟(jì)、社會乃至個人的客觀風(fēng)險也反對采取個人賬戶制；在國際上，國際勞工組織也是反對個人賬戶模式的，而世界銀行、國際貨幣基金組織等經(jīng)濟(jì)組織卻推崇個人賬戶制，這些組織的專家還向中國政府提供專門的政策研究報告。在承認(rèn)統(tǒng)賬結(jié)合模式的專家中，有的人肯定社會統(tǒng)籌與個人賬戶緊密結(jié)合在一體，有的主張實(shí)行板塊狀結(jié)構(gòu)（即分開管理），有的主張將這一統(tǒng)賬結(jié)合模式改成兩個獨(dú)立的支柱。在統(tǒng)賬結(jié)合的比例上，亦存在著統(tǒng)賬均等、大統(tǒng)籌小賬戶、小統(tǒng)籌大賬戶之爭；在個人賬戶的繳費(fèi)責(zé)任方面，有人主張雇主分擔(dān)，有人主張個人承擔(dān)全部責(zé)任。還有人從長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，提出將其改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)。
在籌資手段方面，單一渠道的資金來源已經(jīng)被摒棄，主張多元化籌資方略已經(jīng)成為絕大多數(shù)學(xué)者的共識。但在社會保險籌資方式上，卻存在著費(fèi)稅之爭。除劉福垣是將社會保障看成是國家或政府的完全責(zé)任而自然完全需要依靠稅收外，包括吳樹青等許多學(xué)者均主張盡快開征社會保險稅以替代現(xiàn)在的社會保險征費(fèi)制，唐鈞、楊良初等人甚至對如何開征社會保險稅進(jìn)行了政策設(shè)計；鄭功成則通過對中國現(xiàn)行社會保險統(tǒng)賬結(jié)合模式的考察，明確主張社會保險費(fèi)改稅緩行，并將這一主張?zhí)峤唤o決策層；后來鄧子基、厲以寧等從我國財政稅收體制的角度亦認(rèn)為中國目前不具備開征社會保險稅的條件。
在農(nóng)民工社會保障方面，鑒于農(nóng)民工作為中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程與傳統(tǒng)戶籍制度沖突中出現(xiàn)的—個特殊群體規(guī)模龐大，在農(nóng)民工的社會保障問題上，越來越多的學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民工以社會保障，北京等地甚至制定了專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策；也有一批專家認(rèn)為農(nóng)民工因?yàn)橛型恋乇Ｕ希又惺苣芰Σ粡?qiáng)而主張不必考慮農(nóng)民工的社會保障問題，上述兩種觀點(diǎn)均較流行；第三種思路則是主張分類分層保障農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，在肯定農(nóng)民工需要社會保障的條件下，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮農(nóng)民工的工傷保障、特困援助等，養(yǎng)老保險則在其后且應(yīng)分類展開。
在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)方面，多數(shù)專家主張農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)享有社會保障，但也有人認(rèn)為農(nóng)民有土地保障和傳統(tǒng)的家庭保障，現(xiàn)階段可以不考慮。在主張建立農(nóng)村社會保障制度方面，不同的學(xué)者亦存在著觀點(diǎn)分歧，宋曉梧持城鄉(xiāng)有別論，王延中主張分區(qū)域推進(jìn)，鄭功成仍然持分類分層推進(jìn)的觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村人口不斷分化的現(xiàn)實(shí)并采取有區(qū)別的社會保障政策。
二、對中國社會保障改革研究的綜合評論
1.價值評判?；谏鐣Ｕ鲜且越?jīng)濟(jì)手段解決社會問題進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的制度安排，制度變革的實(shí)質(zhì)是利益格局的重大調(diào)整，研究并解決這一問題顯然不是單一學(xué)科能夠完成的。因此，近十多年來尤其是近幾年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、精算學(xué)等學(xué)科的專家均有一些人從不同的角度來研究中國社會保障制度改革問題，專門的社會保障學(xué)者也需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科的知識與方法，多學(xué)科合作與跨學(xué)科研究已經(jīng)成為中國社會保障改革這一領(lǐng)域的重要取向，它從一個側(cè)面表明了當(dāng)前社會科學(xué)學(xué)科尤其是處于應(yīng)用層次的學(xué)科發(fā)展的新趨勢。
從中外社會保障制度的發(fā)展歷史來看，社會保障要受經(jīng)濟(jì)、政治、社會乃至歷史文化等多種國情因素的深刻影響，研究中國的社會保障問題必須與中國的具體國情緊密結(jié)合。在西方國家社會保障制度早已成熟但又面臨著一些問題的條件下，中國作為一個發(fā)展中國家、一個正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的國家和一個對社會保障制度進(jìn)行全面變革的國家，有著非常獨(dú)特的研究價值，這種價值揭示出立足中國國情來研究并解決中國的社會保障改革問題，將為各國改革、完善自己的社會保障制度提供新的啟示和經(jīng)驗(yàn)，從而可以對國際社會保障理論的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，這正是中外學(xué)者普遍關(guān)注中國社會保障改革問題的根本原因所在。
推動中國社會保障制度改革和這一制度健康發(fā)展是中國社會保障改革研究的基本目標(biāo)。在近幾年的社會保障改革歷程中，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界的研究及其成果對這一改革實(shí)踐的影響。如1998年以來，國家的重大社會保障改革方案或政策出臺，大多數(shù)均有相關(guān)的研究成果作為決策依據(jù)，決策層對國內(nèi)外學(xué)術(shù)界意見的重視，揭示了中國社會保障改革研究日益理性化和極高的應(yīng)用價值。
中國社會保障改革研究的貢獻(xiàn)，還表現(xiàn)在對社會保障學(xué)科發(fā)展的推動方面。盡管社會保障作為一門學(xué)科還缺乏必要的、穩(wěn)定的內(nèi)核，但確實(shí)已經(jīng)成為一個專門的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。
對中國社會保障改革的研究，因其具體內(nèi)容（包括國民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貧困及各項(xiàng)福利措施等等）均涉及到國民的現(xiàn)實(shí)生活，必然促使著學(xué)者與學(xué)術(shù)走出象牙塔，進(jìn)而推動著理論學(xué)術(shù)研究更加貼近現(xiàn)實(shí)和更富人性與人文關(guān)懷精神。
2.值得注意的一些傾向。第一，創(chuàng)新不夠，學(xué)風(fēng)堪憂。盡管研究中國社會保障問題的書籍與文章日益豐富甚至有一片繁榮的景象，但真正具有創(chuàng)新價值的論著并不多見，部分人過于急功近利，在創(chuàng)新不夠的同時存在著較為嚴(yán)重的學(xué)風(fēng)問題。
第二，不做深入調(diào)查，照搬國外學(xué)說。從已有的文獻(xiàn)來看，可以發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的研究缺乏深入的社會調(diào)查，一部分研究成果脫離中國的現(xiàn)實(shí)國情，或者過分迷信某些國際組織與國外學(xué)說，甚至將社會保障政策視同為經(jīng)濟(jì)政策，以至于給社會保障改革的深化帶來負(fù)面影響。
第三，對深層次理論問題關(guān)注不夠。相當(dāng)多的研究成果缺乏對中國經(jīng)濟(jì)改革與社會發(fā)展宏觀背景及現(xiàn)階段各相關(guān)因素的了解與分析，對現(xiàn)代社會保障制度建制理念的發(fā)展和特有的人文關(guān)懷精神視而不見，對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的效率優(yōu)先與社會保障制度中的公平優(yōu)先認(rèn)識不清，只是針對中國社會保障改革中的局部問題開出“頭痛醫(yī)頭”的藥方，這一傾向直接損害了中國社會保障改革研究的理論價值與應(yīng)用價值。
第四，研究中的失衡性。中國社會保障改革研究主要集中在體系構(gòu)建和養(yǎng)老保險制度改革方面，對同樣重要的社會救助制度改革（如對規(guī)模龐大的貧困人口的救助）與社會福利制度改革的研究卻較少；對經(jīng)濟(jì)保障研究多，對服務(wù)保障與情感保障研究少；對城市保障問題研究多，而對農(nóng)村社會保障問題研究少；對國有企業(yè)職工的社會保障研究多，對非國有單位職工的社會保障問題研究少，對改革中出現(xiàn)的農(nóng)民工或流動人口群體的社會保障更少；對正規(guī)就業(yè)者的社會保障研究多，對非正規(guī)就業(yè)者的社會保障問題研究少；對政府責(zé)任的控制研究多，對合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究少；對中央政府的責(zé)任問題多，對地方政府的社會保障責(zé)任以及中央與地方責(zé)任劃分研究少；等等。
3.可以預(yù)見的走勢。首先，多學(xué)科交叉研究中國社會保障研究將趨向深化。多學(xué)科交叉融合將既是中國社會保障改革研究的內(nèi)在需要，也將推動著中國社會保障改革研究逐漸走向成熟。當(dāng)然，在肯定多學(xué)科交叉融合的同時，各學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)肯定存在著差異，這種格局表明社會保障政策選擇過程中對改革研究成果的取舍是否合理，將取決于決策者的政治智慧與魄力。
其次，價值取向與建制理念的研究將更加引起重視，社會保障改革研究將更富人道主義與人性化。以往的研究多從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)，忽略了社會保障制度固有的倫理基礎(chǔ)與人文關(guān)懷精神。近年來的趨勢表明，社會保障制度改革中的效率至上觀念和慈悲意識遭到抨擊，社會保障公平理念正在回歸，這將使研究成果更加接近社會保障制度的本質(zhì)追求，同時更加富有現(xiàn)實(shí)價值。
構(gòu)建社會保障制度的理論依據(jù)社會保障制度不同于社會福利制度，他為國民保障的是基本生活和基本醫(yī)療，換句話而言就是滿足人們最基本的生存權(quán)。生存權(quán)與社會保障權(quán)的規(guī)定一并出現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》的第25條，規(guī)定“人人應(yīng)當(dāng)享有相當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)(生存權(quán))”，“在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障(社會保障權(quán))”。可見社會保障權(quán)和生存權(quán)都屬于人民應(yīng)當(dāng)獲得的基本人權(quán)。我國的社會保障制度除去一些高水平的社會福利政策，作者認(rèn)為五大社會保險項(xiàng)目和社會救助等政策都應(yīng)遵循平等原則，保障全體國民最基本的生活。在多樣化需求的時代，人們的養(yǎng)老、醫(yī)療等需求理應(yīng)存在差別，但最基本的由政府提供的，即很多國家稱之為零支柱或第一支柱的基礎(chǔ)應(yīng)該是平等的，人人享有的。羅爾斯的《正義論》一書中通過平等來表達(dá)正義，平等是正義的基礎(chǔ)。他提出的兩個正義原則和兩個優(yōu)先原則，明顯區(qū)別于一般自由主義，允許效率的同時強(qiáng)調(diào)了機(jī)會平等、扶持弱勢群體的思想。但絕對意義的平等是不可能存在的，所以羅爾斯假設(shè)只有在“無知之幕”的狀態(tài)下人們才可能就一正義觀形成完全一致的平等的選擇。社會保障作為重要的民生政策之一，雖然客觀上很難達(dá)到絕對的平等，但從政府和民眾的角度出發(fā)，這個政策應(yīng)該是正義的，也理應(yīng)是朝著平等的方向前進(jìn)的，之所以現(xiàn)在存在不平等的政策。重要因素是我們不處于“無知之幕”的理想狀態(tài)，制度的設(shè)立是建立在已有的利益群體和已存在的階層群體差別的基礎(chǔ)之上，也就是現(xiàn)在社會保障領(lǐng)域常說的“碎片化”。作者認(rèn)為即使在目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)下“碎片化”可能是適宜的，或是最優(yōu)的選擇，但社會保障制度的天然性也應(yīng)該是逐漸走向統(tǒng)一的，在保障不分階層、不分群體的全體國民的基本生活水平下，再由其他制度來調(diào)節(jié)多樣化的需求。
二、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與分析
縱觀世界各國，已有很多國家實(shí)行的是非繳費(fèi)型的社會保障政策，其保障水平與收入、繳費(fèi)并不掛鉤，旨在保障自己全體國民的基本生活。例如:加拿大、英國等。加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計劃(OldAgeSecurity，OAS)就是一種普惠型養(yǎng)老金制度。建于1952年的OAS加上后來逐漸在1967年、1975年建立起的作為補(bǔ)充的保證收入補(bǔ)貼計劃和津貼計劃，共同構(gòu)成了一個覆蓋加拿大全體國民的保障體系。該保障體系不需要老年人繳納任何費(fèi)用，只要18歲以后在加拿大居住滿十年且年齡達(dá)到65歲就可以申請，收入補(bǔ)貼計劃針對低收入者建立收入標(biāo)準(zhǔn)線，在該標(biāo)準(zhǔn)線下才可以申請，而津貼主要針對的就是一些鰥寡和沒資格領(lǐng)取前兩項(xiàng)計劃的老年人，所以加拿大的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障計劃基本覆蓋了全體老年人口，在平等的價值觀前提下為全體老年人提供了基本的養(yǎng)老保障。根據(jù)加拿大2009年關(guān)于OAS的精算報告，從2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付額占GDP的比重預(yù)計大約在2.4%－3%?？梢娂幽么蠓浅Ｖ匾曫B(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，同時也取得了很好的成績。著名的英國衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)也是覆蓋英國全體國民的非繳費(fèi)型的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，且醫(yī)療費(fèi)用開支的控制在世界各國中也處于領(lǐng)先的地位。英國NHS是一種典型的政府主導(dǎo)的非繳費(fèi)型模式，英國居民或在英國合法居住的外國人都可以到公立醫(yī)院免費(fèi)享受醫(yī)療服務(wù)，費(fèi)用幾乎全部由國家稅收承擔(dān)。醫(yī)療服務(wù)主要分為基礎(chǔ)醫(yī)療和醫(yī)院醫(yī)療兩級，平等的向各個階層開放，無論是貧困人群還是富有階層。在此基礎(chǔ)上，針對醫(yī)療服務(wù)的多樣化需求，大約有12%的人群擁有私人保險，可以選擇到私人醫(yī)院就醫(yī)。由2012年世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)顯示英國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占當(dāng)年GDP的9.6%，在平等和控制醫(yī)療費(fèi)用開支方面成績顯著。在世界范圍內(nèi)170多個實(shí)行養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)中，建立非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度的大概有35%左右，達(dá)到60多個，其中統(tǒng)一的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家14個左右，其余的大都為收入調(diào)查型?？梢姰?dāng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平時，理應(yīng)建立一個保障全體國民最基本老年生活的、醫(yī)療服務(wù)的社會保障體系。而我國社會保障目前達(dá)到了制度上全覆蓋的階段，但無論是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老或醫(yī)療保險還是新農(nóng)保新農(nóng)合都屬于繳費(fèi)型制度，只有最低生活保障制度和五保戶等社會救助制度作為非繳費(fèi)型制度起到一定的補(bǔ)充作用，由于我國所有的政策都是繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型的，所以導(dǎo)致政府事業(yè)單位、企業(yè)職工和農(nóng)民處于不同的制度體系中，繳費(fèi)與領(lǐng)取的水平也相差甚大，作者認(rèn)為需求多樣化引導(dǎo)的制度多層次是必要的，但建立起一個統(tǒng)一的非繳費(fèi)型的保障國民最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療需求的社會保障制度中的最基本支柱也是值得考慮的。
三、我國構(gòu)建適度普惠型社會保障體系的建議
(一)提高社會保障支出占GDP的比重學(xué)術(shù)界通常把社會保障支出占GDP的比重或占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標(biāo)，但“社會保障”一詞在不同的國家有著不完全相同的含義，所包含的項(xiàng)目也不完全一樣，所以統(tǒng)計口徑的不同造成很難準(zhǔn)確的比較我國社會保障支出所占GDP比重與國際上其他國家的社會保障支出水平。由于社會保障中最重要的兩大項(xiàng)目是養(yǎng)老和醫(yī)療，所以本文就以各國政府對養(yǎng)老和衛(wèi)生的支出占GDP的比重來進(jìn)行比較。表1選取了OECD國家中的五個國家與中國做比較，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)大部分國家的養(yǎng)老、醫(yī)療支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐漸穩(wěn)定了，德國甚至出現(xiàn)了小幅度的下跌。中國公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老的支出占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家。據(jù)2012年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國2012年公共衛(wèi)生支出和公共養(yǎng)老支出分別占當(dāng)年GDP的1.40%和3.22%，即使由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他國家存在差距，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家1995年的支出占比就足以說明我國在公共衛(wèi)生和公共養(yǎng)老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也說明我國以平等原則為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建適度普惠型的社會保障體系是有財政支持空間的，因此目前我國的支出占比亟需提高。
(二)以平等為原則優(yōu)先構(gòu)建人人享有的零支柱養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險既然財政有空間為國民提供更多的社會保障基金，那么從正義、平等的制度設(shè)計價值觀出發(fā)，理應(yīng)優(yōu)先構(gòu)建一個非繳費(fèi)型的零支柱社會保障項(xiàng)目，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療項(xiàng)目。目前我國養(yǎng)老保障制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但由于都屬于繳費(fèi)型項(xiàng)目，在執(zhí)行時仍然會因繳費(fèi)過程中的種種問題而導(dǎo)致部分人群處于完全沒有養(yǎng)老保障的狀態(tài)。例如一些微小企業(yè)逃避為員工繳納保險費(fèi)，農(nóng)民工因制度分割參保混亂。另一方面是制度本身就因不同人群分為不同的養(yǎng)老保險制度，各個群體因?yàn)槔U費(fèi)不同而領(lǐng)取的養(yǎng)老金不同。新農(nóng)保的保障水平尤其很低，但即使是這樣低的保障水平仍然需要農(nóng)民或其子女繳納保險費(fèi)，作者認(rèn)為意義不大。國家應(yīng)該建立零支柱非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項(xiàng)目，在這一支柱下，所有中國國民達(dá)到一定年齡時(64或65歲)，均可申請獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金，與其退休前是否有工作或工資多少都不存在關(guān)聯(lián)。當(dāng)然零支柱養(yǎng)老保障水平應(yīng)該僅僅限于?；?，保障全體國民老年時可以獲得最基本的收入。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建繳費(fèi)型的一、二、三支柱養(yǎng)老保險，依據(jù)個人或繳費(fèi)水平的高低來滿足不同老年群體的多樣化需求。我國醫(yī)療保障制度上同樣也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合，三者都是繳費(fèi)型醫(yī)療項(xiàng)目，在具體執(zhí)行過程中仍然存在部分沒有任何醫(yī)療保障的人群。看病就醫(yī)屬于人的基本權(quán)利，如同英國的非繳費(fèi)型的衛(wèi)生服務(wù)體系免費(fèi)為全體國民提供基本醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生支出也并沒有使得財政負(fù)擔(dān)很重，反而對醫(yī)療費(fèi)用增長控制得很好。目前我國公共衛(wèi)生支出僅占GDP的1.4%左右，與世界大部分國家相比相距甚遠(yuǎn)，理應(yīng)加大投入，優(yōu)先建立全民免費(fèi)基礎(chǔ)療，在合理分布全國醫(yī)療資源的前提下，所有公立醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村衛(wèi)生所積極有效地為所在區(qū)域范圍內(nèi)的居民提供基本的醫(yī)療服務(wù)，保障最基本的病種可以及時有效地在基層解決。只有每個國民平等地享受到可及的最基本的醫(yī)療服務(wù)，才能有效地減緩小病不看拖成大病和看不起病的現(xiàn)象出現(xiàn)。
四、結(jié)語
關(guān)鍵詞：社會保障理念／公平社會／底線公平
一是否建立完善的社會保障體系是好的市場經(jīng)濟(jì)和壞的市場經(jīng)濟(jì)的分水嶺
社會保障不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，它還是并且主要是一項(xiàng)社會制度，社會的基礎(chǔ)建設(shè)。社會保障不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)支援。它更是一種社會補(bǔ)償、社會關(guān)懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護(hù)：不論他們遇到多大的困難和風(fēng)險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴(yán)。
但是，在我們大力推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的時候，人們注意到了充分認(rèn)識和高度肯定市場經(jīng)濟(jì)的巨大優(yōu)越性，這當(dāng)然是必要的，卻對社會保障制度的獨(dú)立價值和作用強(qiáng)調(diào)不夠，因而對市場經(jīng)濟(jì)體制和社會保障制度的關(guān)系認(rèn)識模糊。就人的需要而言，好的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經(jīng)濟(jì)制度本身難以做到的。市場經(jīng)濟(jì)是通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機(jī)遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當(dāng)部分企業(yè)因嚴(yán)重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)模空前的下崗和失業(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護(hù)，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)每個人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實(shí)施失業(yè)者職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。
與市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制不同。社會保障制度是人們通過達(dá)致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關(guān)系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護(hù)自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會保障就是人們達(dá)成的風(fēng)險共擔(dān)、同舟共濟(jì)的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻(xiàn)的關(guān)系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經(jīng)濟(jì)和法制雖然都是和諧社會的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個基礎(chǔ)。
就社會發(fā)展而言，好的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠促進(jìn)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單靠市場機(jī)制本身，而要靠市場經(jīng)濟(jì)制度和社會保障制度的結(jié)合才能做到。市場機(jī)制配置資源的特點(diǎn)是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴(kuò)大，社會發(fā)展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機(jī)制，而且也是市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。
社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補(bǔ)充，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)大局、微觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風(fēng)險時，社會保障提供了相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復(fù)和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預(yù)期，提高了人們的安全感，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而減少經(jīng)濟(jì)波動對人們的影響，有利于保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
從長遠(yuǎn)看，21世紀(jì)前20年既是我國全面建設(shè)小康社會的機(jī)遇期，也是進(jìn)入老齡社會的風(fēng)險期。我國是在剛剛進(jìn)入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發(fā)展中國家。而這一時期又是以獨(dú)生子女勞動力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益關(guān)系的重要制度，對于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展社會可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。
社會保障是相對獨(dú)立的社會體制，它包括經(jīng)濟(jì)制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運(yùn)營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”是不夠準(zhǔn)確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經(jīng)濟(jì)體制”相配套、相適應(yīng)，但社會保障制度畢竟有自己的獨(dú)立體系，不能歸結(jié)為“市場經(jīng)濟(jì)體制”。
二社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎(chǔ)
中國有13億人口，又是一個發(fā)展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項(xiàng)空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)的背景，是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，各種社會制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。
在我國，社會保障制度改革和建設(shè)的大力推進(jìn)，確實(shí)是與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的。但這一點(diǎn)并不意味著社會保障必定是依附于市場經(jīng)濟(jì)的。事實(shí)上，不搞市場經(jīng)濟(jì)，也要搞社會保障，但社會保障的獨(dú)立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會包袱、增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項(xiàng)長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。
在財力不足的情況下推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，又希望這項(xiàng)制度能夠自我運(yùn)行，著重考慮經(jīng)濟(jì)效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費(fèi)多的人國家財政和企業(yè)單位給予的補(bǔ)貼也多，而少繳費(fèi)則少補(bǔ)貼，不繳費(fèi)則無補(bǔ)貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應(yīng)該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長了差距拉大的趨勢。
長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實(shí)施了局部的、有限的社會保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實(shí)行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護(hù)，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應(yīng)該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進(jìn)社會公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢。
社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟(jì)效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實(shí)現(xiàn)社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關(guān)懷，因而是這項(xiàng)制度的靈魂。
從社會保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實(shí)例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關(guān)性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費(fèi)稅收以及社會保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調(diào)整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。
世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項(xiàng)制度是有共同理念基礎(chǔ)的。這個基礎(chǔ)就是社會公正的理念。在市場經(jīng)濟(jì)社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現(xiàn)代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權(quán)利”，社會公正的基本理念得到了維護(hù)，從而社會保障也從市場經(jīng)濟(jì)的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會的一個重要基礎(chǔ)。
在和諧社會建設(shè)中，要求社會保障發(fā)揮的作用主要是促進(jìn)社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、教育制度等等各項(xiàng)社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當(dāng)仁不讓的主要功能承擔(dān)者。當(dāng)然，社會保障制度發(fā)揮好了對促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設(shè)的其他方面做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。
三適度公平就是底線公平
對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實(shí)到了經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會差距的縮小和社會機(jī)會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。
從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實(shí)現(xiàn)社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應(yīng)該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會發(fā)展與社會公平的均衡和協(xié)調(diào)。
在科學(xué)研究和政策設(shè)計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學(xué)，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責(zé)任是確保每一個公民，當(dāng)他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學(xué)和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴(yán)。在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實(shí)就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。
“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據(jù)社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有較大幅度的變化，它對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應(yīng)該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎(chǔ)性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認(rèn)的“底線”。
“底線”劃分了社會成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利的一致性。
在經(jīng)濟(jì)水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴(yán)的生活。在經(jīng)濟(jì)水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責(zé)任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強(qiáng)稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機(jī)制而言，底線以下不是市場機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而是公共財政確保的領(lǐng)域，底線以上要靠市場調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)的關(guān)系是解決社會保障剛性問題的關(guān)鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟(jì)水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟(jì)水平較高的階段?；蛘哒f，它應(yīng)該是確保社會保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴(kuò)面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關(guān)鍵的機(jī)制。這就是“柔性調(diào)節(jié)機(jī)制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場機(jī)制由企業(yè)、社會組織和個人去承擔(dān)的，是柔性的。
四以底線公平為核心理念完善社會保障體系
底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎(chǔ)教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進(jìn)和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度的改革，為社會保障的擴(kuò)面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設(shè)打開新的局面。
黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點(diǎn)，對于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會公平，形成和諧的社會關(guān)系具有重要作用。而在社會保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強(qiáng)烈的是擴(kuò)大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應(yīng)該承認(rèn)，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴(yán)重的社會不公平，并且已經(jīng)成為社會長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患?！笆晃濉币?guī)劃明確提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社會福利事業(yè)和社會救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴(kuò)大社會保障覆蓋面起重要作用。
目前，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：
第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設(shè)的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設(shè)計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。
第二，失地農(nóng)民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農(nóng)民實(shí)行了比較全面的社會保障，標(biāo)準(zhǔn)也還比較符合當(dāng)?shù)乩习傩盏幕旧钚枨蟆５菑娜珖鴣碇v，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。
第三，靈活就業(yè)人員的社會保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費(fèi)。所以對待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。
第四，在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些。因?yàn)檗r(nóng)民有承包地，可以種點(diǎn)糧食、蔬菜。從補(bǔ)差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實(shí)際補(bǔ)差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，54億元或者再多一點(diǎn)，大致相當(dāng)于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實(shí)行的問題，實(shí)際上有些省已經(jīng)搞起來了。
第五，大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴(yán)重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠(yuǎn)甚于城市居民。2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標(biāo)準(zhǔn)太低。2006年，總理在“兩會”上宣布把籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農(nóng)民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項(xiàng)重大決策結(jié)束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。
底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責(zé)任，劃分了市場機(jī)制和非市場機(jī)制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個關(guān)系需要進(jìn)一步明確：
第一，擴(kuò)面和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。
現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀(jì)以內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都不能高。“廣覆蓋、低門檻”實(shí)際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應(yīng)該有不同的門檻嗎？我們時常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當(dāng)于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴(kuò)面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或?yàn)l臨底線的群體的基礎(chǔ)性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會保障制度的完善問題。
第二，政府責(zé)任和個人責(zé)任之間的關(guān)系。
在整個社會保障問題上，政府責(zé)任和個人責(zé)任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調(diào)的關(guān)系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅減免之后原來靠農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會事業(yè)怎么辦的責(zé)任。例如，原來靠農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會風(fēng)險，客觀上也就有進(jìn)入社會保障網(wǎng)絡(luò)的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔(dān)與自由流動相關(guān)的責(zé)任。面對農(nóng)民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔(dān)不了。為什么外資可以進(jìn)來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會保障責(zé)任個人化，就等于相應(yīng)地承認(rèn)了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應(yīng)該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔(dān)心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農(nóng)民工的社會保障責(zé)任。
第三，企業(yè)責(zé)任和個人責(zé)任之間的關(guān)系。
前幾年，對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般只是一次性貨幣補(bǔ)償，且不說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；即使補(bǔ)償稍多一點(diǎn)，也不能據(jù)此應(yīng)付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風(fēng)險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補(bǔ)償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對失地農(nóng)民提供基本生活的社會保障，就不批準(zhǔn)征地，這叫“即征即?！?。同樣道理，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應(yīng)該提供社會保障，這叫“即雇即?！被颉凹雌讣幢！?。事實(shí)上，前一段時間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險的現(xiàn)象。不論是從尊重人權(quán)還是維護(hù)公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。
第四，強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。
政府在社會保障上的最大責(zé)任就是實(shí)行強(qiáng)制，不論企業(yè)和個人是否同意。到目前為止，盡管國家有了法律規(guī)定，像工傷保險這樣一些保險也沒有普遍實(shí)行。
（一）制度設(shè)計上
制度全覆蓋已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但制度間銜接不暢通我國的社會保障是基于1951年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮(zhèn)職工，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的保障相對缺失。隨著2003年新農(nóng)合的實(shí)施、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的建立、2009年新農(nóng)保的試點(diǎn)推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2014年國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。由于在籌資標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了異地保障的失效，這對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護(hù)社會生態(tài)平衡帶來了威脅。
（二）保障水平上
各保障制度水平均有提高，但城鄉(xiāng)差異大隨著我國近年來的發(fā)展，社會保障事業(yè)在一定程度上取得了巨大成就，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金截至2014年已連續(xù)10年增長；醫(yī)療保障報銷比例連續(xù)提高，報銷范圍不斷擴(kuò)大，其中門診報銷也納入到統(tǒng)籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉(xiāng)低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強(qiáng)。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉(xiāng)間的保障水平差異仍然比較大，就養(yǎng)老保障來說，與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險連續(xù)十年上調(diào)養(yǎng)老金水平相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇顯得捉襟見肘；從養(yǎng)老保障的調(diào)節(jié)機(jī)制上來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調(diào)整，而農(nóng)村養(yǎng)老保障水平取決于自身繳費(fèi)能力和地方政府的補(bǔ)助力度，這在一定程度上是嚴(yán)重缺乏張力的，若沒有合理的調(diào)節(jié)機(jī)制的指標(biāo)，未來城鄉(xiāng)社會保障水平的差距有可能進(jìn)一步擴(kuò)大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態(tài)平衡的形成和維護(hù)。
（三）覆蓋范圍上
保障范圍不斷擴(kuò)大，但存在制度空白點(diǎn)從保障人群上看，按照傳統(tǒng)的職業(yè)性質(zhì)、戶籍區(qū)分，目前已經(jīng)建立起來了由城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據(jù)人社部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前醫(yī)療保險覆蓋的人群超過了13億，養(yǎng)老保險覆蓋人群達(dá)到了8億多，全民基本保障已基本實(shí)現(xiàn)。但是我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，伴隨著這一進(jìn)程出現(xiàn)了兩大新型社會群體,即“農(nóng)民工”和“失地農(nóng)民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決，大多數(shù)的失地農(nóng)民處于無耕、無保、無崗的狀態(tài)，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩(wěn)定；同時，“農(nóng)民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實(shí)，處于社會保障的邊緣狀態(tài)。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩(wěn)定，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，也阻礙了社會生態(tài)文明的和諧發(fā)展。
（四）基金儲備上
財政投入力度增強(qiáng)，但資金儲備仍有限隨著近年來國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府重視民生的工作越來越強(qiáng)化，中央財政資金用于社會保障事業(yè)比重也不斷加強(qiáng)，但是在農(nóng)村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實(shí)的農(nóng)村，加之人口老齡程度的日益嚴(yán)重、通貨膨脹的壓力、資金繳費(fèi)的不確定性等因素影響，農(nóng)村社會保障事業(yè)資金儲備明顯不足。由于社會保障資金儲備不足，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，也會進(jìn)一步阻礙公平合理有序的社會生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（五）管理服務(wù)上
信息化程度增強(qiáng)，但權(quán)屬責(zé)任難辨我國的社會保障事業(yè)不斷增強(qiáng)，在社會保障的管理與服務(wù)上，近年來，各地區(qū)都已建立社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，為廣大參保者提供了便利，也加強(qiáng)了社會保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉(xiāng)一體化社會保障目標(biāo)的推進(jìn)，制度間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象日益明顯。目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運(yùn)行不統(tǒng)一，尤其到基層，更是管理權(quán)屬不清晰，責(zé)任難辨，導(dǎo)致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程和社會生態(tài)的平衡。
二、新時期城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的完善路徑
（一）整合“碎片化”
建立統(tǒng)一的基本社會保障基礎(chǔ)我國當(dāng)前的社會保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，所謂的碎片化，不僅包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位、職工、居民、農(nóng)民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區(qū)、各市區(qū)建立起來的地方社會保障稅呈現(xiàn)出的碎片化。碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責(zé)任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進(jìn)程和社會和諧。因此，需要整合社會保障基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基礎(chǔ)養(yǎng)老、大病醫(yī)療保障和最低生活保障組成基礎(chǔ)社會保障，并實(shí)行統(tǒng)一的制度框架，以體現(xiàn)公民權(quán)利的公平性，而整合社會保障基礎(chǔ)，也應(yīng)該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和管理模式。在社會保障管理機(jī)構(gòu)方面，要整合成全國統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，避免政出多門降低保障效率，同時，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保社會保障的有序運(yùn)行；在管理模式方面，無論是城市還是農(nóng)村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的國家責(zé)任與個人責(zé)任在城鄉(xiāng)應(yīng)該是統(tǒng)一的，在此基礎(chǔ)上，由企業(yè)或集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的責(zé)任在城鄉(xiāng)間可以有所差別；在基金的管理方面，應(yīng)該有統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政策的執(zhí)行和收支情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；此外在管理方式上，應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的技術(shù)手段與服務(wù)方式。
（二）修復(fù)“斷裂化”
建立梯度的城鄉(xiāng)社會保障待遇序列我國當(dāng)前的社會保障制度以職業(yè)、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費(fèi)來源、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任的不同，導(dǎo)致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會成員的社會保障關(guān)系在不同地區(qū)、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關(guān)系的斷裂；另一方面城鄉(xiāng)居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設(shè)計社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該根據(jù)地方政府公共財政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力以及個人收入承受能力設(shè)置合理的梯度待遇標(biāo)準(zhǔn)，同時，要建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉(zhuǎn)移銜接。
（三）樹立“法制化”
關(guān)鍵詞：社會保障；民工荒；農(nóng)民工
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、問題的提出
2004年初開始，福建、廣東、深圳等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相繼出現(xiàn)農(nóng)民工短缺現(xiàn)象，特別是珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)民工短缺形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。勞動和社會保障部《關(guān)于民工短缺的調(diào)查報告》顯示，目前有近200萬的缺口，缺工比率約為10%。以珠江三角洲地區(qū)為例，私營、港澳臺資及外資企業(yè)三類企業(yè)目前農(nóng)民工短缺數(shù)量相當(dāng)于這些企業(yè)就業(yè)人員總數(shù)的12%左右。據(jù)此推算,廣東省農(nóng)民工短缺數(shù)量超過100萬人，且這一數(shù)字仍有上升的趨勢。[1]中山大學(xué)勞工研究與服務(wù)中心2006年對珠江三角洲的缺工問題做了調(diào)查，結(jié)果顯示，認(rèn)為缺工的占64%，比2005年增長了10%，其中認(rèn)為缺技工的占18%，缺普工的占了53%，認(rèn)為兩者都缺的占26%。2007年，基層勞動力短缺已經(jīng)由東南沿海蔓延到北方內(nèi)陸，從東部擴(kuò)展到中部乃至全國，從暫時的缺工變成了長期的趨勢。2007年5月，中國社會科學(xué)院《中國人口與勞動問題報告——劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)及其政策挑戰(zhàn)》提出警告：中國將要進(jìn)入勞動力短缺的時代。[2]
農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要力量，在國民經(jīng)濟(jì)的各行各業(yè)都占有較大比例，其中在加工制造業(yè)中占從業(yè)人員的68%，在建筑業(yè)、采掘業(yè)中占到近80%，在環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務(wù)業(yè)中占到50%以上。深入研究“民工荒”問題產(chǎn)生的原因，有效解決“民工荒”問題迫在眉睫。它是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的迫切要求，也是實(shí)現(xiàn)社會和諧的必然要求。
二、“民工荒”現(xiàn)象折射出我國社會保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因較多，工資水平低并長期不見漲，勞動力市場不健全等固然是重要的誘因，但農(nóng)民工社會保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。農(nóng)民工社會保障制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（一）農(nóng)民工社會保障存在高需求與低參保率的矛盾
農(nóng)民工在城市工作面臨生存、疾病、失業(yè)等諸多風(fēng)險，需要得到社會保障制度的保護(hù)。農(nóng)民工在城市大多數(shù)從事的都是苦、臟、累、技術(shù)含量低的體力工作，其工資水平相對較低。自身技術(shù)水平低、企業(yè)拖欠工資等情況又使得農(nóng)民工的收入具有不穩(wěn)定性，他們面臨生存風(fēng)險的可能性較大。農(nóng)民工的生活和工作狀況亟需得到最低生活保障、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障制度的保護(hù)。
但目前農(nóng)民工社會保障的參保率非常低，醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、養(yǎng)老保險的參保率分別為21.6%、31.8%、5.5%和33.7%，而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險、職工互助合作保險、商業(yè)保險的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。農(nóng)民工一旦出事，很難得到應(yīng)有的補(bǔ)償，生活往往陷入困境。[3]農(nóng)民工參保意愿不高的原因在于社會保障的個人承擔(dān)比例對農(nóng)民工來說過高，從某種意義上說，甚至成為他們的負(fù)擔(dān)。
20世紀(jì)80年代初期，在全國范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是迄今為止中國農(nóng)村最具深遠(yuǎn)意義的重大改革。它是20年多來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、乃至國民經(jīng)濟(jì)中，一系列重大改革的引子。對于這場改革的動因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認(rèn)為，在改革之前，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制的長期運(yùn)行，導(dǎo)致了農(nóng)村土地保障功能的供給嚴(yán)重不足，則是引發(fā)這場改革的重要原因。
在20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以種植業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，種植業(yè)經(jīng)濟(jì)以糧食經(jīng)濟(jì)為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會保障的主要來源提供了條件。因?yàn)樵诋?dāng)時，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。
在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民對這種集體的成員權(quán)，是與生俱來的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當(dāng)程度上，發(fā)揮對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復(fù)雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過兩種形式實(shí)現(xiàn)的。其一是對于為數(shù)較少的孤寡老人實(shí)行集體養(yǎng)老；賴以進(jìn)行集體養(yǎng)老的收入，則主要來源于土地。其二是對于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來自老人憑借其對于集體的成員權(quán)，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內(nèi)收入的人際轉(zhuǎn)移，特別是代際轉(zhuǎn)移。而家庭內(nèi)收入人際轉(zhuǎn)移量的多少，則取決于兩個因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強(qiáng)弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現(xiàn)金儲蓄?！梆B(yǎng)兒防老”實(shí)際上是一種長期非現(xiàn)金儲蓄。
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的長期運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關(guān)系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進(jìn)一步導(dǎo)致了土地的保障功能嚴(yán)重供給不足，土地對單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費(fèi)量甚至比1957年還低。
在80年代以前，除五保戶、民政救濟(jì)和合作醫(yī)療等少數(shù)領(lǐng)域外，在廣袤的我國農(nóng)村，來自土地之外的社會保障，幾乎是一片空白。因此，在當(dāng)時高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民長期的生活困難和土地保障功能嚴(yán)重弱化的現(xiàn)實(shí)，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強(qiáng)土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動爆發(fā)的結(jié)果。在農(nóng)村改革初期，為什么實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開始？為什么在進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新時，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新的重要原因，是增強(qiáng)土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內(nèi)，平等的成員權(quán)就應(yīng)該享有平等的土地保障權(quán)。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點(diǎn)系統(tǒng)的317個村中，按人口或勞動力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實(shí)行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責(zé)任田按勞力均分。此外，調(diào)查的266個村自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，有80％進(jìn)行過土地調(diào)整；其中又有81％的村，在調(diào)整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室：“當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及問題”，《中國農(nóng)村觀察》1998年第5期第57頁。）。
二、土地保障的新矛盾
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴(yán)重供給不足問題。這場改革的發(fā)生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)了土地的收入保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強(qiáng)化了土地的失業(yè)保障和社會穩(wěn)定功能。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對部分土地的承包經(jīng)營權(quán)。這種土地承包經(jīng)營權(quán)，可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，有利于增強(qiáng)其抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險的能力；也保證了不至于因多數(shù)農(nóng)民無從就業(yè)，而妨礙社會穩(wěn)定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進(jìn)行的土地調(diào)整，在相當(dāng)程度上，正是為了維護(hù)土地的上述保障功能。
但是，自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，面臨著一系列新的矛盾：
1.發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農(nóng)民社會保障的重要依托，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。如果農(nóng)村的分工分業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民經(jīng)營素質(zhì)的分化程度也不高；那么，發(fā)揮土地的保障功能與利用土地的生產(chǎn)資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，二者的矛盾將會越來越大。因此，土地向經(jīng)營能手集中，土地連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強(qiáng)調(diào)土地的社會保障功能，勢必導(dǎo)致農(nóng)戶的土地不斷細(xì)分，不利于土地的連片和有效開發(fā)，妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，延緩?fù)恋匾?guī)模經(jīng)營的發(fā)展；進(jìn)而有悖于土地利用的效率目標(biāo)。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時，農(nóng)村的人口和勞動力卻不斷增加，導(dǎo)致人地關(guān)系不斷惡化。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，從相對地位來看，土地所承擔(dān)的社會保障功能上升，生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因，土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化，甚至基本消失；轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。主要表現(xiàn)是，部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，往往對土地進(jìn)行粗放經(jīng)營，或?qū)⑼恋亓袒?。?jù)張紅宇（2001）對安徽壽縣的調(diào)查，2000年全縣土地撂荒面積高達(dá)16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節(jié)性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。
2.發(fā)揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
長期以來，農(nóng)民的社會保障，主要是以土地為中心的非正規(guī)保障；特別是那些在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)所占份額大的地區(qū)。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)該得以強(qiáng)化。但是，遺憾的是，近年來，農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強(qiáng)化，反而不斷弱化。主要表現(xiàn)是：
——農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對虧本。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。隨著加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品提價的空間，將會越來越小。但與此同時，在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強(qiáng)勁；由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重，已經(jīng)很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本，占出售價格的比重分別高達(dá)82％、94％和99％。在價格、成本雙因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達(dá)25.6％；如扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元；農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。（注：張忠根、史清華：“農(nóng)地生產(chǎn)率變化及不同規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)地生產(chǎn)率比較研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。）
——農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來越重，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關(guān)方面的積極努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得了積極的成效。但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價格變動因素的影響，全國農(nóng)民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農(nóng)業(yè)各稅卻增加了5.8％。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長往往呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：費(fèi)比稅增加快，隱性稅費(fèi)比顯性稅費(fèi)增加快，欠發(fā)達(dá)地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)問題重。在許多地方，日趨沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有相當(dāng)一部分是按地分?jǐn)偟?。日趨沉重的土地?fù)擔(dān)，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農(nóng)民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。
——土地的流轉(zhuǎn)價格越來越低，在有些地方，經(jīng)營土地甚至成了農(nóng)民的絕對負(fù)擔(dān)。根據(jù)《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監(jiān)利縣，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為種田是劃不來的事，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶每畝300元，當(dāng)?shù)胤Q此為“倒貼皮”。崔紅志對吉林省梨樹縣新豐村的調(diào)查顯示，該村將集體按規(guī)定預(yù)留的5％機(jī)動地，租賃給農(nóng)民經(jīng)營。1998年，在每畝租賃價格為105元時，農(nóng)民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價格下降到60元，竟有不少地?zé)o人愿意租賃。
3.發(fā)揮土地的保障功能與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾
——隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加，和農(nóng)民收入來源渠道的多元化，在農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對重要性，將會趨于下降；土地經(jīng)營的要素成本和機(jī)會成本趨于提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據(jù)齊莉梅（2001）對廣東石基鎮(zhèn)的調(diào)查，在農(nóng)村高度市場化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長時期地離開了土地，進(jìn)入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領(lǐng)域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。其中多數(shù)人即使暫時喪失了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。
——城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方向。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模，將會迅速擴(kuò)張；另一方面，在那些城郊或小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)，土地資產(chǎn)將會迅速增值。但是，當(dāng)前，國家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級市場，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是，先征為國有，再由國家或政（論文庫）府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格卻通常很高。在此過程中，政（論文庫）府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。根據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政（論文庫）府及其機(jī)構(gòu)得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農(nóng)村生產(chǎn)要素的準(zhǔn)城市化”《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2001年第7期第22頁。）在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，也有相當(dāng)一部分是以不規(guī)范的方式進(jìn)行的。其大致情形是，地方政（論文庫）府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤?？梢?，目前在與城鎮(zhèn)化相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，相關(guān)集體和農(nóng)民的利益往往受到侵害。從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民得到的有限利益，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非的土地，發(fā)揮相應(yīng)的保障作用。此外，許多農(nóng)民還會因?yàn)槭ネ恋?，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活，而增加了生活和就業(yè)風(fēng)險。
——在不少地方的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，基層組織仍然習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)下的行政命令，不顧當(dāng)?shù)貤l件和群眾意愿，假借推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營等名義，強(qiáng)迫、甚至替代農(nóng)民和集體轉(zhuǎn)出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動地，侵犯農(nóng)民的經(jīng)營自。在有些地方，鄉(xiāng)村組織甚至與“龍頭企業(yè)”合謀，人為壓低土地轉(zhuǎn)包價格，為鄉(xiāng)村或領(lǐng)導(dǎo)者個人創(chuàng)收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價格、長期限、大規(guī)?！钡剞D(zhuǎn)讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農(nóng)民的物質(zhì)利益和經(jīng)營自，也剝奪了農(nóng)民正常地獲得土地保障的權(quán)利。這種現(xiàn)象為什么會發(fā)生？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的利益為什么會受到損害？在很大程度上是因?yàn)椋诂F(xiàn)有的以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與政（論文庫）府、農(nóng)民與企業(yè)的交易地位嚴(yán)重不對等，農(nóng)戶多而散，談判地位低、對話能力弱。
——目前，我國農(nóng)村65歲以上的老年人口，已占農(nóng)村人口的7％以上。由于70年代以來長期實(shí)行的計劃生育政策的滯后效應(yīng)，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。因而，農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會日趨艱巨。與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國農(nóng)村核心家庭的主流地位，將會繼續(xù)提高。加之，農(nóng)村勞動力的就業(yè)空間將會不斷擴(kuò)大。因此，主要依靠土地保障的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，將會面臨養(yǎng)老保障能力供不應(yīng)求的挑戰(zhàn)。從近期來看，80年代實(shí)行“獨(dú)生子女”政策后的新生代，其父母很快將進(jìn)入需要養(yǎng)老的階段。屆時，這些由“獨(dú)生子女”組成的家庭，將面臨一對夫婦供養(yǎng)4個以上老人的繁重養(yǎng)老任務(wù)?？梢?，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障能力，不僅是一項(xiàng)長期任務(wù)，更是當(dāng)前的迫切要求。面對如此日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù)，單純依靠發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障能力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)
1.雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力
針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學(xué)者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路，希望借此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是，多數(shù)思路的實(shí)施，因?yàn)槭艿絻煞矫娴闹萍s，可操作性并不很強(qiáng)。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平，不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標(biāo)，還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)保障能力。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高，也有可能導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價格，進(jìn)而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得；也有利于促進(jìn)土地真正向經(jīng)營能手集中。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平較低的背景下，通過農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，也有可能實(shí)現(xiàn)土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經(jīng)營能手，而是經(jīng)營和就業(yè)能力比較差的農(nóng)民。長期下去，對于提高農(nóng)業(yè)競爭力，是非常不利的。
從當(dāng)前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益和比較利益水平，應(yīng)該雙管齊下。一方面，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；借此，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應(yīng)加入WTO以后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，改善政（論文庫）府對農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強(qiáng)政（論文庫）府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，實(shí)現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變
土地既可成為農(nóng)民獲得社會保障的重要手段，也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點(diǎn)，則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應(yīng)的，實(shí)際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對應(yīng)的，實(shí)際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進(jìn)行了積極的探索，通過實(shí)行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。有關(guān)資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面已達(dá)10％。多數(shù)地方還將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化，與促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，產(chǎn)生了一石數(shù)鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據(jù)我們2001年8月的調(diào)查，全市土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉(zhuǎn)面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是，土地流轉(zhuǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整同步發(fā)展，大多明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的科技含量、投入水平和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的統(tǒng)一。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，不僅可以擺脫土地經(jīng)營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達(dá)800元的利益補(bǔ)償。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地承包權(quán)的資本化，因而實(shí)現(xiàn)了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江蘇南京市六（論文庫）合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉(zhuǎn)讓給了香港超大集團(tuán)從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農(nóng)民，每畝每年可得土地轉(zhuǎn)讓收入150元。按照有關(guān)協(xié)議，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民可長期到超大集團(tuán)，從事與蔬菜種植有關(guān)的勞務(wù)活動。在此方面每人每月可另得勞務(wù)收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務(wù)費(fèi)用高達(dá)80萬元。農(nóng)民通過為公司提供勞務(wù)，也學(xué)到了蔬菜栽培方面的新技術(shù)。
案例2江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中成立了鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營公司，公司負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)后土地的重新發(fā)包，并對發(fā)包土地中由縣、鎮(zhèn)、村投入形成的實(shí)物性資產(chǎn)，和耕地、水面等資源性資產(chǎn)，實(shí)施有效的經(jīng)營管理。公司采取股份制的方式運(yùn)作，并對土地流轉(zhuǎn)實(shí)行4個規(guī)范。即：（1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。（2）規(guī)范發(fā)包方式。公司在取得土地經(jīng)營權(quán)后，先進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一向社會競價招標(biāo)發(fā)包。（3）規(guī)范收益分配。土地發(fā)包收益，50％給原承包農(nóng)戶，體現(xiàn)農(nóng)戶的承包權(quán)；20％作村組集體收入，體現(xiàn)土地所有權(quán)；15％作為政（論文庫）府投資者的收益，由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室監(jiān)管，用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維修，實(shí)行滾動發(fā)展；10％作為農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅；5％作為公司業(yè)務(wù)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)用。（4）規(guī)范公司運(yùn)作。
當(dāng)前需要注意的是在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化過程中，第一，要把長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，與鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革結(jié)合起來。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。要防止土地流轉(zhuǎn)中的盲目刮風(fēng)和“一刀切”。第二，加快試點(diǎn)，鼓勵探索；注意規(guī)范，但不急于進(jìn)行過多的規(guī)范。目前，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，大多是自發(fā)進(jìn)行的，多數(shù)只要轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方的口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)的期限也較短。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)難以形成真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營。因此，要注意加強(qiáng)政（論文庫）府和社區(qū)組織的引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。但出現(xiàn)這種情況的原因，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會不穩(wěn)定，需要土地發(fā)揮失業(yè)保障作用。因此，由于外部環(huán)境的制約，近期內(nèi)在多數(shù)地方。不太可能很快形成較長期、較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)。過早地要求對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多的規(guī)范，往往會耗散土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境建設(shè)，包括土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，與借貸市場、勞動力市場等要素市場的發(fā)育息息相關(guān)，不可孤軍獨(dú)進(jìn)。
3.積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力
土地制度的建設(shè)和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政（論文庫）府行為，有效地維護(hù)農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會保障權(quán)），必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。
4.因地制宜，加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會保障
長期以來，農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障能力，與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來，積極實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實(shí)際上，養(yǎng)老保障如此，其他方面的保障也如此。當(dāng)前，農(nóng)民的社會保障需要重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是農(nóng)民工的社會保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。
長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會保障問題上的反映，就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下，面對未來收入預(yù)期下降、支出預(yù)期上升的形勢，農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費(fèi)，將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導(dǎo)致近年來農(nóng)村消費(fèi)市場擴(kuò)張乏力的重要原因。因此，面向農(nóng)民加強(qiáng)正規(guī)的社會保障建設(shè)，有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴(kuò)張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70％；目前農(nóng)村市場的消費(fèi)需求，水平低、層次也低，城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費(fèi)斷層。擴(kuò)張農(nóng)村市場的意義，不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴(kuò)張效應(yīng)，更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期，改善整個經(jīng)濟(jì)的循環(huán)關(guān)系，緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況，擴(kuò)大國民經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”，（注：這里所說的開源節(jié)流，分別是指增加社會保障的資金來源，在失業(yè)保障等方面，減少社會保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強(qiáng)農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，與加強(qiáng)市民的社會保障體系建設(shè)之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進(jìn)的一面。通過它，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村市場的擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)市民社會保障“開源節(jié)流”。
5.積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道
可在科學(xué)測算、加強(qiáng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況，也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進(jìn)土地的資本化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)以地生財，以地建立正規(guī)的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴(kuò)張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進(jìn)入土地一級市場。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進(jìn)程。此外，市以上政（論文庫）府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。
農(nóng)民正規(guī)社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些國債收益、來自國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)入國家財政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會保障體系建設(shè)。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此，在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則，就是對農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。至于農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。
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4.齊莉梅，2001，“廣東省農(nóng)戶養(yǎng)老資源與養(yǎng)老保險制度需求調(diào)查”，《中國農(nóng)村發(fā)展研究報告·2》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。
[關(guān)鍵詞]社會保障統(tǒng)計；指標(biāo)體系；統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)；風(fēng)險控制；風(fēng)險預(yù)警
所謂和諧社會，是指一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。社會保障是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“調(diào)節(jié)器”，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，對調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會公平、擴(kuò)大國內(nèi)需求、拉動經(jīng)濟(jì)增長具有重要作用。面對構(gòu)建和諧社會以及我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)采用科學(xué)的統(tǒng)計方法和統(tǒng)計工具，在具體時間、地點(diǎn)、條件下。全面、及時、動態(tài)地把握社會保障工作的發(fā)展水平、速度、規(guī)模、比例關(guān)系、結(jié)構(gòu)和效益，并揭示其發(fā)展過程、發(fā)展趨勢及其發(fā)展規(guī)律，為政府制定社會保障規(guī)劃和政策提供依據(jù)。社會保障統(tǒng)計正是觀察、研究社會對喪失或暫時喪失勞動能力的社會成員及其它需要與應(yīng)該獲得幫助的社會成員，在一定時期內(nèi)所提供物質(zhì)保障的范圍、內(nèi)容、水平、規(guī)模、效益的狀況以及發(fā)展的趨勢、特點(diǎn)和規(guī)律，監(jiān)督并檢查各項(xiàng)有關(guān)政策與措施的執(zhí)行和落實(shí)情況，分析社會保障對預(yù)防和治理社會問題的作用程度的重要工具。從這個意義上說，要構(gòu)建和諧社會，改革目前的社會保障統(tǒng)計勢在必行。
一、改革我國社會保障統(tǒng)計的迫切性
社會保障統(tǒng)計工作的質(zhì)量，不僅關(guān)系到其記述與反映社會情況的真實(shí)程度，而且直接影響到國家的政策決策是否能夠滿足構(gòu)建和諧社會的需要。因此，盡快改革社會保障統(tǒng)計工作十分必要。
1、現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計缺乏風(fēng)險控制和預(yù)警機(jī)制。社會保障風(fēng)險控制和預(yù)警機(jī)制是針對我國社會保障政策的實(shí)施可能帶來的債務(wù)風(fēng)險以及保障社會的和諧穩(wěn)定而言的。據(jù)有關(guān)部門測算，由于人口老齡化的影響，我國僅養(yǎng)老保險基金一項(xiàng)在未來30年內(nèi)平均每年就要短缺1000億元。同時。由于社會保障基金的收繳與支付之間存在一個時間差，資本市場的不成熟及投資觀念淡化，使我國現(xiàn)行社會保障基金因通貨膨脹的影響以每年10％～15％的速度貶值。社會保障統(tǒng)計的發(fā)展應(yīng)建立風(fēng)險控制和預(yù)警機(jī)制，減少因缺乏合理健全的投資結(jié)構(gòu)、科學(xué)有效的收益和風(fēng)險控制機(jī)制導(dǎo)致的社會保障基金虧損，以保證社會保障資源可以長期有效供給、維護(hù)社會公正、有人民積極參與、滿足構(gòu)建和諧社會的需要。
2、現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計指標(biāo)遺漏項(xiàng)目較多、統(tǒng)計口徑不可比。從我國的統(tǒng)計年鑒看，現(xiàn)有的指標(biāo)有的按產(chǎn)業(yè)分類計算，有的按行業(yè)分類，有的又按地區(qū)分類，中外合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)在指標(biāo)體系中有的單獨(dú)列出，有的歸人“其它”。這種極不統(tǒng)一的狀況，給社會保障分析、預(yù)測帶來極大的困難。因此，應(yīng)滿足各方面的需要，完善和統(tǒng)一社會保障統(tǒng)計指標(biāo)體系的統(tǒng)計名稱、計量單位、內(nèi)容和核算范圍。當(dāng)前，由于多頭管理，統(tǒng)計口徑交叉重疊且有遺漏，即使將各主管部門的社會保障基金相加，也不能準(zhǔn)確全面地反映我國社會保障的全貌。這給決策部門研究和制定計劃帶來許多困難，也難于進(jìn)行國際比較。西方高福利國家如瑞典、英國、德國、荷蘭等國的社會保障支出已占國民生產(chǎn)總值30％以上，一般發(fā)達(dá)國家均占10％～20％，而我國只占4％～5％，這主要是因?yàn)槲覈鐣Ｕ辖y(tǒng)計中遺漏的項(xiàng)目較多，統(tǒng)計口徑不可比造成的。
3、現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計信息采集單一、資源管理方式落后。受計劃經(jīng)濟(jì)影響，我國現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計仍局限于收集部門內(nèi)部信息，采用的是單一的統(tǒng)計報表方式。隨著社會保障工作的深入開展，常規(guī)統(tǒng)計報表制度存在的缺陷日益突出，如由于歷經(jīng)的環(huán)節(jié)過多，被人為因素干擾和加工出錯的可能性很大，并且統(tǒng)計報表僅限于對客觀數(shù)據(jù)的記錄和統(tǒng)計，對社會保障主觀評價方面的指標(biāo)無能為力。此外，統(tǒng)計報表制度靈活性差，表式變動周期很長，所提供的數(shù)據(jù)資料常常不能滿足需要。各級統(tǒng)計部門的主要任務(wù)是完成統(tǒng)計信息的逐級匯總上報工作，而對于與社會保障發(fā)展密切相關(guān)的信息沒有建立相應(yīng)的統(tǒng)計制度。目前，在國際上，信息管理已經(jīng)發(fā)展到信息資源管理時代，而我國的信息管理還處于技術(shù)管理時期，即信息管理系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)的社會應(yīng)用時期。我國社會保障統(tǒng)計信息管理仍局限于統(tǒng)計資料的積累、統(tǒng)計報表的編制、統(tǒng)計圖表的繪制方面，而統(tǒng)計定量分析、相關(guān)分析、預(yù)測分析仍然非常欠缺。
4、現(xiàn)行社會保障統(tǒng)計分析缺乏具有前瞻性的建議。目前，各級社會保障管理工作機(jī)構(gòu)撰寫出來的統(tǒng)計分析報告基本上是將統(tǒng)計數(shù)字進(jìn)行文字化表述，各種統(tǒng)計信息只負(fù)責(zé)向上級主管部門和同級專業(yè)統(tǒng)計信息管理部門(勞動和社會保障部或統(tǒng)計局)提供資料，而沒有對本機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計信息進(jìn)行相關(guān)性分析、指數(shù)分析和統(tǒng)計預(yù)測。社會保障統(tǒng)計不能為機(jī)構(gòu)內(nèi)各職能部門提供有效的參考信息，不能很好地為開展市場開發(fā)研究提供及時有效的服務(wù)，更不能及時為領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供服務(wù)。
一套全面系統(tǒng)的社會保障統(tǒng)計是研究社會保障的基礎(chǔ)資料，是政府部門編制計劃、制定政策的重要依據(jù)。在當(dāng)前的改革大潮中，社會保障是進(jìn)行改革的“調(diào)節(jié)器”和“穩(wěn)定器”，因此，建立和完善社會保障統(tǒng)計以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要顯得尤為迫切。二、改革社會保障統(tǒng)計的具體措施
改革社會保障統(tǒng)計，維持必要的社會公平與正義已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會的必要條件。構(gòu)建和諧社會下的社會保障統(tǒng)計，其改革思路是：建立社會保障統(tǒng)計的風(fēng)險控制預(yù)警機(jī)制，完善社會保障統(tǒng)計指標(biāo)體系，構(gòu)建抽樣調(diào)查與統(tǒng)計報表制度相結(jié)合的社會保障統(tǒng)計調(diào)查方法體系，強(qiáng)化社會保障統(tǒng)計分析的職能。也就是要做到以下幾點(diǎn)：
1、建立社會保障統(tǒng)計風(fēng)險控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。建立社會保障統(tǒng)計風(fēng)險控制機(jī)制，應(yīng)增加反映人口變動尤其是人口老齡化對社會保障基金的影響的指標(biāo)；加強(qiáng)對社會保障的定量系統(tǒng)研究，即把人口變動、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動就業(yè)和社會保障聯(lián)系起來綜合考慮，建立系統(tǒng)模型定量測算，進(jìn)行風(fēng)險控制。社會保障統(tǒng)計預(yù)警系統(tǒng)由警戒指標(biāo)組成，可以設(shè)置征繳警界線、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性警界線和社會穩(wěn)定警戒線等指標(biāo)。征繳警界線，即企業(yè)繳納的社會保險費(fèi)用占企業(yè)職工工資總額的百分比。企業(yè)社會保險費(fèi)用占工資總額的百分比要有一定的限度，在歐洲一般認(rèn)定警界線為24％，日本則認(rèn)為是28％。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性警界線，即社會保障費(fèi)用占GDP的比重，國際社會一般認(rèn)為是15％。社會穩(wěn)定警戒線，即失業(yè)率，美國政府認(rèn)為失業(yè)率的警界線不能超過5％，而我國的失業(yè)率以6％為警界線則較為合理。社會保障風(fēng)險控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制相結(jié)合，可以監(jiān)測社會保障的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與波動，為建設(shè)和諧社會提供長期有效的保障。
2、構(gòu)建和諧社會下的社會保障統(tǒng)計指標(biāo)體系。為構(gòu)建和諧社會和反映社會保障體系全貌，需要建立一套科學(xué)的社會保障統(tǒng)計指標(biāo)體系。和諧社會的核心是人與人的和諧、人與社會的和諧。構(gòu)建和諧社會下的社會保障統(tǒng)計指標(biāo)體系應(yīng)增加以人的全面發(fā)展為核心的指標(biāo)，包括和諧社會的社會保障評價指標(biāo)、社會保障管理工作機(jī)構(gòu)配置和運(yùn)行狀況的指標(biāo)、社會保障實(shí)施效益指標(biāo)、社會保障基金監(jiān)督統(tǒng)計指標(biāo)等，共同反映各個領(lǐng)域中人們的生活質(zhì)量、社會保障工作的執(zhí)行情況、社會保障基金的管理情況以及社會的和諧情況。
3、建立既與國際統(tǒng)計接軌，又具有中國特色的社會保障統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系。建立社會保障統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，是避免統(tǒng)計內(nèi)容交叉重復(fù)、杜絕數(shù)出多門、規(guī)范各項(xiàng)統(tǒng)計活動、提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和統(tǒng)計工作效率的重要保障。統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化水平的高低是衡量統(tǒng)計現(xiàn)代化程度的一個重要標(biāo)志。要按照有利于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)管理、便于進(jìn)行國際比較、符合構(gòu)建和諧社會以及促進(jìn)統(tǒng)計信息處理和管理現(xiàn)代化的要求，借鑒國際社會保障統(tǒng)計，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的社會保障統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)，加快對統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系的研究、制訂和完善。尤其對統(tǒng)計指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計編碼標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，建立統(tǒng)計分類標(biāo)準(zhǔn)庫、統(tǒng)計指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)庫、基本單位名錄庫、統(tǒng)計指標(biāo)解釋庫、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)語言庫等，逐步建立起既具有中國特色，又符合國際慣例，與國際統(tǒng)計相接軌的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系。
4、改革統(tǒng)計調(diào)查方法，推進(jìn)社會保障統(tǒng)計信息化建設(shè)。與統(tǒng)計報表制度相比，抽樣調(diào)查不僅可節(jié)省人力、物力、時間及經(jīng)費(fèi)，而且由于相對減少了搜集報表資料的中間環(huán)節(jié)，還有利于消除統(tǒng)計誤差和人為干擾現(xiàn)象。因此，推廣社會保障統(tǒng)計的抽樣調(diào)查技術(shù)，建立抽樣調(diào)查與統(tǒng)計報表制度相結(jié)合的中國社會保障統(tǒng)計調(diào)查方法體系是十分必要的。社會保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集、報送、匯總和分析等各個環(huán)節(jié)，都離不開社會保障統(tǒng)計信息化。社會保障統(tǒng)計工作的及時性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，需要以信息技術(shù)為支撐。社會保障統(tǒng)計信息化有利于對社會保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)處理工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，有利于社會保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和分析研究工作。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，對社會保障統(tǒng)計工作提出了更高的要求，加快社會保障統(tǒng)計信息工程建設(shè)，是改進(jìn)社會保障統(tǒng)計工作和構(gòu)建和諧社會的必然要求。
