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最高審計機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）第15屆大會的代表們認(rèn)為，環(huán)境方面的專業(yè)技術(shù)必須在政府環(huán)境績效審計中得到有效運(yùn)用，這些技術(shù)的獲取途徑包括邀請專家開展培訓(xùn)、招收新的專家進(jìn)入最高審計機(jī)關(guān)或利用別國最高審計機(jī)關(guān)職員的專業(yè)知識進(jìn)行聯(lián)合審計等，代表們一致認(rèn)為完善環(huán)境審計技術(shù)的重要途徑之一就是最高審計機(jī)關(guān)之間相互交換有關(guān)技術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境審計技術(shù)培訓(xùn)等方面的資料。此外，代表們認(rèn)為環(huán)境技術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)考慮向最高審計機(jī)關(guān)國際織織成員推薦幾種可行的審計方法（楊麗，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，項目分級評估工具（PART）已經(jīng)成為美國環(huán)保局（EPA）對環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)行績效評估的最重要工具之一。PART提倡將定性問題定量化分析，通過設(shè)計問卷的形式對項目的績效和管理進(jìn)行評價，傳統(tǒng)的PART包括項目目標(biāo)、戰(zhàn)略性規(guī)劃、項目管理和項目效果四個部分。另外，MillarA（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項目的評估工具已經(jīng)有幾十年的歷史，這種由美國國際發(fā)展署在1970年提出的項目開發(fā)工具，直到現(xiàn)在都被廣泛的運(yùn)用在項目考核評估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份結(jié)果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年對EPA的績效考評中，應(yīng)用了平衡計分卡法（BS）。依照BS法的框架，對環(huán)境類公共支出項目的績效評估從績效目標(biāo)影響因素、為完成重大任務(wù)而增加的財務(wù)負(fù)擔(dān)、內(nèi)部管理和運(yùn)作等4個方面進(jìn)行。楊玉楠等（2011）研究指出，費用效益分析法是目前美國應(yīng)用最為廣泛的環(huán)境類項目評估手段。
2國內(nèi)研究現(xiàn)狀
2.1環(huán)保專項資金績效審計評價視角
何芹（2009）針對目前環(huán)境保護(hù)專項資金績效審計評價中的主流兩大類指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)提出質(zhì)疑，認(rèn)為兩者的獨立運(yùn)用都存在一定的缺陷，并建議采用生態(tài)效率的概念來衡量真實的績效。袁廣達(dá)（2007）建議以貨幣方式作為計量單位，從生態(tài)環(huán)境變化影響的視角，考察資源耗費、環(huán)保成本等方面評價績效。并且參考《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評價指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)資金投入使用效益、環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會效益綜合評價等維度評價環(huán)境保護(hù)的效益。黃溶冰等（2012）從真實性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和回應(yīng)性6個維度來定義績效，并且對每個維度的特征進(jìn)行了分析。賈卉（2013）建議可以運(yùn)用共性指標(biāo)與個性指標(biāo)，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面對環(huán)境保護(hù)財政資金績效進(jìn)行評價。
2.2環(huán)保專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)
劉曄、竇國棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強(qiáng)調(diào)制定了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金與項目的效益審計標(biāo)準(zhǔn)的重要性，建議將標(biāo)準(zhǔn)劃分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)主要包括人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算、健全的法規(guī)和管理制度、是否有利于發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)以及審計人員的經(jīng)驗判斷等；定量標(biāo)準(zhǔn)主要包括計劃概算指標(biāo)、部門或行業(yè)績效指標(biāo)以及其他相關(guān)指標(biāo)等。何芹（2009）指出，評價標(biāo)準(zhǔn)是判斷和衡量環(huán)境審計對象真實合法、環(huán)保公平以及經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、國家頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。劉長翠等（2007）通過調(diào)查問卷的形式對環(huán)境保護(hù)專項資金績效評價的情況進(jìn)行了調(diào)查分析，問卷結(jié)果顯示，69.39%的被調(diào)查者參照其他行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評價的標(biāo)準(zhǔn)，18.37%的被調(diào)查者將監(jiān)管人員的主觀判斷作為績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。
2.3環(huán)保專項資金績效審計評價方法
劉曄、竇國棟（2007）以農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保效益審計為例，認(rèn)為效益審計分析評價的內(nèi)容復(fù)雜多樣，應(yīng)該采用一套有效的技術(shù)方法全面、深入的進(jìn)行審計評價，例如價值分析法、因素分析法和對比分析法。程亮等（2012）在其構(gòu)建的中央環(huán)境保護(hù)專項資金項目評估模型中建議，對項目效果層次的評估可選用系統(tǒng)分析、專家評議、文獻(xiàn)調(diào)查法、橫向?qū)Ρ确?、費用效果法等；對項目影響層次的評估可以選用規(guī)制對比法、有無對比法、先后對比法、橫向?qū)Ρ确ㄒ约跋到y(tǒng)分析和專家評議等方法。楊玉楠等（2010）認(rèn)為績效的評估適宜采用對比分析的方法，評價中央環(huán)保專項資金項目的實施是否滿足保障環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的需求。袁廣達(dá)（2007）認(rèn)為環(huán)境效益評價中，可以運(yùn)用“因素量化法”把一些與環(huán)保資金相關(guān)的非計量因素進(jìn)行量化，并且按照其影響和重要程度進(jìn)行排列，進(jìn)而運(yùn)用“對比分析法”與有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以便得到定性與定量相結(jié)合的綜合評價結(jié)論。王爽（2012）建議環(huán)保財政資金績效審計評價可以選用沃爾評分法、模糊數(shù)學(xué)分法、綜合指數(shù)法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說明了沃爾評分法和因素分析法的具體應(yīng)用。
2.4環(huán)保專項資金績效審計評價模型
房巧玲等（2000）運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點構(gòu)建環(huán)保項目財政支出評價模型。模型涵蓋了作為一個系統(tǒng)的財政資金運(yùn)作的全過程，績效的評價作為行之有效的系統(tǒng)反饋回路，由三級指標(biāo)構(gòu)成，一級指標(biāo)分別為關(guān)注環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)換過程的指標(biāo)———合規(guī)性、環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)輸出的指標(biāo)———環(huán)保的效果和資金的使用效率。萬寅婧（2012）以江蘇省節(jié)能減排（重點污染排放治理）專項引導(dǎo)資金為例，基于邏輯框架法構(gòu)建了包括從投入、管理、產(chǎn)出和效益三個方面在內(nèi)的環(huán)保專項資金績效評價模型，并且對應(yīng)模型的三個方面構(gòu)建了有三個級別構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。程亮等（2013）運(yùn)用邏輯框架法從投入、產(chǎn)出、效果和影響四個方面構(gòu)建了包括評估內(nèi)容、評估指標(biāo)、評估信息來源、評估方法在內(nèi)的中央環(huán)境保護(hù)專項資金項目評估模型。孫童等（2007）分析評價了河北省省級環(huán)保專項資金績效評價辦法，該辦法堅持從質(zhì)和量兩個方面對環(huán)保專項資金的項目實施內(nèi)容和功能情況、資金保障情況、經(jīng)濟(jì)社會效益情況以及實施管理情況建立分層次的評價指標(biāo)體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認(rèn)為環(huán)保專項資金使用效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益和環(huán)境效益，在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三個方面設(shè)計了相對系統(tǒng)的、涉及資金使用過程的績效審計評價指標(biāo)體系。袁廣達(dá)（2007）借鑒《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評價指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)項目資金投入的使用效益、環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會效益綜合評議等四個方面構(gòu)建評價指標(biāo)體系。李強(qiáng)（2012）將模糊綜合評判法運(yùn)用到環(huán)保專項資金績效審計評價中，首先使用德爾菲法、文獻(xiàn)調(diào)研法以及層次分析法構(gòu)建一套由一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和主要觀測點組成的綜合評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定各級指標(biāo)的權(quán)重，基于此構(gòu)建基于模糊綜合評判法的綜合評價體系。
3結(jié)語
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；專項資金；問題；對策
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理簡述
十以來，“三農(nóng)”問題得到了全社會的廣泛關(guān)注，而直接與農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府以及其財政部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，它的有效利用關(guān)系到“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及農(nóng)民生活條件的好壞，必須予以重視。財政專項資金需與其他經(jīng)費資金分開管理，最終要使用到服務(wù)民生的項目。但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理財政專項資金問題上海存在很多的不足，財政部門的預(yù)算編制不夠規(guī)范，對預(yù)算的執(zhí)行也沒有統(tǒng)一有力的標(biāo)準(zhǔn)。對資金相互擠占的現(xiàn)象不能予以全部的杜絕，資金的使用也缺乏效率，偏離了設(shè)立專項資金的初衷。這些現(xiàn)象應(yīng)該得到關(guān)注，并且及時予以解決，不能讓專項財政資金形同虛設(shè)。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理存在的問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理制度尚不完善
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理制度存在很多的漏洞，這在根本上導(dǎo)致了財政轉(zhuǎn)型資金管理的不善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在預(yù)算管理的制定和執(zhí)行上往往是存在欠缺的，各種轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，造成制度執(zhí)行上的混亂。資金的使用效率不高，未能達(dá)到預(yù)想的目的。在涉農(nóng)專項資金的管理上，財政部門存在著一些職權(quán)不明晰的情況，人為因素在資金的分配上參與過多。在財政專項資金的管理流程設(shè)置上也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，使一些違規(guī)現(xiàn)象有機(jī)可乘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員 、機(jī)構(gòu)設(shè)置、流程體系等方面的設(shè)置都不夠完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府中的財政部門也是相對不健全的，財政部門不能嚴(yán)格履行職責(zé)，形同虛設(shè)。對財政資金使用情況的反饋機(jī)制也不夠健全，許多資金的來源去向并不能完整的向公眾公開，財政信息的透明度差。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金監(jiān)管力度不足
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的很多決策時缺乏監(jiān)管措施的，對項目資金使用的管控非常不到位。對于許多涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，通常是由上級部門統(tǒng)一落實，相關(guān)的鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、水利部門直接向縣級主管部門報告賬目，鎮(zhèn)級政府不參與建設(shè)項目的領(lǐng)導(dǎo)工作。這造成了管理和落實的脫節(jié)，縣級政府的決策往往不能貼合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身條件，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于有異議的項目也無法參與監(jiān)督與管理。在監(jiān)管流程的設(shè)置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管也是粗放的，不能結(jié)合項目實際設(shè)置相對細(xì)致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政資金的使用上，存在著重視資金的申請和分配，而輕視對資金的管理和評價，財政資金的亂用、漏用、冒用現(xiàn)象時有發(fā)生，資金的使用效率不高，不能真正更好的服務(wù)于基層的老百姓。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金信息傳達(dá)不暢通
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金的信息傳達(dá)不暢有主觀和客觀的雙方面原因?？陀^上來看，財政資金從申請到撥付到落實需要一段時間，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別是最終環(huán)節(jié)，流轉(zhuǎn)的時間也相對較久。流向到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金最終分給每一個農(nóng)民的手中也會需要一定的時間。這就造成國家的相關(guān)補(bǔ)貼政策真正落實到需要補(bǔ)貼的人身上往往需要很長的一段時間。從主觀因素來看，政府自身的信息傳遞機(jī)制也是有所欠缺的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在信息的共享上不夠流暢，不能很好的與縣市級的相關(guān)部門及時溝通，對政策的跟進(jìn)也有所遲疑，不能緊跟政策去采取落實措施。在信息的下行公布上，沒有絕對的指標(biāo)要求。對政策的公式、巡查、反饋沒有規(guī)范化制度化的規(guī)定，信息公開不及時，不能接受來自群眾的廣泛監(jiān)督。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金財務(wù)管理不規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政部門在財務(wù)管理上是相對隨意的，也是不夠?qū)I(yè)的。財政部門的工作人員普遍是缺少專業(yè)的財務(wù)管理知識的，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，不能更好的鉆研政策、落實政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會計崗位設(shè)置隨意性較大，對會計準(zhǔn)則的落實效果也較差。在會計崗位人員錄用、離職等情況發(fā)生時，人員間的交接管理也不夠規(guī)范。在日常管理上，對于本級政府發(fā)生的財務(wù)工作，存在著賬務(wù)處理延時、憑證填寫不規(guī)范的現(xiàn)象。財政部門對單位的資產(chǎn)管理、風(fēng)險管理上也存在缺陷。固定資產(chǎn)的管理不能按照要求設(shè)置臺賬明細(xì)賬，對固定資產(chǎn)的管理沒有落實到個人，容易出現(xiàn)賬實不符的現(xiàn)象。對單位的資產(chǎn)、負(fù)債的分布不能實時預(yù)防、實時監(jiān)控，對債務(wù)風(fēng)險的預(yù)知能力差，容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財務(wù)危機(jī)。
三、解決對策
1.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理制度
應(yīng)制定更加完善的專項資金管理制度，來實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金更好的管理。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財政資金的監(jiān)管，嚴(yán)格遵守財政部頒布的各項政策，尤其是關(guān)于“三農(nóng)”問題的政策，結(jié)合本地區(qū)的事情，制定適應(yīng)于本鎮(zhèn)發(fā)展的監(jiān)督管理制度，完善監(jiān)管體系。完善的監(jiān)管制度體系可以更加有效的指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用，提供政策依據(jù)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能，提升對各大項目的參與度。使其更好的負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和執(zhí)行，對財務(wù)核算的監(jiān)管，對各項專項資金的管理和調(diào)度。完善并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對涉農(nóng)資金的管理，保證每一筆資金都能切實服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)。加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障金的管理，為保障金設(shè)置專門的賬戶，單獨管理，防治農(nóng)村專用社會保障金和其他資金相互擠占。
2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金監(jiān)管力度
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管體制，形成內(nèi)部控制和外部監(jiān)管的雙向結(jié)合體系。在內(nèi)部，有鎮(zhèn)長帶頭成立項目資金專項領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開專項會議，研討本鎮(zhèn)各項建設(shè)項目的建設(shè)情況。定期檢查財政部門的工作，包括對預(yù)算的執(zhí)行、財務(wù)會計數(shù)據(jù)的處理、相關(guān)憑證的填列存檔等情況，做到對本鎮(zhèn)財務(wù)工作心中有數(shù)。對重要的涉農(nóng)項目更要實時管理，要求執(zhí)行部門定期匯報項目進(jìn)度，保證項目執(zhí)行順利，不存在延誤、拖沓現(xiàn)象。在外部，強(qiáng)化上級政府對鎮(zhèn)級財務(wù)部門工作的管控，實時巡查抽查，對抽查中發(fā)現(xiàn)的錯誤現(xiàn)象要及時更正。在各行政村抽調(diào)村民代表，定期舉辦聽證會，把近期完成的各種項目在會上向村民代表進(jìn)行匯報，接受群眾的建議。加強(qiáng)財務(wù)數(shù)據(jù)的公開，在鎮(zhèn)政府公示本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，接受上訪。
3.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金溝通機(jī)制
應(yīng)自上而下建立高效暢通的信息流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立完善的辦公自動化系統(tǒng)，形成辦公事宜的逐級下放，在系統(tǒng)中設(shè)置對緊急事件的預(yù)警和提醒機(jī)制，擺脫傳統(tǒng)的電話、書信形式的傳達(dá)。規(guī)范各項事宜的辦結(jié)時限，嚴(yán)禁拖延現(xiàn)象的產(chǎn)生。對各項國家政策的跟進(jìn)必須及時，并且不打折扣的執(zhí)行。加強(qiáng)各級財政部門的溝通協(xié)作，應(yīng)主動與各單位間交流經(jīng)驗。對于農(nóng)村社保基金的管理，應(yīng)為每一個享受保障金待遇的農(nóng)民設(shè)立專門的銀行賬戶。有相關(guān)款項的撥付時直接由財政部門把款項打入受惠人的賬戶里，而不再需各部門的經(jīng)手，使款項的撥付更加實時高效，杜絕在中間環(huán)節(jié)的截留。完善資金使用的反饋機(jī)制，對每筆資金的使用要以書面報告的形式向上級反饋。對于分發(fā)到農(nóng)民手中的款項，要得到農(nóng)民本人的簽字。
4.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金財務(wù)管理
對于財政專項資金，要加強(qiáng)財務(wù)管理工作。加強(qiáng)會計基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī)范日常財務(wù)會計制度。從事專項資金管理的人員必須持有會計從業(yè)資格證，必須熟知崗位職責(zé)，并且要及時了解掌握最新的會計核算方法，加強(qiáng)自身會計修養(yǎng)，遵守會計職業(yè)道德。單位的崗位設(shè)置要符合財務(wù)管理的目標(biāo)，執(zhí)行回避制度，做到會計核算的高效率。加強(qiáng)對農(nóng)村財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織召開會計業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，讓人人參與到會計知識的學(xué)習(xí)中來，都能了解基本的會計知識，讓全員參與管理。加強(qiáng)對會計從業(yè)人員的繼續(xù)教育和日?？己?。推行政務(wù)公開，把鎮(zhèn)政府的財務(wù)報表及時向全體村民公示。建立嚴(yán)禁的財產(chǎn)清查制度，定期進(jìn)行資產(chǎn)的盤點和清查，保障國家公共財產(chǎn)的安全性，保障專項資金的正確使用。全面實行會計電算化系統(tǒng)，運(yùn)用計算機(jī)制度來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的開展，防止違規(guī)現(xiàn)象。并且利用電算化系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)，可以及時的、全面的提取一段時間的財務(wù)數(shù)據(jù)，方便進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析。
參考文獻(xiàn)：
（一）財政科技專項資金立項的決策績效審計
首先，看專項資金是否進(jìn)行了正常的研究，以及使用的決策是否恰當(dāng)，立項是否具備科學(xué)性，背景是否真實等；其次，要看使用的決策上有沒有虛假立項，重復(fù)申報的錯誤；最后，查察項目的預(yù)算情況，看是否存在不合理的情況，有沒有遵循節(jié)約的原則，實際的決算中是否超出預(yù)算等問題。
（二）財政科技專項資金的管理績效審計
要看財政科技專項資金在分配上是否影響了資金的效益發(fā)揮。在資金安排問題上，項目設(shè)置是否很多并且存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，資金在投資上有沒有零零星星、沒有形成強(qiáng)大的合力的問題。
（三）科技專項資金的使用情況
審計專項資金的使用情況決定著資金的使用效率，因此對于使用情況的審計是極其關(guān)鍵的。主要審計的內(nèi)容是，是否按照預(yù)算對于資金進(jìn)行了使用，是否有某些人利用職務(wù)之便對專項資金進(jìn)行了克扣、挪用等情況；檢查資金使用的過程是否存在隨意擴(kuò)大項目的現(xiàn)象；更重要的是對于每個項目的質(zhì)量以及結(jié)果進(jìn)行最終的審查，并且對于一些個項目最終的效益進(jìn)行評價，提出改進(jìn)的建議。
二、通過審計發(fā)現(xiàn)財政科技專項資金目前使用中存在的問題
（一）重大科技專項資金的預(yù)算基礎(chǔ)組織工作不到位
預(yù)算的功能是通過事前有預(yù)測性的對未來有相對清晰地認(rèn)識，并且借此發(fā)揮控制作用，將錢“用在刀刃上”以避免不必要的支出，但是廣東省的財政科技資金預(yù)算卻不到位，專項資金分配不符合程序，沒有在主要的項目上投入大量的資金，造成資金分配不均衡，在重大科技專項上沒有足夠的科研經(jīng)費，導(dǎo)致項目最后的流產(chǎn)，影響了科研的發(fā)展。
（二）在專項資金的管理過程中控制意識淡薄
財務(wù)人員在專項資金的管理中只是承擔(dān)了部分基礎(chǔ)簡單的服務(wù)性工作。對于專項資金的概念模糊不清，沒有了解專項資金的收支應(yīng)當(dāng)與經(jīng)常性的收支區(qū)別開來進(jìn)行核算。導(dǎo)致專項資金的支出沒有按照規(guī)定?？顚Ｓ?，餐費以及差旅費的支出過大，沒有對于科技專項資金的使用建立獨立的賬單，最終導(dǎo)致專項資金轉(zhuǎn)化率很低。
（三）財政部門對于專項資金缺乏監(jiān)管力度，進(jìn)而導(dǎo)致科研創(chuàng)新太少，個別的資金被挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，有的甚至直接購買他人的科研成果。
三、加強(qiáng)財政科技專項資金管理的對策與建議
為了加強(qiáng)財經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，切實加強(qiáng)對于專項資金的使用和管理，應(yīng)該從下面幾個方面進(jìn)行規(guī)范化。
（一）強(qiáng)化部門預(yù)算管理
對預(yù)算編制方式進(jìn)行改革，推廣新的預(yù)算編制辦法，切實提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。要分清科研項目的輕重緩急，合理分配科技專項資金，加強(qiáng)部門和部門間的溝通，根據(jù)財力情況核定預(yù)算。依照預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)，建立新的收支分類體系，對專項資金的分配進(jìn)行約束，不斷增加專項資金的使用效益。
（二）強(qiáng)化專項資金控制意識
準(zhǔn)確定位財務(wù)人員角色將財務(wù)的職能定位全面參與資金的使用決策與控制。要對于財務(wù)室內(nèi)部的崗位職責(zé)進(jìn)行合理規(guī)范化的分工進(jìn)而保證財務(wù)的職能得以有效的實現(xiàn)。在這樣的基礎(chǔ)上，財務(wù)人員應(yīng)該對應(yīng)于整個項目的建立到實施進(jìn)行全過程的參與，要對整個過程進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，本著資金到哪，管理到哪的思想，加強(qiáng)對資金支出方面的管理，保證資金充分發(fā)揮作用。財務(wù)人員隨時了解課題的進(jìn)程，了解項目的進(jìn)度，有效的安排付款，這個過程需要整個科研小組對于財務(wù)人員全程的配合。
（三）完善課題的管理體制
財政辦公室要嚴(yán)格審核所立項目，組織一些科研專家對項目進(jìn)行可行性的評判和研究，提出可行性的評論報告和評審報告。并且嚴(yán)格遵守程序進(jìn)行申報，建立滾動的部門項目庫和財政項目。加強(qiáng)預(yù)算的編制，各個資金使用的課題都要在申請的過程中對于項目做出較為詳細(xì)的預(yù)算，并且在項目開展的過程中要嚴(yán)格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。注意信息的傳遞。各研發(fā)課題小組在使用資金的過程中應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員的交流，讓財務(wù)人員對于項目的進(jìn)度有較為清晰地了解，從而進(jìn)一步安排課題資金。財政部門也要秉公執(zhí)法，不能隨意克扣專項資金，保證課題能在規(guī)定的時間里成功完成。課題結(jié)束后經(jīng)辦人員要及時進(jìn)行項目的報銷，并且對于課題的研發(fā)過程進(jìn)行細(xì)致的分析總結(jié)，之后交付審計部門對于此次課題研發(fā)過程進(jìn)行審核，提出相應(yīng)的修改意見。根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和管理要求，對于剩余的資金，要及時進(jìn)行返還，不得自己扣留用在它處。
（四）實施專項資金評價
控制專項資金的支出當(dāng)前使用績效評價的方式很多，對于專項資金的績效評價使用哪一種方式，應(yīng)該根據(jù)不同的課題來制定。如：科研的方向在于醫(yī)學(xué)研究上，對于其績效的考核不僅要看他的完成情況，更要看在醫(yī)療應(yīng)用方面做出了哪些貼合實際的事情。根據(jù)課題的不同特點立不同的評價指標(biāo)，用科學(xué)的方法對專項資金的使用進(jìn)行評價。
（五）加強(qiáng)專項資金項目管理
優(yōu)化專項資金支出結(jié)構(gòu)加強(qiáng)資金項目管理是不斷提高專項資金利用效益的有效方法。財政辦公室首先要對專項資金的申請進(jìn)行嚴(yán)格的審核和篩選，再根據(jù)項目的重要程度分主次進(jìn)行撥款，并遞交預(yù)算部門。避免先預(yù)算資金后論證項目的荒謬之事出現(xiàn)。
四、總結(jié)
金融固然歸根結(jié)柢是一種信用關(guān)系，但是“金融”這種信用關(guān)系所要求於一個社會的道德基礎(chǔ)的條件卻比一般信用關(guān)系強(qiáng)得多。托賓（JamesTobin，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者）在為《新珀爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》撰寫的“金融”詞條里說∶一張借據(jù)，僅當(dāng)它進(jìn)入流通領(lǐng)域時，即被債權(quán)人拿來當(dāng)做“信用”轉(zhuǎn)讓給第三方時，才具有“金融”的意義。在韋伯（MaxWeber）的論述傳統(tǒng)中，金融，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上的股票カ場這樣的金融活動，可以被理解為一種“大眾參與”的過程。在這里，我把“大眾”定義為超越了“私人聯(lián)系”所能維系的竤體的規(guī)模。與托賓的定義一致，當(dāng)我們考察一張借據(jù)能夠成為一項“金融工具”的前提時，馬上會注意到金融與“信用一般”之間的本質(zhì)差異∶在傳統(tǒng)社會里相當(dāng)常見的借據(jù)，只要求借貸方對出據(jù)方的信任關(guān)系。這種關(guān)系可以而且經(jīng)常僅僅依癠於私人聯(lián)系（血緣、地緣、業(yè)緣）；在大眾參與的金融過程中，出具這張借據(jù)的個人的信譽(yù)，對多次轉(zhuǎn)讓以后的債權(quán)人而言幾乎沒有甚么意義。沒有誰會因為不認(rèn)識一家企業(yè)的老板而拒絕購買普遍被看好的該企業(yè)的股票（盡管許多人會因為認(rèn)識那家企業(yè)的老板而購買該企業(yè)的股票）。金融過程所依賴的，不再是幾乎每一個能夠生存下來的社會的道德傳統(tǒng)中都具備的人與人之間的“私人信任關(guān)系”（即建立在上述私人聯(lián)系基礎(chǔ)上的信任關(guān)系），而是必須依賴於“非個人”（super-individual）的、“超越私人聯(lián)系”的，被哈耶克（F.A.Hayek）稱作“抽象規(guī)則”（abstractrules）的那種制度。這種制度在韋伯那里被稱作資本主義的“支撐體系”（suppportivesystem），包括獨立的審計和會計系統(tǒng)、獨立的司法與法庭抗辯系統(tǒng)，以及使“自由契約制度”（freecontracting）
得以有效的其他種種制度。事實上，當(dāng)我們（跟著韋伯）如此重視資本主義制度的“可計算性”的時候，我們必須看到，如果不是因為這些“支撐體系”的超越私人聯(lián)系的性質(zhì)，如果不是因為這種“非人性”的制度里的“鐵面官僚”的冷淡，無情地排除或極大地減弱了那些時刻包圍著我們的、無孔不入的“私人聯(lián)系”的影響，那么資本主義的“可計算性”就難以存在。
讓我從股票交易中提出一個簡單的例子來說明上面的論點。在美國流行的網(wǎng)上股票交易商當(dāng)中，明確地規(guī)定了所謂“跳一價位”（stickup）制度。就是說，當(dāng)股票交易的委癠方向方發(fā)出交易指令時，如果指令是“賣空”，那么方只能在カ場價格從下降過程中停穩(wěn)的某個價位再跳上一個價位時執(zhí)行委癠方的指令。跳一價位的規(guī)定是為了防止股票カ場在高度不穩(wěn)定期間被短期炒家炒到崩盤的地步，因為從理論上說，賣空股票的數(shù)量可以無限大地超出股票發(fā)行的總量。當(dāng)股票從一個過高的價位下滑時，往往引發(fā)“雪崩效應(yīng)”，手中執(zhí)有股票的人會爭先恐后賣出股票，而原本沒有股票的人，出於投機(jī)，會大量賣空股票。跳一價位的規(guī)定使得賣空行為相對於原本持有股票而現(xiàn)在賣出股票的行為而言，處於劣勢。例如當(dāng)IBM股價一天之內(nèi)從105美元下滑到100美元時，如果中間沒有停頓，那么在跳一價位規(guī)則下，賣空方基本上無利可圖，甚至可能虧損（如果股價跌到100美元以下才停住并且反彈到100美元，那么按照“隨行就カ”marketorder指令執(zhí)行的賣空就會造成虧損）。
跳一價位規(guī)則也許或者肯定對社會整體而言利大於弊，但是它所要求於社會的道德基礎(chǔ)是甚么呢？我還是想用具體的例子來說明這個要求。在跳一價位的規(guī)定下，委癠方事實上只有兩個選擇∶（1）向方發(fā)出“隨行就カ”指令。在該指令下，委癠契約關(guān)系規(guī)定，方必須“盡最大努力”（besteffort）為委癠方賣一個好價錢；（2）向方發(fā)出“限定價格”（limitorder）指令（當(dāng)然包括“止蝕限定價格”）。在該指令下，方要么不賣，要么只在委癠方限定的價格以上將股票賣出。對華爾街的許多股票及其期權(quán)（options）而言，價格在一天之內(nèi)的變動可以大大超出1%的幅度，例如計算機(jī)業(yè)三巨頭之一的Dell，其股票常常在一天之內(nèi)變動10%左右。最近的例子是1998年1月11日，在一分鐘走勢圖上顯示，Dell從85美元幾乎不停地跌至79美元，然后再上升到87美元。與此同時，Dell的期權(quán)價格，以一月份到期的85美元出售權(quán)為例，則毫無停留地從2.5美元上升到6美元再下跌到2美元，一天內(nèi)的變動幅度幾乎達(dá)到300%.熟悉香港股票操作制度的讀者會注意到，這正是股票交易人謀私利做“老鼠倉”的大好時機(jī)。仍以Dell為例。如委癠人發(fā)出的指令是“隨行就カ”購買一月份85美元出售期權(quán)，那么人完全有理由按照當(dāng)日最高價格6美元為委癠人“買進(jìn)”期權(quán)，而實際上自己以例如當(dāng)日行價3美元買進(jìn)再轉(zhuǎn)讓給委癠方，獲利100%.如果委癠人發(fā)出的是賣空指令，那么在跳一價位規(guī)則下，人仍可以在當(dāng)日的較高和較低兩個價位上自己賣空，然后把那些在較低價位上賣空的股票“轉(zhuǎn)讓”給委癠人（即在低價位上買回并在同一價位上借出該股票給委癠人）。盡管有詳細(xì)的規(guī)則禁止人這樣做，但由於監(jiān)督成本太高，委癠人事實上很難知道自己的指令是在哪一個價位上執(zhí)行的，除非委癠人能夠看到交易當(dāng)天“場內(nèi)專家”（specialist，或market-makers）的交易記錄。我在香港曾經(jīng)聽一位交易所的朋友說，香港交易機(jī)構(gòu)里幾乎人人都有“老鼠倉”。這或許是夸大的，但離現(xiàn)實應(yīng)當(dāng)不會太遠(yuǎn)。另一方面，以我個人多年的經(jīng)驗，美國的網(wǎng)上交易員，至少那些著名的互聯(lián)網(wǎng)交易公司，不太可能做“老鼠倉”。所以我相當(dāng)放心地發(fā)出“隨行就カ”指令，并經(jīng)常於事后得知成交價格比我期望的更加理想。這個例子說明，跳一價位規(guī)則或任何金融制度，其事實上的有效性常常主要依賴於規(guī)則執(zhí)行者的道德自律，在監(jiān)督成本高昂的場合尤其如此。這也是諾斯（DouglasNorth，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者）所說的“第一方監(jiān)督”（thefirst-partyenforcement）。
我曾在其他文章里詳細(xì)介紹過，在成熟的資本カ場里，各大交易公司不僅為競爭客戶而珍惜自身名譽(yù)，而且還要競相為客戶提供可靠和權(quán)威的信息諮詢。后者比前者更加難能可貴，也更難以靠第二方（即參與契約的其他當(dāng)事人）或第三方（即與契約利益無涉的仲裁者）來監(jiān)督。由於技術(shù)上的原因，依靠道德自律以外的其他方式來監(jiān)督人行為的成本高昂，許多原本對合作雙方都有利可圖的項目，在缺乏道德共識的社會環(huán)境里就無法實行。試想，假如我發(fā)現(xiàn)每一次我的“隨行就カ”賣空的指令得到的結(jié)果都比我預(yù)期的價格低得多，我就不會繼續(xù)使用這一指令方式，於是在未來的交易中，當(dāng)カ場變化劇烈時（限定價格的指令往往無法執(zhí)行），在我和我的交易人之間就做不成任何交易。
上面討論的只是一個小例子.就我的理解而言，目前發(fā)生在亞洲許多地區(qū)的“金融危機(jī)”（貨幣動蕩只是這一危機(jī)的表現(xiàn)之一），與上面這個例子的性質(zhì)是一樣的——信譽(yù)危機(jī)。在西方成熟的カ場經(jīng)濟(jì)里，所謂“壞帳”固然難以避免，但是出現(xiàn)與韓國政府貸款的壞帳比例（根據(jù)一份材料的估計，接近40%）類似的壞帳卻是少見的。中國的銀行向國營企業(yè)發(fā)放的貸款，壞帳比例即使已經(jīng)高到不能忍受的程度，但也只有20%.80年代以來，許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)開始從古典發(fā)展階段（即珀特爾MichaelPorter所謂“要素驅(qū)動的發(fā)展階段”）進(jìn)入規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段（即珀特爾所謂“投資驅(qū)動的發(fā)展階段”），從而需要建立大規(guī)模集資的機(jī)制。政府干預(yù)下的集資固然可大規(guī)模進(jìn)行，如同韓國在1970-1990年期間所做的那樣，但其社會弊端往往抵銷了經(jīng)濟(jì)效果（例如由此而來的政治腐敗和新的老的“財閥族”），即使經(jīng)濟(jì)上的效果，也未必有預(yù)期那么好（參閱人們最近幾年對“亞洲奇跡”的批評）。但是，如果放棄政府干預(yù)這個手段，在互不相識的廣大人竤之間如何實行大規(guī)模集資呢？“金融”做為一種特殊的信用關(guān)系，一種“大眾參與”的信用關(guān)系，便在亞洲諸“非西方社會”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這一特定階段里凸顯出來。這一“金融深化”
（financialdeepening）過程與本土文化尤其是本土知識（localknowledge）的沖突性也便凸顯出來了。
從亞洲各國在“經(jīng)濟(jì)起飛”（thetake-offstage）階段所發(fā)生的社會變化來看，現(xiàn)代化過程在很強(qiáng)的意義上就是西方化的過程。例如在日本和韓國經(jīng)濟(jì)起飛的階段，這兩個國家的離婚率、自殺率以及犯罪率都有統(tǒng)計意義上非常顯著的增加；人們對家庭的觀念和社會對“個人主義”的態(tài)度也都有了很大改變。在傳統(tǒng)道德意識不斷弱化的同時，新的、與西方“資本主義”相適應(yīng)的道德共識卻難以在短期內(nèi)形成。於是，這許許多多剛從“家”的牢籠里走出來進(jìn)入“カ場”的陌生“個人”，開始體驗到普遍的信譽(yù)危機(jī)。這在中國大陸尤其突出；那里正在流行的一說法叫做“殺熟”，就是親友之間為利益金錢而展開的廝殺。道德基礎(chǔ)在傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩方面的缺失，這種“兩處茫茫皆不見”的道德無政府狀態(tài)，顯然是難以為繼的。而在這一社會轉(zhuǎn)型期里的金融過程，顯然也是難以為繼的。當(dāng)金融過程繼續(xù)不下去時，在這些社會里，其實只有兩個解決危機(jī)的辦法∶（1）政府出面干預(yù)，并且面臨著經(jīng)濟(jì)集中化的危險；（2）回到非金融化的カ場經(jīng)濟(jì)里去，放棄規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處。除非，社會有能力重構(gòu)自己的道德基礎(chǔ)，否則是不會有甚么長期意義上的“信用關(guān)系”的。
上面這些沒有附加經(jīng)驗數(shù)據(jù)的論說，大體上只可以當(dāng)成“判斷”而不是學(xué)術(shù)性的結(jié)論。不過，當(dāng)我們憑著對非西方社會行為方式的熟悉來想像，那些金融機(jī)構(gòu)里的貸款分析員和監(jiān)督人員是如何處理日常帳目往來的，他們以及他們的上級如何在評價投資項目時受到各種私人聯(lián)系的影響以及如何在項目已經(jīng)出現(xiàn)問題時試圖隱瞞……；我們可以想像在一個被概括為“一個一個同心圓構(gòu)成的”、以每一個個體為圓心的社會關(guān)系網(wǎng)里，個體是如何對待那些寫在紙面上的、“超越了私人聯(lián)系”的規(guī)章制度的；我們可以想像“子為父隱，父為子隱，直在其中”這句話對金融秩序意味著甚么。我可以在一種非?；蜻^份徹底的意義上認(rèn)為∶人們必須在商品“等價交換”公式的兩端異化到非人的狀態(tài)，異化到只服從抽象的金錢的驅(qū)使和抽象的、外在的法律約束的時候，才有資格像威尼斯商人那樣（同時也不要忘記了莎翁筆下“夏洛克的那一磅肉”）來玩“金融”。
專項資金設(shè)立以來，財政投入已從2007年的1500萬元上升到2014年的1.45億元，累計6.3億元。支持領(lǐng)域逐漸覆蓋了蔬菜、農(nóng)作物、畜牧獸醫(yī)、資源環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品加工安全等12個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。7年來，項目承擔(dān)單位逐年增加，全省范圍內(nèi)累計共有107個單位獲得了專項資金資助，吸納了包括中科院植物研究所、省林科院、省家禽所、省淡水所、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、揚(yáng)州大學(xué)、金陵科技學(xué)院和淮海工學(xué)院等一大批省內(nèi)主要涉農(nóng)研究院所和高校，以及蘇果超市、雨潤集團(tuán)等大型科技企業(yè)的優(yōu)勢科研力量。不但解決了廣大農(nóng)業(yè)科研人員的后顧之憂，而且在項目選題、立項、資金配置和團(tuán)隊協(xié)作等方面釋放了較為充分的科研自，真正將自身專業(yè)優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合，有效提高了科技資源的使用效率。1.2實施成效通過統(tǒng)籌實施，專項資金已成為江蘇省農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的標(biāo)志與助推器，有力地支撐了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一是重點培育了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的農(nóng)作物新品種，為糧油安全和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了品種支撐。圍繞保障糧食安全，開展了水稻、小麥、玉米和甘薯等大宗農(nóng)作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展了蔬菜、林果和花卉等園藝作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞生活質(zhì)量提高，開展了豬、羊等畜禽和魚類、蟹類等水產(chǎn)品種的創(chuàng)新研究。二是研發(fā)了一批具有大面積應(yīng)用前景的新技術(shù)，為江蘇現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅實的技術(shù)儲備。專項資金重點支持的獸用生物制品、植物病蟲防治、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)等領(lǐng)域成果豐碩，體系初建，并已跨入國家支持序列，體現(xiàn)了較強(qiáng)的競爭實力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。三是建立了生態(tài)養(yǎng)豬、設(shè)施蔬菜和秸稈利用等產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，引領(lǐng)了江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；專項資金依托體系整合了全省范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)高校、龍頭企業(yè)和基地等科技創(chuàng)新資源，這些資源既保證了專項的有效實施，也蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?，具有較強(qiáng)的后發(fā)效應(yīng)。四是取得了以項目實施帶動人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的明顯成效。專項資金始終圍繞加快創(chuàng)新人才和學(xué)科團(tuán)隊培養(yǎng)的主旨，力主向現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，蔬菜、園藝、畜牧、加工和循環(huán)等領(lǐng)域已先后有8個學(xué)科團(tuán)隊被列入“2013年江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊”。同時，設(shè)立了探索性項目，為后續(xù)重大項目、重要成果的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。五是興建了適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用主體和成果示范方式的模式創(chuàng)新基地，積極推進(jìn)地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級轉(zhuǎn)型。借助創(chuàng)新資源內(nèi)聯(lián)外合的組織形式，專項資金統(tǒng)籌各方力量形成了強(qiáng)大的創(chuàng)新合力，提高了自主創(chuàng)新成果的顯示度和應(yīng)用水平。
2專項資金運(yùn)行中存在的問題
2.1集成創(chuàng)新的目標(biāo)成果導(dǎo)向模糊
專項資金始終緊緊圍繞全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大科技問題，專注于重大公益技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究和攻關(guān)，逐漸形成了品種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體系類項目和探索性項目幾大類別，研發(fā)了一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)和新模式。創(chuàng)新項目初期只是將主要成果目標(biāo)定位于品種、技術(shù)等單一點上的創(chuàng)新，尚未實現(xiàn)由技術(shù)點到技術(shù)面再到全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的集成創(chuàng)新，集成重大科技成果的目標(biāo)導(dǎo)向并不突出。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平的不斷提高與創(chuàng)新需求的不斷升級，這一現(xiàn)狀已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對于集成創(chuàng)新的要求，科研團(tuán)隊與科技成果分散存在的狀態(tài)，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導(dǎo)的組織方式
當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢技術(shù)研究領(lǐng)域在研究內(nèi)容與學(xué)科建設(shè)上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現(xiàn)新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，符合市場發(fā)展規(guī)律的先導(dǎo)、前沿產(chǎn)業(yè)和邊緣領(lǐng)域并不容易獲得支持與重視。而專項資金項目的申報、組織方式相對分散，承擔(dān)單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒有統(tǒng)一科研目標(biāo)導(dǎo)向與合理利益分配機(jī)制引導(dǎo)的狀態(tài)下，各申報主體之間難以形成明確的團(tuán)隊分工與層次排位，容易將項目的立項與執(zhí)行定位于分“盤子”和搶占資源，進(jìn)而對自身所掌握資源和信息形成保護(hù)意識，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現(xiàn)惡性競爭。有限的資源難以聚焦，不僅無法促成緊密的學(xué)科體系，也難以在團(tuán)隊建設(shè)中產(chǎn)生聚集優(yōu)勢，同質(zhì)化趨勢將不斷降低科研協(xié)同創(chuàng)新效率。
2.3過程管理與績效考核有待加強(qiáng)
專項資金由財政廳委托省農(nóng)科院組織實施并負(fù)責(zé)項目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂，激發(fā)了科技創(chuàng)新的原動力。但是專項資金所涉及項目的數(shù)量、領(lǐng)域、單位和專家的體量較為龐大，項目執(zhí)行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務(wù)與監(jiān)管，不利于專項資金管理制度的落實與執(zhí)行。另外，目前專門針對專項資金項目特點與目標(biāo)的績效目標(biāo)考核機(jī)制尚未真正建立，難以調(diào)動科研人員的積極性。若對成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化的激勵不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項、輕過程”的老套路。
3強(qiáng)化專項資金管理模式的建議
經(jīng)過廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專項資金已經(jīng)走過了6個年頭的光輝歷程，對江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，帶動了財政支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變，積累了寶貴的管理經(jīng)驗，為全國科技創(chuàng)新方式的探索提供了參考。為了更好地滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求，根據(jù)專項資金的運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合科研體制機(jī)制改革的具體要求，針對性地提出關(guān)于改進(jìn)專項資金管理運(yùn)行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實頂層設(shè)計，明確項目管理目標(biāo)
通過積極創(chuàng)建和宣傳重大科技成果培育的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制，強(qiáng)化對項目執(zhí)行過程的監(jiān)管，培育具有重要社會影響科研成果的意識已經(jīng)在科研人員中初步形成并得到統(tǒng)一。圍繞這一工作重心，專項資金的項目管理應(yīng)借助科研績效評價、政策傾斜等渠道，最大程度調(diào)動和提升科研人員的主觀能動性與積極性，通過目標(biāo)管理和績效管理凝聚農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力和協(xié)同攻關(guān)能力。特別是在重點項目和獎項的服務(wù)支持上，要把專項資金作為推動全省重大科技產(chǎn)出的主要抓手，由省農(nóng)科院牽頭，策劃遴選出重點部署項目予以優(yōu)先支持，并從項目申報、中期檢查和項目驗收等環(huán)節(jié)開展全程化、便捷的項目管理服務(wù)?？蒲泄芾聿块T立項前就要引導(dǎo)科研人員先行一步，緊密圍繞當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)科發(fā)展的前沿與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)鍵性技術(shù)需求，結(jié)合團(tuán)隊優(yōu)勢與科技成果的定位和特點積極引導(dǎo)，為提高科研人員對重大項目的占位申報和主持實施能力做好鋪墊與準(zhǔn)備工作。
3.2調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交叉型創(chuàng)新團(tuán)隊
針對創(chuàng)新專項申報主體分散不成體系的現(xiàn)狀，一是建議在全面梳理江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)科特點的基礎(chǔ)上調(diào)整學(xué)科大類結(jié)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌分類，按照農(nóng)作物、動物、生命環(huán)境、食品與信息及加工與裝備五大類別設(shè)置一級學(xué)科群。再由學(xué)術(shù)委員會討論按照領(lǐng)域劃分設(shè)立二級學(xué)科組，每個二級學(xué)科組內(nèi)部都可以選出一名首席專家（學(xué)科帶頭人），由所在團(tuán)隊根據(jù)當(dāng)前學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)狀，提出3～5年的學(xué)科發(fā)展規(guī)劃與成果目標(biāo)方案，經(jīng)學(xué)術(shù)委員會討論通過后方可生效。只有通過調(diào)整現(xiàn)有學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，才有望打破單位內(nèi)部各個小團(tuán)體的利益堡壘，聚集優(yōu)勢科研資源形成創(chuàng)新的內(nèi)生動力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專業(yè)所—研究室—項目組”的單一框架設(shè)置，以二級學(xué)科組為基本單元，以專項資金為平臺，探索建立以產(chǎn)業(yè)為主線，以學(xué)科帶頭人為領(lǐng)導(dǎo)，以重大成果產(chǎn)出為目標(biāo)，以利益共享，責(zé)任共擔(dān)為原則的多層級人才培養(yǎng)機(jī)制與學(xué)科交叉型團(tuán)隊建設(shè)機(jī)制，進(jìn)而在全省范圍內(nèi)深化有特色農(nóng)業(yè)科研單位之間的聯(lián)合協(xié)作，加快構(gòu)建江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成分工合理、功能互補(bǔ)、競爭有序和支撐有力的良性發(fā)展格局。
3.3強(qiáng)化立項審核，規(guī)范評審機(jī)制
專項資金所支持的項目數(shù)量與資金體量在持續(xù)增加，現(xiàn)有科研管理力量難以確保過程管理的全面性。為降低項目風(fēng)險與成本，提高資金使用效率，管理部門應(yīng)根據(jù)所劃分學(xué)科類別建立專家?guī)?，旨在匯集各領(lǐng)域的歸口專家，從源頭上為項目啟動把關(guān)，避免盲目立項。遴選入庫的專家只負(fù)責(zé)對各自歸口領(lǐng)域內(nèi)項目實施的必要性、可行性、合理性和競爭性進(jìn)行綜合評判。一般項目可通過問卷或打分的形式完成，重要項目的評審則需會上討論，并全部參加盲審。對于科研人員則要求堅決破除“分盤子、要經(jīng)費”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項目的最終立項必須簽訂合同書與成果責(zé)任狀，明確界定實施的具體時間段、負(fù)責(zé)人和詳細(xì)成果，同時啟動責(zé)任追究與末位淘汰制。對參與的專家不設(shè)身份限制，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫。同時，為提高項目審核的效率與可操作性，所吸納專家除特邀顧問之外均需參加針對專項資金項目管理、考核和成果產(chǎn)出的統(tǒng)一培訓(xùn)。管理部門可邀請專人對專家進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)后方可參加評審。
3.4調(diào)整項目結(jié)構(gòu)模式，提升集成創(chuàng)新能力
建議專項資金調(diào)整為前瞻性項目、體系類項目、產(chǎn)業(yè)類項目、應(yīng)急性項目和推廣服務(wù)類項目五大類別。設(shè)立前瞻性項目，旨在為原始創(chuàng)新提供一個寬松的探索環(huán)境。專項資金應(yīng)針對制約區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性技術(shù)難題進(jìn)行長期性的非項目化支持，不設(shè)置目標(biāo)績效考核，鼓勵嘗試，包容失敗。通過加強(qiáng)高新技術(shù)的前沿跟蹤研究，為新興學(xué)科發(fā)展與沖擊高層次獎項打好基礎(chǔ)。其中，也包括設(shè)立為管理體制機(jī)制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究服務(wù)的軟科學(xué)課題。設(shè)立體系類項目，旨在圍繞培育重大成果的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步擴(kuò)大專項資金資助范圍，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大關(guān)鍵性技術(shù)需求建立全省同類優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同攻關(guān)的合作機(jī)制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)類項目，旨在搭建多元合作創(chuàng)新平臺，集中優(yōu)勢資源加快推動具有較大實際應(yīng)用價值的科技成果產(chǎn)出，提高成果的產(chǎn)業(yè)化程度。建議將該部分項目選題完全向市場與企業(yè)開放，科研單位負(fù)責(zé)把握研究的大方向，企業(yè)根據(jù)自身需求與市場需要給出具體命題并享有成果最終知識產(chǎn)權(quán)。設(shè)立應(yīng)急性項目，目的在于處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程或科研管理過程中遇到的一些急需解決的重大突發(fā)性事件或問題，為高層管理者決策及時提供處置方案或政策建議。根據(jù)緊急程度，可隨時成立應(yīng)急課題組開展工作而不受選題范圍、申報流程等常規(guī)要求的限制。設(shè)立推廣服務(wù)類項目，旨在依托科研項目成果的熟化程度來設(shè)立的一種孵化與推廣應(yīng)用型農(nóng)業(yè)項目，通過其對農(nóng)業(yè)科研成果的中試熟化，客觀、真實地評價研發(fā)成果的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和效用性，從而降低大規(guī)模推廣應(yīng)用的使用風(fēng)險。其承載著農(nóng)業(yè)服務(wù)活動所需的物資、資金和機(jī)制等，是溝通科技創(chuàng)新與實際生產(chǎn)需求的橋梁，是破解農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化度低的重要途徑，是培養(yǎng)實用型人才的重要平臺，是提高科技服務(wù)實效的主要抓手。
3.5搭建立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，拓展全方位服務(wù)
通過統(tǒng)籌實施，專項資金已成為江蘇省農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的標(biāo)志與助推器，有力地支撐了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一是重點培育了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的農(nóng)作物新品種，為糧油安全和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了品種支撐。圍繞保障糧食安全，開展了水稻、小麥、玉米和甘薯等大宗農(nóng)作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展了蔬菜、林果和花卉等園藝作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞生活質(zhì)量提高，開展了豬、羊等畜禽和魚類、蟹類等水產(chǎn)品種的創(chuàng)新研究。二是研發(fā)了一批具有大面積應(yīng)用前景的新技術(shù)，為江蘇現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅實的技術(shù)儲備。專項資金重點支持的獸用生物制品、植物病蟲防治、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)等領(lǐng)域成果豐碩，體系初建，并已跨入國家支持序列，體現(xiàn)了較強(qiáng)的競爭實力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。三是建立了生態(tài)養(yǎng)豬、設(shè)施蔬菜和秸稈利用等產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，引領(lǐng)了江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；專項資金依托體系整合了全省范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)高校、龍頭企業(yè)和基地等科技創(chuàng)新資源，這些資源既保證了專項的有效實施，也蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ哂休^強(qiáng)的后發(fā)效應(yīng)。四是取得了以項目實施帶動人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的明顯成效。專項資金始終圍繞加快創(chuàng)新人才和學(xué)科團(tuán)隊培養(yǎng)的主旨，力主向現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，蔬菜、園藝、畜牧、加工和循環(huán)等領(lǐng)域已先后有8個學(xué)科團(tuán)隊被列入“2013年江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊”。同時，設(shè)立了探索性項目，為后續(xù)重大項目、重要成果的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。五是興建了適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用主體和成果示范方式的模式創(chuàng)新基地，積極推進(jìn)地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級轉(zhuǎn)型。借助創(chuàng)新資源內(nèi)聯(lián)外合的組織形式，專項資金統(tǒng)籌各方力量形成了強(qiáng)大的創(chuàng)新合力，提高了自主創(chuàng)新成果的顯示度和應(yīng)用水平。
2專項資金運(yùn)行中存在的問題
2.1集成創(chuàng)新的目標(biāo)成果導(dǎo)向模糊專項資金始終緊緊圍繞全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大科技問題，專注于重大公益技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究和攻關(guān)，逐漸形成了品種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體系類項目和探索性項目幾大類別，研發(fā)了一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)和新模式。創(chuàng)新項目初期只是將主要成果目標(biāo)定位于品種、技術(shù)等單一點上的創(chuàng)新，尚未實現(xiàn)由技術(shù)點到技術(shù)面再到全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的集成創(chuàng)新，集成重大科技成果的目標(biāo)導(dǎo)向并不突出。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平的不斷提高與創(chuàng)新需求的不斷升級，這一現(xiàn)狀已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對于集成創(chuàng)新的要求，科研團(tuán)隊與科技成果分散存在的狀態(tài)，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導(dǎo)的組織方式當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢技術(shù)研究領(lǐng)域在研究內(nèi)容與學(xué)科建設(shè)上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現(xiàn)新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，符合市場發(fā)展規(guī)律的先導(dǎo)、前沿產(chǎn)業(yè)和邊緣領(lǐng)域并不容易獲得支持與重視[3]。而專項資金項目的申報、組織方式相對分散，承擔(dān)單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒有統(tǒng)一科研目標(biāo)導(dǎo)向與合理利益分配機(jī)制引導(dǎo)的狀態(tài)下，各申報主體之間難以形成明確的團(tuán)隊分工與層次排位，容易將項目的立項與執(zhí)行定位于分“盤子”和搶占資源，進(jìn)而對自身所掌握資源和信息形成保護(hù)意識，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現(xiàn)惡性競爭。有限的資源難以聚焦，不僅無法促成緊密的學(xué)科體系，也難以在團(tuán)隊建設(shè)中產(chǎn)生聚集優(yōu)勢，同質(zhì)化趨勢將不斷降低科研協(xié)同創(chuàng)新效率。
2.3過程管理與績效考核有待加強(qiáng)專項資金由財政廳委托省農(nóng)科院組織實施并負(fù)責(zé)項目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂，激發(fā)了科技創(chuàng)新的原動力。但是專項資金所涉及項目的數(shù)量、領(lǐng)域、單位和專家的體量較為龐大，項目執(zhí)行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務(wù)與監(jiān)管，不利于專項資金管理制度的落實與執(zhí)行。另外，目前專門針對專項資金項目特點與目標(biāo)的績效目標(biāo)考核機(jī)制尚未真正建立，難以調(diào)動科研人員的積極性。若對成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化的激勵不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項、輕過程”的老套路。
3強(qiáng)化專項資金管理模式的建議
經(jīng)過廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專項資金已經(jīng)走過了6個年頭的光輝歷程，對江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用，帶動了財政支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變，積累了寶貴的管理經(jīng)驗，為全國科技創(chuàng)新方式的探索提供了參考。為了更好地滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求，根據(jù)專項資金的運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合科研體制機(jī)制改革的具體要求，針對性地提出關(guān)于改進(jìn)專項資金管理運(yùn)行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實頂層設(shè)計，明確項目管理目標(biāo)通過積極創(chuàng)建和宣傳重大科技成果培育的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制，強(qiáng)化對項目執(zhí)行過程的監(jiān)管，培育具有重要社會影響科研成果的意識已經(jīng)在科研人員中初步形成并得到統(tǒng)一。圍繞這一工作重心，專項資金的項目管理應(yīng)借助科研績效評價、政策傾斜等渠道，最大程度調(diào)動和提升科研人員的主觀能動性與積極性，通過目標(biāo)管理和績效管理凝聚農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力和協(xié)同攻關(guān)能力。特別是在重點項目和獎項的服務(wù)支持上，要把專項資金作為推動全省重大科技產(chǎn)出的主要抓手，由省農(nóng)科院牽頭，策劃遴選出重點部署項目予以優(yōu)先支持，并從項目申報、中期檢查和項目驗收等環(huán)節(jié)開展全程化、便捷的項目管理服務(wù)?？蒲泄芾聿块T立項前就要引導(dǎo)科研人員先行一步，緊密圍繞當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)科發(fā)展的前沿與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)鍵性技術(shù)需求，結(jié)合團(tuán)隊優(yōu)勢與科技成果的定位和特點積極引導(dǎo)，為提高科研人員對重大項目的占位申報和主持實施能力做好鋪墊與準(zhǔn)備工作。
3.2調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交叉型創(chuàng)新團(tuán)隊針對創(chuàng)新專項申報主體分散不成體系的現(xiàn)狀，一是建議在全面梳理江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)科特點的基礎(chǔ)上調(diào)整學(xué)科大類結(jié)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌分類，按照農(nóng)作物、動物、生命環(huán)境、食品與信息及加工與裝備五大類別設(shè)置一級學(xué)科群。再由學(xué)術(shù)委員會討論按照領(lǐng)域劃分設(shè)立二級學(xué)科組，每個二級學(xué)科組內(nèi)部都可以選出一名首席專家（學(xué)科帶頭人），由所在團(tuán)隊根據(jù)當(dāng)前學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)狀，提出3～5年的學(xué)科發(fā)展規(guī)劃與成果目標(biāo)方案，經(jīng)學(xué)術(shù)委員會討論通過后方可生效。只有通過調(diào)整現(xiàn)有學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，才有望打破單位內(nèi)部各個小團(tuán)體的利益堡壘，聚集優(yōu)勢科研資源形成創(chuàng)新的內(nèi)生動力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專業(yè)所—研究室—項目組”的單一框架設(shè)置，以二級學(xué)科組為基本單元，以專項資金為平臺，探索建立以產(chǎn)業(yè)為主線，以學(xué)科帶頭人為領(lǐng)導(dǎo)，以重大成果產(chǎn)出為目標(biāo)，以利益共享，責(zé)任共擔(dān)為原則的多層級人才培養(yǎng)機(jī)制與學(xué)科交叉型團(tuán)隊建設(shè)機(jī)制，進(jìn)而在全省范圍內(nèi)深化有特色農(nóng)業(yè)科研單位之間的聯(lián)合協(xié)作，加快構(gòu)建江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成分工合理、功能互補(bǔ)、競爭有序和支撐有力的良性發(fā)展格局[4]。
3.3強(qiáng)化立項審核，規(guī)范評審機(jī)制專項資金所支持的項目數(shù)量與資金體量在持續(xù)增加，現(xiàn)有科研管理力量難以確保過程管理的全面性。為降低項目風(fēng)險與成本，提高資金使用效率，管理部門應(yīng)根據(jù)所劃分學(xué)科類別建立專家?guī)?，旨在匯集各領(lǐng)域的歸口專家，從源頭上為項目啟動把關(guān)，避免盲目立項。遴選入庫的專家只負(fù)責(zé)對各自歸口領(lǐng)域內(nèi)項目實施的必要性、可行性、合理性和競爭性進(jìn)行綜合評判。一般項目可通過問卷或打分的形式完成，重要項目的評審則需會上討論，并全部參加盲審。對于科研人員則要求堅決破除“分盤子、要經(jīng)費”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項目的最終立項必須簽訂合同書與成果責(zé)任狀，明確界定實施的具體時間段、負(fù)責(zé)人和詳細(xì)成果，同時啟動責(zé)任追究與末位淘汰制。對參與的專家不設(shè)身份限制，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫。同時，為提高項目審核的效率與可操作性，所吸納專家除特邀顧問之外均需參加針對專項資金項目管理、考核和成果產(chǎn)出的統(tǒng)一培訓(xùn)。管理部門可邀請專人對專家進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)后方可參加評審。
3.4調(diào)整項目結(jié)構(gòu)模式，提升集成創(chuàng)新能力建議專項資金調(diào)整為前瞻性項目、體系類項目、產(chǎn)業(yè)類項目、應(yīng)急性項目和推廣服務(wù)類項目五大類別。設(shè)立前瞻性項目，旨在為原始創(chuàng)新提供一個寬松的探索環(huán)境。專項資金應(yīng)針對制約區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性技術(shù)難題進(jìn)行長期性的非項目化支持，不設(shè)置目標(biāo)績效考核，鼓勵嘗試，包容失敗。通過加強(qiáng)高新技術(shù)的前沿跟蹤研究，為新興學(xué)科發(fā)展與沖擊高層次獎項打好基礎(chǔ)。其中，也包括設(shè)立為管理體制機(jī)制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究服務(wù)的軟科學(xué)課題。設(shè)立體系類項目，旨在圍繞培育重大成果的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步擴(kuò)大專項資金資助范圍，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大關(guān)鍵性技術(shù)需求建立全省同類優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同攻關(guān)的合作機(jī)制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)類項目，旨在搭建多元合作創(chuàng)新平臺，集中優(yōu)勢資源加快推動具有較大實際應(yīng)用價值的科技成果產(chǎn)出，提高成果的產(chǎn)業(yè)化程度。建議將該部分項目選題完全向市場與企業(yè)開放，科研單位負(fù)責(zé)把握研究的大方向，企業(yè)根據(jù)自身需求與市場需要給出具體命題并享有成果最終知識產(chǎn)權(quán)。設(shè)立應(yīng)急性項目，目的在于處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程或科研管理過程中遇到的一些急需解決的重大突發(fā)性事件或問題，為高層管理者決策及時提供處置方案或政策建議[5]。根據(jù)緊急程度，可隨時成立應(yīng)急課題組開展工作而不受選題范圍、申報流程等常規(guī)要求的限制。設(shè)立推廣服務(wù)類項目，旨在依托科研項目成果的熟化程度來設(shè)立的一種孵化與推廣應(yīng)用型農(nóng)業(yè)項目，通過其對農(nóng)業(yè)科研成果的中試熟化，客觀、真實地評價研發(fā)成果的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和效用性，從而降低大規(guī)模推廣應(yīng)用的使用風(fēng)險[6]。其承載著農(nóng)業(yè)服務(wù)活動所需的物資、資金和機(jī)制等，是溝通科技創(chuàng)新與實際生產(chǎn)需求的橋梁，是破解農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化度低的重要途徑，是培養(yǎng)實用型人才的重要平臺，是提高科技服務(wù)實效的主要抓手[7]。
（一）經(jīng)濟(jì)人理論，委托理論對涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計必要性的解釋在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，人是理性的經(jīng)濟(jì)人，有著為自身謀取更好經(jīng)濟(jì)利益的行為傾向，對于實施國家行政管理活動的資金管理部門及其公職人員而言，經(jīng)濟(jì)人屬性是同樣適用的，在資金撥付及使用管理的過程中，他們手握人民賦予的決定涉農(nóng)專項資金投向及管理的權(quán)利，當(dāng)專項資金管理部門的監(jiān)督不足時，如何行使專項資金的投向和管理的權(quán)利成為純粹的個人行為，追求個人政績利益最大化的經(jīng)濟(jì)人行為傾向就極可能占主導(dǎo)地位，那么極有可能出現(xiàn)有關(guān)涉農(nóng)專項資金的使用和管理的信息不對稱的情況，結(jié)合委托理論中的道德風(fēng)險和逆向選擇理論的相關(guān)內(nèi)容考慮，由于存在信息劣勢，作為社會公眾需要了解知悉監(jiān)督涉農(nóng)重點專項資金監(jiān)督資金投向、撥付及使用的真實合規(guī)性，有無違規(guī)違紀(jì)問題，并且指出相關(guān)部門財務(wù)管理的不當(dāng)之處，審計部門保障專項資金管理真實合規(guī)，查處資金違法違規(guī)使用的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任不可推卸，只有通過財務(wù)審計才能解決涉農(nóng)專項資金使用和管理的監(jiān)督和評價問題。
（二）財務(wù)審計是涉農(nóng)專項資金效益審計的基礎(chǔ)，同時也是相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必然手段涉農(nóng)重點專項資金財務(wù)審計主要審計內(nèi)容是監(jiān)督資金投向、撥付及使用有無違規(guī)違紀(jì)問題，使各環(huán)節(jié)的資金運(yùn)營達(dá)到真實、合規(guī)，并且指出相關(guān)部門財務(wù)管理不當(dāng)之處，給以相應(yīng)意見并督促其整改，提高資金使用效果。眾所周知，每一項涉農(nóng)專項資金的投向及使用情況都是需要進(jìn)行效益審計和其他相關(guān)的責(zé)任審計評價，涉農(nóng)專項資金相關(guān)的財務(wù)資料的真實、合規(guī)性為資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提供保證；只有在此前提下，才能談資金的效益問題，才能對農(nóng)業(yè)專項資金投入項目經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析和評價，才有可能探索資金的效益審計，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)專項資金各項目效益的方法、措施和途徑。因此，涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計是對其效益審計的基礎(chǔ)工作，要實現(xiàn)效益審計目標(biāo)，必須先實現(xiàn)其財務(wù)審計目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與財務(wù)審計在審計對象，具體內(nèi)容，審計目標(biāo)上，側(cè)重點有所不同，但二者存在必然的聯(lián)系。通過對財務(wù)審計所獲得的財務(wù)數(shù)據(jù)和資料，審計部門能借以了解受托責(zé)任人應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，通過對受托責(zé)任人履責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)信息的真實合規(guī)性的審核，可以評價受托責(zé)任人履行受托責(zé)任的合法合規(guī)性。因此，涉農(nóng)專項資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是以被審計責(zé)任人任職期間內(nèi)所在部門資金財務(wù)審計為基礎(chǔ)和主線的，即涉農(nóng)專項資金的財務(wù)審計是其相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必然手段。
二、涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計現(xiàn)狀分析
（一）涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計方式，審計方法效率低對于涉農(nóng)專項資金的財務(wù)審計，各縣相關(guān)審計機(jī)關(guān)普遍采取“同級審”的方式，由于縣、市級審計機(jī)關(guān)審計人員準(zhǔn)入機(jī)制不嚴(yán)格，審計人員思想的倦怠、政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)整體不高、綜合分析能力不強(qiáng)，導(dǎo)致涉農(nóng)專項資金審計效率差；雖然有調(diào)查顯示，大部分縣贊成“上審下”和“交叉審”，這兩種方法彌補(bǔ)了同級審的不足，但是涉農(nóng)專項資金來源渠道多，使用范圍廣，若依靠“上審下”全方位了解專項資金的使用情況，一方面，會造成審計資源配置不合理，財務(wù)審計大多進(jìn)行事后審計，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點相脫節(jié)；另一方面，這種審計方式可能造成一種下級對上級的抵觸感，直接導(dǎo)致審計監(jiān)督受限，也使得審計效率低。
（二）涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計結(jié)果公開程度低目前的審計結(jié)果公告還遠(yuǎn)沒有達(dá)到國家法律法規(guī)的要求，審計結(jié)果公告工作盡管在思想上逐漸受到各級審計部門的重視，也有的地區(qū)的確做了一些工作，但仍然沒有達(dá)到理想水平。披露審計結(jié)果是審計機(jī)關(guān)的“法律權(quán)力”，而不是“法律義務(wù)”，從而使審計結(jié)果的披露帶有很強(qiáng)的任意性。在考慮社會穩(wěn)定、政績和面子等因素的推動下，管理涉農(nóng)專項資金的本級政府可能不允許對外如實報告和披露其財務(wù)審計中不太理想的結(jié)果。因此，審計公告是不全面的，不準(zhǔn)確的，不能真正實現(xiàn)社會輿論對涉農(nóng)專項資金的監(jiān)督作用。
（三）財務(wù)審計對違法違規(guī)行為督促整改及懲處缺乏力度，審計獨立性低我國涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計屬于行政型審計體制，這一審計體制嚴(yán)重制約了審計部門獨立行使監(jiān)督職權(quán)；在本級政府的干預(yù)下，縣級審計機(jī)關(guān)不具備權(quán)威性，不能獨立地審查縣級財政部門及管理部門在專項資金的撥付及使用中的違法違規(guī)行為。即使查出了問題，也不能嚴(yán)格遵照資金違規(guī)違紀(jì)行為處理條例予以懲處。據(jù)有關(guān)研究調(diào)查顯示，三成以上的縣審計機(jī)關(guān)對相關(guān)部門就審計意見作出整改的監(jiān)督工作不到位，審計機(jī)關(guān)對審計整改情況的書面答復(fù)不要求附加書面證據(jù)，也不深入到管理部門當(dāng)?shù)亻_展真實性復(fù)核的審計回訪，并且審計機(jī)關(guān)也沒有嚴(yán)肅懲處未及時整改的違規(guī)違紀(jì)行為，督促整改工作大多只流于形式。審計部門權(quán)威性降低，形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮實質(zhì)作用，導(dǎo)致涉農(nóng)專項資金管理違規(guī)違紀(jì)情況年年查，年年有；涉農(nóng)專項資金管理問題年年提建議，年年低效率的惡性循環(huán)怪圈。
三、改善涉農(nóng)重點專項資金財務(wù)審計現(xiàn)狀的對策研究
（一）推行財務(wù)審計項目負(fù)責(zé)人委派制在上級審計指令的引導(dǎo)下制定審計小組工作計劃，規(guī)劃和確定涉農(nóng)資金重點財務(wù)審計項目，配置審計人員，指導(dǎo)和管理審計工作，組織審計小組監(jiān)管工作，制定考核與激勵機(jī)制，確保審計小組審計項目質(zhì)量并對其負(fù)責(zé)，這樣不僅可以解決“同級審”、“上審下”和“交叉審”的不足，克服了“同級審”縣級審計機(jī)關(guān)權(quán)力受限和審計能力不足的現(xiàn)實問題，而且彌補(bǔ)了“上審下”審計全面性不足、成本過高，以及“交叉審”高成本等，總體提升了審計小組業(yè)務(wù)素質(zhì)與審計工作質(zhì)量，提高了審計的權(quán)威與獨立性。另外在推行財務(wù)審計項目負(fù)責(zé)人委派制時，需要特別注意的是，實現(xiàn)該種審計方式預(yù)期效果的關(guān)鍵所在是負(fù)責(zé)人與審計成員小組的有機(jī)融合，審計項目負(fù)責(zé)人應(yīng)與下級審計機(jī)關(guān)，審計小組成員積極互動，從制度和政策上進(jìn)行創(chuàng)新，不斷提高資金審計效率。
（二）實行事前審計，事中審計，事后審計相結(jié)合的全程審計為了加大資金審計力度，縣級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取事前、事中、事后審計相結(jié)合的全程審計的方法。落實和加強(qiáng)涉農(nóng)專項資金全程審計及其審計調(diào)查方法，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點相匹配，是增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)查處問題的能力和力度的重要手段，可以實時提高涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計的評價監(jiān)督的作用。事前審計在立項方面，審計部門應(yīng)協(xié)助縣級涉農(nóng)專項資金使用管理部門，對項目預(yù)算、可行性、科學(xué)性、真實性進(jìn)行審計審核；在資金方面，加強(qiáng)對資金投入的審計，主要審核資金投向是否符合資金目標(biāo)，投入的總體規(guī)模及投向結(jié)構(gòu)是否合理，同時也要注意加強(qiáng)審查資金是否按照項目計劃在規(guī)定的時間內(nèi)及時、足額撥付給使用單位，有無滯留、占用情況；事中審計應(yīng)當(dāng)依據(jù)資金的走向，派專人隨工程進(jìn)度參與工程項目建設(shè)，跟蹤審計調(diào)查，確保資金?？顚Ｓ?，各級相關(guān)部門報賬票據(jù)、賬簿的真實合規(guī)性；無虛假報表、無虛開發(fā)票、無虛列支出，積極做好資金撥付使用管理各環(huán)節(jié)的事中審計。事后審計時審計機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合事前、事中審計的數(shù)據(jù)和情況，開展項目竣工決算審計，通過查閱賬、證、表，以及現(xiàn)場查證，重點審查項目的完成情況和資金計劃的實現(xiàn)情況，審查項目是否全面推行項目負(fù)責(zé)人委派制，確保全程審計財務(wù)數(shù)據(jù)的真實合理性，全面改善涉農(nóng)專項資金審計效果，規(guī)范涉農(nóng)專項資金的使用與管理。
（三）加強(qiáng)財務(wù)審計的獨立性，加大違法違規(guī)行為督促整改及懲處力度我國須改革當(dāng)前涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計體制，改革行政型審計模式為立法型審計模式，從根本上提高審計獨立性，提升審計部門的權(quán)力和地位。為保證整改工作真實有效，審計機(jī)關(guān)要求資金管理部門實事求是地寫出審計整改情況書面答復(fù)，同時審計部門必須深入落實審計回訪工作，實地考察，審核被審單位的整改情況，確保整改情況的真實性；政府應(yīng)制定和完善財務(wù)審計督促整改及懲處制度，并落實相關(guān)涉農(nóng)專項資金管理違紀(jì)違規(guī)處罰制度的執(zhí)行情況，落實管護(hù)主體，建立健全一套完整的“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。
