時間：2023-03-27 16:46:40
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一、暫緩的概況：制度與實踐
暫緩，又稱緩予，是指對于觸犯刑法的人，根據(jù)其犯罪性質(zhì)、犯罪危害程度及犯罪情節(jié)、該犯罪人的年齡、處境、犯罪后的表現(xiàn)等法定情況，公訴機關(guān)認為沒有必要立即追究其刑事責(zé)任而依法作出的附條件暫時不予提起公訴的制度。從制度設(shè)計及實踐情況來看，暫緩這種附條件暫時不予提起公訴的處理，在訴訟程序上最終結(jié)果有兩種可能，一是暫緩的被告人在法定期間履行了法律規(guī)定的關(guān)于其應(yīng)當承擔(dān)的義務(wù)，則公訴機關(guān)撤銷暫緩決定，公開宣布對其所犯罪行不再；二是在暫緩期間，如果違反有關(guān)暫緩的監(jiān)督管理規(guī)定，則公訴機關(guān)應(yīng)當撤銷暫緩決定，提起公訴。認識暫緩的制度內(nèi)容及實踐情況，是我們之后進一步討論的基礎(chǔ)。因此，我們首先對暫緩的制度內(nèi)容及實踐情況予以簡單敘述。
（一）域外的情況
關(guān)于暫緩的法律制度，大多數(shù)國家和地區(qū)均未予以規(guī)定。從少數(shù)規(guī)定暫緩制度的國家來看，目前所知比較典型的是德國刑事訴訟法的規(guī)定。德國刑事訴訟法153條a規(guī)定了暫時不予，即附條件暫時不予制度。該條規(guī)定：經(jīng)負責(zé)開始審理程序的法院和被指控人同意，檢察院可以對輕罪暫時不予提起公訴，同時要求被指控人：（1）作出一定給付，彌補行為造成的損害；（2）向某公益設(shè)施或者國庫交納一筆款額；（3）作出其他公益給付，或者（4）承擔(dān)一定數(shù)額的贍養(yǎng)義務(wù)，以這些要求、責(zé)令適合消除追究責(zé)任的公共利益，并且責(zé)任程度與此相稱為限。該條還規(guī)定，檢察院應(yīng)確定履行上述要求、責(zé)令的期限，被告人履行要求、責(zé)令時，對其輕罪不予追究。
德國附條件暫時不予的適用，是基于檢察機關(guān)的對于輕罪案件享有一定的與否的裁量權(quán)，但其暫緩權(quán)的行使，必須符合法律規(guī)定的各項條件，主要包括：第一，罪質(zhì)條件。被指控人所犯罪行為輕罪。德國根據(jù)因犯罪而被科處的刑罰的嚴重程度將犯罪劃分為重罪、輕罪和違警罪，暫緩只適用于輕微犯罪，對重罪和違警罪不予適用；第二，實質(zhì)條件。必須是基于公共利益的考慮。所謂“基于公共利益的考慮”，就是考量對被告人是否有必要追究刑事責(zé)任、公眾是否有興趣對被告人等因素。第三，程序條件。必須經(jīng)負責(zé)開始審理程序的法院和被指控人的同意。第四，必須履行一定的要求、責(zé)令。
雖然德國刑事訴訟法規(guī)定了附條件暫時不予制度，但據(jù)說暫緩制度在德國國內(nèi)有很大的爭議。從這一制度最終在立法上得到確認的情況來看，持肯定論者的主張在立法時處于主導(dǎo)地位。而德國刑事訴訟法相關(guān)實踐情況表明，暫緩在德國的刑事訴訟實踐中發(fā)揮著一定的作用。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，自1981年-1997年，在德國，提起公訴的案件所占比率相對較低，最高的率為19%，最低時僅為12.3%，絕大多數(shù)案件由檢察機關(guān)采取包括不、撤銷案件等其他方式予以處理。而在不案件中，根據(jù)153條a作出的不案件在這些年均在案件中占較穩(wěn)定的比率，大約是檢察機關(guān)處理案件總數(shù)的5.6%-6.2%。[2]
除了德國刑事訴訟法的規(guī)定，日本的刑事訴訟法也有類似于德國刑事訴訟法所規(guī)定的暫緩制度，[3]而且據(jù)說其在刑事訴訟實踐中也有明顯效果。根據(jù)宋英輝教授的介紹，在上個世紀90年代期間，暫緩占日本全部不案件的90%左右，占全部刑事案件的25-30%左右。1994年，日本檢察廳公辦理案件2126988件，其中不案件為658163件，占全部案件的30.9%；暫緩案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不案件的94。4%。[4]
（二）我國的實踐
我國刑事訴訟法并沒有規(guī)定暫緩制度，但緩予作為對未成年人犯罪案件的一種處理，是近年來一些地方檢察機關(guān)在司法實踐中探索的一項改革。因此，在司法實踐中的一些類似做法，就被人們稱之為緩予。
如上海市浦東新區(qū)檢察院與共青團浦東新區(qū)區(qū)委聯(lián)合啟動的“訴前考察制度”。根據(jù)其規(guī)定，對未成年人犯罪案件，首先由檢察院未成年人刑事檢察處查清犯罪事實，認為符合適用緩訴條件的，向犯罪嫌疑人發(fā)出《社區(qū)矯正建議書》，向犯罪嫌疑人的家庭發(fā)出《家庭幫教建議書》，以征求他們的同意。然后，未成年人刑事檢察處向社區(qū)工作服務(wù)站發(fā)出《社區(qū)矯正通知書》，并由未成年人刑事檢察處、社區(qū)工作服務(wù)站和犯罪的未成年人及其法定人簽定《社區(qū)服務(wù)協(xié)議書》。同時成立一個由未成年人刑事檢察處、社區(qū)工作服務(wù)站各派一名代表組成的考察小組，負責(zé)對該未成年人進行日?？疾?。在考察期內(nèi)，由社區(qū)工作服務(wù)站指定專業(yè)社工督促罪錯未成年人在社區(qū)從事公益勞動，安排他們參加社區(qū)的有關(guān)活動。每周安排他們與其家庭成員進行交流、溝通以了解其思想狀況?？疾煨〗M每月對罪錯未成年人的情況進行小結(jié)?？疾炱跐M后，由考察小組寫出書面的考察總結(jié)，提交給未成年人刑事檢察處。該處以考察小組的考察總結(jié)為基礎(chǔ)，查看犯罪嫌疑人是否有良好的認罪態(tài)度和悔改表現(xiàn)，根據(jù)社區(qū)服務(wù)記錄，并綜合家庭、被害人等各方面因素，對有悔改意向并表現(xiàn)良好的未成年犯罪嫌疑人決定免予。而對沒有悔改意向，表現(xiàn)不好的未成年犯罪嫌疑人則立即提起公訴。[5]
由于刑事訴訟法對暫緩制度未作規(guī)定，各地的“實驗”性做法因此顯示了不統(tǒng)一的局面。但也有基本相同的內(nèi)容。這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在某人民檢察院《關(guān)于對犯罪的未成年人實行暫緩制度的規(guī)定》中。根據(jù)該規(guī)定，我國“實驗”中的緩訴制度包括以下幾個方面的內(nèi)容：對象是未成年人；實體條件有：（1）犯罪情節(jié)較輕，可能被判處3年以下有期徒刑；（2）具備較好的幫教條件；（3）在確定的3至12個月的考察期間未犯新罪；程序條件是：（1）涉嫌犯罪的未成年人寫出保證書；（2）家長出具擔(dān)保書，并與檢察機關(guān)簽訂幫教協(xié)議書；（3）通過檢察長審批決定是否暫緩；（4）辦理取保候?qū)徥掷m(xù)；（5）定期幫教與考察；結(jié)果有兩種：未犯新罪就作出不決定或又犯罪而移送。[6]
然而，某些地區(qū)檢察院的暫緩規(guī)定雖然在實踐“取得了良好的效果，受到廣大司法工作者和理論界的歡迎，”[7]但人們對此的爭論[8]表明，對我國某些地區(qū)檢察院的暫緩“實驗”，尚存在著不同意見。雖說不同意見者發(fā)表文章的數(shù)量遠遜于贊同者，但我以為，一方面。其意見中確有值得重視的見解，另一方面，其意見所代表的未必是如同論文數(shù)量之比的少數(shù)人，因此，我們不僅應(yīng)該關(guān)注暫緩制度贊同者的探討，而且應(yīng)該傾聽不同意見者的聲音。
二、暫緩的爭論：價值或問題
關(guān)于我國是否應(yīng)當實行暫緩制度的討論，目前主要有肯定與否定這兩種意見。持肯定意見者在討論中更多地是關(guān)注在我國實行暫緩的價值，而持否定意見者則重在揭示我國實行暫緩所存在的問題。以下我們對這兩種意見中關(guān)于價值和問題之爭作簡要綜述。
（一）價值
持肯定意見者的對我國實行暫緩的價值判斷，歸納起來主要有三個方面：
1、暫緩可以促使未成年犯罪人真正悔改，重返社會，更好地體現(xiàn)“懲罰是手段，教育是目的”刑罰原則。
未成年犯罪人與成年犯罪人有很大的不同。未成年犯罪人還處于生理、心理發(fā)育期，各方面都很不成熟。一些失足少年，既是社會安寧的犯罪者，又是社會不良環(huán)境影響侵害的受害者。他們走上犯罪道路雖然有主客觀兩方面的因素，但客觀因素例如家庭、學(xué)校和社會上的消極、腐敗的東西的影響是主要的。因而對他們就事論事地定罪科刑既顯得不公正，既不利于綜合治理未成年人犯罪，也不利于保護未成年人健康成長。在階段對未成年犯罪嫌疑人實行緩訴，通過悉心安排的社區(qū)服務(wù)工作，使罪錯少年對自己的行為表現(xiàn)負責(zé)，樹立自重的觀念，培養(yǎng)一個積極的生活模式，引導(dǎo)他們依法行為，避免再度觸犯法律。同時，也可以減少對他們的學(xué)業(yè)、就業(yè)及家庭生活的負面影響。
2、暫緩是訴訟經(jīng)濟原則的體現(xiàn)。
刑事訴訟是一項高成本的國家追訴犯罪的活動，而我國目前的司法資源又極其有限。這一矛盾促使我們不得不重視訴訟效率的重要性。如果實行緩訴制度，則可以降低司法成本，提高懲戒效率，使有限的司法資源用于重大案件中去。
3、實行暫緩也是符合國際潮流的需要。
二戰(zhàn)后，世界各國無不結(jié)合本國國情，在充分考慮未成年人心理、生理特征的基礎(chǔ)上，對本國的刑事政策予以調(diào)整，出現(xiàn)了社會化、非刑罰化、人道化的傾向，只是各國所采取的措施與程度有所區(qū)別而已。針對我國日趨嚴重的未成年人犯罪，我們有必要以“教育、感化、挽救”的方針對其實行緩訴，而非一味地定罪科刑。
（二）問題
持否定意見者對我國實行暫緩的問題揭示，概括而言主要存在三個方面：
1、暫緩“實驗”缺乏法律依據(jù)
暫緩既缺乏刑事實體法的依據(jù)，也缺乏程序法的依據(jù)。我國刑事訴訟法雖然規(guī)定了檢察機關(guān)擁有酌定不的權(quán)力，但該項權(quán)力并不是其可以實行暫緩的法律根據(jù)。因為刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定酌定不的法定條件是“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或免除刑罰”，其他不具備該條件的刑事案件不允許檢察官有與否的自由裁量權(quán)。依據(jù)我國刑法，未成年人的刑事責(zé)任問題的規(guī)定十分明確，即已滿16周歲的負完全刑事責(zé)任，已滿14周歲不滿16周歲的對8種犯罪負刑事責(zé)任，在刑事處罰上則規(guī)定應(yīng)當從輕或者減輕處罰。根據(jù)該規(guī)定，僅僅以未成年為理由，是不能成為刑事訴訟法酌定不條件的，當然也不能成為暫緩的法律根據(jù)。
2、暫緩于我國的司法無益且有害
由于暫緩是對法定的酌定不的超越，因而是十分有害的，其一，它表現(xiàn)出的是對檢察機關(guān)裁量權(quán)的濫用，會出現(xiàn)如同免予一樣的司法權(quán)濫用，不利于檢察機關(guān)公正執(zhí)法形象；其二，它違反了公訴權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵，造成對審判權(quán)的侵犯，檢察機關(guān)借此通過對判處三年以下的被告人不予追訴而作出無罪的法律認定；其三，暫緩造成與緩刑適用的沖突。由于暫緩與我國刑法規(guī)定的緩刑相比較,除適用對象(僅為未成年人)小于緩刑適用外，在適用條件上基本是相同的，即可能判處拘役和3年以下有期徒刑、給予一定的考驗期等。但是，緩刑屬刑罰的具體運用，是刑罰裁量制度的內(nèi)容，緩刑的作用在于既體現(xiàn)罪刑法定原則，又使犯罪分子感到受到刑罰的威懾力，體現(xiàn)懲罰與寬大、懲罰與教育相結(jié)合的政策，從而更好地實現(xiàn)刑罰的目的。而暫緩則將應(yīng)當按緩刑處理即判刑的案件作為放棄追訴處理，違背了罪刑法定原則。另外，暫緩所規(guī)定的考驗期必須受取保候?qū)徠谙薜南拗疲荒茉谝荒曛畠?nèi),這就使得一部分原本應(yīng)當判處三年徒刑的犯罪卻只需要經(jīng)過短暫的期間就能脫離法律的追究。其四，也是最為重要的，它是對法律的違背，暫緩是沒有依據(jù)的違法試驗。并且，在立法沒有作出規(guī)定時，適用暫緩在司法實踐中不好操作，檢察機關(guān)如果決定暫緩，該如何制作法律文書？該適用刑法或刑事訴訟法的哪個法條？這些都是難以解決的問題。
持否定意見者還認為，在酌定不適用范圍內(nèi)的未成年人涉嫌犯罪實行暫緩?fù)瑯硬灰?，因為未成年人犯罪的追訴應(yīng)重在教育而非刑罰，這也是主張實行暫緩制度者所認同的，而基于這一點,對未成年人的刑事訴，應(yīng)以便宜主義為原則、以法定主義為例外，即只要符合酌定不的條件，應(yīng)當盡可能決定不。而暫緩在明知未成年人犯罪符合酌定不條件時，卻要附加規(guī)定一定的考驗期以及具備較好的幫教條件等，相比某些成年人犯罪案件在適用酌定不時卻不需要附加條件，這種以增加條件為代價的挽救，顯然不是對未成年人的特殊關(guān)懷。另外，刑事訴訟應(yīng)當遵循快速、及時原則，意在使被追訴人盡早地從訴訟程序中解脫出來，對未成年人涉嫌犯罪尤其應(yīng)當如此。但暫緩對原本符合不條件時，在能夠立即決定不時,仍然要給予考驗期，人為地增加了未成年人害怕追訴的心理負擔(dān)，不利于未成年人盡快從訴訟中解脫出來，及時回到正常的生活軌道。
3、暫緩所欲實現(xiàn)的價值可以其他方式替代
暫緩制度在教育、挽救未成年罪犯、減少未成年人犯罪污點等方面的價值，可以通過其他途徑來完善。例如，進一步完善未成年人刑事司法制度，以及放寬未成年人犯罪適用緩刑、假釋的條件，甚至于可由立法專條對此作出寬于成年犯罪的規(guī)定；還可規(guī)定采用不定期刑，即對未成年人犯罪確定的刑期不在判決時予以宣告,而是根據(jù)其服刑的情況來決定服刑的刑期；另應(yīng)建立取消刑事污點的制度，對未成年人的有罪判決效力作出特別規(guī)定：對于服刑期滿后一定時期內(nèi)確屬改過自新者，取消其受過的刑事污點，視為未受刑事處分。[9]
以上是關(guān)于暫緩制度的討論中出現(xiàn)的主要觀點。以下我們將通過對這些觀點及相關(guān)問題的分析，探討我國實行暫緩制度的前景。
三、暫緩的前景：疑惑及探索
如果我們希望現(xiàn)在關(guān)于暫緩制度的討論得到有意義的結(jié)果，我以為應(yīng)在以往討論的基礎(chǔ)上進一步探討以下三個問題，即暫緩的內(nèi)容與特點問題、暫緩“實驗”的法律依據(jù)問題、設(shè)置暫緩制度時應(yīng)注意的問題，以求解除疑惑、明確前景。以下對這三個問題分別予以扼要說明。
（一）暫緩制度的基本內(nèi)容與特點分析
暫緩制度的內(nèi)容與特點是我們進一步分析相關(guān)問題的基礎(chǔ)，因此，有必要予以簡要揭示。
1．暫緩制度的基本內(nèi)容，根據(jù)德國等國的法律規(guī)定和我國的相關(guān)“實驗”，概括而言，主要有兩個方面，即暫緩的法定條件與暫緩的制約措施。
從暫緩的法定條件來看，既有實體法方面的條件，也有程序法方面的條件。實體法方面的條件如指控被告人所犯的是輕微犯罪、被告人系未成年人等；程序法方面的條件如案件事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實充分等。暫緩的法定條件設(shè)定是否妥當，不僅關(guān)系到該制度的正當性，而且對該制度在實踐中是否能順利運行有重要影響。對此，我們在后文還將進一步討論。
從暫緩的制約措施來看，主要來自于兩個方面，一是來自司法機關(guān)的制約，二是來自被告人的制約。，根據(jù)德國刑事訴訟法的規(guī)定，暫緩必須經(jīng)負責(zé)開始審理程序的法院和被指控人的同意。我國的“實驗”雖然尚缺乏相關(guān)的制約措施，但從制度設(shè)計的角度來看，有效的制約措施是必須的，而且，對我國的情況而言，有效的制約措施所包含的內(nèi)容甚至于可能更多。對此，后文將進一步論述。
2．暫緩制度的特點，相對于其他不而言，其基本特點是適用范圍的擴大和對終結(jié)訴訟的非確定性；相對于緩刑而言，這是一種非刑罰的校治犯罪的方法。我們知道，任何特點都是相對而言的，即相對于不同的參照，我們對同一事物可以認識其不同的特點。而我們在此探討暫緩制度特點的目的，在于進一步討論我國是否有必要設(shè)置暫緩制度，因此，我們將暫緩的參照設(shè)定為其他不。
暫緩從其名稱上看與“不”不同，然而，就其制度設(shè)計的宗旨和實際運作情況來看，這就是不的一種形式。這種不的形式與我國刑事訴訟法已經(jīng)規(guī)定的法定不和酌定不相對比，最鮮明的特點是適用范圍的擴大和對終結(jié)訴訟的非確定性。即暫緩的適用范圍超出了法定不和酌定不的適用對象；而且，一旦決定法定不或酌定不，那么，該決定在程序上就具有終止訴訟的確定效力，而暫緩決定以后，對被告人是否終止追訴，尚處于不確定狀態(tài)。
暫緩從其內(nèi)容上看與緩刑有共通之處，即刑事責(zé)任承擔(dān)的非確定性，且這種非確定性都與被告人在考驗期的表現(xiàn)相關(guān)。然而，兩者卻有質(zhì)的差異。緩刑是一種刑罰方法，暫緩則是一種程序性的處置手段。我以為，正是這兩個特點決定了暫緩所具有的無可替代的價值，正是這兩個特點決定了我國有無設(shè)置暫緩制度的可能與需要。而結(jié)合這兩個特點對暫緩制度必要性的討論，正是我們現(xiàn)在加強的。
（二）暫緩的“實驗”在法律依據(jù)方面存在問題
關(guān)于我國的暫緩的“實驗”在法律依據(jù)方面是否存在問題，肯定和否定意見對立明顯。我認為，否定暫緩的“實驗”在法律依據(jù)方面存在問題的意見，在兩個方面值得注意。其一，如果其主張的刑事訴訟法所規(guī)定的酌定不是其法律依據(jù)，那么，暫緩所具有的非確定性特點，該如何解釋？酌定不既然并不具有該特點，其作為暫緩的法律依據(jù)，至少在充分說服力方面存在嚴重問題。其二，如果其主張的刑事訴訟法所規(guī)定的酌定不是其法律依據(jù)，那么，暫緩在我國刑事訴訟中具有的制度創(chuàng)新意義就將頓減。當然，這并不是主要的問題。更突出的問題在于，酌定不是許多國家和地區(qū)的刑事訴訟法中所規(guī)定的制度，然而，暫緩只不過是德、日等少數(shù)國家規(guī)定的制度；不僅如此，我國的刑事訴訟法雖早有酌定不的規(guī)定，但暫緩卻是最近幾年的探索，也就是說，從酌定不到暫緩，其間還有明顯的距離，并且，兩者沒有法律上的依從關(guān)系。
當然，肯定暫緩的“實驗”在法律依據(jù)方面存在問題，并不意味著否定設(shè)計暫緩制度的法律依據(jù)，更不意味著否定暫緩制度的法理依據(jù)。從制度創(chuàng)新意義上來看，探討暫緩制度的法理依據(jù)，應(yīng)是個更有價值的工作。而關(guān)于這個問題，以往的討論尚有需要進一步深入的余地。我們以往在討論這個問題時，將主要精力放在暫緩制度與檢察機關(guān)裁量權(quán)的關(guān)系上，似有脫離主戰(zhàn)場的嫌疑。顯然，檢察機關(guān)的裁量權(quán)及其制約是大多數(shù)國家都面臨的問題，而暫緩卻是因為其他原因而產(chǎn)生的問題，大多數(shù)國家并無此問題。也就是說，檢察機關(guān)的裁量權(quán)及其制約問題的解決，并不意味著暫緩制度的法理依據(jù)問題的解決。在法理依據(jù)方面，還應(yīng)當做更廣泛和深入的探討。
（三）暫緩制度設(shè)計中的若干問題
暫緩制度的法理依據(jù)問題的解決，只不過是解決了暫緩制度的正當性問題的一個方面，然而，暫緩制度在我國的前景如何，不僅需要解決正當性問題，更需要解決制度設(shè)計的相關(guān)問題。只有制度設(shè)計良好，才能真正解決暫緩制度的正當性問題，并有效預(yù)防、減少實踐中可能發(fā)生的各種不同類型的問題。
暫緩制度設(shè)計合理，是解決其正當性問題需要。例如，在設(shè)計暫緩制度時，如果我們將法院對檢察機關(guān)決定暫緩的制約作為必要措施，那么，所謂暫緩對審判權(quán)的影響問題將自動消解，關(guān)于這方面的正當性問題，也就因此而不復(fù)存在。又如，在設(shè)計暫緩制度時，如果我們將被告人的同意作為檢察機關(guān)決定暫緩必要條件，那么，暫緩對權(quán)利保障有損害的嚴厲指責(zé)，就會因此而失去了靶子。
當然，設(shè)計良好的暫緩制度，主要目的并不是為了解決正當性問題，而是使其在實踐中能夠發(fā)揮對刑事訴訟的公正、效率及對相關(guān)權(quán)益的保護方面應(yīng)有積極作用。關(guān)于如何設(shè)計良好的暫緩制度，在這個篇幅有限的論文中自無可能展開論述。我們將留待今后予以探討。需要著重指出的是，我們以往的討論關(guān)注德國等國的有益經(jīng)驗當然是必要的，然而，對建構(gòu)我國的暫緩制度來說，僅此是不夠的，我們還應(yīng)當考慮我國的相關(guān)特殊情況。例如，被害人在我國的刑事訴訟中具有特別重要的意義，其在暫緩制度的設(shè)計中如不被重視，暫緩制度在我國的合理性將會成為問題。
[1]據(jù)筆者所知，較早討論暫緩的學(xué)術(shù)論文是由中國政法大學(xué)的洪道德撰寫的。參見洪道德《改“免予”為“暫緩”》，載《法學(xué)研究》1989年第2期。
[2]參見赴德考察團（岳禮玲、張朝霞、卞建林）：赴德考察報告（附錄一），載陳光中漢斯—約格阿爾布萊希特（德國）主編《中德不制度比較研究》，中國檢察出版社2002年1月版，第272頁。
[3]也有人認為，日本的規(guī)定與典型的暫緩制度并不相同。日本的猶豫處分作為不的一種情形,并無考驗期，如被告人又犯新罪，只要原猶豫處分正確,檢察官只能就新罪進行追究，在法律后果上與無罪的不相同。參見劉桃榮：《對暫緩制度的質(zhì)疑》，載《中國刑事法雜志》2001年第3期。
[4]參見宋英輝《日本刑事訴訟的新發(fā)展》，《訴訟法論叢》（第1卷），法律出版社1998年版，第159頁。
[5]龔瑜.上海浦東新區(qū)開展未成年犯罪嫌疑人“訴前考察”[N].中國青年報,2004,4,18(第2版)。
[6]參見劉桃榮《對暫緩制度的質(zhì)疑》，載《中國刑事法雜志》2001年第3期。
[7]參見曹曉云、丁永齡：愛心呼喚迷途的孩子----上海市長寧區(qū)檢察院探索少年司法保護體系紀實，載《青少年犯罪問題》2002年第5期。
對復(fù)保險的界定，學(xué)理和立法上有廣義論和狹義論之爭。廣義論認為，復(fù)保險是指投保人對同一保險標的、同一保險利益、同一保險事故分別向兩個以上保險人訂立數(shù)份保險合同的保險。至于該數(shù)份保險金額總和是否超出該保險標的的保險價值則無關(guān)緊要。我國學(xué)者李玉泉、鄒海林、鄭玉波、桂裕等持此觀點。從立法體例上看，《意大利民法典》、我國《澳門商法典》采此立法模式。我國《保險法》也采此立法體例，該法第41條第3款規(guī)定：“重復(fù)保險是指投保人對同一保險標的、同一保險利益、同一保險事故分別向兩個以上保險人訂立保險合同的保險?！倍M義論的觀點是，所謂復(fù)保險乃指投保人就同一保險標的、同一保險利益、同一保險事故向兩個以上保險人訂立數(shù)份保險合同，且該數(shù)份保險合同約定的保險金額總和超過保險標的保險價值的保險。我國學(xué)者覃有土、樊啟榮、李一川、孫積祿、江朝國、林勛發(fā)等持此主張。立法上以法國、德國、日本以及英美法系等國家為代表，我國《海商法》也采狹義論的立法體例。在《海商法》第225條規(guī)定：“被保險人對同一保險標的就同一保險事故向幾個保險人重復(fù)訂立合同，而使該保險標的保險金額總和超過保險標的價值的，除合同另有約定外，被保險人可以向任何保險人提出賠償請求。被保險人獲得的賠償金額總和不得超過保險標的受損價值……”在海商法中作此規(guī)定．究其原因，在于長期以來國際海上保險市場被英國壟斷，英國《1906年海上保險法》在國際保險業(yè)起著舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)參照或采用該海上保險法典進行立法，以至于使該法典成為海上保險立法的藍本，從而導(dǎo)致保險法的國際趨同性明顯增強。除狹義論與廣義論外，還有一種折中的觀點，有學(xué)者認為所有保險合同的保險金額總和沒有超過保險標的實際價值的應(yīng)稱為復(fù)保險，而其保險金額總和超過保險標的實際價值的稱為重復(fù)保險。但是這一觀點并沒有見諸于立法，支持者甚少。
綜觀復(fù)保險的緣起與立法規(guī)制，其宗旨在于確保保險法損失補償原則之落實和防止被保險人獲得不當?shù)美?，并以此?guī)范投保人的保險行為和平衡復(fù)保險中數(shù)個保險人對該復(fù)保險分攤的權(quán)利救濟，求得保險人之間的分攤公平原則實現(xiàn)。從這個角度來看，投保人向數(shù)個保險人基于同一保險標的，同一保險利益、同一保險事故向數(shù)個保險人訂立數(shù)個保險合同，若各保險合同保險金額總和沒有超過其保險價值，既不會損及保險法的損失補償原則，也不會誘發(fā)道德風(fēng)險；而且從被保險人(投保人)角度來看，訂立一個或數(shù)個保險合同，只要保險金額總和并沒有超過保險價值，除另有約定外，各保險人僅就其所承保危險承擔(dān)比例分攤責(zé)任，其他方面并無質(zhì)的差異。因此．在法律上加以控制實無必要。這種行為具有復(fù)保險的形式，其實質(zhì)則是合法的保險行為。*但從法律術(shù)語的界定上，本文認為我國現(xiàn)行《保險法》中的復(fù)保險應(yīng)做修改，可界定為：重復(fù)保險是指投保人對同一保險標的、同一保險利益、同一保險事故向兩個以上保險人訂立兩個以上保險合同，且各保險合同的保險金額之和超過保險價值的保險。
二、復(fù)保險構(gòu)成要件的考察
理論上講，復(fù)保險的成立應(yīng)由哪些要件構(gòu)成是與復(fù)保險內(nèi)涵的界定相關(guān)聯(lián)的?；谏衔膶?fù)保險內(nèi)涵的法律界定，復(fù)保險須同時具備以下要件：
(一)必須是投保人與兩個以上保險人分別訂立兩個以上保險合同。如果投保人與數(shù)個保險人共同訂立一個保險合同．這屬于共同保險，即數(shù)個保險-公司對同一危險共同承擔(dān)損失補償責(zé)任，當然參加共同保險的保險人按照事先約定的相應(yīng)比例分得相應(yīng)的保險費。如果投保人與一個保險人訂立一個或數(shù)個保險合同，則是單保險合同，也不是復(fù)保險。反觀我國《保險法》第41條規(guī)定的復(fù)保險規(guī)定中，缺失了數(shù)個保險合同的界定。因此，應(yīng)在表述中加以修正，明確保險合同的復(fù)數(shù)形式要件，以求嚴謹、完整，而且也與共同保險作出了明確區(qū)分。
(二)必須是基于同一保險標的、同一保險利益。同一保險事故。有學(xué)者將此要件界定為：三個同一。也就是說，投保人以不同的保險標的向數(shù)個保險人訂立數(shù)份保險合同，或投標人基于同一保險標的，但以不同保險利益而向數(shù)個保險人訂立數(shù)份保險合同，或投保人基于同一保險標的和同一保險利益而向數(shù)個保險人投保不同保險事故的保險合同，均不構(gòu)成復(fù)保險。這一構(gòu)成要件要求數(shù)份保險合同乃基于同一保險標的、同一保險利益、同一保險事而訂立，如貨主基于對同一貨物的所有權(quán)關(guān)系與數(shù)家保險公司訂立了數(shù)個火災(zāi)保險合同。從一定意義上講，這一要件是復(fù)保險構(gòu)成要件中最重要的一個方面。
(三)保險期間必須是重合的。這種重合性，并不要求數(shù)個保險合同的保險期間完全重合，而只要數(shù)個保險合同的保險期間部分重合即可。由此，保險期間的重合性可分為兩種情況：一是完全重合，即投保人基于同一種保險標的、同一保險利益、同一保險事故與不同的保險人訂立的數(shù)份保險合同，其效力期間的起止時間完全相同；另一種情況是部分重合，即上述數(shù)份保險合同的效力期間的起止時間不完全相同，但有部分重合。完全重合的情況下認定其為復(fù)保險，當無疑問。但在部分重合的情況下，學(xué)理上多以保險事故發(fā)生時作為一個判斷時點來界定是否構(gòu)成復(fù)保險。復(fù)保險之法理源于保險的損失填補原則，在部分重合情況下，實際損失的額度須以損失發(fā)生時才能確定。因此，以保險事故發(fā)生時作為一個判斷時點來認定有無復(fù)保險，方顯必要。我國《保險法》對保險期間的重合性要件未作規(guī)定，這是復(fù)保險制度立法上的一個重大疏漏，應(yīng)在修改《保險法》時對這一要件分兩種重合情況具體作出界定，特別是部分重合情況下應(yīng)以保險事故發(fā)生時作為基準來作出法律認定。
(四)保險金額的總和必須超過保險價值。前文已述，這一構(gòu)成要件是狹義論和廣義論之爭的焦點。本文傾向于狹義論的觀點，同樣，在復(fù)保險的構(gòu)成要件中當然應(yīng)含此項。此外，在保險期間部分重合的情況下如果缺少保險金額總和超過保險價值的這一構(gòu)成要件，往往會把所有部分重合的情況全都“一棍子打死”而不分何因何故，這對于被保險人的利益保護明顯失當。保險金額的總和是否必須超過保險價值，表面上(形式上)涉及復(fù)保險概念和構(gòu)成要件的界定問題，實質(zhì)上則關(guān)乎立法理念上對保險上與投保人(被保險人)之間利益的平衡問題。復(fù)保險中包含該構(gòu)成要件，這既能有效地防止不當?shù)美偷赖嘛L(fēng)險的發(fā)生，又恰當?shù)貫橐?guī)范、平衡保險人與投保人(被保險人)之間的利益平衡設(shè)置了一個底線，這樣也會更能促進保險業(yè)的健康發(fā)展。
三、復(fù)保險的通知義務(wù)問題
從法律上對復(fù)保險加以規(guī)制，是現(xiàn)代各國保險立法的通例。其中，一個重要的規(guī)制手段和措施是投保人須負復(fù)保險的通知義務(wù)，其立法宗旨在于憑借投保人的通知義務(wù)之履行，以免在保險事故發(fā)生后，保險人所給付的保險金額總和超過被保險人所遭受的實際損失。這樣，就可以防止投保人以“化整為零”的方法達到超額保險的目的，防止道德風(fēng)險和不當?shù)美约氨ｋU欺詐的發(fā)生。我國《保險法》第41條第1款規(guī)定：“重復(fù)保險的投保人應(yīng)當將重復(fù)保險的有關(guān)情況通知各保險人?！痹摽钜?guī)定過于原則、簡單，其中“重復(fù)保險的有關(guān)情況”、“通知”等顯得失之簡略。有學(xué)者從法解釋學(xué)的角度認為，復(fù)保險投保人的通知事項應(yīng)包括保險人的名稱和住所、保險標的、保險價值、保險金額、保險責(zé)任范圍、保險期間、保險金的給付等?！北ｋU業(yè)的發(fā)展除了法律的嚴謹規(guī)制外，更重要的是社會的誠信體制狀況是否運行良好，從現(xiàn)實來看，這兩方面在我國都有明顯欠缺．從嚴把握也是十分必要的。這種主張可作借鑒。至于復(fù)保險通知義務(wù)的履行方式，大多數(shù)國家立法例中少有明確規(guī)定，我國《保險法》也未作特別要求，因此可解釋為口頭、書面皆可。但本文認為有兩個問題須有探討的必要：一是通知義務(wù)履行的時間，我國《保險法》未作規(guī)定。在此，可借鑒《德國保險合同法》第58條規(guī)定：“為一個利益，對于同一危險與數(shù)個保險人訂立保險契約者，成立時即通知每一保險人?！痹谖覈侗ｋU法》修改時，可界定為通知義務(wù)履行時間為保險合同成立時即應(yīng)通知每一保險人。二是投保人履行通知義務(wù)是法定性的義務(wù)．投保人應(yīng)主動向各保險人履行通知義務(wù)，不以保險人的詢問為前提，除非保險合同另有約定或保險人已經(jīng)知道或應(yīng)當知道的情況除外。
四、復(fù)保險法律效果的分析
(一)尊重個體差異
采用不同的方法引導(dǎo)和管理職業(yè)院校的學(xué)生來自于五湖四海，他們有不同的知識背景和教育環(huán)境，還有差異性強的成長方式和個性因素，特別是對于職業(yè)院校的學(xué)生們來說，這樣的差距更為突出。由于大多數(shù)職業(yè)院校的學(xué)生文化成績普遍較差，觀念較為多元，管理起來也比較難。對于這種情況，我們必須結(jié)合學(xué)生的現(xiàn)實，在探討人類情感和實踐的基礎(chǔ)上，采用非強制性方式，使其在學(xué)生內(nèi)心產(chǎn)生潛移默化的影響，進而把構(gòu)建意識轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)生自動去做的行為?！叭恕笔菍嵤┕芾碇贫鹊闹刂兄亍⒕劢怪c，得充分利用人力資源，做到“以生為本”。引導(dǎo)學(xué)生自主創(chuàng)新，現(xiàn)如今學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力較強，那么學(xué)校應(yīng)當積極鼓勵并通過創(chuàng)業(yè)計劃和企業(yè)比賽等平臺去引導(dǎo)他們，為他們指明方向，創(chuàng)造更多與企業(yè)進行交流的機會，使他們能夠真正地有實戰(zhàn)經(jīng)驗和理論知識。學(xué)生人數(shù)眾多，有些學(xué)生比較內(nèi)向，有些學(xué)生比較開朗，有些學(xué)生比較細心，也有些學(xué)生容易粗心大意，對于不同的學(xué)生，我們必須采用不同的方式進行引導(dǎo)和管理。
(二)聚焦于學(xué)生的細節(jié)
尊重學(xué)生內(nèi)心，注重交流和傳遞愛心在制定學(xué)校的規(guī)章制度過程中，我們?nèi)匀灰獔猿忠詫W(xué)生為根本。在職業(yè)院校的很多學(xué)生心目中，職業(yè)院校不如某些重點院校有發(fā)展前途，大部分學(xué)生心理會有芥蒂，很不自信，導(dǎo)致出現(xiàn)一些心理問題。針對這一情況，學(xué)校應(yīng)該高度重視，要努力構(gòu)造一個專業(yè)導(dǎo)師制度，塑造一個高層次、高知識、貼近實際的專業(yè)教師為主的導(dǎo)師隊伍，對學(xué)生跟蹤訓(xùn)練、引導(dǎo)，理解學(xué)生的叛逆張揚，把握學(xué)生動態(tài)，細心觀察，幫助學(xué)生處理各種問題，真正做學(xué)生良師益友，做有益于學(xué)生身心發(fā)展和綜合能力培養(yǎng)的導(dǎo)師。對于學(xué)生出現(xiàn)的反叛心理，教師應(yīng)該理性對待，要靜下心來勸導(dǎo)學(xué)生。在整個學(xué)生管理過程中，班干部是我們開展課堂工作的主要樞紐。
(三)平等民主的師生溝通
科學(xué)發(fā)展新型師生關(guān)系一直以來，在學(xué)生管理制度中，教師給的自比較少。要加強學(xué)生在教育過程中的主要地位，發(fā)揮其自我教育、科學(xué)管理作用。在學(xué)校、班級中，學(xué)生才是主角。但實際情況卻不是如此，很多院校的學(xué)生管理中，學(xué)生變成了木偶，成了教師控制的玩具。這樣一來，學(xué)生的自由空間和決定權(quán)就很少，這種情況對我們的教育管理工作是很不利的。因此，我們應(yīng)當轉(zhuǎn)變教學(xué)工作思路，建立一種新型師生關(guān)系?？傊?，職業(yè)院校中學(xué)生管理直接關(guān)系到學(xué)校的發(fā)展，把人本理念全面貫徹到校園建設(shè)中來，加強人文素質(zhì)教育，推進產(chǎn)業(yè)文化進入校園，提高學(xué)生管理工作的質(zhì)量。
(四)構(gòu)建全面的育人機制人文關(guān)懷
就體現(xiàn)在以人為本上，要想以人為本，就必須建立一個全方位的育人機制，這個育人機制應(yīng)包括三個方面:全員、全過程、全方位。在全員育人中，職業(yè)院校需要充分利用一切資源，要大力開發(fā)校內(nèi)資源，同時，還要利用校外資源，努力為學(xué)生提供一個良好的社會環(huán)境;在全過程育人中，要注重“過程”二字，關(guān)懷學(xué)生的學(xué)習(xí)、生活各個方面;而在全方位育人中，則要把握一個重要的目標，即培養(yǎng)復(fù)合型的高素質(zhì)人才，注重培養(yǎng)學(xué)生的實操能力和工作能力，同時，還要加強德育教學(xué)，提高學(xué)生的思想道德素養(yǎng)。
二、結(jié)束語
關(guān)鍵詞環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度市場交易制度基本控制制度制度創(chuàng)新
可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，我國政府在治理污染、環(huán)境保護方面己經(jīng)做了大量工作，但我國環(huán)境狀況繼續(xù)惡化的趨勢卻并未能從根本上得以扭轉(zhuǎn)。因此，探尋我國經(jīng)濟發(fā)展進程中環(huán)境惡化的深層次原因，提出相應(yīng)的環(huán)境改進策略，是促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境資源協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇與內(nèi)在要求。
1制度約束是環(huán)境資源問題產(chǎn)生的根源
環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展總是在特定的制度框架下進行。由于環(huán)境資源的公共屬性和“外部效應(yīng)”，市場機制無法在環(huán)境資源保護方面實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預(yù)即通過制度創(chuàng)設(shè)和供給降低交易費用提供了理論依據(jù)。對于市場機制不能有效提供良好環(huán)境這一公共物品，政府應(yīng)承擔(dān)義不容辭的責(zé)任；對于由負外部效應(yīng)引起的環(huán)境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經(jīng)濟手段加以矯正，以控制經(jīng)濟運行軌跡趨于正常狀態(tài)，同時也為市場機制功能的有效發(fā)揮提供良好的平臺。因此，要實現(xiàn)環(huán)境資源與經(jīng)濟發(fā)展共生必須具備明晰的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、健全的市場交易制度、公開透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我國在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。
1.1環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度虛設(shè)
我國憲法規(guī)定，資源屬于國家所有，但在經(jīng)濟管理體制中卻沒有明確指出誰代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)，這樣的產(chǎn)權(quán)設(shè)置致使所有權(quán)的責(zé)權(quán)利無人監(jiān)督落實，所有權(quán)事實上已被使用權(quán)所替代，由此不可避免地造成自然資源的過度開發(fā)和嚴重浪費，環(huán)境污染也因此得不到有效控制；同時由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明確，還使環(huán)境資源難以進行有效的管理，因為當各方面利益發(fā)生沖突時，所有權(quán)往往從屬于經(jīng)濟管理和行政職能，產(chǎn)權(quán)所有者利益不能實現(xiàn)，難以調(diào)動積極性，造成資源的浪費與破壞。所以，要建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的環(huán)境資源管理體制，使資源的開發(fā)與利用滿足經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，必須建立與市場經(jīng)濟和環(huán)境資源可持續(xù)利用相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。
1.2環(huán)境資源市場交易制度不健全
在環(huán)境資源保護中，市場機制的作用通過正確反映環(huán)境資源稀缺程度的價格機制和優(yōu)勝劣汰的競爭機制，消除環(huán)境資源利用方式的不合理和企業(yè)內(nèi)部效率低下引起的社會成本問題。市場機制上述作用的有效性以市場完善、產(chǎn)權(quán)明晰為前提，以交易收益大于交易成本為原則。但事實上，我國不僅環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰，而且市場交易制度不完善。首先，許多環(huán)境資源（如大氣資源）不存在市場，這些資源的價格為零，無償使用這些資源己成為一種社會習(xí)慣。資源無價，使得資源耗竭速度和稀缺程度也就不能用價格信號準確地反映出來，政府難以用經(jīng)濟手段加強對資源的管理和保護，助長了資源開發(fā)的無責(zé)任化傾向，資源日益稀缺也就成為必然結(jié)果。其次，有些資源（如水資源）雖然存在市場，但價格偏低，只反映了勞動成本，資源成本在開發(fā)總成本中往往被忽略，國家作為資源所有者的正常積累被削弱，使資源與開發(fā)者利益不是一種相容的關(guān)系，從而強化了經(jīng)濟主體的個人利益，助長了短期行為。最后，有些資源（如能源）市場存在壟斷。由于規(guī)模經(jīng)濟、法律政治因素導(dǎo)致的進入障礙、高信息成本等原因，使一些資源產(chǎn)業(yè)的市場形成壟斷，壟斷定價不是按邊際成本制定價格，因此帕累托最優(yōu)條件遭到破壞，不可能實現(xiàn)資源有效配置。
1.3環(huán)境信息披露制度透明度低
由于環(huán)境資源領(lǐng)域也存在著不確定性，各種經(jīng)濟行為主體所掌握的信息是不完全的，就可能出現(xiàn)一些經(jīng)濟主體擁有其他經(jīng)濟主體所不擁有的信息的情況，即信息不對稱。這樣，在現(xiàn)實中污染者就可以利用人們環(huán)保知識的匱乏排放污染物或轉(zhuǎn)嫁污染，并且出于各種原因特別是效益方面的考慮封鎖污染信息。另外，地方政府出于對當?shù)卣?、?jīng)濟影響的考慮采取弱化的態(tài)度，導(dǎo)致對環(huán)境信息掌握和披露的局限性以及對污染現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)的事后性和解決的滯后性。
1.4基本控制制度的監(jiān)控不力
在許可證制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企業(yè)環(huán)?？己酥贫?、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境統(tǒng)計等方面存在諸多問題。
（1）排污收費制度雖然在控制污染和籌集環(huán)保資金方面取得了一定成績，但從排污收費政策的效應(yīng)來看，存在著以下突出問題：首先，收費制度不能保證收入來源的穩(wěn)定性、可靠性。環(huán)保收入的主要來源——排污費屬于預(yù)算外資金，沒有納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理。在我國預(yù)算外資金管理體制不健全的情況下，時常發(fā)生擠占、挪用、拖欠、積壓排污費的現(xiàn)象。其次，由于收費面不全，收費標準偏低，致使企業(yè)寧愿交排污費也不愿治理污染。最后，污染治理資金使用效益低下?，F(xiàn)行政策規(guī)定排污費只能用于工業(yè)污染的末端治理，不能用于清潔生產(chǎn)和集中控制設(shè)施，治標不治本，從而影響排污費資金的投資效果。
（2）缺乏企業(yè)環(huán)?？己酥贫取ｉL期以來，GDP是衡量我國經(jīng)濟發(fā)展水平和居民生活質(zhì)量的重要指標之一。GDP數(shù)值越大，綜合國力越強，人民生活水平就越高。因此，對高質(zhì)量生活水平的追求就表現(xiàn)為對GDP增長速度的片面追求。但這一原理是建立在環(huán)境資源無限的前提條件之下，而未考慮把環(huán)境污染帶來的負影響作為成本之一計算到GDP中去，這種收入與成本的不對稱核算方式必將導(dǎo)致資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞。在現(xiàn)實中，人們逐漸發(fā)現(xiàn)生活質(zhì)量并不是與GDP增長同步提高的，其原因在于惡劣環(huán)境、生態(tài)失衡減少了社會福利。
（3）環(huán)境主體在環(huán)護方面的有限理性。從本質(zhì)上看，環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于人類的經(jīng)濟活動。長期以來，人們一直受自然資源取之不盡、用之不竭、可以無償使用等傳統(tǒng)觀念左右，采取各種手段無節(jié)制地開發(fā)自然，造成對環(huán)境的污染和破壞，出現(xiàn)了許多不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境變異。又因為環(huán)境是公共物品，經(jīng)濟主體只愿享受環(huán)保所帶來的社會福利，卻不愿為治理污染付出任何代價，甚至形成了“治理環(huán)境污染是政府的行為”的觀點和習(xí)慣。在這些思想的影響之下，包括法人和自然人在內(nèi)的環(huán)境主體不管在決策還是行為方面，都將環(huán)境保護排除在經(jīng)濟、社會發(fā)展之外，長此以往，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境發(fā)展的不和諧便形成了。所以，環(huán)境問題是經(jīng)濟發(fā)展直接或間接的后果，環(huán)境問題的治理和控制在很大程度上取決于人們的省悟和良知。因此，進一步加強環(huán)境文化教育，增強人們的環(huán)保意識，己成為當務(wù)之急。
2制度創(chuàng)新是實現(xiàn)環(huán)境資源與經(jīng)濟共生的必然選擇
要真正實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促使外部成本內(nèi)在化，就必須以改變現(xiàn)有制度的缺陷或不足為切入點。目前，我國各項改革己經(jīng)進入突破性進展的階段，應(yīng)當抓住這一有利時機，努力進行有利于環(huán)境保護的制度創(chuàng)新。
2.1產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新
按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，改造傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度，進行產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。
（1）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。其實質(zhì)是明確產(chǎn)權(quán)主體并使其利益得到實現(xiàn)，即保證國家的資源所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)。要加強環(huán)境資源有效性評估，完善環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓市場，建立健全環(huán)境資源市場化機制。具體來說，包括資源核算制度、資源產(chǎn)權(quán)管理制度、資源有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度、資源補償制度等一系列制度創(chuàng)新。
（2）企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。其實質(zhì)是強化財產(chǎn)內(nèi)在約束，按照權(quán)利和責(zé)任義務(wù)對等原則來構(gòu)造產(chǎn)權(quán)主體。企業(yè)是經(jīng)濟運行的基本單位，只有使企業(yè)真正成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體、投資主體和法人實體，企業(yè)才可能真正獨立承擔(dān)投資風(fēng)險，承擔(dān)環(huán)境損失費用，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。這樣，企業(yè)才能在市場競爭壓力和利潤最大化目標動力下重視環(huán)境問題，把環(huán)境損失納入成本核算，促進技術(shù)創(chuàng)新大幅度提高環(huán)境資源要素效率，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本改變。
2.2建全市場交易制度
（1）逐步完善和培育環(huán)境資源市場，為環(huán)境資源的合理開發(fā)和配置創(chuàng)造條件。市場通過引進規(guī)范、有序的競爭機制和健全、高效的價格機制保證了資源配置的高效率性，從而有助于環(huán)境資源資產(chǎn)化，以及共享資源的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化。
（2）建立有效的價格機制，控制環(huán)境污染。取消不合理的財政補貼，建立以市場為基礎(chǔ)的資源價格機制，使環(huán)境資源價格反映真實的全部社會成本。環(huán)境成本內(nèi)化能夠有效地調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，刺激企業(yè)改進技術(shù)，達標排放污染物，有助于消除不利于環(huán)境保護的因素。目前急需對環(huán)境資源的自然價格進行合理的評估，為實現(xiàn)環(huán)境資源的有償使用和資產(chǎn)化管理提供基礎(chǔ)條件，實現(xiàn)環(huán)境資源的有效配置。
2.3完善環(huán)境信息公告制度
為了彌補環(huán)境信息不對稱引起的市場失靈，政府特別是地方政府應(yīng)建立起環(huán)境信息公告制度、環(huán)境聽證會制度并及時向公眾提供各種環(huán)境信息，讓公眾在知情的情況下，積極參與環(huán)境保護活動，監(jiān)督企業(yè)排污情況，促進企業(yè)改革生產(chǎn)工藝，積極防治污染，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.4基本制度創(chuàng)新
在繼續(xù)貫徹執(zhí)行“三同時”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、環(huán)境監(jiān)測制度的基礎(chǔ)上，當前急需進行以下幾方面制度創(chuàng)新：
（1）建立規(guī)范、高效的排污收費制度。在沒有征收環(huán)境保護稅之前，改革現(xiàn)行的排污收費制度，提高收費標準，收費標準要等于或略高于污染治理費用，變超標收費制度為達標收費制；超標排污加倍收費并予以處罰。同時，各級財政應(yīng)加強對排污收費制度的管理，改變環(huán)保收費機構(gòu)坐收坐支的財政狀況，實行收支兩條線，列入各級財政預(yù)算綜合管理，并保證財政資金的有效使用，避免所收取的環(huán)保資金無效使用或挪作他用。與此相應(yīng)，按照“誰受益、誰付費”的原則，在可實施情況下，各環(huán)境主體應(yīng)有償使用或購買環(huán)境公共物品或服務(wù)設(shè)施。
（2）構(gòu)建完整的環(huán)境稅制體系，矯正負外部效應(yīng)。首先，將排污費改為環(huán)境保護稅，以可持續(xù)發(fā)展為目標設(shè)計稅收制度。其次，完善資源稅。擴大資源稅的征收范圍，將森林、草原、淡水、海洋等資源納入征收范圍，把各類資源性收費并入資源稅。鑒于土地也是一種資源，應(yīng)將與土地相關(guān)的一些稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中。不管是城市還是農(nóng)村，只要是采伐、墾荒、興建工程、生活設(shè)施建設(shè)用地等，都應(yīng)根據(jù)土地的地理位置、開發(fā)用途、使用期限等征收資源稅。再次，運用稅收支出，誘導(dǎo)社會資金投入環(huán)保，促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，應(yīng)將“可持續(xù)發(fā)展”貫徹于中國21世紀稅制改革。其他對資源、環(huán)境有直接或間接影響的稅種，均應(yīng)通過稅收減免的方式有效保護綠色產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展，鼓勵企業(yè)引進環(huán)保技術(shù)進行清潔生產(chǎn)、消費者進行綠色消費。
（3）實施許可證制度，對環(huán)境資源實行資產(chǎn)化管理。環(huán)境資源的開發(fā)和利用帶來了巨額的收益、財富，因此不管是國有還是非國有的環(huán)境資源均屬于資產(chǎn)，均應(yīng)作為資產(chǎn)來管理。在實行資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，應(yīng)對環(huán)境資源實行有償開發(fā)利用、有償使用制度。目前我國采用的主要方法是實行許可證制度，它包括開采或使用許可證和排污許可證。對于前者，必須根據(jù)環(huán)境資源的再生性和不可再生性確定其開采或使用的最高限額和利用方式，而且從環(huán)境資源的經(jīng)濟特性看，這些限額必須是可以轉(zhuǎn)讓的，以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。對于后者，環(huán)境監(jiān)測部門制定排污總量上限，按此上限發(fā)放排污許可證，許可證可以在市場上交易。排污許可證側(cè)重于總量控制，美國等國的實踐證明排污權(quán)交易制度是一種有效的經(jīng)濟手段。它以最小的社會成本，實現(xiàn)了環(huán)境的目標管理。同時，環(huán)境資源管理部門應(yīng)該有效地代表國家行使管理國有資源資產(chǎn)的權(quán)利，有權(quán)對環(huán)境資源的經(jīng)營者征收環(huán)境保護稅和資源稅，以體現(xiàn)資源的價值和實現(xiàn)資源所有者的經(jīng)濟效益。
2.5重視環(huán)境文化創(chuàng)新
環(huán)境問題實質(zhì)上是由人類的思維、決策和行為造成的，所以，要想從根本上解決環(huán)境問題，獲得人與自然的和諧發(fā)展，必須強化人們的環(huán)保意識、加大輿論宣傳，進行環(huán)境文化制度的創(chuàng)新。只有全面認識人與自然的關(guān)系，我們對自然環(huán)境的認識和把握上升到一個新的境界，才能夠客觀地評價人類活動對自然環(huán)境可能造成的各種影響，并能自覺承擔(dān)自己對環(huán)境應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，從而有利于把保護環(huán)境由強制行為變?yōu)樽杂X行動，這是環(huán)境質(zhì)量得以長久維持的內(nèi)在因素。
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一、美日保險監(jiān)管制度的比較
（一）監(jiān)管主體的比較
保險監(jiān)管的主體就是保險業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機構(gòu)設(shè)置來看，各國不盡相同。美國是聯(lián)邦制國家，實行兩級多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對保險業(yè)進行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險局，只負責(zé)聯(lián)邦政府法定保險，如聯(lián)邦洪水保險、聯(lián)邦農(nóng)作物保險等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個州都被賦予監(jiān)管本州保險業(yè)的權(quán)力。美國聯(lián)邦保險局與各州保險局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險公司必須獲得州保險監(jiān)管部門的批準后方可在該州營業(yè)。為了對各州的監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，1871年美國成立了全國保險監(jiān)督官協(xié)會（NAIC），共主要職責(zé)是討論保險立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。經(jīng)過保險監(jiān)督官協(xié)會100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴充了全國保險監(jiān)督官協(xié)會的職責(zé)，使其成為聯(lián)邦一級的保險監(jiān)官機構(gòu)。
日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險部，具體負責(zé)保險監(jiān)管工作。進入20世紀90年代以后日本金融危機加劇，金融機構(gòu)倒閉頻繁。為了加強金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對銀行、證券、保險的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨立性。
（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較
美日兩國保險監(jiān)管的內(nèi)容涉及諸多方面，其目的主要在于保證保險公司的償付能力，維護被保險人的利益。
1.對市場準入與退出的監(jiān)管
就國內(nèi)保險公司的市場準入而言，美日兩國差別不大。保險公司只要具備一定的法律條件、財務(wù)條件、技術(shù)條件和其他一些必備的條件即獲得許可經(jīng)營業(yè)務(wù)。其主要差別在于對外市場準入方面。在美國由州負責(zé)本州的保險監(jiān)管工作。由于各州法律存在差異故做法有些不同。在國民待遇上，對跨境提供保險服務(wù)有所限制。在市場退出方面，當州保險署認為保險公司在國民待遇上，對跨境提供保險服務(wù)有所限制。在市場退出方面，當州保險署認為保險公司存在嚴重的財務(wù)問題時，會干預(yù)保險公司的業(yè)務(wù)活動以維護保險公司的償付能力。視保險公司財務(wù)危機的嚴重程度，監(jiān)管人員可以對保險公司進行整頓或采取積極的監(jiān)控措施。如果這些措施無效，監(jiān)管人員可對保險公司進行兼并或拍賣。為了維護保單持有人的利益，各州一般設(shè)立保證基金，但其補償金額不會超過設(shè)定的上限。
日本在對外市場準入方面，一直限制競爭，嚴格限制外國保險公司的進入。20世紀90年代后。在美國的壓力下日本逐步開放其保險市場。1994年10月，日美第一輪談判達成協(xié)議，允許外國保險公司通過申報制直接在日本營業(yè)。1996年10月日本新的《保險業(yè)法》廢除了開業(yè)認可制，采用申報制，并允許損害保險公司通過子公司開展生命保險業(yè)務(wù)，或是生命保險公司通過子公司開展損害保險業(yè)務(wù)。在市場退出方面，在1996年新《保險業(yè)法》實施前，大藏省采取“保駕護航”式的監(jiān)管方案，對有問題的保險公司進行暗中協(xié)調(diào)，并強制要求其它保險公司接管，故未出現(xiàn)保險公司破產(chǎn)事件。新《保險業(yè)法》實施后，日本仿效美國對保險公司實行以償付能力為中心的監(jiān)管，引入早期改善措施，促進有問題的保險公司及時解決問題。由于新法案強調(diào)信息公開，客觀上加速了有問題保險公司的破產(chǎn)。
2.對保險費率的監(jiān)管
美國大多數(shù)的州實行。事先批準的費率監(jiān)管方式，即保險公司的費率在實施前必須獲得州保險署批準。另一些州在費率方面允許保險公司自由競爭，以確定最佳費率。相比之下，日本對保險費率的監(jiān)管比較嚴格，一般采取事先批準的制度。
3.對償付能力的監(jiān)管
在美國，對償付能力的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）對資本金和盈余的要求
保險公司在開業(yè)前必須滿足州保險署對資本金和盈余的最低要求，不同的州和不同的業(yè)務(wù)有不同的標準。顯然，這只是一種靜態(tài)的要求，它無法適應(yīng)保險公司業(yè)務(wù)規(guī)模擴大的要求。于是美國1992年通過了人壽與健康保險公司的風(fēng)險資本法。1993年，財產(chǎn)與責(zé)任保險的類似法律也得以通過。據(jù)風(fēng)險資本法，當保險公司被調(diào)整后的總資本底于其風(fēng)險資本的一定比例時，保險監(jiān)管機構(gòu)將視情況采取不同行動。
（2）投資監(jiān)管
美國保險公司的投資要受到嚴格監(jiān)管。其投資不僅要受到證券交易委員會（SEC）規(guī)則的制約，還要受到保險法有關(guān)規(guī)定的約束，其目的在于促使保險公司追求流動性、安全性、盈利性的最佳組合，維護被保險人和債權(quán)人的利益。而壽險公司受到的監(jiān)管要比財險公司嚴格的多。隨著1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的通過，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司得以混業(yè)經(jīng)營，對投資的監(jiān)管也相應(yīng)放松。
在日本，20世紀90年代以前，由于大藏省對保險公司采取保駕護航式的監(jiān)管，償付能力并未引起足夠重視。之后，泡沫經(jīng)濟的崩潰導(dǎo)致保險公司接連倒閉，保險公司的償付能力逐漸引起有關(guān)當局的重視。
（1）資本金要求
與美國一樣，日本對于設(shè)立保險公司也有最低資本金的要求?！侗ｋU業(yè)法》還指出要“提高保險公司資本金最低限額”。
（2）與美國的風(fēng)險資本相似，日本新《保險業(yè)法》引進了“標準責(zé)任準備金制度”和“償付能力比率”以及“早期改善措施”。
所謂“責(zé)任準備金制度”是指保險監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)保險公司的經(jīng)營情況通過自己的判斷而而制定的新的必要責(zé)任準備備金水平，并以此作為衡量保險公司經(jīng)營是否穩(wěn)健的依據(jù)。所謂“償付能力比率”是指保險公司面臨的各種超出正常預(yù)測風(fēng)險的總和與各種可能的支付責(zé)任準備金的比率，是衡量保險公司經(jīng)營穩(wěn)健程度的重要指標。此外，根據(jù)“償付能力比率”，日本保險監(jiān)管當局還引進了“早期改善措施”，其大致思想是：保險監(jiān)管當局在了解保險公司“償付能力比率”進而了解保險公司的經(jīng)營情況后，采取各種措施促進有問題的保險公司盡早解決這些問題。
（3）投資監(jiān)管。
日本有關(guān)法律規(guī)定了保險公司的投資原則、投資范圍和投資額度等。按照規(guī)定，日本壽險公司可在股票、債券、貸款、不動產(chǎn)、海外資產(chǎn)等領(lǐng)域投資。
（三）信息披露制度的比較
美國在保險市場實行強制性信息披露制度。其依據(jù)是保險市場存在嚴重的信息不對稱，投保人處于信息劣勢地位。為了保護投保人的利益，必須讓投保人享有知情權(quán)；投保人只有掌握足夠的信息才能作出理性的選擇。為此，美國制定了《消費者保險信息和公平法案》以保護投保人的知情權(quán)。同時，在美國境內(nèi)營業(yè)的保險公司每年必須向保險監(jiān)管機構(gòu)提交公司財務(wù)審計報告和精算報告。保險監(jiān)管部門定期公布保險公司的經(jīng)營狀況并提供查詢服務(wù)。此外，美國還設(shè)有評級機構(gòu)，評級機構(gòu)把保險公司的財務(wù)信息轉(zhuǎn)變成各種易于理解的等級以反映保險公司的財務(wù)情況。這些服務(wù)對于保險公司和投保人來說都是至關(guān)重要的。這些資料可供保險公司用于營銷，也可供消費者參考。公開信息制度的實施在相當程度上解決了保險市場信息不對稱的問題。
與美國相反，日本保險監(jiān)管當局出于穩(wěn)定保險市場的目的，往往不公開保險公司的內(nèi)部信息，以防負面信息擴散引起市場混亂。同時，日本還在保險市場實行“比較信息管制”，限制保險公司過分宣傳各種保險產(chǎn)品性質(zhì)和差異。這不僅扼殺了保險公司創(chuàng)新的積極性，而且損害了消費者的知情權(quán)。由于“比較信息管制”的存在，信息披露也是“內(nèi)部”的。由于這種信息披露制度與日本的金融自由化改革相抵觸，大藏省及以后的金融廳對此進行了重大改革。新法規(guī)規(guī)定保險公司應(yīng)將自己從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容、財務(wù)狀況等編制成經(jīng)濟信息公開資料，并公之于眾。
二、啟示及借鑒
通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險監(jiān)管制度存在一些差異。總的來說，美國的保險監(jiān)管較少采取限制競爭措施，而注重對健全性措施的建設(shè)，如償付能力、保險監(jiān)管信息系統(tǒng)（IRIS）、信息披露制度等。相比之下，日本較多采取限制競爭措施，如市場準入限制、費率管制、業(yè)務(wù)領(lǐng)域管制等，該狀況在新《保險業(yè)法》實施后有所改善。當然，我們還會發(fā)現(xiàn)美日兩國的保險監(jiān)管制度還是有許多共同點的。這都是值得我們借鑒的。
首先，兩國都有自己獨立、健全的保險監(jiān)管組織機構(gòu)，如美國聯(lián)邦保險局、州保險署，日本的大藏省、金融廳等。與此類似，我國也成立了國家保險監(jiān)督管理委員會，為國務(wù)院直屬機構(gòu)，獨立履行保險監(jiān)管的職能。今后需要進一步做好的工作是：一是健全機構(gòu)設(shè)置，分設(shè)財險、壽險、再保險、政策性保險等部門；二是按照經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)立若干個分支機構(gòu)，形成一個完整、高效的保險監(jiān)管體制；三是提高監(jiān)管人員素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的保險監(jiān)管隊伍。
其次，保險監(jiān)管的法制化是兩國的共同點。我國目前的保險法律體系還不健全，需要進一步完善，做到依法監(jiān)管。
最后，兩國保險監(jiān)管的內(nèi)容大體相同，且都注重對財務(wù)能力的監(jiān)管，與保險監(jiān)管的主要目標是保證保險公司的償付能力是一致的。我國也應(yīng)從以下幾方面完善對保險公司的財務(wù)監(jiān)管。一是建立保險風(fēng)險評價、預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，對可能出現(xiàn)問題的保險公司及時警告并督促其解決這些問題；二是正確劃分保險公司的資產(chǎn)類型，合理界定保險公司的實際資產(chǎn)和負債，保持一定的資產(chǎn)負債比率；三是吸取日本保險監(jiān)管的教訓(xùn)，對保險公司的財務(wù)狀況實行某種程度的公開，接受社會監(jiān)督；四是借鑒美國的保證基金制度，研究設(shè)立我國的投保人保證基金制度，更好地保護被保險人的利益，維護保險市場的穩(wěn)定，促進保險業(yè)的健康發(fā)展。
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在知識經(jīng)濟條件下，無形資本將取代有形資本成為企業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)要素，這意味著企業(yè)要想在市場競爭中立于不敗之地，就必須進行制度創(chuàng)新，為無形資本的發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的制度條件。
一、傳統(tǒng)資本理論的新拓展
無形資本就其本質(zhì)而言，是在資本的發(fā)展過程中，從有形資本中獨立出來的，不具有實物形態(tài)的資本。以技術(shù)、品牌、商譽為代表的企業(yè)無形資本具備了資本的一般屬性，而且具有遠比有形資本強大的價值增值能力。無形資本的特征和運動規(guī)律與有形資本有所不同，無形資本理論是對資本理論的新拓展。
1、無形資本的價值取決于個別勞動時間，一般具有較高的價值（或價格）。大多數(shù)無形資本是由勞動創(chuàng)造的，其中包含著大量的高風(fēng)險、創(chuàng)造性的智力勞動，因而具有很高的價值。象特許經(jīng)營權(quán)這樣的無形資本，是“權(quán)利資本化”的結(jié)果，沒有價值，但卻有價格。從均衡價格理論來看，由于無形資本對企業(yè)有很高的效用強度，使其成為市場中一種稀缺的商品，因而有較高的市場價格。無形資本的創(chuàng)建，具有個別性生產(chǎn)的特點，不象一般商品那樣可以成批重復(fù)生產(chǎn)，所以它的價值量應(yīng)由個別生產(chǎn)者在個別生產(chǎn)中耗費的個別勞動來決定。實踐中，企業(yè)在創(chuàng)建無形資本中的各種耗費，很難完整準確的計量，現(xiàn)在通行的做法，是用無形資本可能帶來的收益，確定無形資本的價格。
2、無形資本使用的可重復(fù)性造成其產(chǎn)權(quán)容易被侵害。無形資本使用的可重復(fù)性表現(xiàn)為，它可以被一個主體反復(fù)使用和被多個主體同時使用，這使得無形資本被侵害的機會大大增加。加之無形資本存在方式的非實物性，造成產(chǎn)權(quán)主體對無形資本的獨占能力弱化，因而無形資本的安全對法律有絕對的依賴性。
3、無形資本具有強大的增值功能。無形資本的增值能力源于它的強大的競爭功能和壟斷能力。新技術(shù)可以數(shù)倍地提高勞動生產(chǎn)率，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品的技術(shù)附加值，給企業(yè)帶來超額利潤。品牌、商譽、特許經(jīng)營權(quán)等經(jīng)營用無形資本，可以使企業(yè)的產(chǎn)品占有更高的市場份額，使同樣質(zhì)量的產(chǎn)品可以以更高的價格出售，使企業(yè)壟斷某種產(chǎn)品的某個細分市場，從而使企業(yè)獲得豐厚的利潤。無形資本自身的增值過程，是一種典型的質(zhì)量型而非數(shù)量型的資本增值方式，其價值可以在數(shù)量不擴張的情況不斷地積累，這也是無形資本具有較高價值的一個重要原因。無形資本在使用過程中，本身并不發(fā)生有形磨損，有些無形資本反而可以自動增值。例如品牌資本，使用的次數(shù)越多，其知名度越大，價值越高。
4、無形資本與有形資本的良性互動，保證了企業(yè)的跳躍式發(fā)展。實現(xiàn)無形資本與有形資本的良性互動是無形資本經(jīng)營的主要方式，即“有中生無，無中生有”。企業(yè)以有意識、有計劃的有形資本的投入，催生和擴張無形資本，即所謂的“有中生無”。同時，企業(yè)應(yīng)發(fā)揮無形資本的強大的增值功能，以無形資本帶動有形資本增值，提高資本利潤率，迅速擴張企業(yè)規(guī)模，即所謂的“無中生有”。無形資本作為一種價值存在，多數(shù)具有相對獨立性，而且具有可重復(fù)使用的特點，企業(yè)可以通過資本市場用無形資本進行投資、出售、出租、特許經(jīng)營，以實現(xiàn)其的價值或取得某種收益權(quán)。
二、無形資本理論呼喚企業(yè)制度的創(chuàng)新
1、無形資本是推動企業(yè)發(fā)展的核心要素。在工業(yè)化初期，以機器、設(shè)備、廠房為代表的有形資本是推動企業(yè)發(fā)展的核心要素，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中處于支配地位。此時，企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)含量較低，市場競爭的廣度、深度和激烈程度有限，技術(shù)、品牌等無形資本在生產(chǎn)經(jīng)營中處于輔助地位。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和經(jīng)濟的市場化、全球化程度的提高，市場競爭變得激烈而殘酷，企業(yè)之間的競爭重心開始由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向產(chǎn)品開發(fā)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)，技術(shù)、品牌等決定企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)能力和銷售能力的無形資本，逐漸從有形資本中獨立出來，進而取代有形資本成為推動企業(yè)發(fā)展的核心要素。在知識經(jīng)濟時代，一個企業(yè)的競爭實力和發(fā)展?jié)摿?，將取決于企業(yè)擁有無形資本的質(zhì)和量，以及管理和經(jīng)營無形資本的能力和水平。新經(jīng)濟增長理論認為，好的想法和技術(shù)發(fā)明是經(jīng)濟發(fā)展的推動力，它是生產(chǎn)函數(shù)的內(nèi)生變量，而且它不存在物質(zhì)資源面臨的有限性的約束，本身又能以低成本復(fù)制，因而資本收益遞減的法則不再成立。對無形資本的開發(fā)和使用，大大緩解了企業(yè)發(fā)展對資源和環(huán)境的壓力，空前地拓展了企業(yè)發(fā)展的空間。
2、無形資本的形成和發(fā)展，必然要求企業(yè)進行制度創(chuàng)新。當企業(yè)的發(fā)展主要靠有形資本的投入來實現(xiàn)時，企業(yè)的制度安排是以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重心的，企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)以有形資本為主體，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)以生產(chǎn)組織為主體，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度以無形資本產(chǎn)權(quán)制度為主要內(nèi)容，企業(yè)的勞動力構(gòu)成以工人為主體，企業(yè)的管理制度以對有形資本的管理為核心。當無形資本超越有形資本成為企業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)要素之后，企業(yè)的制度安排則要圍繞無形資本的開發(fā)和經(jīng)營這兩個重心來進行，這給企業(yè)制度帶來的變化是全方位的，涉及上面提及的所有方面，這種變化過程就是企業(yè)制度創(chuàng)新的過程。
3、企業(yè)的制度創(chuàng)新，同時又促進了無形資本的形成和發(fā)展，大大地提高了企業(yè)的競爭力。所謂制度創(chuàng)新，就是指能夠使創(chuàng)新者獲得追加利益的現(xiàn)存制度的變革。按照熊彼特的觀點，創(chuàng)新是資本主義發(fā)展的根本原因，是企業(yè)家的基本職能，制度創(chuàng)新是企業(yè)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。創(chuàng)新活動使技術(shù)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的地位越來越高、市場競爭變得越來越激烈，從而使無形資本從幕后走到了臺前。那些始終保持著旺盛生命力的企業(yè)，正是那些無形資本的富有者和高水平的經(jīng)營者，也毫無例外的是始終進行制度創(chuàng)新的企業(yè)。在過去的十幾年里，這些企業(yè)都經(jīng)歷了大幅度的改組，特別是近年來，大公司之間的兼并聯(lián)合令人矚目，企業(yè)無形資本的規(guī)模越來越大，作用越來越突出。
4、無形資本理論對企業(yè)制度創(chuàng)新的導(dǎo)向作用。創(chuàng)新是一個破舊立新的過程，無形資本的發(fā)展為這種創(chuàng)新提供了強大的動力，無形資本理論為這種創(chuàng)新指明了方向。從前面的分析中，不難得出這樣的結(jié)論，提高企業(yè)開發(fā)和運用無形資本的能力，應(yīng)該成為企業(yè)制度創(chuàng)新的一個基本目標。擁有世界第一品牌的可口可樂公司，其可口可樂品牌和配方是企業(yè)最有價值的資本，而且還在繼續(xù)為可口可樂公司創(chuàng)造著豐厚的利潤。比爾·蓋茨創(chuàng)造的微軟神話更為我們昭示了這樣一條真理，無形資本創(chuàng)造價值的能力是有形資本無法比擬的，知識經(jīng)濟時代將是無形資本的時代，無形資本將把企業(yè)帶進一個更廣闊的發(fā)展空間。
三、國有企業(yè)的制度創(chuàng)新為國有無形資本的有效開發(fā)和經(jīng)營提供了操作平臺
1、制約國有企業(yè)無形資本形成和發(fā)展的主要因素。無形資本意識淡漠、認識落后，是導(dǎo)致無形資本理論和實踐低水平的主觀原因。認識上的差距主要表現(xiàn)在：第一，無形資本存在意識淡漠。由于無形資本沒有具體的實物形態(tài)，不易被人的感官感覺和把握，而且企業(yè)對無形資本的管理和運營也不太熟悉，這些往往使企業(yè)
忽視無形資本的存在，甚至對其流失也視而不見。第二，無形資本的生產(chǎn)要素意識淡漠。在傳統(tǒng)的觀念里，企業(yè)的生產(chǎn)要素僅包括那些看得見、摸得著的東西，如土地和有形資本，而忽視了無形資本，更不能認識到無形資本是生產(chǎn)函數(shù)的內(nèi)生變量，在企業(yè)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用。第三，對無形資本的功能認識還不到位。雖然企業(yè)對技術(shù)開發(fā)、品牌培育等的重要性的認識已有明顯的提高，但是大多數(shù)企業(yè)還認為，技術(shù)開發(fā)和廣告等的投入是企業(yè)的費用而不是投資，說明企業(yè)對無形資本的認識還有差距。
國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人才結(jié)構(gòu)的不合理以及企業(yè)所處的市場環(huán)境、政策環(huán)境和法律環(huán)境中的不合理因素的存在，都在影響著無形資本的形成和發(fā)展。這些因素之間的相互影響、相互制約又強化了這種不利影響，使無形資本的形成和發(fā)展面臨重重障礙。第一，國有企業(yè)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，普遍仍帶有明顯的“生產(chǎn)型”特征，還沒有質(zhì)的改變，勢必會限制企業(yè)無形資本的形成和發(fā)展。第二，收入分配中的平均化傾向，使從事無形資本開發(fā)和經(jīng)營的企業(yè)人力資本，得不到應(yīng)有的回報，結(jié)果導(dǎo)致人力資本供給的嚴重短缺。第三，國有企業(yè)人才的流動和使用，仍帶有明顯的行政化色彩，離“市場化”的距離還很遠。在人力資本的選用和開發(fā)上，用行政手段是代替市場選擇的做法是低效率的。第四，我國《公司法》中規(guī)定，股份公司以無形資本方式的出資，不得超過公司注冊資本的20%，否則工商部門將不予注冊。我國《企業(yè)會計準則》中規(guī)定的無形資本的核算范圍、入帳價值的確認方法以及費用攤銷方法等，導(dǎo)致無形資本帳內(nèi)無價或帳面價值與實際價值嚴重背離。類似這樣的制度安排，無疑是企業(yè)無形資本形成和發(fā)展的障礙。第五，對國有無形資本監(jiān)管不力。國有企業(yè)在與外商合資過程中，以及在兼并等資產(chǎn)重組過程中，存在不計算或低估國有無形資本價值的情況；國有企業(yè)的技術(shù)訣竅流失、專利技術(shù)被侵權(quán)、商業(yè)秘密泄露、名牌商標被假冒等現(xiàn)象的大量存在，造成國有無形資本大量流失。第六，國有企業(yè)無形資本的投資水平不高。一方面是不舍得投資，不敢冒風(fēng)險。一方面是投資效率不高。比如，前幾年中央電視臺的廣告標王之爭，中標企業(yè)花費的巨額廣告費用并沒有給企業(yè)帶來預(yù)期的收益，投資行為帶有明顯的盲目性和投機性，沒有和企業(yè)有形資本的生產(chǎn)經(jīng)營很好地結(jié)合，巨額投資開發(fā)出的是“泡沫”無形資本。
2、通過企業(yè)制度創(chuàng)新為國有無形資本的有效開發(fā)和經(jīng)營提供操作平臺。首先，要改革無形資本產(chǎn)權(quán)制度。明確產(chǎn)權(quán)主體、明晰權(quán)責(zé)邊界，保證產(chǎn)權(quán)的可交易性是實現(xiàn)無形資本優(yōu)化配置和使用的一般條件；反映無形資本特點，保證無形資本的安全，是實現(xiàn)上述目標的特殊條件。國有企業(yè)中建立的“法人財產(chǎn)制度”，為明晰國有資本的產(chǎn)權(quán)找到了有效的辦法?，F(xiàn)在的主要任務(wù)是，要逐步取消對包括無形資本在內(nèi)的國有資本進入資本市場的限制，改善國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。具體來說：一，除了與企業(yè)無法分離的無形資本（如商譽）和企業(yè)無法完全控制的無形資本（如供銷網(wǎng)絡(luò)），應(yīng)允許可交易的無形資本進入資本市場；二，對于產(chǎn)權(quán)可以自然人化的無形資本（如專利技術(shù)、專有技術(shù)），不應(yīng)片面強調(diào)其國有化或法人化，應(yīng)鼓勵國有企業(yè)的無形資本的結(jié)構(gòu)中存在自然人產(chǎn)權(quán)，并賦予其與國有產(chǎn)權(quán)和法人產(chǎn)權(quán)平等的權(quán)利，這樣可以鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，同時可以避免非自然人產(chǎn)權(quán)帶來的交易費用，有利于企業(yè)的發(fā)展；三，應(yīng)在法律的層次上明確國有企業(yè)在國有無形資本的安全和保值增值上的責(zé)任。通過產(chǎn)權(quán)制度的改革，解決國有企業(yè)中存在的無形資本產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)主體錯位和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一化的問題，將會改變國有企業(yè)中無形資本開發(fā)無動力、經(jīng)營無活力、負責(zé)無能力的狀況。
其次，要建立企業(yè)人力資本制度。如果說有形資本的積累主要依賴于大自然的恩賜的話，那么無形資本的發(fā)展壯大則主要依賴于人力資本。人力資本就是企業(yè)中進行創(chuàng)新活動的企業(yè)家和技術(shù)人員，他們雖然是人，但是他們所具有的創(chuàng)新能力卻具有資本的功能。建立人力資本制度就是要承認他們的資本所有者地位，他們進入企業(yè)就是以人力資本對企業(yè)投資，雖然他們沒有投入貨幣資本，但是應(yīng)該擁有產(chǎn)權(quán)。相應(yīng)的，他們的收益應(yīng)該是投資收益，而不是工資。具體來說，就是要在企業(yè)的股份構(gòu)成中設(shè)立人力資本股，其產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)中的人力資本，并適當限制其轉(zhuǎn)讓或上市交易，以此作為企業(yè)人才激勵制度和約束制度的基礎(chǔ)。湖南袁隆平農(nóng)業(yè)高科技股份有限公司，是我國在企業(yè)中建立人力資本股制度的代表，袁隆平院士擁有該公司的250萬股份，占公司股本的5%，這250萬股就是袁隆平院士人力資本投資，體現(xiàn)的是他所擁有的技術(shù)創(chuàng)新能力和“袁隆平”品牌的價值。我們認為，這種人力資本股制度比經(jīng)營者年薪制更科學(xué)、更規(guī)范、更到位，因為它把分配制度完全納入到股份制度中去了。
同時，要建立人力資本投資制度，包括人力資本的引入制度和開發(fā)制度。就引入制度而言，一，國有企業(yè)應(yīng)打破地區(qū)和部門的條條框框，打破戶籍甚至國籍的限制，依托人才市場而不拘一格引入人力資本。國家作為國有企業(yè)的最大股東，當然有權(quán)力選擇企業(yè)的經(jīng)營者，但選擇的對象應(yīng)該是市場中形成的企業(yè)家，而不應(yīng)該是政府的行政人員；二，以人力資本股制度的建立為龍頭，確立人力資本在企業(yè)中的特殊地位和權(quán)利，創(chuàng)造吸引人力資本的企業(yè)制度環(huán)境；三，為人力資本充分發(fā)揮其功能創(chuàng)造寬松的環(huán)境和廣闊的舞臺；四，與引入制度相配合，建立相應(yīng)有退出制度，保證人力資本能進能出、能上能下。就開發(fā)制度而言，企業(yè)對人力資本開發(fā)要舍得投資，同時要建立人力資本投資的風(fēng)險回避制度。企業(yè)要清醒地認識到人力資本投資意味著要企業(yè)放棄一些眼前的利益，而得到的將是長遠的利益。企業(yè)可以依托院校培訓(xùn)和市場實踐為企業(yè)開發(fā)人力資本，并把人力資本的引入和開發(fā)結(jié)合起來。
第三，要加強企業(yè)的無形資本開發(fā)組織和經(jīng)營組織。企業(yè)無形資本的開發(fā)組織和經(jīng)營組織，好比是企業(yè)的“兩翼”，缺少任何一個會失衡，只有“兩翼”豐滿，富有力量，協(xié)調(diào)一致，企業(yè)才能展翅高飛。就技術(shù)開發(fā)而言，第一種模式是設(shè)立企業(yè)的研究所或研究院。其優(yōu)點是技術(shù)的可轉(zhuǎn)化性強、擁有自己的知識產(chǎn)權(quán)、能掌握競爭的主動權(quán)。第二種模式是與國內(nèi)的高等院?；蜓芯繖C構(gòu)進行聯(lián)合，把技術(shù)開發(fā)交給他們?nèi)プ觯@種模式的優(yōu)點是可以精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)移開發(fā)風(fēng)險，缺點是開發(fā)周期長，技術(shù)的適用性差。第三種模式是完全通過技術(shù)市場購買企業(yè)所需技術(shù)。引進的技術(shù)不可能是最好的技術(shù)，不可能形成真正的競爭優(yōu)勢。改革開放中，我們提倡引進國外的先進技術(shù)，但是從長期來看，我們還是要立足于自己開發(fā)，特別是一些關(guān)鍵技術(shù)，以避免在技術(shù)上受制于人。從國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)的長遠發(fā)展來考慮，我們主張企業(yè)設(shè)立專門的技術(shù)開發(fā)機構(gòu)，這樣既有利于企業(yè)形成技術(shù)優(yōu)勢，在競爭中掌握主動權(quán)，同時，又有利于提高技術(shù)的轉(zhuǎn)化率。從宏觀上講，國有企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體和國家技術(shù)創(chuàng)新體系的重要組成部分，可以充分發(fā)揮國有企業(yè)在技術(shù)和人才上的優(yōu)勢，是國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占據(jù)主導(dǎo)地位的重要保證。
就企業(yè)營銷用無形資本（如品牌、商譽、供銷網(wǎng)絡(luò)等）的開發(fā)和經(jīng)營而言，應(yīng)該是企業(yè)的整體行為，不是哪一個部門可以單獨完成的，但應(yīng)配備具備創(chuàng)新能力的專門人員負責(zé)。由于這些無形資本一般存在于企業(yè)同其他市場主體的關(guān)系中，所以協(xié)調(diào)企業(yè)同外部環(huán)境的關(guān)系是他們的基本職責(zé)。加強企業(yè)的開發(fā)組織和營銷組織，并不是否認生產(chǎn)組織的重要性，而是我們認為，在知識經(jīng)濟時代，企業(yè)的制造加工都達到了相當高的水平，不同企業(yè)之間不會有太大差異，因生產(chǎn)水平上的差異而形成企業(yè)在競爭中絕對優(yōu)勢的情況，不具有普遍意義而已。
第四，要調(diào)整無形資本的管理制度和經(jīng)營制度。無形資本的管理是無形資本經(jīng)營的基礎(chǔ)，主要涉及無形資本的價值管理和安全管理。就價值管理而言，無形資本沒有具體的實物形態(tài)，而且價值量難以準確計量，給無形資本的價值管理帶來很大難度。價值評估和財務(wù)核算是無形資本價值管理的基本工作，其具體制度應(yīng)以企業(yè)無形資本的完整、合理和及時地計量為原則?，F(xiàn)行的無形資本核算制度和注冊制度應(yīng)予以調(diào)整，解除其對企業(yè)進行無形資本價值管理和引入無形資本投資的影響和限制。同時，應(yīng)特別注意對無形資本的效益進行監(jiān)控，在企業(yè)財務(wù)管理中設(shè)立反映無形資本效益的指標體系，并把其納入企業(yè)的效益指標體系中去，這是企業(yè)配置和使用無形資本的依據(jù)。無形資本的安全管理完全不同于有形資本的安全管理。有形資本的安全管理主要是防盜、防火等，是防止有形事故的發(fā)生，而無形資本的安全管理主要是防侵權(quán)、防損害、防泄密等，其難度更大，對人才、制度的要求更高，對法律的依賴性更強。
無形資本經(jīng)營是發(fā)揮其增值功能的關(guān)鍵。在國有無形資本可以進入市場進行交易的前提下，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、特許經(jīng)營等方式，充分發(fā)揮無形資本可以被多個主體同時使用的特點，實現(xiàn)無形資本本身的價值和價值增值。充分認識有形資本和無形資本之間相互促動的關(guān)系和無形資本在企業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，用企業(yè)無形資本帶動有形資本的生產(chǎn)和經(jīng)營，實現(xiàn)企業(yè)資本的迅速增值。以無形資本為紐帶，進行企業(yè)間的兼并聯(lián)合，迅速擴張企業(yè)規(guī)模，增強企業(yè)競爭力。
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養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔(dān)，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。結(jié)合我國的實際情況，針對我國社會養(yǎng)老保險在實踐中出現(xiàn)的一些問題，查找出現(xiàn)問題的原因，借鑒國外的一些經(jīng)過實踐而逐漸成熟的經(jīng)驗，淺談我國養(yǎng)老保險制度的完善。
關(guān)鍵字：養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀完善
一、養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養(yǎng)老保險基金是在社會經(jīng)濟生活中，國家為實施養(yǎng)老保險計劃按照一定的法律程序而預(yù)先建立起來的、用于保障受保人養(yǎng)老基本生活需要的專用基金。我國的養(yǎng)老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革，制定了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件，中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔(dān)，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。
為使養(yǎng)老保險更合理地收繳及使用，養(yǎng)老保險實行了省級統(tǒng)籌，實行省級統(tǒng)籌的目標是：建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，管理服務(wù)社會化，在全省范圍內(nèi)調(diào)劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發(fā)放的養(yǎng)老保險體系。我省實行的養(yǎng)老保險制度，是根據(jù)這個目標，依據(jù)國務(wù)院的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，逐步做到統(tǒng)一繳費比例，統(tǒng)一管理和調(diào)劑使用基金，統(tǒng)一養(yǎng)老金的發(fā)放辦法和標準，通過規(guī)范和調(diào)整，逐步統(tǒng)一企業(yè)繳費基數(shù)和比率。
二、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
1、養(yǎng)老保險制度實施的過程
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是1993年經(jīng)過重大改革，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)全的原則。1997年，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統(tǒng)一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計算辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，按當?shù)仄骄べY的20%計算，凡按規(guī)定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是根據(jù)國務(wù)院的養(yǎng)老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關(guān)于我市實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設(shè)的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系；建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率、統(tǒng)一籌集和管理使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和人員管理、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇社會化發(fā)放的統(tǒng)籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的出現(xiàn)及意義
社會統(tǒng)籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付的社會基本養(yǎng)老保險形式。社會養(yǎng)老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養(yǎng)老金的支付一般采取規(guī)定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質(zhì)。社會統(tǒng)籌表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付，主要是使養(yǎng)老基金成為活動基金，加強現(xiàn)金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)為退休人口占生產(chǎn)性人口比重的經(jīng)濟負擔(dān)比率；以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，更多強調(diào)的是短期尤其是年度內(nèi)的財政收支平衡；強化社會養(yǎng)老保險制度的收入再分配，較好地體現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的社會公平。社會統(tǒng)籌還使社會養(yǎng)老保險基金與國家的整體年度財政預(yù)算相協(xié)調(diào)，有利于社會養(yǎng)老保險基金預(yù)算項目和國家的其它各項財政預(yù)算項目相聯(lián)系，保證社會養(yǎng)老保險基金的收支在年度內(nèi)達到平衡，有利于國家整體經(jīng)濟的運行。
個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養(yǎng)老風(fēng)險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調(diào)劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規(guī)定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預(yù)繳?？顐涓督鸬亩嗌贈Q定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經(jīng)全部就職過程，積聚起社會養(yǎng)老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發(fā)放，以保障退休職工的基本養(yǎng)老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養(yǎng)老保險金通過科學(xué)的保險精算預(yù)測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內(nèi)，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養(yǎng)老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業(yè)期間的部分收入以延期支付的形式表現(xiàn)為其退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金。
社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合在現(xiàn)階段究其實質(zhì)是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌模式與完全積累的規(guī)定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統(tǒng)一籌集社會養(yǎng)老保險基金，建立或選擇專門的機構(gòu)對基金統(tǒng)一管理。社會養(yǎng)老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調(diào)劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發(fā)養(yǎng)老金待遇和繼承的基本依據(jù)?？梢姡F(xiàn)階段我國社會養(yǎng)老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現(xiàn)收現(xiàn)付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構(gòu)成的。
三、實施中出現(xiàn)的問題
1、在實踐中，社會統(tǒng)籌常常只能顧及當前社會養(yǎng)老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現(xiàn)的經(jīng)濟危機對社會養(yǎng)老保險制度所帶來的風(fēng)險，社會養(yǎng)老保險基金的長期平衡是社會統(tǒng)籌的難題。而大數(shù)額的人口進入養(yǎng)老金領(lǐng)取者的行列，這無疑會給社會養(yǎng)老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經(jīng)濟危機和金融危機，養(yǎng)老金個人帳戶的貶值風(fēng)險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數(shù)額來決定養(yǎng)老金給付數(shù)額的模式下，社會的低收入者或負擔(dān)重的勞動者往往難以通過自身預(yù)提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。
2、機制轉(zhuǎn)軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養(yǎng)老保險基金從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉(zhuǎn)換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養(yǎng)活上一代人。
3、在社會極度進步的時代，經(jīng)濟高速發(fā)展也帶來了極不穩(wěn)定的因素，企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致下崗職工增多，社會養(yǎng)老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經(jīng)營不景氣、頻臨倒閉或破產(chǎn)的企業(yè)很多，同時，下崗職工的人數(shù)也因此而增多。雖然企業(yè)破產(chǎn)了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產(chǎn)生的養(yǎng)老保險基金還得繼續(xù)交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續(xù)發(fā)放，在這種情況下，社會養(yǎng)老保險基金只出不進，社會統(tǒng)籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業(yè)經(jīng)營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應(yīng)付日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，不僅社會養(yǎng)老保險基金入不敷出，由此也導(dǎo)致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展的水平。即使是在省市級“社會統(tǒng)籌”的范圍內(nèi)，不同縣市的社會養(yǎng)老保險基金的盈虧也涉及到當?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、制度的覆蓋范圍、企業(yè)的繳費能力、社會養(yǎng)老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)的困難和壓力。
4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關(guān)支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規(guī)定，所以此種支持很難到位。
綜上所述，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。
四、出現(xiàn)問題的原因
出現(xiàn)以上問題，一部分原因是養(yǎng)老金管理不善造成的。我國的養(yǎng)老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導(dǎo)致無法切實遵照國家規(guī)定的制度實施，結(jié)果是繳費水平不足以支撐養(yǎng)老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務(wù)對象的特別養(yǎng)老金制度更是如此。國家公務(wù)員可以不向該養(yǎng)老金制度繳納任何的費用而在養(yǎng)老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養(yǎng)老金。另外，有些國家的養(yǎng)老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現(xiàn)的弊端將在養(yǎng)老這一領(lǐng)域出現(xiàn)，有調(diào)查顯示，未來幾年，將出現(xiàn)兩個年輕人養(yǎng)活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金，致使養(yǎng)老金的支付費用增加，而且還意味著為養(yǎng)老金領(lǐng)取者提供經(jīng)費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養(yǎng)老保險基金仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付式的，許多地方發(fā)放養(yǎng)老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象也是屢見不鮮，交費人養(yǎng)老金難以兌現(xiàn)的風(fēng)險在日益加大。更值得注意的是，有些企業(yè)，特別是非國有企業(yè)對參加社會統(tǒng)籌的熱情不高，近年來社會養(yǎng)老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業(yè)有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統(tǒng)一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)被要求加快增加提取的速度。與此相應(yīng)，企業(yè)按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養(yǎng)老保險的設(shè)計目標是相違的。因為，按照現(xiàn)有的制度安排，經(jīng)濟效益越好的企業(yè)，職工的工資收入就越高；經(jīng)濟效益越差的企業(yè)，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養(yǎng)老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養(yǎng)老金收入的差別也就越大。而且，社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的受益唯一的標準是個人和企業(yè)繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發(fā)揮社會養(yǎng)老保險在代際內(nèi)部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉(zhuǎn)移給低收入階層的既定目標是完全相反的。
由于必須用社會統(tǒng)籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內(nèi)部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現(xiàn)在交費人的交費來支付現(xiàn)在已經(jīng)退休的老職工的養(yǎng)老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現(xiàn)收現(xiàn)付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現(xiàn)階段的部分積累基金還不夠上一代人的現(xiàn)實養(yǎng)老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構(gòu)架而已。
目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養(yǎng)活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付留下的養(yǎng)老金欠債。在新舊模式轉(zhuǎn)軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。
五、國外養(yǎng)老保險的相關(guān)制度
德國養(yǎng)老保險的管理方法：1、自治原則。各行業(yè)和州、地方保險機構(gòu)都獨立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護自身的經(jīng)濟利益。2、依法行事。保險機構(gòu)必須依照國家法律進行活動并有義務(wù)接受國家的監(jiān)督。聯(lián)邦政府設(shè)立保險監(jiān)督局、檢查和監(jiān)督保險機構(gòu)的行為規(guī)范。如果后者違反國家法律規(guī)定，企業(yè)或投保人有權(quán)依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現(xiàn)在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養(yǎng)老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發(fā)揮各監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利，以保障專款專用，使我國的養(yǎng)老保險制度日漸直向成熟。
而美國養(yǎng)老保險由社會保障、企業(yè)年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養(yǎng)老保險制度，就企業(yè)年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。
法國養(yǎng)老保險管理制度實行社會統(tǒng)籌，強制實施。養(yǎng)老金的支付屬待遇限定型，養(yǎng)老保險基金的征集屬現(xiàn)收現(xiàn)付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養(yǎng)老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業(yè)的工薪人員；2）農(nóng)業(yè)職工；3）社會保險系統(tǒng)的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養(yǎng)老保險制度。法國的養(yǎng)老保險制度分為四個層次：1）基本養(yǎng)老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養(yǎng)老保險制度；3）非強制的補充養(yǎng)老保險制度；4）個人參加商業(yè)壽險。法國養(yǎng)老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學(xué)習(xí)。我國的養(yǎng)老保險制度由于執(zhí)行的力度不夠，很多企業(yè)或個人不愿意繳納養(yǎng)老保險，而隨著矛盾的出現(xiàn)：1、養(yǎng)老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經(jīng)費支出增長，對養(yǎng)老保險基金帶來很大壓力。2、養(yǎng)老保險費限定繳納期限短。致使現(xiàn)在出現(xiàn)養(yǎng)老保險金出現(xiàn)國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發(fā)展。
而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養(yǎng)老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩(wěn)定，也很值得我們學(xué)習(xí)。
六、我國養(yǎng)老保險制度的完善
1997年7月國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度工作會議上指出在深化（社會養(yǎng)老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養(yǎng)老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養(yǎng)老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現(xiàn)象；三是基金統(tǒng)籌層次過低，調(diào)劑能力弱，少數(shù)經(jīng)濟效益不好的地區(qū)和企業(yè)，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現(xiàn)；五是國家關(guān)于基金管理的規(guī)定沒有得到認真執(zhí)行，擠占挪用養(yǎng)老保險基金的問題比較嚴重?！边@些問題，使社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的環(huán)境風(fēng)險和目標風(fēng)險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風(fēng)險，保證社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。
1、加強養(yǎng)老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經(jīng)營管理的期限長達數(shù)十年，因此應(yīng)當針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養(yǎng)老保險管理辦法等，規(guī)范籌資方式，明確管理機構(gòu)和經(jīng)辦機構(gòu)，規(guī)范資金的運用與投資，加大處理違規(guī)行為的力度，統(tǒng)一監(jiān)管標準，保障資金的安全，促進養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展。
2、社會養(yǎng)老保險基金的籌資。一般來說，社會養(yǎng)老保險基金制度的最終實現(xiàn)目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養(yǎng)老保險計劃的順利運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)保險功能，這是社會養(yǎng)老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養(yǎng)老保險基金籌集的各個環(huán)節(jié)，都要充分保證社會經(jīng)濟運行的效率性，而不能對社會經(jīng)濟發(fā)展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉(zhuǎn)移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平?！吧鐣y(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”模式，既能夠通過統(tǒng)籌機制照顧退休人員的現(xiàn)實利益，保證社會養(yǎng)老保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付功能的實現(xiàn)，又設(shè)立個人帳戶著眼于工作著的現(xiàn)在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的關(guān)鍵是基金的來源。只有國家、企業(yè)和職工個人共同承擔(dān)基金籌集的責(zé)任，共同參與、共同努力、相互協(xié)調(diào)才可能保證財源的穩(wěn)定性。傳統(tǒng)的體制下，國家已經(jīng)無力繼續(xù)支撐不斷增長的社會養(yǎng)老保險費用，實際上現(xiàn)收現(xiàn)付模式已經(jīng)破產(chǎn)。但是國家作為社會保障的主體，組織、協(xié)調(diào)并保證社會養(yǎng)老保險制度的順利運行是其根本的權(quán)利和義務(wù)。推行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式是創(chuàng)新性的嘗試，在目前社會養(yǎng)老保險基金運行風(fēng)險加大的情況下，國家需要加大參與和干預(yù)的力度。
3、國家對上一代人的債務(wù)，可以尋求一定的補償辦法：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整改組，自然要涉及對國有資產(chǎn)進行重新配置，可以結(jié)合這一過程，劃出部分國有資產(chǎn)補充到社會養(yǎng)老保險基金中去；二是國家財政應(yīng)劃撥資金對社會養(yǎng)老保險基金進行援助。比如為按時按數(shù)額繳納社會養(yǎng)老保險的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等。因為，養(yǎng)老費用應(yīng)屬于勞動力再生產(chǎn)費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發(fā)給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養(yǎng)老?，F(xiàn)在國家從社會安全的需要出發(fā)，建立了社會養(yǎng)老保險制度，由企業(yè)代替職工個人繳納了用于職工養(yǎng)老的費用的一部分，即社會養(yǎng)老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構(gòu)成企業(yè)的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經(jīng)濟發(fā)展的激勵模式。
如果國家財政不投入，靠企業(yè)和勞動者個人是不可能承擔(dān)得了的。再者，政府財政承擔(dān)部分社會養(yǎng)老保險基金，減輕了企業(yè)的負擔(dān)，不僅有利于企業(yè)改革，更有利于企業(yè)參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養(yǎng)老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。
4、應(yīng)建立最低養(yǎng)老金制度。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業(yè)下崗職工征收社會養(yǎng)老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養(yǎng)老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構(gòu)成了不公平。因此，建立一個社會最低養(yǎng)老金，維持低收入者養(yǎng)老生活，使人人都有飯吃。
5、確保保險基金的增值?？梢酝ㄟ^把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業(yè)銀行等。這樣一來，國家長期建設(shè)需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風(fēng)險的逐步解決，國內(nèi)資本市場的進一步規(guī)范，應(yīng)積極開拓基本養(yǎng)老保險基金的投資市場，將養(yǎng)老保險基金的投資方向著眼于建設(shè)周期較長、有穩(wěn)定回報的長期投資領(lǐng)域。以真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢，創(chuàng)造最大的經(jīng)濟效益；而經(jīng)濟效益的提高不僅將直接對國民經(jīng)濟產(chǎn)生良好的影響，同時又間接實現(xiàn)了基金收入的穩(wěn)步增加。
6、逐步建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險。我國是農(nóng)業(yè)大國，應(yīng)加大力度進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，制定出適用于農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實行，依法監(jiān)督、管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施，并確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值。
參考文獻：
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②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁
③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規(guī)匯編》第254頁
④鄭州市市人民政府鄭政文〔2005〕105號文件
