時(shí)間：2023-03-27 16:45:45
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關(guān)鍵詞政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法分析
在國(guó)際投資與跨國(guó)經(jīng)營(yíng)過程中，由于跨國(guó)公司面臨的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)激烈、復(fù)雜多變，故存在諸如政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、文化風(fēng)險(xiǎn)等眾多的風(fēng)險(xiǎn)。其中因政治風(fēng)險(xiǎn)的極難預(yù)見性與損失巨大性等特點(diǎn)，已經(jīng)逐漸被跨國(guó)公司所重視。所謂政治風(fēng)險(xiǎn)，是指政治因素對(duì)國(guó)際投資與跨國(guó)投資的盈利產(chǎn)生不利影響或?qū)崿F(xiàn)其它關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的可能性。常見的政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括：國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)及外匯風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析方法的研究已經(jīng)開展了多年，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的分類有許多種，有從是否可以量化分為定性和定量分析；也有從所涉各方來分類的，即從東道國(guó)角度出發(fā)的宏觀分析法，從跨國(guó)公司角度出發(fā)的微觀分析法以及綜合兩大方面的宏微觀分析法。但不論分析方法如何，具體的評(píng)估方法是不會(huì)改變的，而其中具有代表性的方法有以下幾種類：
1政治制度穩(wěn)定指數(shù)
政治制度穩(wěn)定指數(shù)由丹·哈恩德爾（DanHaendel）、杰羅爾德·維斯特（Ger?鄄aldT.West）以及羅伯特·米都（RobertG.Meadow）提出，旨在為政治風(fēng)險(xiǎn)提供一個(gè)定量分析框架。它由三個(gè)分指數(shù)組成：國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征指數(shù)、社會(huì)沖突指數(shù)和政府干預(yù)指數(shù)，其中社會(huì)沖突指數(shù)有三個(gè)分量：社會(huì)不安定指數(shù)、國(guó)內(nèi)暴亂指數(shù)和統(tǒng)治危機(jī)指數(shù)。這些指數(shù)分別根據(jù)各類共15項(xiàng)指標(biāo)測(cè)定，
計(jì)算時(shí)可從年鑒、政府文件和政治資料等出版物中獲得。與其他方法相比，政治制度穩(wěn)定性指數(shù)方法的優(yōu)點(diǎn)是利用客觀數(shù)據(jù)而不是主觀判定資料作為衡量風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，包含的因素也較全面。主要缺點(diǎn)是沒在政治制度穩(wěn)定性指數(shù)與各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)變量之間建立聯(lián)系，因而不能說明制度的穩(wěn)定性或不穩(wěn)定性與跨國(guó)經(jīng)營(yíng)或投資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。也就是沒有指出衡量了政治制度風(fēng)險(xiǎn)之后應(yīng)該做什么以及投資決策者如何利用所評(píng)估的結(jié)論。
2失衡發(fā)展與國(guó)家實(shí)力模型
此模型由霍華德·約翰遜（HowardC.Johnson）提出。其基本前提是，政治風(fēng)險(xiǎn)(沒收)是該國(guó)失衡發(fā)展與該國(guó)實(shí)力相互作用的結(jié)果。決定一個(gè)國(guó)家失衡發(fā)展的因素來自五個(gè)方面：政治發(fā)展、社會(huì)成就、技術(shù)進(jìn)步、資源豐度和國(guó)內(nèi)秩序。失衡發(fā)展來自它們相互之間進(jìn)步程度的差異性和非持續(xù)性。而國(guó)家實(shí)力表現(xiàn)為該國(guó)經(jīng)濟(jì)、軍事與外交關(guān)系的結(jié)合。這一模型將世界各國(guó)依其實(shí)力與平衡發(fā)展?fàn)顩r分為四類：失衡強(qiáng)大國(guó)家、平衡強(qiáng)大國(guó)家、失衡弱小國(guó)家和平衡弱小國(guó)家。四類國(guó)家中，發(fā)生沒收的概率最低的為平衡強(qiáng)大國(guó)家和平衡弱小國(guó)家，而失衡弱小國(guó)家存在中度沒收概率，失衡強(qiáng)大國(guó)家沒收的相對(duì)概率最高。在此模型中，與政治不穩(wěn)定相當(dāng)?shù)淖兞恳蛩厥欠蔷獍l(fā)展。
3國(guó)家征收傾向模型
此模型由哈羅德·克魯?shù)律℉aroldKnudsen）拉丁美洲國(guó)家樣本統(tǒng)計(jì)分析資料提出。其涵義是：一個(gè)國(guó)家的挫折水平和大量外國(guó)投資的相互作用能解釋該國(guó)沒收傾向。而一國(guó)的挫折水平形成于該國(guó)的抱負(fù)水平、福利水平和期望水平，這些水平假定為代表一國(guó)生態(tài)結(jié)構(gòu)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的福利或經(jīng)濟(jì)預(yù)期低于抱負(fù)水平時(shí)，該國(guó)的挫折水平就高，若此時(shí)有大量的外國(guó)投資涌入，那么這些外國(guó)投資就可能成為國(guó)家挫折的替罪羊而遭沒收。在此模型中，與政治不穩(wěn)定相當(dāng)?shù)淖兞恳蛩厥菄?guó)家挫折水平。
上述兩種模型雖容易理解（失衡發(fā)展與國(guó)家實(shí)力模型和國(guó)家征收傾向模型），但比較主觀、片面及缺乏可操作性，失衡發(fā)展與國(guó)家實(shí)力模型只是一種理論推導(dǎo)，不便于判斷失衡發(fā)展的程度。國(guó)家征收傾向模型的統(tǒng)計(jì)資料來源于拉美，不具全面性。
4政治風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)
美國(guó)BERI公司定期在《經(jīng)營(yíng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)資料》上公布世界各國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，動(dòng)態(tài)考察不同國(guó)家經(jīng)營(yíng)環(huán)境的現(xiàn)狀以及未來5年后和10年后的情況。它先選定一套能夠靈活加權(quán)的關(guān)鍵因素，再由專長(zhǎng)于政治科學(xué)而不是商務(wù)的常設(shè)專家組對(duì)評(píng)估國(guó)家多項(xiàng)因素以國(guó)際企業(yè)的角度評(píng)分，匯總各因素的評(píng)分即得該國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。予以評(píng)估的因素有3類10項(xiàng)：
評(píng)分采用百分制，70分以上為低風(fēng)險(xiǎn)，表示政治變化不會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)，也不會(huì)出現(xiàn)重大社會(huì)政治動(dòng)亂；55-69分為中度風(fēng)險(xiǎn)，表明己發(fā)生對(duì)企業(yè)嚴(yán)重不利的政治變化，某些動(dòng)亂將要發(fā)生；40-54分為高風(fēng)險(xiǎn)，表明已存在或在不久的將來發(fā)生嚴(yán)重影響企業(yè)的政治發(fā)展態(tài)勢(shì)，正周期性地出現(xiàn)重大社會(huì)政治動(dòng)亂；39分以下為極度風(fēng)險(xiǎn)，表明政治條件嚴(yán)重限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)，財(cái)產(chǎn)損失可能出現(xiàn)，已不能接受為投資的國(guó)家。
另外，美國(guó)紐約國(guó)際報(bào)告集團(tuán)制定的ICRC—國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際指南也較為實(shí)用。該指標(biāo)體系每月公布一次，其構(gòu)成因素及各自權(quán)重如下所示，
ICRC=0.5*政治指標(biāo)+0.25*金融指標(biāo)+0.25*經(jīng)濟(jì)綜合指數(shù)
其中：政治指標(biāo)包括領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，法律，社會(huì)秩序傳統(tǒng)……官僚化程度等13個(gè)指標(biāo)。
金融指標(biāo)包括：外匯管制，停止償付，融資條件，政府撕毀合同等5個(gè)指標(biāo)。
經(jīng)濟(jì)綜合指數(shù)包括物價(jià)上漲，償付外債比率，國(guó)際清償力等6個(gè)指標(biāo)。
不論政治風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)還是國(guó)家國(guó)際指標(biāo)，都采用定量的方式，方便實(shí)用。雖然結(jié)果由于評(píng)估人的觀點(diǎn)和立場(chǎng)不同不宜照搬，但風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的設(shè)置卻具有參考意義，經(jīng)修改便可自成體系。
5政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估總框架
政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估總框架由杰夫雷.西蒙提出，他從東道國(guó)和跨國(guó)公司自身情況出發(fā)，將政治風(fēng)險(xiǎn)歸納為類50余種，。該評(píng)估方法的多維分類更加明確了政治風(fēng)險(xiǎn)的概念，有助于跨國(guó)企業(yè)認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件及其可能帶來的沖擊，故能將風(fēng)險(xiǎn)分析更好融入投資決策分析當(dāng)中。
6丁氏漸逝需求模型
該模型屬于微觀政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，丁氏（WenleeTing）的“漸逝需求模型”的基本命題是：在經(jīng)濟(jì)民族主義競(jìng)爭(zhēng)迅速上升、粗暴的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)不斷下降的條件下，外國(guó)投資項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)與該項(xiàng)目對(duì)東道國(guó)(新興工業(yè)化國(guó)家)的“看中價(jià)值”呈反向關(guān)系。此模型考慮了漸逝協(xié)議現(xiàn)象以及非工業(yè)化國(guó)家發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)。這種趨勢(shì)為：當(dāng)越來越多的國(guó)家加速工業(yè)化并致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，對(duì)沒收和國(guó)有化這類暴力風(fēng)險(xiǎn)將逐漸變得罕見。而這里的“看中價(jià)值”表現(xiàn)為該項(xiàng)目為東道國(guó)所需要的程度，動(dòng)態(tài)的看，它隨技術(shù)領(lǐng)先程度的降低和其他國(guó)際企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)而逐漸下降。
項(xiàng)因素的相互作用決定著投資項(xiàng)目的“看中價(jià)值”隨時(shí)間推進(jìn)而下降的狀況，而8-11項(xiàng)因素則間接影響同一時(shí)間“看中價(jià)值”的大小。如果公司在項(xiàng)目實(shí)施中，正面因素作用加強(qiáng)，則該項(xiàng)目的看中價(jià)值上升，反之則下降。
7產(chǎn)品政治敏感性測(cè)定
產(chǎn)品政治敏感性測(cè)定方法是理查德.羅賓森提出來的，該方法的主要含義是：不同的產(chǎn)品具有不同的政治敏感性，政治敏感性取決于該產(chǎn)品在東道國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和影響。政治敏感性的大小與該產(chǎn)品面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)成正比，即政治敏感性低的產(chǎn)品投資政治風(fēng)險(xiǎn)小，得到東道國(guó)關(guān)注的可能性也小；反之，則政治風(fēng)險(xiǎn)大。當(dāng)然，即使產(chǎn)品的政治敏感性大，其面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)也大，但如與東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策同向，也可得到東道國(guó)的政治鼓勵(lì)而減輕政治風(fēng)險(xiǎn)。影響產(chǎn)品政治敏感性的因素共有12項(xiàng)，根據(jù)東道國(guó)的情況分別給予打分，對(duì)絕對(duì)否定者給10分，絕對(duì)否定者給0分，對(duì)介于兩者之間的情況分別給予相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。最后累計(jì)12項(xiàng)因素總分，分?jǐn)?shù)最低者表示該產(chǎn)品政治敏感性最強(qiáng)，分?jǐn)?shù)最高者則表示政治敏感性最弱。
該方法簡(jiǎn)單實(shí)用，可根據(jù)產(chǎn)品特點(diǎn)，并在對(duì)東道國(guó)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)因素進(jìn)行評(píng)分。然而，該方法也有其不足的一面，比如對(duì)每項(xiàng)因素的權(quán)重都是一樣的，這樣難免對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響，在外匯十分短缺的情況下，如果產(chǎn)品行銷將明顯減少東道國(guó)的外匯，則該產(chǎn)品政治敏感性的分?jǐn)?shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10，甚至達(dá)到20或者更多。所以，在對(duì)該方法進(jìn)行使用時(shí)，權(quán)重應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，對(duì)不同的國(guó)家，每一項(xiàng)因素權(quán)重應(yīng)有不同。另外，還需根據(jù)東道國(guó)不同時(shí)期情況，還可以適當(dāng)增加相應(yīng)因素，使最終結(jié)果更具有使用性。
對(duì)上述兩種微觀評(píng)估模型（丁氏漸逝需求模型和產(chǎn)品政治敏感性測(cè)定）中，都是針對(duì)外資投資項(xiàng)目產(chǎn)品及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的評(píng)價(jià)，只要有利于東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的提高，都能受到東道國(guó)不同程度的鼓勵(lì)，就可相應(yīng)減少所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。比較而言，丁氏模型更為全面，且具有動(dòng)態(tài)評(píng)估效果，符合新興發(fā)展中國(guó)家的基本評(píng)估情況。但從量化角度來看，產(chǎn)品政治敏感性評(píng)估顯得更為方便，但權(quán)重的等量分配無疑也是它的一個(gè)很大的局限。
參考文獻(xiàn)
1曾忠祿．中國(guó)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)：決策、管理與案例分析［M］．廣東:廣東經(jīng)濟(jì)出版社
2趙月圓．跨國(guó)公司財(cái)務(wù)戰(zhàn)略管理［M］．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002
與中國(guó)太平盛世比起來，海外的政治特別是民族宗教環(huán)境不太確定，因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)特別是在海外的中方施工企業(yè)有一定的影響。雖然與伊拉克、敘利亞等國(guó)家相比，海外的政治環(huán)境還算安寧，但是存在的少量的部落沖突、政治黨派斗爭(zhēng)以及地方的勢(shì)力斗爭(zhēng)都是影響到中方企業(yè)的穩(wěn)定施工和合同等環(huán)節(jié)，這也會(huì)造成進(jìn)一步影響中國(guó)的投資者跟進(jìn)的重要因素，從而會(huì)影響到海外的招商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
此外，當(dāng)前海外招商引資的環(huán)境接近七八十年代的中國(guó)，正是大量引起外資企業(yè)的絕佳時(shí)機(jī)，應(yīng)該拓展眼界，學(xué)習(xí)中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，以隔壁的朝鮮等閉關(guān)鎖國(guó)的教訓(xùn)作為失敗典型，完善引起來的開放政策，在這個(gè)驅(qū)動(dòng)下才能對(duì)于國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行改良，提供更多的機(jī)會(huì)和更安寧的局面給中資建筑企業(yè)，同時(shí)也要端正國(guó)內(nèi)政府的意識(shí)，服務(wù)于外商企業(yè)才是更有利于當(dāng)?shù)貒?guó)泰民安的長(zhǎng)期措施，保證中國(guó)建筑企業(yè)與國(guó)內(nèi)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)公平公正競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)長(zhǎng)期長(zhǎng)久之計(jì)，任何地方保護(hù)主義都是短期行為，不會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)行業(yè)的發(fā)展。
目前我國(guó)建筑企業(yè)進(jìn)行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)主要采用以下幾種方式來進(jìn)行股權(quán)安排：
（1）中方獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，雖然這樣是由中方企業(yè)完全控股，但是由于在海外國(guó)處于外資的環(huán)境中，所以有一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，例如在中國(guó)爆發(fā)的反對(duì)樂天超市這種民族運(yùn)動(dòng)，涉及到民族主義等排外事件時(shí)，會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)，完全沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。所以中國(guó)企業(yè)通常不適合采用全資在海外成立子公司的方式， 甚至股權(quán)也不是越多越好，避免成為當(dāng)?shù)剡M(jìn)行民族斗爭(zhēng)以及排外的犧牲品。推薦閱讀>>>如何控制在國(guó)外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)
與中國(guó)太平盛世比起來，海外的政治特別是民族宗教環(huán)境不太確定，因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)特別是在海外的中方施工企業(yè)有一定的影響。雖然與伊拉克、敘利亞等國(guó)家相比，海外的政治環(huán)境還算安寧，但是存在的少量的部落沖突、政治黨派斗爭(zhēng)以及地方的勢(shì)力斗爭(zhēng)都是影響到中方企業(yè)的穩(wěn)定施工和合同等環(huán)節(jié)，這也會(huì)造成進(jìn)一步影響中國(guó)的投資者跟進(jìn)的重要因素，從而會(huì)影響到海外的招商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。>>推薦閱讀《基于能力培養(yǎng)的管理學(xué)教學(xué)現(xiàn)狀》
此外，當(dāng)前海外招商引資的環(huán)境接近七八十年代的中國(guó)，正是大量引起外資企業(yè)的絕佳時(shí)機(jī)，應(yīng)該拓展眼界，學(xué)習(xí)中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，以隔壁的朝鮮等閉關(guān)鎖國(guó)的教訓(xùn)作為失敗典型，完善引起來的開放政策，在這個(gè)驅(qū)動(dòng)下才能對(duì)于國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行改良，提供更多的機(jī)會(huì)和更安寧的局面給中資建筑企業(yè)，同時(shí)也要端正國(guó)內(nèi)政府的意識(shí)，服務(wù)于外商企業(yè)才是更有利于當(dāng)?shù)貒?guó)泰民安的長(zhǎng)期措施，保證中國(guó)建筑企業(yè)與國(guó)內(nèi)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)公平公正競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)長(zhǎng)期長(zhǎng)久之計(jì)，任何地方保護(hù)主義都是短期行為，不會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)行業(yè)的發(fā)展。
目前我國(guó)建筑企業(yè)進(jìn)行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)主要采用以下幾種方式來進(jìn)行股權(quán)安排：
（1）中方獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，雖然這樣是由中方企業(yè)完全控股，但是由于在海外國(guó)處于外資的環(huán)境中，所以有一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，例如在中國(guó)爆發(fā)的反對(duì)樂天超市這種民族運(yùn)動(dòng)，涉及到民族主義等排外事件時(shí)，會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)，完全沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。所以中國(guó)企業(yè)通常不適合采用全資在海外成立子公司的方式， 甚至股權(quán)也不是越多越好，避免成為當(dāng)?shù)剡M(jìn)行民族斗爭(zhēng)以及排外的犧牲品。
政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財(cái)政改革取得了一定的成效，財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地?cái)U(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長(zhǎng)，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級(jí)政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級(jí)政府大搞"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，政府融資在部門利益的推動(dòng)下迅速擴(kuò)大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾?，我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，或者說，正日漸超出社會(huì)公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。
這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國(guó)來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國(guó)的情況來看，這是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時(shí)滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進(jìn)一層分析，整個(gè)改革的滯后，形成了一種風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。
一、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"依然如故。我國(guó)改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會(huì)形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個(gè)人、各級(jí)政府及其各個(gè)部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)局面。
但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國(guó)有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國(guó)有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國(guó)有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財(cái)政兜底"這個(gè)客觀事實(shí)。
（一）政府替國(guó)有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
盡管自20世紀(jì)80年代以來，國(guó)企改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵(lì)的角度調(diào)整了政府與國(guó)企的財(cái)政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國(guó)企改革目標(biāo)至今也沒有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國(guó)家"的局面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界定。給予了國(guó)企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營(yíng)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少?？梢哉f，我們是在無風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)條件下來進(jìn)行國(guó)企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。因此，國(guó)企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)為前提條件的。
在國(guó)企還沒有學(xué)會(huì)在市場(chǎng)這個(gè)大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的辦法來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個(gè)改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵(lì)與約束不對(duì)稱
搞活國(guó)企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤(rùn)留成"，到80年代的"利潤(rùn)承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營(yíng)自"上，試圖讓國(guó)企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國(guó)企經(jīng)營(yíng)自的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營(yíng)者常常采取拿國(guó)有資產(chǎn)冒險(xiǎn)或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵(lì)與約束不對(duì)稱的條件下，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深入，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)更促使經(jīng)營(yíng)者采取冒險(xiǎn)的舉動(dòng)，至于其背后的風(fēng)險(xiǎn)則考慮不多，甚至不予考慮。大量國(guó)企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。
這樣，激勵(lì)與約束不對(duì)稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會(huì)因國(guó)企的高風(fēng)險(xiǎn)偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國(guó)企-銀行-財(cái)政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國(guó)際信托投資公司的破產(chǎn)、中國(guó)農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國(guó)企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報(bào)告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國(guó)企信息不透明
每一個(gè)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)績(jī)效幾乎都是一個(gè)"黑箱"，不僅社會(huì)公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對(duì)信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險(xiǎn)投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會(huì)誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時(shí)，這也給社會(huì)公眾造成錯(cuò)覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會(huì)導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國(guó)企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)
人的問題一直都是各級(jí)政府的一塊"心病".對(duì)政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國(guó)企職工的安置以及由此引起的社會(huì)問題。因此，長(zhǎng)期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺(tái)高筑，但各級(jí)政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個(gè)，把那些國(guó)企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)。在社會(huì)保障制度還不健全，或國(guó)企職工長(zhǎng)期形成的對(duì)企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價(jià)來穩(wěn)定國(guó)企職工。這樣一來，國(guó)企職工成了各級(jí)政府的"軟肋"，同時(shí)也成為經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國(guó)企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時(shí)，政府與國(guó)企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價(jià)還價(jià)的"對(duì)手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)國(guó)企的政策只能是"激勵(lì)＋激勵(lì)"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動(dòng)地替國(guó)企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府名義上是以國(guó)有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會(huì)保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國(guó)企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。
（二）公共預(yù)算對(duì)政府行為的軟約束
發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動(dòng)，也就是說，政府行為和活動(dòng)并不受國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國(guó)尤其如此。
財(cái)政收入是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動(dòng)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會(huì)議上所指出的："國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個(gè)決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動(dòng)并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因?yàn)榇罅康念A(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動(dòng)，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動(dòng)引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動(dòng)的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財(cái)政基礎(chǔ)，增大了財(cái)政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級(jí)政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費(fèi)，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財(cái)政兜著。短期內(nèi)，這不會(huì)造成什么大的問題，但若長(zhǎng)期這樣，就會(huì)給政府財(cái)政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動(dòng)，實(shí)際上是不顧政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的短期行為，也許對(duì)短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利，但在長(zhǎng)期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)毀掉一時(shí)繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財(cái)政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級(jí)政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級(jí)政府的"或有債務(wù)"，上級(jí)政府承擔(dān)著替下級(jí)政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個(gè)利益的分配問題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個(gè)利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國(guó)財(cái)政收入，但由于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實(shí)際上具有很大的財(cái)政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費(fèi)權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢(shì)；但從另一個(gè)方面來看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢(shì)。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。既然上一級(jí)財(cái)政不可能不最后兜底，那么，下一級(jí)財(cái)政就可以無視風(fēng)險(xiǎn)的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績(jī)。因此，在既無風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢(shì)必會(huì)引發(fā)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。2002年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)下面4個(gè)問題：一是財(cái)政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個(gè)縣（市）中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個(gè)縣（市）截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實(shí)際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報(bào)刊文摘》。）。
總之，在政府與國(guó)企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國(guó)企的全部風(fēng)險(xiǎn)，給予國(guó)企的只是"激勵(lì)＋激勵(lì)".在政府的各個(gè)部門之間，各個(gè)部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的"或有負(fù)債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險(xiǎn)卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束的激勵(lì)，尤如脫韁的野馬，隨時(shí)可能把經(jīng)濟(jì)，社會(huì)之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵(lì)機(jī)制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)將是今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。
二、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性后果
利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本原則。作為經(jīng)濟(jì)原則，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在追逐自身利益時(shí)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而且是低利低風(fēng)險(xiǎn)，高利高風(fēng)險(xiǎn)。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體的行為方式。只有這樣，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)有序而富有效率。作為社會(huì)原則，它映射到社會(huì)的各個(gè)層面，政府也不例外。作為公共機(jī)構(gòu)，政府自身及其各個(gè)組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績(jī)、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟(jì)利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟(jì)損失、名譽(yù)掃地等），而不論其動(dòng)機(jī)是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動(dòng)才能有序而富有效率，公共利益才不會(huì)淪為一個(gè)誰都可以打的旗號(hào)。但"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱這條基本原則，并在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會(huì)心理（如不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的理念在我國(guó)還只是一顆幼苗，隨時(shí)都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險(xiǎn)的約束，各級(jí)政府、各個(gè)政府部門在面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險(xiǎn)，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。
（一）避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國(guó)企、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，還是各級(jí)政府和政府的各個(gè)部門，對(duì)于各項(xiàng)決策往往都強(qiáng)調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險(xiǎn)的另一面。漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，使風(fēng)險(xiǎn)分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
對(duì)政府來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是頭等目標(biāo)。至于如何去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險(xiǎn)成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力較為緊張的情況下，政府會(huì)采用擴(kuò)大赤字，增發(fā)國(guó)債的方式來刺激經(jīng)濟(jì)。1998年實(shí)施的積極財(cái)政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這項(xiàng)政策原計(jì)劃只在短期內(nèi)實(shí)施，實(shí)際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達(dá)6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實(shí)上，從一開始，實(shí)施積極財(cái)政政策有沒有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對(duì)其進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險(xiǎn)，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對(duì)地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機(jī)構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財(cái)政部門管理的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目有50個(gè)，涉及到省級(jí)單位和18個(gè)市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級(jí)擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰?，其政府?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對(duì)投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績(jī)"競(jìng)爭(zhēng)的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險(xiǎn)是什么，會(huì)不會(huì)給地方財(cái)政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會(huì)增大等等問題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動(dòng)，不少省份甚至將招商引資定為各級(jí)政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實(shí)到單位和個(gè)人。這種運(yùn)動(dòng)式的招商引資，勢(shì)必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時(shí)候，其風(fēng)險(xiǎn)被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報(bào)道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負(fù)責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動(dòng)、晉級(jí)、評(píng)優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國(guó)進(jìn)出口銀行、財(cái)政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項(xiàng)目達(dá)到25個(gè)，拖欠面（占到期應(yīng)還款項(xiàng)目比率）92.6%，其中，省級(jí)占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負(fù)有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險(xiǎn)的做法，恐怕很快就會(huì)導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。
至于對(duì)上級(jí)政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國(guó)政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭(zhēng)取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，各地"哄搶"國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個(gè)生動(dòng)的實(shí)例。
由于缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財(cái)政。一方面，中央財(cái)政對(duì)地方政府的債務(wù)拖欠采取強(qiáng)制性的扣款措施，另一方面，中央財(cái)政又不得不加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險(xiǎn)能力不足
"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"不僅造成了避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)的弱化，而且也使政府避險(xiǎn)能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足
前面已經(jīng)說過，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中形成的。如果不能及時(shí)有效地識(shí)別公共風(fēng)險(xiǎn)，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時(shí)，錯(cuò)過了干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)?。無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會(huì)領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)一些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致了不惜代價(jià)的種種場(chǎng)景，使短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。
因此，避險(xiǎn)能力不足首先反映在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足。這包括兩個(gè)方面：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和理解，二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)探討的熱情有加，而各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況大都是諱莫如深。對(duì)一些發(fā)生的公共危機(jī)事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對(duì)社會(huì)公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度下，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認(rèn)識(shí)上是個(gè)侏儒，在行動(dòng)上不可能是個(gè)巨人。思想認(rèn)識(shí)上的局限性自然限制了對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，包括對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)來源的分類、識(shí)別、評(píng)估等等，更談不上對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險(xiǎn)能力的載體。政府避險(xiǎn)能力的高低是通過一定時(shí)期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險(xiǎn)約束，難以制定出和實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜?，忽視預(yù)算外活動(dòng)給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評(píng)估財(cái)政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。
風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險(xiǎn)在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)的頻率，同時(shí)也就減少了財(cái)政運(yùn)行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財(cái)政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險(xiǎn)披露有助于及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積。有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門行為，保證前面各項(xiàng)制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項(xiàng)制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著政府避險(xiǎn)能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來看，我們還沒有建立起風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險(xiǎn)方法
這是針對(duì)一些政府項(xiàng)目和操作性措施而言的。具體的避險(xiǎn)方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實(shí)際上，項(xiàng)目預(yù)算的編制過程，也就是對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，包括該項(xiàng)目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個(gè)項(xiàng)目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項(xiàng)目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更毋須說各種避險(xiǎn)方法的運(yùn)用了。
從這里也可看出，避險(xiǎn)能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的認(rèn)識(shí)，政府的避險(xiǎn)能力才能逐步得以提高。
三、公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。尤其在我國(guó)，正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險(xiǎn)總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)是人們的主觀活動(dòng)造成的，是各自從個(gè)人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運(yùn)用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中及其各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)過程是公共風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，也是公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實(shí)中"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"使企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€(gè)人理性，這將會(huì)造成公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，即未來邊際社會(huì)成本可能增加，政府財(cái)政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。
而另一方面，政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這又使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)失當(dāng)，在介入時(shí)機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中往往會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力不足，很可能不但收不回幾個(gè)錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財(cái)政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財(cái)政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對(duì)政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在從兩個(gè)方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對(duì)滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時(shí)常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險(xiǎn)）將呈擴(kuò)大之勢(shì)。利益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政部門；下級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級(jí)政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無聲息地急劇放大。
可見，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的深層原因。如何打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
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一、財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析
針對(duì)社會(huì)有效需求不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，通貨持續(xù)緊縮的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，從1998年起，我國(guó)實(shí)行以增發(fā)國(guó)債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，在一定程度上彌補(bǔ)了內(nèi)需的不足，拉動(dòng)了投資和消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，有效地遏制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑局面。與此同時(shí)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2001年中央財(cái)政赤字達(dá)到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財(cái)政赤字率和國(guó)債負(fù)擔(dān)率都在所謂的安全警戒線以內(nèi)，但我國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)相對(duì)脆弱（兩個(gè)比重低），潛在財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，特別是我國(guó)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性，因此，不僅需要從數(shù)量關(guān)系上，更要從本質(zhì)特征上把握財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。
1、國(guó)債發(fā)行額與財(cái)政赤字額的互動(dòng)
財(cái)政赤字既可能是由被動(dòng)發(fā)生收不抵支現(xiàn)象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動(dòng)采用的一種積極財(cái)政政策。1997年以前，我國(guó)財(cái)政赤字主要是收入增長(zhǎng)緩慢而支出膨脹引起的，實(shí)施積極財(cái)政政策以后，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)，主要有三種方法：一是用歷年的財(cái)政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務(wù)融資形式向社會(huì)發(fā)行國(guó)債。我國(guó)1986年以來政府財(cái)政全為赤字，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》現(xiàn)已明確規(guī)定財(cái)政不允許向銀行透支。因此，財(cái)政赤字只能靠債務(wù)融資來彌補(bǔ)。從財(cái)政赤字與國(guó)債發(fā)行額的關(guān)系來看，赤字是原發(fā)性的，債務(wù)是由赤字派生的，二者在數(shù)量上具有正相關(guān)性，財(cái)政赤字高的年份，國(guó)債發(fā)行額也較高，近年來的實(shí)際情況也是如此（見表1）。但是，現(xiàn)在存在的問題是債務(wù)發(fā)生并不純粹是被動(dòng)發(fā)生的，債務(wù)額與赤字額具有相互推動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)。其中一個(gè)原因是由于宏觀調(diào)控政策的需要，把增發(fā)國(guó)債作為積極財(cái)政政策的操作工具，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金回報(bào)率較低，隨著國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)張，還本付息額也迅速增加，國(guó)債規(guī)模的迅速擴(kuò)張反過來推動(dòng)財(cái)政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中，如1997年國(guó)債發(fā)行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發(fā)行額的75.47%，在財(cái)政收入不可能有較大增長(zhǎng)的情況下，中央財(cái)政的償債成本和償債風(fēng)險(xiǎn)都相應(yīng)增加。
2、低債務(wù)負(fù)擔(dān)率與高債務(wù)依存度并存
國(guó)債負(fù)擔(dān)率（國(guó)債余額／當(dāng)年GDP）反映了負(fù)債規(guī)模與一國(guó)嘗債總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對(duì)比關(guān)系，這一指標(biāo)對(duì)不同國(guó)家有著不同的實(shí)際意義，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，整個(gè)國(guó)家對(duì)債務(wù)的承載能力較強(qiáng)，其國(guó)債負(fù)擔(dān)率可以高些，如《馬約》規(guī)定歐盟成員國(guó)這一指標(biāo)上限為60%，而發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差，其債務(wù)負(fù)擔(dān)率也應(yīng)較低，一般國(guó)家應(yīng)不超過45%。我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際警戒線。但是從動(dòng)態(tài)分析，我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率近年來增長(zhǎng)很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
從財(cái)政對(duì)國(guó)債的依賴程度和財(cái)政承載債務(wù)的能力上看，則需要考察國(guó)債依存度和償債率兩個(gè)指標(biāo)。由于我國(guó)國(guó)債的發(fā)行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國(guó)債所蘊(yùn)涵的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)為中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率，所以研究中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率也更有實(shí)際意義。
中央財(cái)政的債務(wù)依存度是指當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額與中央財(cái)政支出（包括國(guó)債還本付息額）的比重，它反映了中央財(cái)政支出對(duì)國(guó)債的依賴程度。債務(wù)依存度過高，表明財(cái)政支出過度依賴于債務(wù)收入，財(cái)政處于相對(duì)脆弱的狀態(tài)，因?yàn)閲?guó)債畢竟是一種有償收入，高依存度對(duì)財(cái)政的未來發(fā)展形成潛在的威脅。國(guó)際上公認(rèn)的控制線為25%-30%，而我國(guó)的財(cái)政依存度表現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，從1994年開始超出國(guó)際警戒線，1999年高達(dá)62.49%（見表1），是國(guó)際警戒線的兩倍多，也是美國(guó)、日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的3-10倍。顯然，中央財(cái)政支出有60%的資金來源于國(guó)債收入，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。
表1財(cái)政收支與國(guó)債有關(guān)指標(biāo)
附圖
資料來源：2001年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
反映中央財(cái)政償還債務(wù)能力的指標(biāo)是償債率，即當(dāng)年國(guó)債還本付息額與中央財(cái)政收入的比重，這一指標(biāo)越高，說明中央財(cái)政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國(guó)債的承受能力越差。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國(guó)中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國(guó)際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國(guó)際警戒線（見表1）。考慮到我國(guó)財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的潛力不大，加之國(guó)債發(fā)行期限多為中期，還本付息相對(duì)集中，國(guó)債的償還困難還是較大的。
上述分析表明，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體應(yīng)債能力相對(duì)較強(qiáng)，而財(cái)政本身特別是中央財(cái)政對(duì)國(guó)債的承載能力有限，也從一個(gè)側(cè)面反映了財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過低，既壓縮了國(guó)債繼續(xù)增加發(fā)行的合理空間，也說明潛藏著財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
3、國(guó)債籌資成本硬約束與投資收益隱性化
國(guó)債籌資是有代價(jià)的，到期償還本金是不言而喻的，同時(shí)還要支付國(guó)債利息。國(guó)債是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的借貸形式，其發(fā)行主體是政府，在所有的本幣市場(chǎng)參與者中信譽(yù)最高，信用風(fēng)險(xiǎn)最小，流通性能好，變現(xiàn)能力強(qiáng)。正因?yàn)閲?guó)債具有這些特征，西方國(guó)家一般都以國(guó)債收益率作為金融市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率，從投資者角度來看，投資是國(guó)家政權(quán)擔(dān)保的此種金融產(chǎn)品最安全，風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。因此，國(guó)債利率通常低于銀行同期存款利率。我國(guó)的情況與此正好相反，由于缺乏科學(xué)的債券定價(jià)方法和基準(zhǔn)利率形成機(jī)制，債券發(fā)行定價(jià)反而比照銀行儲(chǔ)蓄存款利率，國(guó)債利率比同期存款利率高出1-3個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。
表21990-1996年銀行儲(chǔ)蓄利率與國(guó)債利率表單位：%
附圖
資料來源：袁東：《中國(guó)證券市場(chǎng)論》，東方出版社，1997年，250頁。
近年來雖然二者利差在減少，但國(guó)債利率仍高于銀行存款利率。1999年發(fā)行的2、3、5年期國(guó)債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風(fēng)險(xiǎn)大小相悖，同時(shí)也增加了國(guó)債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達(dá)563.3億元和763.6億元。甚至有個(gè)別種類國(guó)債的真實(shí)利率高于產(chǎn)出增長(zhǎng)率，如1998年第一期、第二期憑證式國(guó)債、30年期的特種國(guó)債利率偏高，從而增加了國(guó)債的籌資成本。
國(guó)債是信用性質(zhì)的財(cái)政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點(diǎn)就是國(guó)債資金使用的有償性。國(guó)債資金的償還就要考慮它的使用效益。國(guó)債資金的使用效益包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面：從社會(huì)效益來看，通過國(guó)債投資，可以增強(qiáng)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，改變社會(huì)消費(fèi)與投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于環(huán)境保護(hù)等，但這些溢出效應(yīng)是隱性的，很難用投資收益率等指標(biāo)衡量的，因此、在短期內(nèi)不能作為國(guó)債的償還基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)效益上看，國(guó)債資金主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息，用于生產(chǎn)建設(shè)上的比例很小，況且基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利水平較低，想用這些投資項(xiàng)目的盈利來償還國(guó)債是不現(xiàn)實(shí)的，國(guó)債投資的自償能力是十分有限的。
4、隱性債務(wù)顯性化
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務(wù)顯性化。目前我國(guó)尚存在各種形式的債務(wù)，雖然在名義上不是中央財(cái)政的債務(wù)，但在性質(zhì)上類似于國(guó)債的國(guó)家債務(wù)，在實(shí)際運(yùn)作中將由中央財(cái)政承擔(dān)其中的大部分支付責(zé)任，最終構(gòu)成中央財(cái)政的實(shí)際債務(wù)組成部分。
(1)社會(huì)保障資金債務(wù)。改革開放以前，我國(guó)實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障全部由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人未形成養(yǎng)老積累，也不承擔(dān)任何費(fèi)用。改革開放以來，我國(guó)新的社會(huì)保障制度也逐漸形成，這就產(chǎn)生了彌補(bǔ)歷史欠帳，支持國(guó)企改革，對(duì)原有職工的償債問題，這部分債務(wù)具有很大的不確定性，取決于未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、實(shí)際工資率、利息率和人口因素等參數(shù)的變化。按照世界銀行1997年測(cè)算結(jié)果，我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項(xiàng)測(cè)算則認(rèn)為在1998年中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計(jì)算這部分債務(wù)也達(dá)2萬億以上。
(2)國(guó)有銀行不良貸款形成的國(guó)家隱性債務(wù)。在我國(guó)的全部金融資產(chǎn)中，銀行資產(chǎn)占85%以上，但由于多種原因，我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達(dá)29.2%，國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模至少在27000億元以上；四大國(guó)有商業(yè)銀行在1997～2000年由于國(guó)有企業(yè)改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國(guó)有商業(yè)銀行開戶的企業(yè)中，逃廢債企業(yè)達(dá)32140戶，懸空銀行貸款本息達(dá)1851億元；三家政策性銀行的不良資產(chǎn)，根據(jù)朱民1999年提供的數(shù)據(jù)也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。
(3)糧食企業(yè)在采購和流通中累積的虧損債務(wù)，目前高達(dá)2000多億元，這最終也將成為政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。
(4)截止2001年底，全國(guó)拖欠當(dāng)年國(guó)家統(tǒng)一政策規(guī)定的工資65億元，占應(yīng)發(fā)工資總額的1.8%。
我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)是由財(cái)政、銀行、國(guó)有企業(yè)三部分組成，政府財(cái)政實(shí)質(zhì)上為銀行的不良貸款和企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，為社會(huì)保障提供資金來源，在動(dòng)員銀行和企業(yè)最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務(wù)必將最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)，其本質(zhì)與國(guó)債是相同的。所以說，雖然名義國(guó)債負(fù)擔(dān)率低于國(guó)際警戒線，但如果在名義國(guó)債規(guī)?；A(chǔ)上，再加上社會(huì)保障資金缺口、國(guó)有商業(yè)銀行和政策性銀行的不良資產(chǎn)債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛帳、各級(jí)政府欠發(fā)工資等隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，我國(guó)財(cái)政債務(wù)至少在5萬億元以上，占我國(guó)GDP的50%以上，即國(guó)債總體負(fù)擔(dān)率超過50%，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。
5、外債風(fēng)險(xiǎn)雖小，但成本較高
財(cái)政債務(wù)包括國(guó)內(nèi)債務(wù)和國(guó)外債務(wù)兩部分，近年來總的趨勢(shì)是內(nèi)債規(guī)模大幅增長(zhǎng)，而外債負(fù)擔(dān)相對(duì)減少，外債風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個(gè)別年份甚至絕對(duì)減少，如1999年。二是從外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上看，2000年我國(guó)外債的償債率為9.2%，債務(wù)率為52.1%，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的警戒線（即償債率為25%，債務(wù)率為100%），2000年我國(guó)外債負(fù)債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結(jié)構(gòu)上看，2000年長(zhǎng)期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國(guó)外匯儲(chǔ)備逐年增長(zhǎng)，到2000年已達(dá)1655.74億美元，為外債償還提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢?，我國(guó)的外債規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和外匯儲(chǔ)備比較起來，其負(fù)擔(dān)較為合理，均在國(guó)力可承受范圍內(nèi)。
但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國(guó)際商業(yè)銀行貸款占主導(dǎo)地位，2000年國(guó)際商業(yè)貸款余額占整個(gè)外債余額的65%，而利率較低的外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導(dǎo)致我國(guó)外債的借款成本提高。從外債幣種結(jié)構(gòu)上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)外債風(fēng)險(xiǎn)同樣不能掉以輕心，仍需加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。
二、財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范
積極財(cái)政政策的效應(yīng)是雙重的，在充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正面效應(yīng)的同時(shí)，必須看到積極財(cái)政政策也導(dǎo)致國(guó)債規(guī)模有所擴(kuò)大，進(jìn)而放大財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。為此，應(yīng)針對(duì)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征，采取有效措施，防范與化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
1、適時(shí)淡出積極財(cái)政政策
一般而言，財(cái)政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側(cè)重于需求管理，是一種熨平經(jīng)濟(jì)周期的短期措施。我國(guó)1998年制定并實(shí)施積極財(cái)政政策之初，只是把它作為一項(xiàng)應(yīng)對(duì)東南嚴(yán)金融危機(jī)的特殊手段。而數(shù)年連續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，已經(jīng)使這一短期政策長(zhǎng)期化了。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，逐步淡出積極財(cái)政政策，控制財(cái)政赤字規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率，深化預(yù)算制度改革，規(guī)范財(cái)政分配秩序，完善稅費(fèi)改革。
2、控制國(guó)債規(guī)模，調(diào)整國(guó)債結(jié)構(gòu)
發(fā)行國(guó)債既要考慮社會(huì)公民的應(yīng)債能力、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的承載能力和財(cái)政的償還能力，更要注重國(guó)債資金的使用效益和運(yùn)作成本，兼顧國(guó)債發(fā)行的可持續(xù)性，科學(xué)界定國(guó)債的合理規(guī)模。(1)加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，規(guī)范預(yù)算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統(tǒng)一的財(cái)政收入中，使財(cái)政收入穩(wěn)步提高。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，合理調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，遏制行政經(jīng)費(fèi)膨脹，杜絕資金浪費(fèi)，全面推行政府采購制度、零基預(yù)算、單一帳戶制度，以此強(qiáng)化支出約束，壓縮財(cái)政赤字，這是控制國(guó)債規(guī)模的最關(guān)鍵因素。(2)廣泛采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)發(fā)行方式，降低發(fā)行成本；動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)債利率，形成科學(xué)規(guī)范的基準(zhǔn)利率機(jī)制，適度調(diào)低國(guó)債利率，降低籌資成本，控制國(guó)債利息負(fù)擔(dān)；調(diào)整國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，增加短期和長(zhǎng)期國(guó)債品種，均衡分布國(guó)債還本付息額度。(3)提高國(guó)債資金的使用效應(yīng)，走出借新債還舊債的怪圈。對(duì)于投向非盈利性公共物品的國(guó)債資金，在選擇項(xiàng)目時(shí)要兼顧經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)并重的原則，在保證工程質(zhì)量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。在今后一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)債投資應(yīng)逐步由基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)向有市場(chǎng)需求、有經(jīng)濟(jì)效益的制造業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，加大用于競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的投資比例，同時(shí)采取有效的管理措施，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，項(xiàng)目建成后，采取公司運(yùn)作方式，保證資產(chǎn)的保值增值，提高國(guó)債資金的自我償還能力。(4)為了使國(guó)債資金的籌措、使用和償還步入良性循環(huán)軌道，應(yīng)建立國(guó)債償債基金制度，堅(jiān)持基金有效運(yùn)作，預(yù)算上單獨(dú)列支，閑置部分可以投資，確?；鹪鲋?，使國(guó)債償還有一個(gè)可靠的基礎(chǔ)。
表3國(guó)家外債余額及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)
附圖
資料來源：2001年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
3、多元分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)國(guó)債資金投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，一般具有巨大的社會(huì)效益，地方有關(guān)部門可能從中獲益，因此，這些國(guó)債的償還應(yīng)按受益大小由中央和地方政府按比例分?jǐn)?；目前我?guó)不允許地方政府發(fā)債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統(tǒng)一發(fā)行國(guó)債，再從中轉(zhuǎn)貨一部分給地方政府使用，這實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務(wù)理應(yīng)地方政府負(fù)擔(dān)；對(duì)于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應(yīng)由財(cái)政全部“兜底”，而要以法律法規(guī)形式明確規(guī)定銀行破產(chǎn)后財(cái)政負(fù)擔(dān)償還儲(chǔ)戶資產(chǎn)的比例，按照利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則，規(guī)定財(cái)政、銀行、儲(chǔ)戶各承擔(dān)一定比例風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于地方政府債務(wù)，要嚴(yán)格界定責(zé)任，真正屬于政府的，由地方政府列入預(yù)算；對(duì)于商業(yè)性債務(wù)、有關(guān)政府擔(dān)保的企業(yè)債務(wù)，首先由債務(wù)人償還；對(duì)于社會(huì)保障資金缺口這種隱性債務(wù)，應(yīng)由財(cái)政、企業(yè)及個(gè)人按比例分?jǐn)?，?cái)政和企業(yè)分?jǐn)偛糠挚赏ㄟ^開征社會(huì)保障稅、國(guó)有股減持、出售轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)等方式彌補(bǔ)。
4、強(qiáng)化外債管理，防范外債風(fēng)險(xiǎn)
由于外債具有特殊的傳導(dǎo)機(jī)制，一國(guó)外匯市場(chǎng)可能成為國(guó)際投機(jī)商追逐的目標(biāo)，東南亞金融風(fēng)險(xiǎn)的教訓(xùn)應(yīng)引起我國(guó)高度重視。必須建立外債統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合國(guó)家的進(jìn)出口政策、匯率政策，運(yùn)用科學(xué)管理方法和現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規(guī)模條件下，降低借款成本，盡量多爭(zhēng)取外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款：對(duì)于國(guó)外商業(yè)貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個(gè)可靠的保證。同時(shí)，還要注意匯率風(fēng)險(xiǎn)，合理安排外債幣種結(jié)構(gòu)，提高匯率走勢(shì)的預(yù)測(cè)能力，把外債風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平。
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我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共政策存在的主要問題
（一）危機(jī)預(yù)防措施不到位
雖然現(xiàn)代危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，但是造成危機(jī)的許多因素早已潛伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策時(shí)就要考慮到危機(jī)的存在和發(fā)生，要居安思危，未雨綢繆。政府在公共政策的制定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)中都必須有危機(jī)意識(shí)，要強(qiáng)化現(xiàn)代危機(jī)的化解方案。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，美國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，俄羅斯有直屬于總統(tǒng)的緊急情況部，都有專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行危機(jī)管理。而我國(guó)沒有設(shè)置明確的部門或機(jī)構(gòu)，也沒有明確的分工，應(yīng)對(duì)各種危機(jī)是各級(jí)政府部門的任務(wù)。在我國(guó)，雖然政府應(yīng)急管理中已有了相關(guān)的處理危機(jī)的預(yù)案，但這些預(yù)案主要是針對(duì)危機(jī)發(fā)生時(shí)的處理，很少涉及危機(jī)預(yù)防方面的內(nèi)容，危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)還沒有建立，因此，有必要在公共政策中體現(xiàn)應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)警政策。
（二）公共政策評(píng)估缺乏危機(jī)化解的具體指標(biāo)，監(jiān)督不力
公共政策評(píng)估是公共政策系統(tǒng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以了解公共政策執(zhí)行后的績(jī)效情況。而公共政策的評(píng)估要有一定的標(biāo)準(zhǔn)，目前，國(guó)內(nèi)普遍運(yùn)用陳振明提出的五大標(biāo)準(zhǔn)，即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度［5］，但該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際評(píng)價(jià)時(shí)不太好操作。筆者認(rèn)為，最好將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)量化，即將各標(biāo)準(zhǔn)具體化為指標(biāo)來對(duì)公共政策的執(zhí)行情況進(jìn)行測(cè)量，但我國(guó)目前還沒有建立起這樣一套公認(rèn)的指標(biāo)體系。從西方有關(guān)公共政策的評(píng)估來看，它的政策評(píng)估之所以能在社會(huì)和政治生活中發(fā)揮重要的作用，很大程度上得益于評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)應(yīng)用，但是西方的指標(biāo)體系中也沒有有關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)的指標(biāo)。
（三）公共政策缺乏系統(tǒng)性
隨著社會(huì)的發(fā)展，危機(jī)的種類、形式在不斷發(fā)生變化，公共政策也要根據(jù)危機(jī)的變化而相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整，這樣才能更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共政策主要表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案，并以法規(guī)的形式固定了下來，這樣的公共政策雖具有普遍性，但這種單一的應(yīng)急政策沒有涉及危機(jī)預(yù)防、恢復(fù)、保障等方面內(nèi)容，難以對(duì)危機(jī)進(jìn)行綜合治理；同時(shí)，應(yīng)對(duì)危機(jī)不能只靠中央政府的統(tǒng)一指令，還要地方政府根據(jù)具體情況做出相應(yīng)規(guī)定，中央與地方必須形成一個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)，而我國(guó)在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)還缺乏綜合協(xié)調(diào)部門；另外，根據(jù)現(xiàn)代危機(jī)的特點(diǎn)，尤其是現(xiàn)代危機(jī)全球化的趨勢(shì)，公共政策要體現(xiàn)危機(jī)的全球意識(shí)，我國(guó)與其他國(guó)家之間要形成一個(gè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的國(guó)際體系。而我國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)政策只考慮了本國(guó)本地區(qū)的情況，沒有考慮國(guó)際環(huán)境以及與國(guó)際接軌的問題。
應(yīng)對(duì)現(xiàn)代危機(jī)要構(gòu)建公共政策系統(tǒng)
（一）預(yù)警政策系統(tǒng)
預(yù)防能大大地減少危機(jī)到來時(shí)的損失。雖然現(xiàn)代危機(jī)的發(fā)生有不確定性，但“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)也有自身的邏輯”［1］33，也不是完全沒有規(guī)律可循的。在預(yù)控、預(yù)防階段做好政府危機(jī)管理工作，能夠以最小的成本取得最大的收益。第一，要完備法律支撐體系。完備的法律支撐體系是預(yù)防危機(jī)的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定各級(jí)機(jī)關(guān)、部門在處理危機(jī)中的職責(zé)，真正做到應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)有法可依，樹立危機(jī)意識(shí)。尤其要完善危機(jī)的預(yù)防政策，對(duì)如何預(yù)防危機(jī)做出詳細(xì)規(guī)定，突出預(yù)防的重要性。第二，建立先進(jìn)的信息收集制度。廣泛而準(zhǔn)確地收集信息對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)十分重要。從發(fā)達(dá)國(guó)家的公共危機(jī)預(yù)警政策來看，政府大都配備了先進(jìn)的信息化設(shè)備，先進(jìn)的設(shè)備使政府能對(duì)危機(jī)做出更加快捷的反應(yīng)。另外，要使政府能及時(shí)的預(yù)防，信息的真實(shí)、準(zhǔn)確尤其重要。一般來講，政府的危機(jī)預(yù)警政策要強(qiáng)調(diào)快速、準(zhǔn)確、公開，而現(xiàn)代社會(huì)的信息復(fù)雜多變，需要先進(jìn)的信息搜集手段作為保障，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)，并以法律法規(guī)為支撐，培育良好的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。第三，建立公眾的危機(jī)教育制度。政府平時(shí)要重視對(duì)民眾危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，并對(duì)民眾進(jìn)行經(jīng)常性危機(jī)應(yīng)對(duì)技能的培訓(xùn)，要廣泛應(yīng)用各種手段和設(shè)施來提高教育和培訓(xùn)的質(zhì)量。另外也可以搞一些危機(jī)演習(xí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)防范意識(shí)。
（二）應(yīng)對(duì)政策系統(tǒng)
對(duì)現(xiàn)代危機(jī)的應(yīng)對(duì)政策是公共政策系統(tǒng)構(gòu)建的重中之重，對(duì)危機(jī)的應(yīng)急管理已成為許多政府必做的工作。第一，建立政府負(fù)責(zé)的政策系統(tǒng)。我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)應(yīng)主要依靠政府，遵循在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立專門的省、市政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，各地方、各部門分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)，強(qiáng)化地方政府的“屬地管理、就地消化”的能力，并促進(jìn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)與合作，提高政府處置危機(jī)事件的質(zhì)量。目前，我國(guó)主要是在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市設(shè)置了專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，并將危機(jī)管理作為政府的重要工作來抓，但是，我國(guó)中央政府仍無應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，廣大中小城市和中西部地區(qū)也沒有建立起常設(shè)性的、專門的應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)［6］。對(duì)于市一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，要根據(jù)情況因地制宜地設(shè)置應(yīng)急管理部門，從而使應(yīng)急管理范圍能輻射到縣乃至鄉(xiāng)村，以保障當(dāng)前應(yīng)急管理較弱的偏遠(yuǎn)農(nóng)村能夠滿足最基本的應(yīng)急保障需求［7］。第二，完善社會(huì)支持系統(tǒng)。應(yīng)對(duì)現(xiàn)代危機(jī)要求多方協(xié)作、社會(huì)參與、特殊的政策和技術(shù)支持、強(qiáng)制性措施和專門性的行動(dòng)，這都不是一般的常態(tài)管理所能夠解決的，僅靠政府管理也是不夠的，這就需要在政府指導(dǎo)下，積極培育和發(fā)展民眾的社會(huì)支持系統(tǒng)，形成政府和社會(huì)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理系統(tǒng)。社會(huì)支持系統(tǒng)可以由非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、利益團(tuán)體等組成，政府應(yīng)給予他們相應(yīng)的扶持政策，充分發(fā)揮其在危機(jī)管理中的重要作用。建立健全應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)支持系統(tǒng)，在全社會(huì)形成合力，才能更好地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代危機(jī)。
（三）恢復(fù)政策系統(tǒng)
經(jīng)歷危機(jī)之后，人和物都會(huì)受到不同程度的沖擊和影響，所以危機(jī)過后的恢復(fù)管理也是政府管理不可缺少的組成部分。危機(jī)一旦得到控制，政府制定的恢復(fù)政策的好壞對(duì)人們的影響很大。第一，科學(xué)評(píng)估制度。危機(jī)過后一般都會(huì)造成一定的損失，所以要建立一整套針對(duì)危機(jī)損失評(píng)估的具體指標(biāo)體系，對(duì)危機(jī)造成的損失進(jìn)行科學(xué)定量的統(tǒng)計(jì)與分析。只有科學(xué)評(píng)估損失，才能正確、及時(shí)地對(duì)損失予以補(bǔ)償；同時(shí)，科學(xué)的評(píng)估也為確立重建思路和是否啟動(dòng)應(yīng)急資金作為援助提供了參考。第二，補(bǔ)償機(jī)制。建立危機(jī)補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t和操作辦法，對(duì)危機(jī)造成的損害進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，并及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償。針對(duì)現(xiàn)代危機(jī)的特點(diǎn)，除了物質(zhì)補(bǔ)償外，在恢復(fù)政策中還要強(qiáng)調(diào)心理疏導(dǎo)，要加強(qiáng)危機(jī)中和危機(jī)后的心理輔導(dǎo)。危機(jī)過后的人們往往不知所措，心理很脆弱，這時(shí)有效的恢復(fù)政策對(duì)人們可以起到安撫的作用。
公共政策公信力危機(jī)原因探究
（一）公共政策制定缺乏質(zhì)量
政府政策信用危機(jī)主要有幾個(gè)方面的原因：其一，政策制定過程缺乏必要的民主與公開，政策價(jià)值利益取向與民眾相背離。其二，對(duì)政策所要解決問題不明確，政策脫離實(shí)際，缺乏必要科學(xué)性和可行性，導(dǎo)致政策失信于民，得不到公眾的信任。其三，政策制定過程中考慮問題片面，政策制定者存在個(gè)人認(rèn)知上傾向性和局限性，缺乏全面性和合理性。其四，政策制定缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，上下級(jí)政策不統(tǒng)一，甚至存在相互矛盾現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾失去對(duì)公共政策的信任。其五，制定的政策缺乏必要的公平性和正義性，政策制定者在資源分配和利益調(diào)節(jié)上采取不同標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政策調(diào)節(jié)出現(xiàn)“盲區(qū)”，以及界限模糊的灰色區(qū)域，勢(shì)必產(chǎn)生政策漏洞。
（二）公共政策執(zhí)行效率低下
第一，公共政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。政策執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中發(fā)生自相矛盾的困境，造成政策無法得到一致、有效地貫徹落實(shí)。第二，公共政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性。穩(wěn)定的政策是政策公信力前提，政策朝令夕改、頻繁變動(dòng)，政策缺乏穩(wěn)定性使人們失去對(duì)政策的信賴，從而漠視政策，導(dǎo)致有令不行，有禁不止。第三、政策執(zhí)行過程缺乏公正性。部分政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中存在區(qū)別對(duì)待情況，喪失了政策應(yīng)具有的公平和正義。第四，公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，缺乏靈活性。一些政策執(zhí)行者對(duì)政策不加分析，盲目機(jī)械照辦，未能明確政策的精神實(shí)質(zhì)，執(zhí)行方法過于簡(jiǎn)單，使政策執(zhí)行流于形式。
（三）公共政策主體公信力弱化
政策主體包含了政府官員以及參與制定政策的權(quán)威專家，當(dāng)前，部分政府官員和專家在公眾心目中出現(xiàn)了公信力弱化勢(shì)頭。其中表現(xiàn)為官員形象不佳，言行失當(dāng)和不負(fù)責(zé)任行為。2011年“7•23”甬溫線動(dòng)車追尾事故的官方新聞會(huì)上，鐵道部新聞發(fā)言人王勇平回應(yīng)“救援結(jié)束后仍發(fā)現(xiàn)一名生還兒童”時(shí)稱“這只能說是生命的奇跡”；對(duì)為何要掩埋車頭的質(zhì)疑，王勇平回應(yīng)“至于你信不信，我反正信了”，這種不負(fù)責(zé)任的言行只能使公眾寒心。而專家形象由于受到一些濫竽充數(shù)人士影響，使得公眾對(duì)專家產(chǎn)生質(zhì)疑，以致于專家公信力弱化，導(dǎo)致專家在參與政策制定和解讀政策過程中失去了權(quán)威性，得不到民眾的認(rèn)同，甚至他們的參與和解讀反而使公眾越發(fā)對(duì)政策持懷疑態(tài)度。得不到公眾認(rèn)同的公共政策談何公信力？
（四）信息不對(duì)稱導(dǎo)致政策曲解
當(dāng)前，信息不對(duì)稱是危機(jī)產(chǎn)生及危機(jī)過程中常見表現(xiàn)形式，不論是信息缺乏還是信息過度傳播，都可能引起政策客體過激反應(yīng)，主客體之間信息完全對(duì)稱只能是一種理想狀態(tài)。部分政策主體利用政策的相關(guān)表述為自己謀取私利，打著對(duì)政策創(chuàng)新解讀名義，將政策解讀為對(duì)自己有利的表述，違背公共利益。這種對(duì)政策曲解做法，不僅僅使相關(guān)政策得不到有效地貫徹落實(shí)，更加損害了公眾對(duì)政策的信任。而社會(huì)公眾作為政策客體，由于信息不對(duì)稱，不可能全面準(zhǔn)確了解相關(guān)的政策，再加上缺乏專業(yè)知識(shí)和個(gè)人認(rèn)知能力有限，很難對(duì)政策進(jìn)行精確解讀，且在解讀過程中極易受到其他信息影響，造成對(duì)政策歪曲解讀。導(dǎo)致公眾很難全面地認(rèn)識(shí)公共政策，或者對(duì)其評(píng)價(jià)產(chǎn)生較大偏差，由此可能會(huì)采取一些手段來反抗、抵制政策，進(jìn)而影響政策公信力。
（五）危機(jī)應(yīng)急機(jī)制不健全
公共危機(jī)具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，部分政府由于危機(jī)意識(shí)淡薄，缺乏相應(yīng)響應(yīng)機(jī)制，危機(jī)處理方式失當(dāng)。往往在發(fā)生公共危機(jī)之后，不能及時(shí)采取有效措施進(jìn)行補(bǔ)救，使得原本只在較小范圍之內(nèi)影響不斷擴(kuò)大。2008年震驚全國(guó)的“貴州甕安‘6.28’嚴(yán)重?zé)话l(fā)性事件”，起因是一名17歲女生離奇死亡，由于親屬未得到滿意答復(fù)，不屈不饒執(zhí)著下演變成為一場(chǎng)震驚全國(guó)的大規(guī)模。倘若當(dāng)?shù)卣軌蜓杆俨槊髟撆酪?，及時(shí)安撫家屬，或者在事件發(fā)生之前能夠采取有效的措施及時(shí)給予制止，那么也不至于演變成大規(guī)模。
公共政策公信力危機(jī)處理措施探尋
（一）加強(qiáng)政策制定的質(zhì)量
政府在制定政策之前要進(jìn)行充分調(diào)研論證，把民主決策機(jī)制引入政策決策系統(tǒng)，營(yíng)造良好決策氛圍。提高政策決策者和參與者素質(zhì)，吸取廣大公眾建議，著力提升政策科學(xué)性、合法性、合理性、公正性和穩(wěn)定性。制定政策過程要注重民主與公開，擴(kuò)大政策主體范圍，重視參謀咨詢?nèi)藛T在政策決策中作用；真正落實(shí)聽證制度，保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，聽取廣大公眾意見，完善公眾監(jiān)督機(jī)制；要努力提升政府形象，加強(qiáng)對(duì)官員教育，克服地方本位主義，勇于承擔(dān)政府所應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)；做到真正情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用。
（二）提高政策執(zhí)行的效率
公共政策執(zhí)行要依托國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力，而對(duì)這強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力要進(jìn)行依法限制，才能夠保有相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利和自由。目前有兩點(diǎn)要尤其加以重視：防范自由裁量權(quán)濫用、嚴(yán)格依程序執(zhí)行。政策執(zhí)行中要堅(jiān)持以人為本，注重人性化執(zhí)行。在保證公共政策得以準(zhǔn)確貫徹實(shí)施前提下，可以進(jìn)行靈活的變通、因地制宜，保證政策靈活性和適應(yīng)性，但是要嚴(yán)格防止政策主體出于謀取私利而對(duì)政策進(jìn)行歪曲解讀，從人文關(guān)懷角度出發(fā)最大限度地維護(hù)相對(duì)人及公眾合法權(quán)益。
（三）提升政府官員形象
官員形象直接影響著民眾對(duì)公共政策公信力信任程度，政府要加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督，實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)不負(fù)責(zé)任官員要嚴(yán)加懲處，以息民怨，以平民憤。同時(shí)要大力營(yíng)造服務(wù)型政府，創(chuàng)建清正廉潔、高效親民執(zhí)行環(huán)境和官員隊(duì)伍，降低行政成本，從而贏得社會(huì)公眾理解、支持和信任。要重視公眾監(jiān)督作用，保障公眾監(jiān)督權(quán)力，對(duì)偽專家，假專家要堅(jiān)決打擊；相關(guān)法律要及時(shí)完善，例如，《食品安全法》規(guī)定對(duì)只謀取自身利益而不顧消費(fèi)者利益的形象代言人追究其連帶賠償責(zé)任就值得借鑒。因此，《侵權(quán)責(zé)任法》可以對(duì)專家直接規(guī)定相關(guān)法律責(zé)任，對(duì)假專家偽專家進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，整肅專家隊(duì)伍，重新塑造起專家的權(quán)威。
（四）完善信息溝通渠道
危機(jī)因?yàn)榫哂懈叨绕茐男远烊坏某蔀楣婈P(guān)注焦點(diǎn)，也較容易被不法分子所利用，大為造謠造勢(shì)，借此干擾公眾正常判斷，政府要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，掌握輿論主動(dòng)權(quán)，發(fā)揮媒介在危機(jī)公關(guān)中的溝通作用，疏導(dǎo)公眾情緒，引導(dǎo)公眾正常判斷。公開透明媒體報(bào)道既可以緩解民眾緊張情緒，也可以使謠言不攻自破。政府還應(yīng)當(dāng)開展網(wǎng)絡(luò)公關(guān)，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，一件微小事情經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的傳播擴(kuò)散，可能會(huì)演變成影響巨大的公眾事件。因此政府在開展網(wǎng)絡(luò)公關(guān)時(shí)要謹(jǐn)言慎行，一旦失誤偏差，可能會(huì)損壞政府形象，甚至造成極為嚴(yán)重的后果。
