時間：2023-03-25 11:24:29
序論：在您撰寫行政教育論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
（一）法律權(quán)利與救濟的一般關系
法律權(quán)利是指社會主體享有的法律確認和保障的以某種正當利益為追求的行為自由。[1]而救濟則是指社會主體有權(quán)通過一定途徑和程序，解決權(quán)利沖突或糾紛，以保證法定義務的履行，從而使其規(guī)范權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利?！杜＝蚍纱笤~典》認為：“救濟是糾正、矯正或改正已發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為?！葷且环N糾正或減輕性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在可能的范圍內(nèi)矯正由法律關系中他方當事人違反義務行為造成的后果?！盵2]從本質(zhì)上看，救濟也是一種權(quán)利，只不過救濟是當實體權(quán)利受到侵害時，從法律上獲得自行解決或請求司法機關或其他機關給予解決的權(quán)利，這種權(quán)利的產(chǎn)生必須以原有的實體權(quán)利受到侵害為基礎。從結(jié)果上看，救濟是沖突或糾紛的解決，即通過救濟的程序使原權(quán)利得以恢復或?qū)崿F(xiàn)。顯而易見，法律權(quán)利與救濟之間存在著辨證統(tǒng)一的關系。沒有法律上的權(quán)利就不存在救濟，合法權(quán)利是救濟存在的前提；反之，“沒有救濟就沒有權(quán)利”，一種無法訴諸法律保護的權(quán)利，根本不是法律上的權(quán)利。任何權(quán)利的真實享有不僅僅要看其實體、程序方面規(guī)定得如何，還要看其是否有完善的救濟途徑以保障權(quán)利的實現(xiàn)。在實踐中，權(quán)利的實現(xiàn)不僅受制于社會的政治、經(jīng)濟、文化等各種客觀條件，而且取決于是否有相關有效的救濟途徑。因此，法律不僅應宣示權(quán)利，而且還應同時配置救濟的各種程序。而對于公民受教育權(quán)的保障而言，一方面需要從立法上予以明確而系統(tǒng)的確認，另一方面，應完善相關的救濟手段，具體而言，受教育權(quán)保護的基本手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。（二）受教育權(quán)行政法救濟的基本手段法律上對受教育權(quán)保護的規(guī)定只是對權(quán)利的認可，而受教育權(quán)人是否能夠?qū)嶋H享有受教育權(quán)則取決于救濟機制是否健全。如前所述，受教育權(quán)保護的基本救濟手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。筆者以下分別對此加以論述。1、教育申訴制度申訴是公民維護個人合法權(quán)益的重要手段，申訴權(quán)是我國憲法確認的公民的基本權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國公民“對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！狈蓪用娴纳暝V是指公民對國家機關以及國家機關工作人員做出的涉及個人利益的處理決定不服，依法向原處理機關或上級機關或法定的其他專門機關聲明不服，述說理由并申請復查和重新處理的行為。教育申訴制度，是指學生在其合法權(quán)益受到侵害時，依照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）及其他法律的規(guī)定，向主管的行政機關申明理由，請求處理的制度。我國《教育法》明確規(guī)定了學生申訴制度?！督逃ā返?2條規(guī)定，學生享有對學校給予的處理不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或者依法提訟的權(quán)利。但是，《教育法》中只是十分簡略地進行了規(guī)定，并沒有法規(guī)或規(guī)章進行進一步的具體細化，因而本身存在許多不完善之處。例如，沒有設定專門負責受理學生申訴的機構(gòu)和人員，沒有申訴時效的相關規(guī)定，以及對學生申訴的性質(zhì)認識不清等等。而且《教育法》第42條也僅僅是原則性的規(guī)定，在實踐中并未形成一項專門的法定的救濟制度。因此，《教育法》第42條的規(guī)定雖然對維護學生的權(quán)益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明確的制度構(gòu)建方面的法律規(guī)定，在實施過程中有很大的彈性和隨意性，因而不能有效地保護受教育權(quán)人的權(quán)益。因此，建立健全的教育申訴制度是當務之急。要建立專門性的教育申訴救濟制度，必須解決好以下幾個問題：首先，關于教育申訴的主體。根據(jù)《教育法》規(guī)定，申訴主體包括正規(guī)學校和非正規(guī)學校在校學習的學生，當然也包括被教育機構(gòu)開除而就此提出申訴的學生，即，只要是認為自己的受教育權(quán)受到侵害的學生都可以依法提出申訴。其次，關于教育申訴的載體。結(jié)合《教育法》第42條的規(guī)定，應該在各級教育行政部門內(nèi)設立專門的教育申訴機構(gòu)。學生對于學校給予的處理決定以及其他損害其受教育權(quán)的行為不服的，向直接主管該學校的教育行政機關的專門申訴機構(gòu)提起申訴。而對于教育行政機關侵犯學生的受教育權(quán)不服的，可直接向做出該行政行為的教育行政機關的專門申訴機構(gòu)提起申訴。再其次，關于教育申訴的范圍。申訴的范圍因其受教育者的地位和《教育法》以及《中華人民共和國高等教育法》等賦予的權(quán)利以及教育實踐中可能出現(xiàn)的損害學生利益的行為的不同而不同。受到侵犯的權(quán)利應當是在相關的教育法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定范圍內(nèi)的。但由于我國相關的教育法制日前尚不完善，在實體法和程序法上對學生的受教育權(quán)利的保障還很不充分，甚至一些正當?shù)臋?quán)利尚未被立法所涵蓋。因此，在遵循權(quán)利法定的原則下，還應從保護學生合法權(quán)利的目的出發(fā)，將那些尚未在法定范圍內(nèi)的正當權(quán)利法定化。從《教育法》第42條的規(guī)定來看，教育申訴的范圍包括一切侵害公民受教育權(quán)的行為。不僅包括學校及其工作人員侵犯公民受教育權(quán)的行為（具體包括學校給予學生的處分，如警告，嚴重警告，記過，留校查看，勒令退學和開除學籍等，以及學生認為學校和教師侵犯了其受教育權(quán)的其他合法權(quán)益，這里的合法權(quán)益，不僅包括受教育權(quán)者在教育過程中享有的受教育權(quán)、升學權(quán)、公正評價權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)和榮譽權(quán)，而且還包括其他人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)），而且包括教育行政機關侵犯公民的受教育權(quán)的行為。再次，教育申訴中的時限。在現(xiàn)行教育法制中，受教育權(quán)者認為其合法權(quán)益受到侵犯后在何時申訴并沒有明確的規(guī)定。但是，正義不僅應該被實現(xiàn)，而且應該在合理的時間內(nèi)被實現(xiàn)，遲到的“正義”本身就是一種“非正義”。因此，應該在法律中明確規(guī)定申訴的期限，在此可以參照行政復議的相關規(guī)定，即，當學生認為學?；蚱渌逃龣C構(gòu)、學校工作人員和教師侵犯其合法權(quán)益，應在知道處理決定60日內(nèi)向有關申訴機構(gòu)提出申訴。有關的申訴機構(gòu)按照相關的期限對申訴予以受理和解決。最后，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機關對申訴案件按照正當?shù)某绦蜻M行審理，在審理中可以適當引進聽證制度，從而給予受教育權(quán)者充分的辯護的機會。
2、教育行政復議制度行政復議，是指行政管理相對人認為行政機關做出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向做出該行為的上一級行政機關或原行政機關提出申訴、請求給予補救，由受理的行政機關根據(jù)相對人的申請對發(fā)生爭議的具體行政行為進行復查，判明其是否合法、適當和責任的歸屬，并決定是否給予相對人以救濟的法律制度。而教育行政復議是指受教育權(quán)人認為具有教育管理職能的機關、組織及其工作人員做出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向做出該行為的上一級行政機關或法律、法規(guī)規(guī)定的機關提出復議申請，并由受理機關依法進行審查并做出復議決定的法律制度。相對來說，行政復議途徑由于有《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的規(guī)定，在制度上比教育申訴要完善一些，而且行政復議的成本低，靈活便捷，是一種行之有效的法律救濟渠道，對于解決教育糾紛應該具有天然的優(yōu)勢。但由于高校因?qū)W術自治而擁有的自治權(quán)力（包括對學生進行管理的權(quán)力），從而使得在實際運行中存在一定的困難。就教育行政復議的實踐而言，盡管高校自治的權(quán)力并非不受任何的限制（若其不當行使，作為主管的行政部門有權(quán)進行干預），但是，一方面，由于法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)，對行政機關與高校的權(quán)力分工以及權(quán)力機關對高校權(quán)力運作的監(jiān)督缺乏具體的規(guī)范，從而使得在實踐中教育行政復議的可操作性差，對高校基本上起不到約束作用。另一方面，雖然我國的《行政復議法》將教育行政行為納入行政復議的受案范圍并將保護公民的受教育權(quán)與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)并列規(guī)定為行政機關的法定職責，教育行政復議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯機制，是受教育權(quán)救濟的一項重要的法律手段。但在實踐中，教育行政復議又有很大的局限性，尤其是在非義務教育階段，學校有更大的辦學自，從而使得教育行政復議只適用入學階段和畢業(yè)階段，而在學階段則不適用行政復議。因此，在法律層面上明確教育行政復議的范圍是解決目前教育行政復議困境的關鍵所在。就當前的實際情況，結(jié)合《行政復議法》和《教育法》的規(guī)定，完善教育行政復議制度應該做好以下兩方面的工作。首先，明確教育行政復議的受理范圍。第一，教育行政機關行使行政職權(quán)行為侵犯受教育權(quán)人的合法權(quán)益。第二，認為學校因非學術原因不予頒發(fā)學位證的行為以及實際剝奪受教育權(quán)人受教育機會的學籍管理的行為。在高等教育階段，高校頒發(fā)學位證的職權(quán)源于《學位條例》的授權(quán)，對于學生學籍的管理則出自《教育法》的相關授權(quán)。因此，在學位授予以及學籍管理上，可以認定學校具有行政主體的資格，屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，在實踐中如果學生對學校因?qū)W生英語四級未過、違紀被處分以及其他非學術原因而拒絕頒發(fā)學位證的，以及開除學籍等處理決定不服的，可以根據(jù)《行政復議法》第十五條第三款，“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議”。第三，對于學校做出的處理決定不服，依法向教育行政主管部門提出申訴，應該受理的教育行政機關不予受理的，可以以此教育行政機關作為被申請人提出行政復議申請。其次，關于教育行政復議的自身定位。教育行政復議應設置成為教育行政訴訟制度的前置程序，但應規(guī)定教育行政訴訟不是行政終局裁定。這不僅符合現(xiàn)代法治的“司法最終救濟原則”，也符合《行政訴訟法》第12條以及《最高人民法院執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關規(guī)定，同時也在一定程度上集中了有限的司法資源。3、教育行政訴訟制度對公民受教育權(quán)而言，權(quán)利的平等保護不僅要求立法機關制定法律時為權(quán)利設計平等的保護，同時也要求法院為權(quán)利平等地提供救濟。司法救濟是保障公民受教育權(quán)得以實現(xiàn)的重要手段和最終途徑。教育行政訴訟不僅是司法介入受教育權(quán)救濟的具體手段，而且也是解決教育行政糾紛中最重要、最權(quán)威的一個環(huán)節(jié)。在目前的實踐之中，教育領域出現(xiàn)的新情況、新問題由于缺乏行政訴訟法律的明確規(guī)定，顯得十分棘手，常常處于尷尬的窘境。爭議的焦點就是行政訴訟受案范圍的問題，因為此問題長期懸而未決，“因此，很多受教育權(quán)利受侵害事件，只能以受教育者權(quán)利受到侵害致使財產(chǎn)受到損失，轉(zhuǎn)化為民事賠償，最終使公民受教育權(quán)侵害案件往往既不符合行政訴訟要求，又與民事訴訟存在著一定的差距，使得公民在維護自己的受教育權(quán)的訴訟以不在受理范圍為由被駁回，結(jié)果得不到應有的司法救濟?！盵3]從以上可以看出，教育行政訴訟制度的重新構(gòu)建，主要應解決以下幾個方面的問題：（1）受教育權(quán)是否具有可訴性。根據(jù)《行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關司法解釋，受教育權(quán)是公民的合法權(quán)益，行政機關侵犯公民的受教育權(quán)應當屬于行政訴訟受案范圍，但對于學校侵犯學生的受教育權(quán)情形，則分歧較大。因此，有必要對教育行政案件中這類案件的受理的可行性進行分析。這類案件主要涉及到學校的被告資格，即學校是否能夠作為行政訴訟的被告。目前可以肯定的是，對于學籍管理和非學術原因拒絕授予學位的行為，學校應該是適格的主體。其次，涉及受教育權(quán)案件是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。《行政訴訟法》第11條第1款所列舉的受案范圍雖然不包括公民受教育權(quán)，但《行政訴訟法》也沒有將其作為排除條款列入第12條。因此，受教育權(quán)是否具有行政法上的可訴性完全取決于其他法律法規(guī)的具體規(guī)定。1995年9月1日起施行的《教育法》第42條規(guī)定“對學校給子的處分不服向有關部門提出申訴對學校、教師侵犯其人身權(quán)、則產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提訟”。對這一規(guī)定所指的可以提訟的“合法權(quán)益”，是否包括受教育權(quán)，特別是不服校紀處分的爭議，能否納入人民法院受案范圍，存在不同看法。因此，對于這個問題，完全可以通過對《教育法》相關條文的法律解釋，使之“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規(guī)定的“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提訟的其他行政案件”的情形。因為法律解釋的重要性是平衡利益關系，維護社會正義。而當某一法條含義不夠明確，可以有不同的理解時，立法者和司法機關必須向更易受到傷害的弱勢一方傾斜。正如加里克利斯所言：“自然的正義和法律的正義不同。自然的正義是強者比弱者應得到更多的利益，而法律的正義是一種約定，是為了維護弱者的利益?！盵4].
（1）關于教育行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個因素制約：立法者的法治意識，法院的能力和地位以及行政機關行使職權(quán)及自我約束狀況。[5]筆者建議，在對《教育法》的修改中，對于諸如降級、警告、記過、留校察看等并沒有改變學生身份，沒有限制其能夠享有的包括學習權(quán)在內(nèi)的權(quán)利的處理決定，應該規(guī)定不能提起行政訴訟。但是，對于受教育權(quán)受到限制或剝奪的處理決定，應該給予最終的司法救濟。理由如下：首先，因為《教育法》并沒有明確規(guī)定此類決定是終局裁決。其次，在知識經(jīng)濟的今天，給予開除學籍、勒令退學的校紀處分，“不僅使受教育者痛失學歷文憑，痛失優(yōu)越的就業(yè)條件和收入的機會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權(quán)利，這事關教育資源的開發(fā)分享，事關社會的穩(wěn)定”[6]，而且會使其人格尊嚴與身心健康慘遭損害，這都事關受教育者的基本人權(quán)。使這類糾紛免于司法審查，不僅體現(xiàn)不出平等權(quán)的精神，而且也有悖于社會公正。再次，高等學校辦學自不能免受司法審查。大學自治是從西方興起的，但西方國家同樣對教育進行必要管理和法律約束，許多國家均通過一系列的教育立法來建立完整的教育法制體系以保障教育的健康發(fā)展。有的西方學者指出：“傳統(tǒng)的高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來都不是絕對的?！?。由西方興起的大學自治的初衷是針對政府和教會的干預而言，并非針對司法。而我國目前的狀況是高校自一方面難以落實，另一方面高校的自律又不夠，學術腐敗，財務腐敗等事屢有發(fā)生。因此，大學自治的實現(xiàn)不能沒有司法的保障，而這同時也是依法治教的要求。享有權(quán)力和承擔責任歷來都是相對等的，高校不能只要求對辦學自的司法保護，從而排斥相應的司法審查。但是，正如前面的諸多論證，司法介入的范圍只能是非學術的領域，一方面，學術的專業(yè)性不是法院的強項，另一方面，司法的介入也是以尊重學校的基本學術自由為前提的。4、受教育權(quán)救濟的其它手段（1）教育調(diào)解制度調(diào)解是指由第三方居中協(xié)調(diào)，使矛盾的當事人之間協(xié)商一致，從而解決爭議的行為方式。調(diào)解主要存在以下三種形式：一是行政調(diào)解，二是司法調(diào)解，三是其他社會組織的調(diào)解。因為司法調(diào)解和行政調(diào)解通常情況下不是獨立的調(diào)解制度，而是司法裁判和行政裁決或行政仲裁的前置程序，而民間調(diào)解是唯一獨立的調(diào)解制度。所以，教育法律糾紛的調(diào)解，應該由中立的第三方征得當事人的同意后，對相應的教育法律糾紛進行協(xié)商以解決矛盾的法律制度。在教育糾紛的調(diào)解中，要達到一個當事人都能滿意的結(jié)果，調(diào)解機構(gòu)就必須是獨立和公正的，其行為也應當有一定的法律規(guī)范予以約束。因此，在有關調(diào)解的法律制度中，最重要的就是如何建立一個獨立而公正的調(diào)解機構(gòu)以及如何制定合理合法的法律依據(jù)。在教育調(diào)解制度中，筆者建議建立一種專門的機構(gòu)切實有效地解決教育糾紛，而《勞動法》中關于勞動爭議調(diào)解委員會的組成可以供教育調(diào)解制度借鑒。在《勞動法》中，用人單位內(nèi)可以設立勞動爭議調(diào)解委員會，由職工代表、用人單位代表、工會代表組成，其中調(diào)解委員會主任由工會代表擔任。由此，教育調(diào)解制度中可以在學校內(nèi)部設立一個獨立的教育法律糾紛的調(diào)解委員會，該調(diào)解機構(gòu)應當由教師代表、學校管理部門代表以及學生代表組成，由其制訂自身的相關活動準則，在法律范圍內(nèi)活動。教育糾紛的調(diào)解應在教育行政主管部門主持下，由調(diào)解委員會獨立做出決定。調(diào)解的范圍應為受教育權(quán)者認為學校給予的一切的侵害受教育權(quán)人的受教育權(quán)的行為，但重點應放在紀律處分等處理決定的糾紛解決上。由于此制度下的委員均來自于受教育者熟悉的環(huán)境之中，并可以對一切教育糾紛予以調(diào)解，不僅易于被受教育者接受，而且也具有高效公正的特點，同時也可以使教育管理者和受教育者進一步提高自身的法律修養(yǎng)。（2）教育仲裁制度仲裁是指雙方當事人將糾紛提交中立的第三者進行裁判，以求得公正、合理、便捷解決的一種糾紛解決機制和方式。仲裁是一種便捷、公正、有效的糾紛解決方式，在社會生活中得到了廣泛的應用，其專業(yè)性強、針對性強的特點，對化解特定糾紛具有天生的優(yōu)越性。由于仲裁具有自治性，基于當事人自治原則，法院對仲裁一般不進行深度的干預（除非仲裁違反國家強行法的規(guī)定）。相對于以上幾種解決教育糾紛的機制，仲裁不僅簡便，迅捷，可以降低成本，而且仲裁具有準司法性以及高度的專業(yè)性使其具有很高的公正性。構(gòu)建教育仲裁制度的關鍵在于仲裁組織的設立，因為受教育權(quán)兼有自由權(quán)和社會權(quán)的特點，現(xiàn)有的仲裁機構(gòu)顯然無法受理教育糾紛的相關案件。因此，必須建立獨立的受理教育糾紛的仲裁組織和適用公正、中立的仲裁規(guī)則。教育仲裁制度的建立，首先要建立獨立的教育仲裁委員會。通過對英國的教育行政裁判所和仲裁機構(gòu)、加拿大的教育上訴法庭以及印度的學院法庭等專門解決教育糾紛的機構(gòu)的考察，筆者認為，在我國建立教育仲裁機構(gòu)可以通過對《教育法》的修改，由政府設立獨立的教育仲裁委員會。其中，教育仲裁委員會應由主任一人，副主任二人至四人和委員若干組成，仲裁委員會主任由政府主管教育工作的負責人或教育行政部門的主要負責人擔任。教育仲裁委員會的成員應有高校教師和學生的代表。高校教師仲裁員按學科分類從各高校和科研機構(gòu)中選聘具有中高級職稱以上的專家學者，實行固定的任期制，學生代表則由高校學生會來推薦或自愿報名。[7]另外，教育仲裁規(guī)則應基本上同民間仲裁規(guī)則相近，以此來保證仲裁的中立性和獨立性。而仲裁規(guī)則中的受案范圍，可以進行廣泛的規(guī)定，但教育仲裁委員會的受案范圍的主要優(yōu)勢應該是針對因?qū)W術權(quán)力而產(chǎn)生的糾紛，如學位論文、學業(yè)成績等糾紛?？傊氚l(fā)達的、規(guī)范化和制度化的仲裁機制將是解決教育糾紛行之有效的重要舉措，也是受教育權(quán)法律救濟制度具體化的重要途徑。注釋：[1]卓澤淵主編：《法理學》，法律出版社2002年版，第107頁。[2][英]戴維斯·M·克：《牛津法律大詞典》，光明日報出版社，1998年版，第764頁。[3]趙利：《當代教育科學論公民受教育權(quán)的實現(xiàn)》，載于《理論縱橫》，2005年第20期。[4]周輔成：《西方倫理學名著選集》，商務印刷館，1987年版，第30頁。[5]溫輝：《受教育權(quán)可訴性研究》，載于《行政法學研究》，2000年第3期。
[6]宋立會：《論受教育權(quán)的可訴性》，載于《河北法學》，2004年第5期。[7]阮李全，王志，余曉梅：《高校教育糾紛與解決機制創(chuàng)新探究》，載于《憲法與行政法論壇》（1），文正邦主編，中國檢察出版社，2004年8月版，第260—261頁。
（一）縣級教育行政執(zhí)法是農(nóng)村教育行政執(zhí)法的保障
我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)村教育是繁榮社會主義新農(nóng)村文化的重要途徑，能有效促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。而縣級教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層教育單位，這就決定了縣級政府及相關教育部門在貫徹實施我國農(nóng)村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關鍵力量，通過完善縣級教育行政執(zhí)法來完善農(nóng)村教育行政執(zhí)法。因此，加強和改進現(xiàn)階段我國縣級教育行政執(zhí)法，對于推進我國農(nóng)村教育行政執(zhí)法具有重要價值。
（二）縣級教育行政執(zhí)法是整個教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分
在我國的行政單位中，縣級行政單位數(shù)量多、分布廣，與基層組織的聯(lián)系也較緊密?？h級教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對象直接面向農(nóng)村基礎教育，與關系最為復雜的基層教育進行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的具體問題，為教育行政執(zhí)法問題解決提供第一手資料。因此，研究縣級教育行政執(zhí)法對于整個教育行政執(zhí)法問題的解決具有非常重要的現(xiàn)實意義和參考價值。
二、當前我國縣級教育行政執(zhí)法存在的問題
近年來，我國縣級教育行政執(zhí)法工作取得了長足的發(fā)展，但也存在很多問題，對這些問題進行分析有利于完善我國縣級教育行政執(zhí)法和實現(xiàn)依法治教的目標。
（一）教育法律法規(guī)體系不健全
盡管當前我國關于教育方面的法律法規(guī)很多，但都是國家層面的教育法律法規(guī)，針對地方教育特殊性的教育法律則很少，尤其是我國縣級教育行政執(zhí)法還沒有專門的法律，更不用說健全的法律體系。隨著我國社會的發(fā)展，舊的教育法律法規(guī)已經(jīng)不適應現(xiàn)代教育的發(fā)展，而新的教育法律法規(guī)還沒有出臺，這給我國縣級教育行政執(zhí)法帶來了很大的困難。另外，我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)內(nèi)容不夠具體、比較含糊，且大都沒有制定實施細則或辦法?？梢姡覈逃煞ㄒ?guī)體系尤其是縣級教育法律法規(guī)體系不健全，影響著當前我國縣級教育行政執(zhí)法工作的順利實施。
（二）教育行政執(zhí)法體制機制不完善
目前，我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制存在著一些問題，有待進一步完善。教育行政執(zhí)法的體制機制問題主要是指由誰來執(zhí)法和怎樣執(zhí)法的問題。在我國縣級教育行政執(zhí)法過程中，沒有獨立的教育行政執(zhí)法機構(gòu)，大部分是由縣級行政執(zhí)法機構(gòu)來執(zhí)法，可能會導致執(zhí)法不夠?qū)I(yè)等問題。教育行政執(zhí)法主體不明確，甚至部分執(zhí)法主體并沒有取得相應的執(zhí)法資格卻在行使執(zhí)法的權(quán)利。另外，我國教育行政執(zhí)法程序建設滯后，沒有專門的教育行政執(zhí)法程序；教育行政執(zhí)法的責任也不明確，尤其是在過錯責任追究方面，沒有相應的法律法規(guī)的規(guī)定，往往會導致部分執(zhí)法人員知法犯法現(xiàn)象的發(fā)生。
（三）教育行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高
高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊伍是教育行政高效執(zhí)法的重要保障。由于歷史和現(xiàn)實等方面的原因，當前我國縣級教育行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)偏低，不能完全適應現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。部分執(zhí)法人員依法行政的意識比較淡薄，對縣級教育行政執(zhí)法的重要性認識不夠，這既與整個社會法律意識不強有關，也與執(zhí)法人員自身思想觀念有關。相比高層級的教育行政執(zhí)法，我國縣級教育行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)整體偏低，專業(yè)知識不扎實，這些都會影響到教育行政執(zhí)法的有效性。尤其我國邊遠地區(qū)和民族地區(qū)的縣級教育行政執(zhí)法方式仍然比較傳統(tǒng)，不能適應現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。另外，部分縣級教育行政執(zhí)法人員受到整個社會大環(huán)境的不利影響，思想作風不正，享樂主義以及拜金主義等思想嚴重，對本職工作不作為、亂作為。
（四）教育行政執(zhí)法主體不明確
在現(xiàn)階段，我國教育行政執(zhí)法主體的資格和地位通常都由單行法律法規(guī)、規(guī)章確定以及授權(quán)或委托，教育行政執(zhí)法主體設置受制于教育行政和事業(yè)單位機構(gòu)的構(gòu)筑框架，所以教育行政執(zhí)法主體更加多元化。教育行政執(zhí)法主體的多元化并不意味著執(zhí)法主體職權(quán)的模糊性，而是相關執(zhí)法主體的職權(quán)必須在教育法律法規(guī)的約束下使用。我國縣級教育行政執(zhí)法主體存在以下幾個方面欠規(guī)范的地方：一是縣級教育行政執(zhí)法主體的關系未完全理順，有些教育行政執(zhí)法主體既受縣級主管教育的政府部門的領導，還受教育局相關部門的領導；二是教育行政執(zhí)法主體資格不規(guī)范，對于誰來決定教育行政執(zhí)法主體資格并沒有明確的法律規(guī)定，很多部門都可以授予教育行政執(zhí)法主體資格；三是教育行政部門與學校的關系不清，學校既可以作為縣級教育行政執(zhí)法的對象，同時也可以作為教育行政主體實施相關行政權(quán)力。
（五）教育行政執(zhí)法行為欠規(guī)范
目前，我國縣級教育行政執(zhí)法存在執(zhí)法行為欠規(guī)范的現(xiàn)象，這除了與部分執(zhí)法人員自身素質(zhì)偏低有關外，更多地是執(zhí)法制度層面的問題。由于我國地區(qū)差異很大，教育法不可能對每個地區(qū)的教育行政執(zhí)法行為作出具體的規(guī)定。因此，這就要求我國縣級教育行政機關執(zhí)法人員根據(jù)本地區(qū)的實際情況自主做出執(zhí)法行為的選擇。另外，我國縣級教育行政執(zhí)法程序操作性也不夠強，有些地區(qū)甚至沒有適合本地區(qū)的執(zhí)法程序。在我國民族地區(qū)，目前仍然有很多縣級教育行政執(zhí)法單位沒有相關的執(zhí)法程序，很多執(zhí)法人員僅憑自身經(jīng)驗或習慣執(zhí)法，而不能按程序規(guī)定執(zhí)法。所有這一切，如果不能得到很好地改進，必將會影響到我國縣級教育行政執(zhí)法的質(zhì)量。
（六）教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠
由于沒有權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)和完善的監(jiān)督制度，我國部分縣級教育行政執(zhí)法往往流于形式，很難起到對縣級教育的監(jiān)管作用。由于部分執(zhí)法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經(jīng)不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負面影響。此外，我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督力量也有待加強。社會監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督力度不夠大，將直接影響到良好教育行政執(zhí)法環(huán)境的形成。
三、加強和改進我國縣級教育行政執(zhí)法的策略思考
改進和完善我國縣級教育行政執(zhí)法工作應從教育法律法規(guī)體系建設、教育行政執(zhí)法體系建設、教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設及教育行政執(zhí)法環(huán)境建設等方面進行努力。
（一）教育法律法規(guī)體系建設
1.強化立法機關教育法律法規(guī)意識，加大立法工作力度
健全教育法律法規(guī)體系是實現(xiàn)縣級有效教育行政執(zhí)法的前提條件。因此強化立法機關工作人員的教育法律意識，讓他們明白完善的教育法律法規(guī)體系在縣級教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用，從而增強立法機關人員的使命感和責任感。隨著我國教育改革的不斷深入和發(fā)展，縣級教育環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，教育立法機關應根據(jù)教育環(huán)境的變化和各地區(qū)教育差異適時制定教育法律法規(guī)，并對相關的教育法律法規(guī)作出修改和完善，確?？h級教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。
2.提高縣級教育立法質(zhì)量，強化教育法律的威懾力
從我國縣級教育的實際出發(fā)，提高縣級教育立法的質(zhì)量，可以為教育行政執(zhí)法機關提供有效的法律依據(jù)。我國縣級教育立法機關應該借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗并結(jié)合我國教育的實際情況，逐步提高教育立法質(zhì)量。整個縣級教育領域內(nèi)都應該有相關的教育法律法規(guī)，使教育行政執(zhí)法“有法可依”。在此基礎上，立法機關要盡可能確保立法質(zhì)量，讓教育法律具備更強的操作性和嚴格的程序性。完善的教育執(zhí)法程序是保證教育行政執(zhí)法行為正當、合法的必要條件。因此，相關教育部門要強化教育法律的威懾力，提高違反教育法律法規(guī)的成本；明確執(zhí)法權(quán)限，落實過錯責任追究，為創(chuàng)造良好的教育環(huán)境起到保障作用。
（二）教育行政執(zhí)法體系建設
1.加強縣級教育行政執(zhí)法隊伍建設，保障教育行政執(zhí)法公平
高素質(zhì)的縣級教育行政執(zhí)法隊伍是保障教育行政執(zhí)法公平的重要基礎。高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法人員應該具備較高的政治素質(zhì)，具有一定的社會主義覺悟；具備較高的業(yè)務素質(zhì)，熟悉教育和法學相關方面的專業(yè)知識，同時也具備一定能力；具備良好的職業(yè)道德素質(zhì)，愛崗敬業(yè)。因此，要加強對縣級教育行政執(zhí)法隊伍的思想政治教育，更好地服務于教育改革和發(fā)展的需要；提高縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)，確保執(zhí)法水平和執(zhí)法效果；加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的培訓力度，增強其對教育法律法規(guī)的領悟能力，提高其教育行政執(zhí)法水平。
2.完善教育行政執(zhí)法體制機制，確保教育行政執(zhí)法健康運行
完善的教育行政執(zhí)法體制機制是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的前提，能確?？h級教育行政執(zhí)法的健康運行。應從以下幾個方面來完善當前我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制：一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。全國各地區(qū)相關部門要根據(jù)本縣的實際情況，做好教育行政執(zhí)法人員的主體資格認定工作，確保執(zhí)法主體的專業(yè)性和高素質(zhì)；二是科學制定教育行政執(zhí)法依據(jù)和程序并予以公開?？h級教育相關部門要遵循教育發(fā)展規(guī)律和本縣實際制定教育行政執(zhí)法依據(jù)，并在媒體上公布；三是保障縣級教育行政執(zhí)法經(jīng)費?？h級財政部門要保障教育行政執(zhí)法的專用經(jīng)費，保證執(zhí)法活動能夠有序開展。
3.規(guī)范教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度
規(guī)范縣級教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度是確保教育行政執(zhí)法質(zhì)量的中心工作。具體措施包括：一是加強縣級教育行政審批工作。各縣級相關部門要嚴格按照教育法律制度進行教育行政審批工作并予以公示，確保審批公正；二是嚴格教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處工作要嚴格按照相關程序逐級上報，重大案件要實行案件備案監(jiān)督制度，并充分尊重當事人的相關權(quán)利；三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，確保執(zhí)法的公平、公正。縣級教育行政執(zhí)法人員要具備為教育事業(yè)改革發(fā)展服務的意識，依法維護公民的受教育權(quán)利。
4.始終把基礎教育行政執(zhí)法作為縣級教育行政執(zhí)法的重點工作
縣級政府部門要完善基礎教育行政管理體制，積極、有效地轉(zhuǎn)變我國縣級政府的教育管理職能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推動基礎教育均衡發(fā)展；健全基礎教育的經(jīng)費保障機制，加大義務教育的經(jīng)費投入力度，加強對教育經(jīng)費使用的審計監(jiān)督工作；完善基礎教育辦學體制，以政府辦學為主體，積極鼓勵社會力量辦學，形成辦學主體多元化格局；加強對學校的評價工作以及監(jiān)督檢查工作。此外，縣級教育行政執(zhí)法機關還要嚴格按照我國基礎教育法律依法行政，對違法行為予以堅決制止并追究責任。
（三）教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設
1.建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)
目前，我國還沒有形成獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)?？h級教育行政執(zhí)法監(jiān)督部門一般附屬于縣級人民政府或縣級教育局，這受到了我國行政管理體制很大的束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用，即使是監(jiān)管活動，也只是一種形式主義。因此，要保證我國教育行政執(zhí)法的高效，就必須借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，并結(jié)合自身的實際情況，建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，使得監(jiān)督機構(gòu)與被監(jiān)管部門相分離，這樣有利于更好地提高我國縣級教育行政執(zhí)法的實效性。
2.積極推進縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督立法工作
當前，我國尚未制定專門的縣級教育行政執(zhí)法的監(jiān)督法律，而缺乏權(quán)威法律依據(jù)的教育執(zhí)法監(jiān)督很難保證執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。國外許多國家都有明確的教育監(jiān)督法律，如日本的《學校教育法》對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督做出了具體而詳細的規(guī)定。我國相關部門也應結(jié)合本縣實際制定教育行政執(zhí)法方面的獨立的監(jiān)督法律，以推動縣級教育行政執(zhí)法工作不斷發(fā)展。
3.建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念
建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念，可以充分調(diào)動各方監(jiān)督力量，有利于實現(xiàn)縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督效果最優(yōu)化。我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督可以分為教育行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督兩部分。具體包括：第一，要強化教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，如教育督導、教師申訴等形式；第二，要強化縣級人大監(jiān)督，人大是我國的權(quán)力機關和立法機關，因此要強化人大對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督；第三，強化網(wǎng)絡監(jiān)督。要充分利用網(wǎng)絡快速和便捷等特點來監(jiān)督縣級教育行政執(zhí)法工作；第四，強化新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和及時性等特征，因此必須強化新聞輿論監(jiān)督；第五，要接受群眾監(jiān)督。教育行政執(zhí)法的權(quán)利是廣大人民群眾賦予的權(quán)利，因此必須接受群眾監(jiān)督。
（四）教育行政執(zhí)法環(huán)境建設
1.加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和培訓工作
當前，我國縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)整體偏低，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)，這直接影響到縣級教育行政執(zhí)法的效果。因此，相關部門要重點加強對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和相關培訓工作，不僅要求執(zhí)法人員掌握相關的法律知識，更要讓執(zhí)法人員學會理論聯(lián)系實際，解決現(xiàn)實生活中的教育執(zhí)法問題。
2.加大對縣級教育行政執(zhí)法相對人的法律法規(guī)宣傳力度
（一）教育法制體系不健全
學校是保障公民享受教育、學習知識的場所，所以學校的教育水平和管理水平與公民的受教育權(quán)可謂息息相關。目前，我國在校學生人數(shù)約4億人，可謂人口龐大、結(jié)構(gòu)復雜，但是至今沒有一部完整的“學校教育管理法”對學校管理這個龐大人群提供法律依據(jù)和操作方法，這也導致學校的教育權(quán)利不明、職責不清?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)對于教育資金投入、教育經(jīng)費保障等規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，這也導致學校教育難以進一步創(chuàng)新和發(fā)展。
（二）教育法制運行機制不完善
推動教育法制化建設，必須要加強對教育立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面的制度性規(guī)范。目前，我國教育行政法規(guī)運行機制不完善，在教育、立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規(guī)上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現(xiàn)象；同時，由于缺乏完備的監(jiān)督體系，執(zhí)法不嚴、司法不公的問題依然存在。
二、完善我國教育行政法規(guī)體系的構(gòu)想
（一）樹立正確的教育法制理念
思想是行動的先導，引領行動前進的方向?？茖W、完善的教育法律體系是教育可持續(xù)發(fā)展的前提和保證，只有先“治法”，實現(xiàn)教育法制的現(xiàn)代化，才可能實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。各級教育主管部門和學校要樹立正確的教育法制理念，轉(zhuǎn)變教育管理觀念。各級教育主管部門和學校必須堅持依法治教、依法辦學，處理好教育政策與教育行政法規(guī)之間的關系，形成一股合力，推動我國教育事業(yè)的進一步發(fā)展。
（二）健全教育法制體系
隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，現(xiàn)行教育行政法規(guī)已經(jīng)難以適應公民教育需求。因此，加強教育行政法規(guī)立法工作，提高教育行政法規(guī)立法質(zhì)量，對于保障教育現(xiàn)代化建設具有十分重要的意義。筆者認為需要從以下幾個方面完善教育法制體系：一是制定“學校教育管理法”，通過制定一整套科學合理的法律法規(guī)對學校教育管理予以規(guī)范。二是制定“教育投入法”，國家通過“教育投入法”明確財政撥款的落實方式和投入比例，并且對教育財政撥款的籌集方式予以明確。三是制定“教育財政法”，國家通過制定“教育財政法”明確教育經(jīng)費的使用和監(jiān)督，落實教育行政法規(guī)的基本原則。
（三）完善教育法制運行機制
完善教育法制運行機制要著眼于完善立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等四個方面，通過完善教育法制運行機制的組成，提高教育法制運行機制的科學性與合理性。筆者認為可以從以下幾個方面著手：一是建立科學合理的立法機制。通過提高立法人員的法律素質(zhì)、廣泛吸取社會各界的意見、制定民主的立法程序，構(gòu)建一個完備的立法機制。二是堅持司法公正。對于教育違法行為，司法機關要堅持公平公正，做到以事實為依據(jù)，以法律為準繩。三是堅持執(zhí)法必嚴。針對教育違法犯罪行為，執(zhí)法機關要堅決予以查處，做到不姑息、不放縱。四是完善教育法制監(jiān)督機制。教育監(jiān)督部門對于在立法、司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的違規(guī)行為，要及時指出并予以糾正。
三、結(jié)語
地市職業(yè)教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國家對職業(yè)教育方針、政策和相關規(guī)定，對地方職業(yè)教育事業(yè)的領導和管理。從目前的情況來看，國家十分重視職業(yè)教育改革，出臺了多項政策，召開多個工作推動會議，但是地市政府在政策執(zhí)行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現(xiàn)象表現(xiàn)如何?地市政府究竟在職業(yè)教育管理上應發(fā)揮什么樣的作用和如何發(fā)揮?就這些問題，筆者對在國家教育行政學院進行研修的地市教育局長和督學進行問卷調(diào)研和深度訪談，發(fā)放問卷160份，回收問卷142份，有效回收率為89%。從被調(diào)查者來自的地區(qū)來看，東部地區(qū)占27%，中部地區(qū)占32%，西部地區(qū)占41%，說明樣本所在地區(qū)分布比較均勻。
(一)地市政府表面重視職教，實際重視普教。職業(yè)教育為地方經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供技術保障和人力支持的經(jīng)濟功能已被地方政府認同，職業(yè)教育也被列入政府社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。調(diào)研顯示，96%的地市將發(fā)展職業(yè)教育納入經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中;81%的地市每1－2年召開一次職業(yè)教育工作會議。這一數(shù)據(jù)足以說明地市政府對職業(yè)教育的重視，但是“說起來重要，辦起來不要”的現(xiàn)象依然存在。在投入方面，由于職業(yè)學校注重學生動手能力培訓，必須配備實訓設備和耗材，學生培養(yǎng)成本高于普高，發(fā)達國家對職業(yè)教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與普高相比，被調(diào)查地區(qū)中職學校經(jīng)費投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊去東部某省的一個地市級考察，與所料一致的是，該市重點中專與重點中學在校園面積、基礎設施、校長和教師配備上都有很大距離。
(二)地市職業(yè)教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實與質(zhì)量監(jiān)督不到位。長期以來，我國職業(yè)教育由教育部門、人保部以及部分行業(yè)、企業(yè)管理。調(diào)研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統(tǒng)一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統(tǒng)籌管理。也就是說，分別管理和歸口管理形成了當前地市職業(yè)教育管理格局。在地市政府在職業(yè)教育管理方面存在的問題中，大家認為最大的問題是“政策落實不力”和“缺乏職業(yè)教育督導”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級領導不重視發(fā)展職業(yè)教育”，占10%。在政策落實上，部分地區(qū)用于職業(yè)教育的30%的教育費附加政策不能落實。為應付上級督導檢查，地市財政部門將這筆經(jīng)費暫時劃撥到教育局財政上，檢查結(jié)束后馬上劃走。局長們戲稱，這是“財政局長與教育局長玩的一個數(shù)字游戲”。生均撥款政策執(zhí)行更是困難，1996年頒布的《職業(yè)教育法》第四章第二十七條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部制定本部門職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費?！钡堑侥壳盀橹梗瑑H有10個省(區(qū)、市)出臺了職業(yè)院校生均撥款標準。在職業(yè)教育督導上，2012年，教育部專門頒布了《職業(yè)教育督導條例》，由于現(xiàn)代教育督導工作歷史不長，職業(yè)教育督導工作更是新生督導項目，很多督學、督導辦主任并沒有從事過職業(yè)教育的經(jīng)歷，專門設置職業(yè)教育督導機構(gòu)和將職業(yè)教育列入當前督導計劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點項目中，56個職教試點項目中僅將內(nèi)蒙列為職業(yè)教育督導試點，占試點項目的1．8%。
(三)地市政府統(tǒng)籌力度不均，招生問題制約職業(yè)教育發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有利于提高資源利用效率，是地市政府優(yōu)化職教資源、提升辦學水平、促進城鄉(xiāng)、校企協(xié)同發(fā)展的有效措施。地市政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育方面力度最大的是統(tǒng)籌學校布局，為82%;其次是經(jīng)費投入，為70%;第三是專業(yè)設置，為63%;第四是招生和就業(yè)，為58%;統(tǒng)籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業(yè)學校發(fā)展生命線，政府在校企合作中發(fā)揮統(tǒng)籌主導作用。調(diào)查顯示，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是地市政府在校企合作方面主要職責，占66%;13%的地市政府通過政策制定促進校企合作;10%的地市政府直接指導職業(yè)學校的校企合作;11%地市政府沒有參與校企合作。由此可見，地市政府將統(tǒng)籌力度主要放在學校布局和經(jīng)費上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來，“招生難”成為制約職業(yè)教育發(fā)展的首要問題。出現(xiàn)“招生難”的一個主要原因是，政府統(tǒng)籌職能沒有很好發(fā)揮，缺乏全局性規(guī)劃，職業(yè)學校缺乏統(tǒng)籌設計，專業(yè)重復，造成競爭生源。一些位于地市級的省屬職業(yè)學校，由于“地方保護”政策，很難招到地方生源;為了競爭生源，各個學校不得不給學校和老師回扣，購買生源，提高辦學成本，無力改善辦學條件、促進校企合作和提高師資隊伍水平，形成了惡性循環(huán)。
(四)地市政府主導力度大，學校自不足。政府主導下的職業(yè)教育管理體制有利于職業(yè)教育快速和協(xié)調(diào)發(fā)展。但是如果政府包攬?zhí)?，缺少市場機制調(diào)節(jié)，學校自主性就得不到發(fā)揮。調(diào)查顯示，公辦職業(yè)學校辦學經(jīng)費中92%來自政府預算內(nèi)財政撥款，7%來自學生學費，1%由學校自籌?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定了建立多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費的經(jīng)費籌措機制，但是，目前公辦職業(yè)學校經(jīng)費以政府投入為主，學校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機制難以建立。在政府對職業(yè)學校的專項撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學校的實訓儀器設備的撥款，占72%;再次是重點建設專業(yè)的專項撥款，占69%;最后是對薄弱學校的補助，占66%。由此可見，政府在專項經(jīng)費預算方面，基礎設施和設備等硬件投入較多。有些局長提出，由于上級主管部門在專項經(jīng)費預算死板，學校用于校舍加固維修費用和實訓設備購置的經(jīng)費用不完，而學校卻沒有專項經(jīng)費用于兼職教師的聘用和特色專業(yè)建設等軟件建設。在教師招聘方面，學校也沒有自，地方人事部門按照公務員招錄標準和方式招聘教師，達不到中職學校對“雙師型”教師的需求。有些地市中職學校校長和副校長都由市委組織部統(tǒng)籌，甚至學校中層干部聘任也必須經(jīng)市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過分主導，束縛職業(yè)學校手腳，不利于學校發(fā)展。此外，地市政府或有關部門還為職業(yè)學校畢業(yè)生提供信息服務，最多的是就業(yè)服務，占88%;創(chuàng)業(yè)、培訓等其他服務項目占12%。
二、地市政府統(tǒng)籌主導職業(yè)教育的思考與建議
地市級政府負擔著地方職業(yè)教育改革發(fā)展，在促進地方職業(yè)教育發(fā)展中，發(fā)揮了統(tǒng)籌主導作用。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地市政府在統(tǒng)籌、監(jiān)督、保障等方面存在“缺位”現(xiàn)象，即應該政府做到的卻沒有做到，而在管理方面卻存在“越位”現(xiàn)象，即應該放權(quán)的地方?jīng)]有放權(quán)。鑒于此，筆者認為，應該從政策落實、職能轉(zhuǎn)變和統(tǒng)籌管理三個方面入手，確保責任到位、簡政放權(quán)和優(yōu)化配置。
(一)落實政策，責任到位。地市政府職責到位才能保障職業(yè)教育發(fā)展。然而從認識到行動存在距離，一些地方政府在履行統(tǒng)籌主導職業(yè)教育發(fā)展職責時，往往是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。調(diào)查中也存在著“地市政府表面重視職教，實際重視普教”的現(xiàn)象。其原因可以從地方政府政策執(zhí)行價值沖突的角度分析:一方面，地方政府認識到發(fā)展職業(yè)教育有利于人全面發(fā)展、社會公平和經(jīng)濟發(fā)展;另一方面，他們不得不被以分數(shù)和升學率為考核標準的政績觀左右。這樣一來，地方政府已經(jīng)認識到必須重視職業(yè)教育，將職業(yè)教育納入規(guī)劃中，召開相關會議并發(fā)文推動職業(yè)教育發(fā)展，但是在對職業(yè)教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應落實和采取相關措施。1．地市政府首先要貫徹落實就業(yè)準入制度。一些企業(yè)為降低生產(chǎn)成本招收沒有經(jīng)過培訓的人員，影響職業(yè)學生畢業(yè)生就業(yè)。用人單位招錄職工必須嚴格執(zhí)行“先培訓、后就業(yè)”、“先培訓、后上崗”的規(guī)定，從取得職業(yè)學校學歷證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)培訓合格證書的人員中優(yōu)先錄用。對于違反就業(yè)準入制度的企業(yè)，特別是對涉及人民生命財產(chǎn)安全的相關職業(yè)，如衛(wèi)生醫(yī)療、食品生產(chǎn)等行業(yè)，加強監(jiān)管，人保和工商部門要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對違反規(guī)定、隨意招錄未經(jīng)職業(yè)教育或培訓人員的用人單位給予處罰，并責令其限期對相關人員進行培訓。2．地市政府還應保證職業(yè)教育經(jīng)費投入增長。各級政府在經(jīng)費投入方面承擔不同的責任:省級人民政府要制定本地區(qū)職業(yè)學校生均經(jīng)費撥款，并依法監(jiān)督執(zhí)行;地市政府除了保證職業(yè)學校教師工資按時發(fā)放以外，還必須落實“城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例應不低于30%”的政策并保障教育經(jīng)費逐年增長。3．地市政府應落實職業(yè)教育學生資助和免費政策和職業(yè)學校學生責任保險制度。中職助學金政策一直受大家質(zhì)疑，原因之一是學生揮霍或亂花助學金，產(chǎn)生不良效果;而中職學校確無經(jīng)費進行基礎設施建設，辦學條件差;更有甚者，極少數(shù)中職學校還存在虛假注冊學生學籍、騙取國家助學金等違法違規(guī)行為。最近，江西新余市調(diào)整助學金用途，將該項目經(jīng)費(每年約300萬元)設立為職業(yè)教育發(fā)展專項經(jīng)費，用于獎勵為新余企業(yè)輸送員工的院校，以及實施集團化辦學、推進職業(yè)教育信息化建設的職業(yè)院校。［1］在免費政策方面，已經(jīng)有內(nèi)蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個省市區(qū)免除中職教育學費，免學費資金由財政補貼職業(yè)學校，補貼標準從每生每年2000元至6500元不等;25個省實行職業(yè)學校學生責任保險全覆蓋。
(二)職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)職業(yè)教育是政府向公民提供的一項公共產(chǎn)品和服務，政府是職業(yè)學校的投入方和管理方，學校在產(chǎn)權(quán)和管理上都依靠政府，增強政府對職業(yè)學校管理全方位、全過程的控制和包攬，從而使學校失去了自，不利于調(diào)動學校自主性，束縛學校發(fā)展。政府應主動轉(zhuǎn)變教育管理職能、管理內(nèi)容和管理方式，通過立法、撥款、中介組織、政策引導、督導、信息服務等各種間接手段對學校進行管理。首先，地市政府向職業(yè)學校放權(quán)。地市政府可以將教師招聘權(quán)下放給學校，使學校根據(jù)學校專業(yè)發(fā)展需要，面向社會、企業(yè)，公開招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時間。上海市醫(yī)藥學校具備自主遴選教師的權(quán)力，他們將教師招聘分成八個步驟:市場篩選、專家面試、試講、非智力因素測試、校長辦公會議決定、帶教培養(yǎng)、征詢意見綜合評價和正式聘用合同管理。地市政府根據(jù)中央制定的《職業(yè)學校兼職教師管理辦法》制定實施細則，直接投入或開發(fā)建制。湖南長沙市在市屬公辦職業(yè)學校實行流動教師編制不超過教師編制總數(shù)的15%－30%(高職為30%)，用于聘請校外有技術專長的兼職教師，按照空缺一個編制給予每年3萬元財政補貼的標準執(zhí)行。其次，地市政府向行業(yè)協(xié)會放權(quán)。行業(yè)是連接教育與產(chǎn)業(yè)的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會是在行業(yè)主管部門指導下形成的自治或半自治組織，代表行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會最了解本行業(yè)企業(yè)對人才數(shù)量和規(guī)格的要求。據(jù)餐飲行業(yè)協(xié)會調(diào)查顯示，該行業(yè)對高技能人才和經(jīng)營管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬人，2015年為58．25萬人，2020年是64．95萬人。許多企業(yè)為不能找到合適的餐飲高技能人才和經(jīng)營管理人才發(fā)愁。［2］職業(yè)教育發(fā)展離不開行業(yè)指導，2010年，43個行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會成立;2011年6月，《教育部關于充分發(fā)揮行業(yè)指導作用推進職業(yè)教育改革發(fā)展意見》出臺。地市政府可以根據(jù)上級政府制定的相關規(guī)定，將行業(yè)人才需求預測、行業(yè)工種標準制定和就業(yè)信息的提供等功能放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。最后，地市政府向中介機構(gòu)放權(quán)。督導檢查也是各級政府的責任和管理手段。我國的教育督導機構(gòu)一般是教育局內(nèi)設機構(gòu)或與教育局合署辦公，這種機構(gòu)設置方式雖然有利于督導工作的專業(yè)化發(fā)展，但是影響督導結(jié)果的公正性和規(guī)范性。一方面，地方教育行政部門負責管理職業(yè)教育;另一方面，又去督導本地區(qū)職業(yè)教育辦學情況，既是“運動員”又是“裁判員”，難免讓公眾質(zhì)疑督導的公正性。中介機構(gòu)是獨立的第三方，具有公正性和緩沖性，國外的做法是中介機構(gòu)或行業(yè)組織負責對職業(yè)教育進行監(jiān)督和指導。濰坊市教育局通過政府購買服務的方式，中介機構(gòu)———濰坊創(chuàng)新教育評估中心和教育惠民中心接受社會各界對教育的投訴、咨詢、求助與監(jiān)督;對違規(guī)辦學行為進行調(diào)查監(jiān)督和部分學校評估工作。
1）政府職能的公共政策化新公用管理通過提倡政府職能的公共政策化將政府從具體的事務管理中解脫出來。一方面從根本上解決了政府因機構(gòu)臃腫，體系交雜、龐大而導致的預算超支，和職能分工不明確，效率低下等頑疾。另一方面，還能根治權(quán)力集中而導致的和腐敗滋生等。政府堅決嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策來引導政府公共機構(gòu)有效的承擔公共管理的相關職能，以此將政府的管理職能和政策職能分開?！罢墓芾砺毮苁钦贫娑皇莿潣盵3]這些措施自然會起到優(yōu)化行政體制結(jié)構(gòu)和減少開支、提高效率的目的。2）政府或其他行政機構(gòu)逐漸放松了行政規(guī)劃，而實施了明確的績效目標新公共管理堅決反對過去公共行政偏重既定法律而輕視績效測評的道路。主張放松行政規(guī)劃，而加強對績效目標的重視程度。即具體個人、組織的目標，并根據(jù)績效目標來對完成情況來進行評估。極大地促進組織和個人由“規(guī)則驅(qū)動型”向“任務驅(qū)動型”角色的轉(zhuǎn)換。使其管理之下的組織、個人更具使命感，而非原來的照章辦事，進而使其更具創(chuàng)新性、靈活性，同時也更具效率。3）競爭機制的引入政府和其他行政機構(gòu)將競爭機制的引入極大地促進了整個機構(gòu)的工作熱情和辦事效率。傳統(tǒng)意義上，私營企業(yè)處理并把持微觀經(jīng)濟領域的問題，而政府來壟斷公共服務事業(yè)。與此不同的是，新公共管理提倡將競爭機制廣泛的引入行政體系中來，取消由政府來壟斷公共服務，讓更多的私營部門涉足到公共服務領域中來，由于這種競爭機制的引入，加大各部門服務的競爭，進而提高整體的服務質(zhì)量和工作效率。除上述列舉的幾點之外“新公共管理”理論的內(nèi)容還包括很多，如：營造顧客導向的行政文化，只有顧客驅(qū)動的服務才能滿足社會的不斷地要求，提高服務機構(gòu)的服務質(zhì)量；政府或其他行政管理機構(gòu)應將私營機構(gòu)的成功管理和服務經(jīng)驗廣泛的引入到公共服務的工作中來；還有公務員不需保持中立等等。
二、由“新公共管理”看我國的教育行政體制改革
建國以來，特別是改革開放以來的三十多年之間，中國的教育事業(yè)取得了長足的進步和翻天覆地的變化。但不可否認，現(xiàn)行的行政教育體制仍存在著一些不容忽視的問題亟待解決。首先，教育行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)分配關系不夠明確。中央下放到地方政府的權(quán)力，各級政府與教育行政機關之間的權(quán)力，以及各級教育行政機關和學校之間的權(quán)力配置都存在一定問題?！罢龆嚅T”的現(xiàn)象還比較嚴重，與此同時的相關的不良效應也由此產(chǎn)生，如職責不明，效率低下，互相推諉等，這些都影響著教育的高效高速發(fā)展.[3]與此同時，教育行政機構(gòu)的人員的整體素質(zhì)也有待于提高。同時，規(guī)章制度建設滯后和相關教育的法律法規(guī)建設的不完善也嚴重的影響了我國教育事業(yè)的發(fā)展。教育行政管理作為我國行政管理的一個重要的組成部分既受我國行政體制發(fā)展的制約，同時也和我國的公共行政活動有很多相同之處。在當前各方面領域的改革都處在攻堅克難的歷史時刻，通過引進西方新公用管理的理念，結(jié)合我國自身實際情況和需要，不斷深化我國的教育行政體制改革，是未來我們行政體制發(fā)展的不二選擇。1從公共行政學角度分析我國教育體制改革的必要性和可行性歷史上，公共行政學理論的每一次重大變革，都會引發(fā)公共管理活動的重要變遷。公共行政具有一些特點如：公共行政的主體是公共部門而不是私人組織或機構(gòu)。其管理的對象時社會的公共事務，處理的問題涉及社會利益等諸多問題等。公用事務是公共行政的主要研究對象，而不僅限于政府的行政活動，教育作為公共部門中的一份子，公共事務中的一部分。參考和借鑒公共行政理論中的成熟有效的理論是必要的也是可行的。隨著社會的不斷發(fā)展，教育的內(nèi)容也不斷得到充實和發(fā)展，教育行政管理也越來越顯示其獨立的特性，而不是像從前受制于政府或其他行政管理活動。因此只有不斷地吸收借鑒其他優(yōu)秀的管理理念，才能不斷地適應教育在新時期的發(fā)展，并提高教育行政體系的管理效率。2新公共管理運動對我國教育行政改革的啟示從新公共管理運動的角度出發(fā)觀察教育，會得到與政府機構(gòu)改革類似的結(jié)論。在新公共管理運動中，各國普遍重視提高效率的方法。鑒于我國教育行政工作的某些方面也存在著機構(gòu)冗腫、職權(quán)不清、效率不高問題，我們應該從國家行政結(jié)構(gòu)和教育行政結(jié)構(gòu)的角度，結(jié)合教育行政體系中焦慮低下的具體情況和根本原因，參考和借鑒新公用管理運動中成熟、有效地手段大膽的應用在我國教育行政管理的工作中來，進而提高我國的教育行政管理效率。1）服務行政的理念有利于協(xié)調(diào)教育機構(gòu)中的行政權(quán)力和學術權(quán)力服務行政是新公用管理理論的重要觀點，它被用于彌補官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度?！渡鐣M織與經(jīng)濟組織理論》將其看作一種建立在權(quán)威和理性基礎上的最有效的組織形式,它在法律的精確性、穩(wěn)定性和嚴格性,在可靠性效率方面比其他組織更優(yōu)越。[4]但經(jīng)過長期的社會發(fā)展官僚體制的弊病日益暴露。在官僚體制的管理下，個人效用大過了，公共利益，政府效用，因為官僚本身即是該制度下最大的既得利益者，其自利行為是導致該體制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等級屬性又導致了體制的反民主性，極大地限制了基層業(yè)務人員的積極性和創(chuàng)造性。而這種弊端在我國的教育行政體系中廣有體現(xiàn)，也是導致我國教育行政體系效率低下的重要原因。將服務行政的理念引入，對教育領域來說，可以更加注重教師、學生、家庭和社會的需求。使其更加貫徹以人為本的思想，更直接的服務于教育目的，達到校本管理。而在高等教育中則更利于協(xié)調(diào)學術權(quán)力和行政權(quán)力。高等學校的一切活動和中心是學術，在官僚體系下學術權(quán)力和行政權(quán)力不斷地產(chǎn)生沖突，引入服務行政理念后，可以大大的彌補官僚體系的弊端，使行政管理活動更好地服務于學術研究。2）引入競爭機制，提高教育服務質(zhì)量采用私營部門的成功管理手段和競爭機制是新行政管理的重要理念。我國的教育行政管理體系雖然經(jīng)過了幾次大的變革，但由于受從前計劃經(jīng)濟時管理經(jīng)驗和思維以及行政體制的影響，教育行政體制內(nèi)仍存在行政權(quán)力泛化，導致管理效率低下。而引入競爭機制后，可以激發(fā)相關人員的危機意識，提高其工作積極性和效率，對于整個教育行政體制行政權(quán)力范圍機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和運作帶來積極地影響。3）引入績效思想，提高教育行政管理效率放松嚴格的行政規(guī)制,而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制[5],是一種行之有效的管理手段。在我國的教育行政體制結(jié)構(gòu)中,無論是中央與地方的關系、政府與各教育部門的關系,還是教育部門與學校關系,新公共管理所主張的績效管理都會以其強大的準則支持著教育行政部門的改革。教育行政領域引入績效管理明確相關人員，相關部門的相關責任，精簡冗腫的部門和機構(gòu)，既提高了工作人員的工作積極性，同時也提高了教育行政管理的工作效率，降低了體系運行的成本。
三、結(jié)束語
論文提要：我國在建設社會主義市場經(jīng)濟進程中取得了舉世矚目的成就，但那些滋生于體制的、觀念的以及意識上的病垢，仍然制約著市場經(jīng)濟的正常運作，而行政壟斷就是其中一個頑強的阻力。本文對行政壟斷的定義、形成原因進行說明，并闡述自己對行政壟斷的新理解。
一、對行政壟斷的不同定義和界定
有人以為行政型壟斷為“某些個別的經(jīng)濟行政機關及其工職職員以履行政府職能為形式，運用行政權(quán)力對社會資源、生產(chǎn)要素和市場運行的獨占或者壟斷，并憑借這種獨占或者壟斷謀求同政府的目標和職權(quán)的本意相悖的行為?！保ɡ钪惺ァ缎姓蛪艛嗟膸讉€題目》，《政***叢》1992年第2期）；也有學者將行政型壟斷概括為“市場治理部分濫用其手中的治理權(quán)”。（歷永《我國行政型壟斷與世貿(mào)組織國民待遇沖突探析及啟示》，《國際貿(mào)易題目》2001年第2期）這一類定義對于行政型壟斷的主體熟悉不一。有學者曾對有關行政型壟斷的主體界定的研究進行過整理?！瓣P于行政壟斷的主體，在諸定義中出現(xiàn)過的主要有：政府；政府及其所屬機構(gòu)或部分；行政機關（包括享有行政權(quán)的組織）；國家各級各類行政機關（國務院除外）；國家經(jīng)濟主管部分或地方政府；政府行政機關或其授權(quán)的單位；行政機關以及帶有行政職權(quán)的企業(yè)；地方政府及其職能部分、政府的所屬部分、一些中心或地方的經(jīng)濟主管部分和地方政府、行政公司；經(jīng)濟行政機關及其工職職員”。
二、行政壟斷成因分析
行政性壟斷產(chǎn)生的原因是復雜和多方面的，既有商品經(jīng)濟條件下的一般普遍原因，更有我國體制轉(zhuǎn)軌、生產(chǎn)力水同等特殊條件下的特殊原因。
1、普遍原因。從不同國家的歷史和不同類型的國家經(jīng)歷來看，行政壟斷在中國出現(xiàn)形成不可避免。行政壟斷是公權(quán)力在經(jīng)濟生活、市場活動中的體現(xiàn)，沒有公權(quán)力就談不上行政壟斷。只要國家存在，公權(quán)力就必然存在。只要公權(quán)力存在，作為對經(jīng)濟生活干預的一種形式和經(jīng)濟職能的一種表現(xiàn)的行政壟斷就必然存在，國家不可能也不會對市場活動完全放任自流。政府在市場活動中，不僅能夠通過各種手段促進和維護競爭，也會為了一定的目的在有些領域禁止或限制競爭。當然，由于體制、法制基礎不同，行政壟斷所表現(xiàn)出來的形式、特征、結(jié)果會有所不同。行政壟斷是社會經(jīng)濟狀況的反映，其表現(xiàn)形式、特點和后果等與政治體制、生產(chǎn)力水平、理論導向有直接關系。處于特殊的轉(zhuǎn)軌時期的中國行政壟斷有其自身特殊的形成原因。
2、特殊原因。從中國歷史來看，行政壟斷在中國出現(xiàn)不可避免。按人類發(fā)展史學說觀點，人類社會從原始社會、奴隸社會，進進封建社會、資本主義社會，終極實現(xiàn)***主義。而資本主義可分為前期的自由競爭時期和后期的國家壟斷時期，而且根據(jù)列寧的觀點，國家壟斷主義是為進進社會主義社會而做好預備的。中國的歷史是從封建主義社會經(jīng)過半殖民地半封建社會進進社會主義社會的，這樣跳躍式的前進導致了資本社會時期的缺失。因此，中國社會沒有經(jīng)歷過自由競爭時期，對于資本、市場、經(jīng)濟壟斷沒有感性熟悉，只通過鑒戒其他國家的經(jīng)驗來參考而已。
三、行政壟斷的危害性
從上述行政壟斷的各種表現(xiàn)形式及其成因，我們可以看到行政壟斷行為具有以下危害性：
首先，行政壟斷造成人為分割市場，使同一、競爭的大市場無法建立，也扭曲了市場機制的有效運轉(zhuǎn)，其結(jié)果造成資源大量浪費。
其次，行政壟斷的后果往往是損害了廣大消費者的權(quán)益。政府限定購買或設置地區(qū)貿(mào)易壁壘，使消費者無法選擇商品，對壟斷定價也只好接受。
再次，行政壟斷行為助長了行業(yè)不正之風，滋長了干部的思想。如今中國經(jīng)濟領域普遍存在的尋租活動就是其表現(xiàn)之一。在市場經(jīng)濟條件下，只有政府可以借助于行政權(quán)威和強制性手段創(chuàng)造不同等的競爭環(huán)境，并維持一部分人享有的租金?，F(xiàn)實中，一條優(yōu)惠政策可能意味著幾十萬元的減免稅收，幾百萬元的提價收進，幾千萬元的低息貸款，甚至幾億元的“平價”、“瓶頸”生產(chǎn)資料。因而，一些企業(yè)為達到尋租的目的，花費大量精力與時間同地方政府討價還價、游說，或借助于拉關系和送禮、請吃等方式，以使企業(yè)從政府那里爭取優(yōu)惠政策或待遇，利用地方政府的特殊政策維護其某種壟斷地位，這樣便可使企業(yè)不“經(jīng)”自“營”，不“競”自“強”。
最后，行政壟斷行為保護落后，削弱企業(yè)競爭力，這對國內(nèi)企業(yè)來說是極其有害的。加進WTO后，行政壟斷行為必然會受到國際上的抵制，而國內(nèi)企業(yè)長期缺乏競爭力，勢必受到國外企業(yè)的競爭沖擊，優(yōu)越劣汰。
四、預防行政壟斷對策思考
如何預防行政壟斷，這才是我們充分熟悉行政壟斷的目的。在這里，筆者提出幾個方面的對策供大家參考：
第一，確立行政權(quán)的非經(jīng)濟化規(guī)則。我國行政壟斷產(chǎn)生的原因之一就在于將行政權(quán)經(jīng)濟化，使得行政權(quán)帶有濃厚的經(jīng)濟色彩，把行政權(quán)混同于經(jīng)濟權(quán)。確立行政權(quán)的非經(jīng)濟化規(guī)則，要讓行政權(quán)成為一項非贏利性的權(quán)力。這不僅在立法上、在政府轉(zhuǎn)變職能的改革中，甚至在整個社會都應深刻地建立起這一基本觀念。
第二，完善和加強對防止行政壟斷的立法和救濟。行政壟斷既然是體制轉(zhuǎn)軌和政治體制改革不到位的產(chǎn)物，因而它在短期內(nèi)是不會消滅的。對行政壟斷的約束在現(xiàn)階段我們就只有依靠反壟斷立法，在立法和法律救濟上我們還可以參考東歐及俄羅斯等經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗。例如，俄羅斯反壟斷委員會運用反壟斷法的規(guī)定，通過公布地方政府行政壟斷行為非法、實施行政壟斷的地方政府等執(zhí)法措施，在制止行政壟斷中發(fā)揮了積極作用。
現(xiàn)階段，我們可以采取的具體措施如下：
1、規(guī)定同一和有力的反行政壟斷執(zhí)法機關?，F(xiàn)行《反不正當競爭法》規(guī)定，對行政壟斷行為由上級部分責令改正。這種規(guī)定有兩個基本缺陷：一是制止行政壟斷的執(zhí)法機關不是同一和單一的，而是因?qū)嵤┬姓艛嗟牟糠植煌煌?；二是?zhí)法機關不具有超脫性。在查處行政壟斷行為時上級部分很難避免“官官相護”、“手下留情”，甚至視而不見。為有效地制止壟斷行為，必須重構(gòu)執(zhí)法機關。
2、強化行政壟斷行為的法律責任?，F(xiàn)行反不正當競爭法只是規(guī)定對行政壟斷行為的“責令改正”，這種規(guī)定沒有威懾中力，不足以處罰和遏制行政壟斷行為。在完善反行政壟斷的規(guī)定時，應當增加罰款等行政處罰（即加重責任人的責任）。同時，在反壟斷立法中應規(guī)定壟斷受益方向受害方補償。最后，在給予受害方補償后，壟斷主體應對市場參與者重新平衡，回復到公平競爭、自由競爭、市場自發(fā)調(diào)節(jié)的狀態(tài)，這才是最根本的補救性措施。
五、結(jié)語
在傳統(tǒng)行政壟斷熟悉的影響下，我們會面臨一個個矛盾困惑的困難
*。，行政壟斷一方面與市場經(jīng)濟的發(fā)展格格不進，但另一方面卻在一些部分領域中又顯得無奈和必要，熟悉上的誤區(qū)必然會導致實踐中操縱性的難度加大。這就需要我們往解決這個熟悉上的困惑，對行政壟斷做一個更加公道的定義和定性，將其加以公道的規(guī)制和限定。
參考文獻：
關保英.《行政法的私權(quán)文化與潛能》.山東人民出版社，2003年5月初版.
我國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟，由此帶來社會生活的一系列的轉(zhuǎn)變。同時，高校教育大眾化的發(fā)展也對自身提出了新的要求。國家不再對高校畢業(yè)生包分配，學生需要自己尋找工作；市場與社會對學生的實踐能力與創(chuàng)新能力突出了新的要求，原有的教育模式下培養(yǎng)的學生已經(jīng)不能適應社會的需求；就業(yè)率成為衡量高校辦學水平的指標之一，專業(yè)在市場多元化的需求下變得模糊，等等都對高校的管理工作提出了很多新的要求。但是，縱觀我國高校當前的行政管理模式，還處在計劃經(jīng)濟模式時就有的體制下，已經(jīng)難以適應社會的發(fā)展，許多結(jié)構(gòu)性的矛盾亟待我們?nèi)ソ鉀Q。
1、存在的問題
（1）高校民主管理體制不健全
我國高校行政管理工作一直處于我國政府的行政管理體制當中，高校去行政化工作一直沒有真正的進展。而當前我國推行的是黨委領導下的校長負責制度，實現(xiàn)的是民主集中制，但是在學校的決策與管理過程中，缺乏對權(quán)力有效的監(jiān)督與制衡，校長負責制成為校長拍板制，民主會議成為走過場。同時決策的內(nèi)容在落實過程中又存在著問題，由于決策缺乏民主參與，決策結(jié)果得不得真正的落實，管理成本高，落實效果差。高校是一個高級知識分子云集的地方，知識分子雖然在行政上沒有高位，但是擁有學術上的權(quán)威，急需得到社會的承認與官方的尊重。但是在高校，行政管理者處于高位，管理者之間以及與被管理者缺乏溝通，低位不平等，對被管理者缺乏足夠的尊重與信任，已經(jīng)嚴重影響了高校的發(fā)展。
（2）行政管理工作強勢，學術管理處于弱勢地位
學術研究是高校最主要的內(nèi)容，這不僅符合學術研究與傳遞的規(guī)律，而且也是被世界絕大部分大學所證實了的。因為知識的創(chuàng)新需要自由的空間與氛圍，創(chuàng)新需要知識分子在學術上高度的獨立性。而學術的獨立性需要人格與工作的獨立性得到尊重，行政管理不去擠占學術管理是最起碼的要求。當前我國高校行政管理擠壓學術權(quán)力的現(xiàn)象已經(jīng)嚴重制約了高校學術研究的科學發(fā)展，學術服從于政治，服從于領導的意志，這是教育與科學的悲哀。久而久之，知識分子成為思想僵化、思維狹窄、缺乏創(chuàng)造力的學究。
（3）高校行政管理各個部門之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾
部門工作的協(xié)調(diào)性是高效管理的基礎。當前，高校在社會轉(zhuǎn)型期的被動轉(zhuǎn)型過程當中，對體制問題縫縫補補，沒有進行徹底的改革。導致了高校行政管理部分之間分工不明，工作協(xié)調(diào)性差。各個部門工作人員眼睛向上看，一味迎合領導意志，對于下面則充滿了官僚態(tài)度，部分之間遇到問題推諉，遇到功勞爭搶，很多部門不是為老師學生服務，而是成為凌駕于師生之上的官僚機構(gòu)，使得管理工作效率底下。同時，部門之間缺乏溝通，例如：高校教師與輔導員、教師與學校領導、輔導員與學校領導之間，教師負責教學，但是沒有將相應的學生學習情況反映給負責學生管理工作的輔導員，因而導致對學生的學習情況的不了解，忽視學生的其他方面的發(fā)展。在學校方面，雖然學校聘用教師為學生教學，但是，學校對于教師的工作缺乏激勵，教師的工作表現(xiàn)不論好壞待遇差不多，因而可能出現(xiàn)有些教師消極對待教學工作，對教學工作不夠熱情，最后影響的將是學生。最后是輔導員，其工作是最累的，不僅需要管理學生的各個方面，同時，還需要對學校下達的任務做出解決，學校領導對于輔導員的忽視也必將影響整個學生的管理工作。
（4）高校行政管理人員的素質(zhì)不適應工作需要
隊伍素質(zhì)不專業(yè)，高校的很多行政干部都是老師出生，對行政管理工作不熟悉；同時，一些管理人員一方面要負責一些行政管理工作，有要承擔一些課務，所以精力不夠用。高校的行政管理具體工作人員專業(yè)化程度低，有的人文化素質(zhì)不高，難以適應高校專業(yè)化程度較高的管理工作如圖書管理、教務管理、教研管理、德育管理工作等等。例如：高校政治輔導員是幫助大學生解決學習、生活和日益增多的心理焦慮和障礙最理想的教育主體。在日常工作中,他們既是管理者,又是教育的組織者和實踐者,他們的道德水平、工作能力、文化素質(zhì)直接影響到教育工作的效果。但是目前有的政治輔導員剛剛畢業(yè)留?；蚴怯蓸I(yè)務行政干部兼任輔導員工作,作時間不長,缺乏經(jīng)驗,對工作不熟悉,常常對工作感到力不從心。有的學校輔導員工作量大、難度大,但是工資待遇相對較低,這些思想問題和實際問題得不到解決分散了他們抓思想政治工作的精力,影響了教育工作的質(zhì)量。
2、高校行政管理導致教育質(zhì)量下降
（1）團隊創(chuàng)新能力下降
學校的干部與教師團隊在行政化的體制下成為行政命令的執(zhí)行者，而非知識的創(chuàng)作者；是職稱與待遇的乞求著，而非道德與知識的擁有者。教師質(zhì)量在道德與學術權(quán)力上的低位，影響了其教育思想與職業(yè)道德，在很多高校，教師成為功利主義的追求者，失去了知識分子清高的本質(zhì)，大學的批判精神缺失，學術精神消失。教授徹底成為教書匠。
（2）學生的素質(zhì)下降
在思想道德教育上，學生的思想與能力較差。大學生強調(diào)自我為中心，對家庭的依賴較大，自我管理能力較差、身體、心理素質(zhì)較差，同時，缺乏自控能力和集體觀念，與同學之間缺乏溝通，社會適應能力差。加上大學沒有嚴格的約束，學習上缺乏刻苦鉆研的精神，缺乏責任意識與服務奉獻精神。在教學質(zhì)量上，學生規(guī)模的擴大造成質(zhì)量的下降。學校擴招后，生源質(zhì)量明顯的不如以前，這就使原來的管理增加難度。學生的大幅增加，但老師數(shù)量沒有增加，導致老師工作做不到位，對學生的管理表面化。高校教育質(zhì)量的下降，導致學校難以捕捉到社會發(fā)展的未來需要與當期需求，難以調(diào)整學校教學管理與教育管理工作政策，學生的能力發(fā)展不全面，學生質(zhì)量難以滿足社會需要。
二．高校教育行政管理工作改進的措施
針對舊的行政管理體制的弊端造成的后果，新的行政管理改革應該以提高高校學術創(chuàng)新與學生素質(zhì)提升為根本目標，構(gòu)建體制健全、科學民主、高效通達的行政管理體制與體系。
1.大力行政管理體制的改革力度首先，要建立高效行政管理的民主機制，及早實行高校去行政化，重新定位行政管理與學術管理之間的關系，增強學術委員會的相對獨立性與權(quán)力分配份額，保障讓高校行政管理為學術管理服務，為學生發(fā)展服務，而不是讓行政干涉學術活動。其次，重新構(gòu)建新的決策體系，實行民主決策，激發(fā)教職員工的工作積極性與創(chuàng)造性。實踐證明，如果只由管理者決定管理內(nèi)容和程序，而管理對象對此無權(quán)表達自己的建議或意愿，管理對象的許多與管理內(nèi)容高度相關的信息就難以搜集，其合理要求也將受到壓制。再次，行政管理單位做好“服務帳”，實行以人為本的管理，加強至下而上的評價與督查比重與力度，讓管理接受群眾督查評價。在學術為先的學校，好校長已不再成為官員，而是一個學術的領頭羊，是師生共同認可的服務者，一個具有民主風范的學術權(quán)威。實施行政管理與學術管理工作的分離。保障學術管理適當?shù)莫毩⑿?，提高學術管理的地位。
2、優(yōu)化高校教育行政管理結(jié)構(gòu)
學生規(guī)模擴大后，高校管理機構(gòu)逐年增多，長期的機構(gòu)添加造成了機構(gòu)的龐雜與混亂，導致管理效率低下。當前高校迫切需要對常年進行修修補補的機構(gòu)進行重新洗牌。建議未來的管理方式由以往的增加管理層次轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾庸芾矸龋构芾韺哟螠p少、管理幅度增加，各個部門密切聯(lián)系，統(tǒng)一協(xié)作，集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一，從而形成一種高效運作的管理模式。面對當前高校學生管理工作中存在的管理者角色混同問題，在高校管理工作中實行層級管理體制，合理分配權(quán)力是一個良性的選擇。具體來講，就是要改革目前高校部門設置與職能分工問題，建立一個高校的層級管理制度與結(jié)構(gòu)。面對新的高校管理工作的情況，要建立一種扁平式的網(wǎng)絡化的層級管理運行模式，讓決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層互相聯(lián)系、有效運作。
3、提高高校行政管理人員的素質(zhì)
首先，要改進工作作風，堅持“以學生為本”“以教師為本”的管理理念，將管理和服務、育人緊密結(jié)合起來，通過管理創(chuàng)造民主、自由、平等的育人環(huán)境。管理者應充分尊重人的生命價值和主體地位，尊重人的基本權(quán)利，把謀求人的全面發(fā)展作為學校管理的終極目標，通過情感激勵、目標激勵、成就激勵、評價激勵、獎懲激勵等多種形式，調(diào)動高校各類成員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，努力為人的自我實現(xiàn)創(chuàng)造條件和機會。其次，加強行政管理干部與職工的學習培訓與督查。用科學發(fā)展觀思想促進作風與方法的改變。建立學習制度、反思制度，更重要的是建立督查評價制度，讓管理人員認識到自己的工作建立在教師與學生滿意的基礎上。再次，實施高校行政管理崗位專業(yè)化工程，部分專業(yè)性較強的工作崗位的領導任命必須確保懂得專業(yè)管理。減少一些教書不行、學術落后、一心做官的教師“退”入行政管理部門，減低了行政管理的水準。同時，引進一些專業(yè)人員到具體崗位中來，提高職工的素質(zhì)。同時，高校教育管理者應不斷改進管理方法，提高管理智慧，減少管理成本，提升管理收益。
4.選擇監(jiān)督機制與績效管理
加強高校行政管理的監(jiān)督機制，實行教代會與學代會的共同組成的決策監(jiān)督機構(gòu)，對部門決策進行評估監(jiān)督，領導適當放權(quán)，還權(quán)于部門。推行問責制度，對于一些決策與實施中的錯誤進行問責，與職務晉升與崗位待遇掛鉤，促進行政管理者忠于職守，提高管理質(zhì)量與效率。同時，對高校行政管理工作進行來自學生與老師的評估行動，讓服務的質(zhì)量成為衡量行政管理人員績效的基礎。另外，實施績效管理，對行政工作人員的工作進行全方位的績效評價管理，建立評價指標體系，從成本效益、滿意率、成長指數(shù)等各個方面進行積分評價，促進工作人員工作質(zhì)量的改進，這一點目前在企業(yè)中已經(jīng)先行一步，但是高校做的很不到位。
