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為了保證弱勢群體享有平等的接受高等教育的機會，國家出臺了一系列的資助政策。2000年，國務(wù)院決定在全國所有公辦全日制普通高校開展國家助學(xué)貸款。2004年，國務(wù)院建立了以風(fēng)險補償金為核心的國家助學(xué)貸款新機制。2007年，國務(wù)院又決定大力開展生源地信用助學(xué)貸款工作。目前，國家在普通高校建立了以國家獎助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、學(xué)費補償貸款代償、勤工助學(xué)、校內(nèi)獎助學(xué)金、困難補助、伙食補貼、學(xué)費減免等多種方式并舉的資助政策體系，同時實施家庭經(jīng)濟困難新生入學(xué)“綠色通道”。國家資助政策體系的出發(fā)點就是促進(jìn)教育公平，對潛在學(xué)生的資助可以減少其為接受高等教育所承擔(dān)的私人成本，從而提高他們進(jìn)入大學(xué)的可能性。扶持困難家庭的子女享有平等接受高等教育的機會。國家的資助體系雖然幫助了許多困難學(xué)生獲得平等享有高等教育的機會，但是中國的學(xué)費仍然處在比較高的水平。家庭困難的學(xué)生接受高等教育仍然受到學(xué)費的制約。幫助弱勢群體享有平等接受高等教育的機會仍然需要完善的資助體系。辦好人民滿意的教育，首先就是要滿足人民群眾對教育的需求。人民群眾對高等教育的需求日益增加，高等教育毛入學(xué)率持續(xù)上升，而國家財政能力有限，“窮國辦大教育”的國情，決定了各項財政政策制定的基點與價值目標(biāo)主要是滿足人民群眾享有平等的接受高等教育的機會。促進(jìn)機會公平將是很長時間內(nèi)中國高等教育財政政策的的基本落腳點。
二、關(guān)注：提高資源利用效率，促進(jìn)過程公平
隨著高等教育毛入學(xué)率的上升，高等教育規(guī)模不斷壯大，國家財政投入及資助力度持續(xù)加大。高等教育質(zhì)量問題引起關(guān)注。高等教育的資源利用效率是影響學(xué)生平等享有高質(zhì)量的高等教育的決定性因素。國家的財政政策開始關(guān)注如何提高高等教育資源利用效率，促進(jìn)過程公平。財政投入不斷加大，政策越來越關(guān)注高等教育資源的利用情況。高等教育規(guī)模的擴大，財政投入不斷加大，后4%時代怎么辦成了社會熱點。其中最引起關(guān)注的是投入的經(jīng)費如何支配，也就是資源利用的問題。從投資體制入手，國家進(jìn)行了高等教育財政撥款方式的改革。中國的高等教育財政撥款模式經(jīng)歷了從“基數(shù)加發(fā)展”到“綜合定額加專項補助”再到“基本支出加項目支出預(yù)算”的變革歷程。1955年至1985年，中國采取“基數(shù)加增長”的高等教育撥款模式，但這種模式不利于高等學(xué)校教育成本控制和提高經(jīng)費的使用效益。1986年，國家開始采取“綜合定額加專項補助”模式，在一定程度上提高了高等學(xué)校經(jīng)費的利用效率。但是，沒能切實核算高校的實際成本，導(dǎo)致各高校過多地依賴在校生人數(shù)作為撥款的參考依據(jù)，只注重學(xué)生規(guī)模的擴張，忽視了辦學(xué)質(zhì)量。2002年至今，“基本支出加項目支出預(yù)算”模式得到應(yīng)用?；局С鲱A(yù)算是學(xué)校正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所需要的經(jīng)費；項目支出預(yù)算則是學(xué)校某些專項業(yè)務(wù)活動所需要的經(jīng)費，在高等學(xué)校核算中需要按照項目進(jìn)行管理，獨立核算、專款專用[4]。撥款方式的改革，目的在于提高高等教育資源配置效率，而提高效率的價值追求并沒有否定促進(jìn)教育公平的價值取向。教育公平并不是說要將教育資源平等分配，而是教育資源有效分配，滿足高校運轉(zhuǎn)需求及項目的開展，使不同地區(qū)、不同類型、不同專業(yè)的學(xué)生享有其該享有的高質(zhì)量的教育資源，即促進(jìn)高等教育過程公平。高等教育資源得到合理利用，是確保每位學(xué)生平等享有高質(zhì)量的高等教育，是學(xué)生公平地分享學(xué)校的教育資源，以滿足和平衡每個人不斷發(fā)展的需要，從而使受教育過程處于公正合理狀態(tài)的決定性因素。高等教育資源配置效率的關(guān)注，實際上是對于高等教育過程公平地追求，政策中折射出公平的價值取向。
三、方向：加強投入產(chǎn)出率的評估，實現(xiàn)結(jié)果公平
教育起點公平與過程公平的最終體現(xiàn)在教育結(jié)果公平上，教育結(jié)果公平是教育實質(zhì)性的公平，也是衡量大學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)鍵要素[5]。起點公平一直被視為教育公平的核心組成部分,過程公平也開始進(jìn)入人們的視野，起點公平和教育公平成為中國以往制定政策時的主要目標(biāo)導(dǎo)向。增加投入、提高資源利用率，最終目的是要提高投入產(chǎn)出效率，而機會公平與過程公平的最終結(jié)果需要用結(jié)果公平來考證。在中國當(dāng)前主要強調(diào)教育起點公平、教育過程公平的教育公平政策中,教育結(jié)果公平可以作為一種客觀的政策評價和監(jiān)控的工具。同時,教育結(jié)果公平也將為中國教育公平的未來發(fā)展提供新思路和啟示[6]。結(jié)果公平應(yīng)該成為今后制定高等教育財政政策的價值目標(biāo)和導(dǎo)向。加強對高等教育投入產(chǎn)出率的評估，不僅是對高等教育投入資金與其所創(chuàng)造價值之間的關(guān)系的評價，而且也是對教育質(zhì)量的評估，包括對人才培養(yǎng)質(zhì)量的評估，是促進(jìn)高等教育結(jié)果公平的一種有效手段。通過財政政策促進(jìn)教育結(jié)果公平，以產(chǎn)出機制撥款的財政政策可以激勵大學(xué)提高教育質(zhì)量，使更多的注冊學(xué)生完成學(xué)業(yè)，促進(jìn)高等教育結(jié)果公平。
四、行動：以公平為取向，構(gòu)建高等教育財政政策體系
（一）明確政府高等教育撥款的主體地位，加大投入
《國家教育與發(fā)展綱要》中提出要“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出本世紀(jì)末達(dá)到4％”[7]。這個本世紀(jì)末是指20世紀(jì)末，然而，直到2012年中國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達(dá)到4.28％，首次實現(xiàn)4％的目標(biāo)[8]。目前，高收入國家公共教育支出占GDP比重的均值為4.8%左右，中低收入國家的這個均值反而更高些。從高等教育國家財政性經(jīng)費支出來看，2009年，該比例首次突破7％，達(dá)到0.79％，成為歷史最高值，但2010年又有所下降。中國高等教育國家財政性經(jīng)費支出占GDP的比例始終沒有超過0.8%，而該值是目前發(fā)展中國家高等教育公共支出占GDP的比例的平均值，發(fā)達(dá)國家這一比例已經(jīng)超過了1%，主要發(fā)達(dá)國家平均為1.7%。很明顯，隨著高等教育規(guī)模的擴大，中國財政壓力不斷增大。但是，為了滿足人民群眾對高等教育的需求，保證更多的適齡青年公平的享有高等教育，實現(xiàn)教育公平，仍然需要財政撥款發(fā)揮其主導(dǎo)性作用。
（二）規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度
財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是平衡中央和地方財政及各區(qū)域之間的差異，從而實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是最主要的促進(jìn)公平的財政政策。由于中央財力和地方財力的差異，教育部直屬高校與地方高校的經(jīng)費數(shù)量差異明顯，各地方政府財力不同，不同地區(qū)的地方高校的所得財政撥款也不同。這樣就造成了高校間發(fā)展的不均衡，造成各地區(qū)高等教育的學(xué)生在享有教育質(zhì)量上的不公平。而高校畢業(yè)生涌向發(fā)達(dá)地區(qū)，又使欠發(fā)達(dá)地區(qū)在投入高等教育的收益降低，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)在財政上和人才流失上的雙重風(fēng)險。這種不公平問題，需要通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來解決。高等教育財政支付轉(zhuǎn)移要以公平為導(dǎo)向，并以法律形式給予保證。支付的程序及算法要體現(xiàn)公平原則，具體來看要加大中央政府對不發(fā)達(dá)地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，并不斷推行省級政府間的橫向支持。增加過渡性的轉(zhuǎn)移支付金額的數(shù)量，根據(jù)各地實際支付能力與全國平均生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)間的差異，給予各地發(fā)展高等教育所必須的經(jīng)費補償?？s小地區(qū)間高等教育資源的差距，保證不同地區(qū)的學(xué)生享有高質(zhì)的高等教育質(zhì)量的機會。
（三）不斷完善高等教育資助體系
除少數(shù)國家外，在世界上大部分國家接受高等教育都需要繳納學(xué)費，這是個人及家庭承擔(dān)一部分高等教育成本的渠道。然而，學(xué)費卻成為一部分人接受高等教育的障礙，從而影響了高等教育公平。目前，中國在普通高校建立了多種方式并舉的資助政策體系。但是，為了惠及更多的學(xué)生，切實解決因?qū)W費而無法入學(xué)的問題，資助政策體系還應(yīng)該不斷完善。隨著高等教育成本的增加，各地高校學(xué)費的上漲的趨勢明顯，因此，要不斷的提高資助的標(biāo)準(zhǔn)及比例。豐富及細(xì)化資助的項目，針對不同地區(qū)、不同類型的學(xué)生提供不同項目的資助。對于申請資助的程序要給予簡化，并且要透明化，保證公平、公開、公正。
實證研究表明:新體制減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，解決了教師工資拖欠問題，一些相關(guān)的社會矛盾也有所緩解。但仍然面臨諸多問題，如相當(dāng)一部分中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣級政府缺乏足夠財力承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育支出;現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度難以解決目前農(nóng)村義務(wù)教育中存在的經(jīng)費缺口問題;“一費制”仍沒有緩解城鄉(xiāng)居民收入差距，農(nóng)村學(xué)生公用經(jīng)費大幅度削減等。2005年12月26日召開的全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革工作會議，提出逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。根據(jù)袁桂林(2006)調(diào)查，2006年率先實施“新機制”的省(自治區(qū)、直轄市)，教育經(jīng)費已經(jīng)落實到位，學(xué)校、學(xué)生、教師、家長開始受惠。其他省市如云南、重慶則再次分配地方承擔(dān)的份額。［2］在此體制下，其價值抉擇轉(zhuǎn)變?yōu)?
(一)公平優(yōu)先首先，我國義務(wù)教育政策發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。從明顯“城市偏向主義”、忽視農(nóng)村教育發(fā)展的政策轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、弱勢群體傾斜;從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點校、培育精英的學(xué)校教育模式轉(zhuǎn)向重點攻堅尚未“普九”的學(xué)校;此外，中央專項轉(zhuǎn)移資金較之“九五”期間投入規(guī)模更大，惠普面更廣。其次，義務(wù)教育經(jīng)費投入責(zé)任逐步上提到“以縣為主”“以省統(tǒng)籌”。從制度和法律上保障了最底層的利益———農(nóng)民不再是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主要負(fù)擔(dān)者。而免費義務(wù)教育被寫入新修訂的《義務(wù)教育法》，這也標(biāo)志著中國義務(wù)教育實現(xiàn)了由“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的重大歷史性轉(zhuǎn)變。［3］再次，分項目、按比例分擔(dān)的保障機制。明確了各級政府的分擔(dān)責(zé)任，優(yōu)先照顧了不發(fā)達(dá)地區(qū)，有力地促進(jìn)了西部貧困地區(qū)順利完成“普九”，保證了入學(xué)機會的平等。
(二)注重對效率的探索與實踐在農(nóng)村教育資源配置的優(yōu)化上:一是“撤點并?！?，使農(nóng)村學(xué)校初步實現(xiàn)規(guī)模辦學(xué)，以全面提高中小學(xué)教育投資效益和教育質(zhì)量;二是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)以利于實現(xiàn)教育行政管理的簡化與優(yōu)化，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。盡管在現(xiàn)實中，委托中心學(xué)校代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)的職能也會產(chǎn)生新的弊端，不利于各學(xué)校的均衡發(fā)展，不利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)、學(xué)前教育、成人教育等工作的綜合協(xié)調(diào)。但如何因地制宜地探索出一條整體效率最大化的路子，仍是當(dāng)前討論的焦點。在資金投入的回報上，最能集中體現(xiàn)的是西部地區(qū)“兩基”攻堅的目標(biāo)在2007年底如期實現(xiàn):西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率從2003年的77%提高到2007年的98%;在410個攻堅縣中，368個通過了“兩基”驗收，其余42個最困難縣也按計劃要求達(dá)到了“普六”標(biāo)準(zhǔn)。
二、全面普及義務(wù)教育后，遵循一種新的價值觀———教育均衡發(fā)展
一方面，在義務(wù)教育全面實現(xiàn)普及后，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求越來越強烈;另一方面，盡管我國的教育公平已經(jīng)得到了很大的改善，但與社會的需求相比仍然存在較明顯的差距和一些突出的問題。如何促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，日益成為關(guān)系國家戰(zhàn)略的重大問題。僅就農(nóng)村義務(wù)教育來說，“均衡發(fā)展”較之“公平優(yōu)先”的價值有三大特點:一是范圍的擴大。從縱向上不僅局限于中西部攻堅地區(qū)，而是包括整個農(nóng)村地區(qū)的均衡發(fā)展;從橫向上包括城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。二是更加追求教育質(zhì)量的均等。首先是提高農(nóng)村教師質(zhì)量，其次是用信息化促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的共享?？梢姡窈髮r(nóng)村教育財政的投入主要以提升質(zhì)量為主。三是合理配置教育資源，全面提升教育群體的素質(zhì)，辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生。翟博(2007)將基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展分為四個階段:低水平均衡階段(追求起點公平)、初級均衡階段(追求教育過程和教育條件的均等)、高級均衡階段(追求教育質(zhì)量的均等)、高水平均衡階段(追求教育結(jié)果的均衡)。他認(rèn)為，我國大部分地區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了第一階段目標(biāo)，進(jìn)入了初級均衡階段和高級均衡階段，這個階段在整體推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展還面臨困難的情況下，區(qū)域推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為重要的政策選擇。［5］可見，實現(xiàn)均衡發(fā)展并非平均化進(jìn)程，而是要以一定的經(jīng)濟社會和教育發(fā)展條件為基礎(chǔ)，既要鼓勵因地制宜尋找發(fā)展之路，也要扶持薄弱區(qū)域。
三、結(jié)語
1．1財政政策的區(qū)別對待
在我國，公共財政只能用于公辦高校的傳統(tǒng)觀念和模式?jīng)]有得到徹底的改變。所以，民辦高校從政府獲得經(jīng)費支持存在很大的難度。致使民辦高等教育經(jīng)費來源途徑單一，大部分來至學(xué)生學(xué)費，從而形成“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的模式。并且在政府實施的一系列針對高校的財政優(yōu)惠政策中，也很找出為解決民辦高校發(fā)展的問題所采取的政策措施。
1．2財政資助政策不完善
一方面，教育成本分?jǐn)倷C制不合理，民辦高校與公辦高校不能享有同樣的公共財政按生均支付的學(xué)校運行費用補貼。民辦高校由社會資本出資辦學(xué)，公辦高校由財政經(jīng)費出資辦學(xué)，但運行費用都應(yīng)由公共財政按生均支付。但是在具體實踐過程中，某些地方政府把應(yīng)承擔(dān)的高等教育責(zé)任部分地轉(zhuǎn)嫁給了民辦高校，而同時，公立高校獲得生均教育經(jīng)費在6000-800元左右，民辦高校獲得卻非常少。另一方面，公辦高校撥款制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于民辦高校。特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市，尤為明顯。政府對公辦高校的財政撥款越來越高，致使教師福利待遇越來越好，過度拉大與民辦高校的差距；而民辦高校受生源和收費等因素的影響，使其缺乏健全的社會保障機制，影響了教學(xué)條件的改善、優(yōu)秀教師的引入，最終導(dǎo)致學(xué)校整體教育質(zhì)量的難以提高。
1．3政策落實不力
在資金扶持方面：《民辦教育促進(jìn)法》第四十四、四十五條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)校發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個人?！薄翱h級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助，在、出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持”。由于這些法律不具有強制性，并且未能形成配套措施，以及社會對民辦教育認(rèn)識的卻實，導(dǎo)致，雖有政策規(guī)定，但在具體實踐過程中政策效果很難得以實現(xiàn)。在稅收優(yōu)惠方面：由于民辦高等教育不能享受公辦高等教育享有的一些免稅優(yōu)惠，以及稅法中缺乏對民辦教育的具體規(guī)定，造成稅收優(yōu)惠政策難以落實。
2我國民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的財稅政策建議
2．1財政政策建議
2．1．1完善民辦高等教育的預(yù)算投入政策基于我國目前民辦高等教育的財政政策狀況，和我國財政資金的整體狀況，并在一般的國家預(yù)算投入基礎(chǔ)上，針對國家預(yù)算管理制度應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整：
（1）國家預(yù)算科目新增支持民辦高等教育發(fā)展的預(yù)算科目，每年安排一定的財政資金資助民辦高等教育的發(fā)展。
（2）通過理順政府間的財政體制，妥善解決上下級政府之間在高等教育方面的利益沖突，保護(hù)和發(fā)揮下級政府尤其是基層政府在發(fā)展民辦高等教育方面的積極性和可持續(xù)性，實現(xiàn)國家整體利益最大化。
（3）財政資金重點支持邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的民辦高等教育。
（4）根據(jù)高校的辦學(xué)效益（包括就業(yè)率等方面因素），分層次撥付。
（5）為確保資金的有效利用，公共財政對民辦高校投入使用情況，依法接受審計，所形成的固定資產(chǎn)，納入國有資產(chǎn)管理。
2．1．2加強對民辦高?？茖W(xué)研究和學(xué)科建設(shè)的財政支持在政策方面，政府以及相關(guān)部門應(yīng)通過一定的政策導(dǎo)向，鼓勵和引導(dǎo)民辦高校參與省級以及全國各類科研課題的申請，以及相應(yīng)的實踐推廣。在資金資助方面，政府以及相關(guān)部門需通過相應(yīng)的財政撥款和財政預(yù)算，直接和間接的支持民辦高校進(jìn)行教材開發(fā)、教學(xué)改革以及重點學(xué)科和實驗室建設(shè)，讓一批優(yōu)秀民辦高校有能力在某些科研領(lǐng)域達(dá)到國內(nèi)或國際領(lǐng)先水平，有效促進(jìn)民辦高等教育科研能力科學(xué)發(fā)展。
2．2稅收政策建議
2．2．1公辦高等學(xué)校與民辦高等學(xué)校享受同等的稅收優(yōu)惠政策民辦高等教育與公辦高等教育稅收優(yōu)惠政策差別較大。從現(xiàn)行教育稅收政策來看，我國民辦高等教育與公辦高等教育在增值稅、關(guān)稅、印花稅等方面享有同等的優(yōu)惠政策。首先，社會各界必須更新觀念，給予民辦高等教育的發(fā)展高度重視。其次，采取切實有效的措施，在一定程度上較快的提升民辦高等教育應(yīng)享有的地位，使其享受公辦高等教育同等的稅收優(yōu)惠政策。最終為民辦高等教育創(chuàng)造一個公平、公正、平等的政策、社會環(huán)境，促進(jìn)民辦教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
2．2．2調(diào)整民辦高等教育稅收政策對民辦高等教育機構(gòu)的予以稅收優(yōu)惠。首先對民辦高校進(jìn)行營利性與非營利性區(qū)分后，針對非營利性民辦高校，由于其具有較強的公益性，應(yīng)該給予它與公辦高校的稅收待遇。針對營利性民辦高校，雖然其以獲取回報為目的，但在一定程度上也具有公益性的特征，應(yīng)適當(dāng)減小其與公辦高校的待遇差別。
2．3．3加強教育稅收治理加強教育稅收管理。首先嚴(yán)格按照稅法和相關(guān)規(guī)定對公辦教育進(jìn)行稅收征收管理，定期對公辦教育應(yīng)稅項目進(jìn)行檢查，在確保國家稅收收入的同時，保障教育的公平性。其次，對民辦高等教育進(jìn)行營利性與非營利性區(qū)分后，我國應(yīng)該對公辦高等教育、非營利性民辦高等教育、營利性高等教育三種不同形式的教育機構(gòu)實行分類管理，在管理中不能輕民辦、重公辦，搞歧視待遇。
3結(jié)論
我國現(xiàn)行的解決流動兒童教育問題的政策主要來源于1998年頒布的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。該辦法規(guī)定“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流?！?<辦法>第三條)：“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主．也可入民辦學(xué)校全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育?！癧4]（<辦法>第七條}：“經(jīng)流入地縣級以上人民政府教育行政部門審批企業(yè)事業(yè)組織社會團(tuán)體其他社會組織及公民個人，可依法舉辦專門招收流動兒童少年的學(xué)校或簡易學(xué)校。辦學(xué)經(jīng)費由辦學(xué)者負(fù)責(zé)籌措，流入地人民政府和教育行政部門應(yīng)予以積極扶持。簡易學(xué)校的設(shè)立條件可酌情放寬允許其租賃堅固適用的房屋為校舍。（《辦法）第八條）”[5]該辦法實際上對解決流動兒童教育問題提出了三種解決途徑：一是進(jìn)入戶口所在地的公辦學(xué)校．即不得隨父母流出戶口所在地；二是申請進(jìn)入流入地公辦學(xué)校或公辦學(xué)校開辦的專門招收流動兒童的簡易學(xué)校；三是進(jìn)入社會力量舉辦的專門招收流動兒童少年的學(xué)校或簡易學(xué)校。然而，這三種解決途徑在現(xiàn)實當(dāng)中卻遇到了困難。首先來看第一種途徑，進(jìn)入戶口所在地的公辦學(xué)校。既然流動兒童教育問題是因為流動而產(chǎn)生的，那么干脆不讓你流動，這樣問題不就解決了嗎？這就是第一條解決途徑的思路。是的，“嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流”，沒有了流動兒童，流動兒童教育問題自然就沒有了，但是，這并不是問題的關(guān)鍵，只要有流動人口，就不可能限制兒童的流動。父母是孩子最好的老師，孩子需要父母。教育學(xué)家認(rèn)為父母對孩子的一生影響非常大父母是孩子的啟蒙老師，孩子最初所學(xué)的都是從父母的言行之中學(xué)會的，缺少父母關(guān)愛的孩子．成年之后都會出現(xiàn)心理問題，對社會造成傷害。同時父母是孩子的最好監(jiān)護(hù)人，有哪個父母不關(guān)心自己的孩子呢7因此父母旦在城市扎下腳跟，就會把孩子也帶在身邊由自己親自養(yǎng)護(hù)。即便讓孩子在戶口所在地上學(xué)父母也是不放心的。在戶口所在地上學(xué)雖然有親戚朋友照顧孩子，但終究不如父母自己照顧得周到。另外，由于父母長期不在身邊，對孩子的心理也會產(chǎn)生不良影響。因此，用限制孩子隨父母流動的辦法是不現(xiàn)實的，也是不可取的。
讓我們再來看看第二條途徑讓孩子進(jìn)入流入地公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校開辦的專門招收流動兒童的簡易學(xué)校。這也是辦法規(guī)定的最需要解決途徑。但是這途徑在現(xiàn)實面前也遇到了諸多問題。
1.義務(wù)教育的管理體制問題。我國義務(wù)教育事業(yè)實行地方負(fù)責(zé)，分級管理。地方政府是負(fù)責(zé)籌措經(jīng)費，設(shè)置學(xué)校的主要負(fù)責(zé)部門，教育經(jīng)費也是按戶籍學(xué)生人數(shù)下?lián)堋Ｄ壳?，一些特大城市自身義務(wù)教育經(jīng)費比較緊張，加之特大城市流動兒童少年的基數(shù)相對較大，再為流動兒童少年就學(xué)專門投入筆經(jīng)費，負(fù)擔(dān)較重。
2.公辦學(xué)校的現(xiàn)實狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現(xiàn)義務(wù)教育階段的入學(xué)，升學(xué)高峰，義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校學(xué)位非常緊張。許多學(xué)校都存在著超大班額教學(xué)的狀況直接影響了義務(wù)教育的質(zhì)量。在此情況下．義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校接收流動兒童少年就學(xué)，存在著學(xué)額的現(xiàn)實局限。3.學(xué)費問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經(jīng)費解決流動兒童少年就學(xué)問題并不現(xiàn)實。為此，有人提出，這部分經(jīng)費應(yīng)由流出地政府承擔(dān)。但由于流動人口流動性大，且來自四面八方，此辦法在實際操作上難度較大。目前，現(xiàn)實中比較通行的辦法是由學(xué)校向流動兒童少年的家長收取借讀費或教育補償金。但由于一些學(xué)校收費都很不規(guī)范使得流動人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個公辦學(xué)校名目繁多的收費卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實際當(dāng)中，公辦學(xué)校并不能成為解決流動兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進(jìn)人社會力量舉辦的專門招收流動兒童少年的學(xué)校或簡易學(xué)校。這類學(xué)校通常是由流動人口自身開辦的習(xí)慣上稱作打工子弟學(xué)校，打工子弟校是在城市和城鎮(zhèn)現(xiàn)有教育資源不足以完全吸收流動兒童少年時的一種合理而必然的選擇。由于流動兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)．這就使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的全日制中小學(xué)難以全部承擔(dān)流動兒童少年人口的教育任務(wù)。在這樣的背景下，允許流動人口中的一些人開辦“打工子弟?！眮斫鉀Q流動兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實上，各地流動人口在開辦學(xué)校方面已經(jīng)走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動人口就開始舉辦“打工子弟?！绷恕Ｆ瘢灿邪儆嗨?guī)模不等的“打工子弟?！埃≌咧挥?0來名學(xué)生，而大者學(xué)生人數(shù)將近2000人。對于這些打工子弟校．流動人口家長是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟校”受歡迎的主要原因是：收費低廉，管理靈活基本解除了家長的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學(xué)校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁?！按蚬ぷ拥苄！敝斜容^普遍地存在以下問題：第一，衛(wèi)生條件較差。為了節(jié)省開支打工子弟學(xué)校盡量減少投入每班的人數(shù)盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡易的校舍使得些學(xué)校存在明顯的安全隱患。第三，教學(xué)質(zhì)量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟?！笆呛茈y在短期內(nèi)達(dá)到城市和城鎮(zhèn)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的，因此很難獲得辦學(xué)許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學(xué)校被取締之后，孩子們怎么辦呢？實際上，很多打工子弟學(xué)校是在家長的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學(xué)校屢禁不止的根源所在。
二、結(jié)語
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財政政策
近年來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標(biāo)的實現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點學(xué)校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項公共支出，理應(yīng)由國家承擔(dān)，政府提供。本文從財政的角度，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策。
一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性
(一)義務(wù)教育機會均等是實現(xiàn)社會公平的基本要求。教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機會均等，則是實現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機會，是實現(xiàn)社會公平的基本要求，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費，使他們接受相同條件和水準(zhǔn)的義務(wù)教育。
(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果對農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動力素質(zhì)下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認(rèn)為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。
二、促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策
(一)加大政府對義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達(dá)到4％，并在2010年達(dá)到4.5％左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財政投Adz的差距。
(二)進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費投入體制是實施“由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進(jìn)一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責(zé)任的同時，進(jìn)一步明確各級政府的財政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級以上各級政府財政對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入機制。可以根據(jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責(zé)任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項教育經(jīng)費，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，分別由各級政府財政來分擔(dān)。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費。通過明確各級財政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系。(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)》，新標(biāo)準(zhǔn)對滿足教學(xué)所必需的正常運行經(jīng)費做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，實行統(tǒng)一的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。市級財政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點支持農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)”提供了資金支持和制度保證。
(四)落實國家義務(wù)教育財政“低?！闭?。確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。國家義務(wù)教育財政“低?！笔侵竾覍αx務(wù)教育階段學(xué)校完成國家規(guī)定教育目標(biāo)所需的辦學(xué)條件的最低經(jīng)費投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定的最低要求。教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出了制定出臺各地義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件最低保障線，建立和完善義務(wù)教育學(xué)校的“基尼系數(shù)”等推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施。從義務(wù)教育均衡推進(jìn)與政府財政能力的關(guān)系來看，貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實現(xiàn)的。中央政府對貧困地區(qū)義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務(wù)教育“低保”制度下，地方政府主要負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，尤其關(guān)注對本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。中央政府主要負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、均衡義務(wù)教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，以預(yù)算的形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。
摘要：對教育進(jìn)行投資是政府的責(zé)任所在。不同的投資方式會產(chǎn)生不同的政策效果。自從弗里德曼提出“教育券”理念以來，發(fā)達(dá)國家的教育投資體制發(fā)生了根本性的變化?！敖逃蹦Ｊ娇梢杂行У刂卫砦覈逃牡托省Ｔ趯嵤┻^程中，必須注意三個問題。
關(guān)鍵詞:教育券;思想淵源;背景:問題
為了解決教育不均衡問題，相當(dāng)多的發(fā)達(dá)國家實行了教育券政策。教育券(educationvoucher),又譯成學(xué)券或教育憑證,是在教育領(lǐng)域中試行的一種代幣券，教育券體制的原理是：改變目前政府對公立學(xué)校的直接補助的教育投入方式,把原本應(yīng)投入到教育中的資金經(jīng)過折算發(fā)給每一位學(xué)生,學(xué)生憑券可以進(jìn)行自由選擇,到政府認(rèn)可的任何一所學(xué)校(無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校)就讀。學(xué)校在收到教育券后,可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經(jīng)費。[1]
近幾年來，我國的教育受到越來越多的關(guān)注。那么，我國要解決教育領(lǐng)域中的問題，能不能也實行教育券政策呢？筆者認(rèn)為，我國能否實行教育券體制關(guān)鍵要弄明白以下幾個問題：（一）發(fā)達(dá)國家實行教育券政策的社會因素或背景是什么；（二）我國當(dāng)前教育的問題所在；（三）我國實行教育券政策應(yīng)該注意的問題。根據(jù)這一思路，文章將逐一加以描述或分析。在這之前，先介紹一下教育券政策的思想淵源。
一、教育券政策的思想淵源
教育券的思想最早可以追溯到1776年。①亞當(dāng)斯密在《國民財富的原因和性質(zhì)的研究》一書中提到：如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互的競爭，便會迫使每人都努力把自己的工作弄得相當(dāng)正確……如果各學(xué)院以科學(xué)藝術(shù)傳授學(xué)生的導(dǎo)師或教師，不由學(xué)生自由選擇，而由校長指派；如果教師怠慢、無能或無行，學(xué)生未經(jīng)申請許可，不得由甲教師改換乙教師，這種規(guī)定，不但會使同一學(xué)校內(nèi)各導(dǎo)師各教師間的競爭，大大減少，而且會使他們?nèi)w勤勉任教以及注意各自學(xué)生學(xué)習(xí)情況的必要性，也大大減少。像這類的教師，縱使領(lǐng)受了學(xué)生非常優(yōu)厚的報酬，也會像那些全未受學(xué)生報酬或除薪俸以外毫無其他報酬的教師那樣，怠于職守，荒誤學(xué)生。
選擇教育的理念至少可以回溯到托馬斯.潘恩。在《人的權(quán)利》中，他認(rèn)為政府應(yīng)該為家長提供經(jīng)濟上的支持，以保證自己的孩子進(jìn)入私利學(xué)校接受教育。②“他贊同將窮人的稅收減至最低，并認(rèn)為所有的貧困家庭都應(yīng)該每年得到4英鎊的資助，以使他們能夠支付孩子的學(xué)費，并要求地方政府監(jiān)督這一職責(zé)的履行。”[2]
現(xiàn)代意義上的教育券概念由米爾頓.弗里德曼提出。1955年他在《政府在教育中的作用》一文中，提出了教育券的概念，這篇文章于1962年收入他的著作《資本主義和自由》之中，在1979年出版的《自由選擇》一書中，弗里德曼對教育券進(jìn)行了較為詳細(xì)地闡述。
在《資本主義和自由》(P44-P46)中，他提出：
把孩子和繳納不起最低要求的學(xué)校教育學(xué)費的家長分離開來，顯然和我們把家庭作為基本的社會單位的辦法以及和個人自由的信念不相一致。此外，這很可能不利于自由社會的公民教育……為了對政府所規(guī)定的最低學(xué)校教育提供經(jīng)費，政府可以發(fā)給家長們票證。如果孩子進(jìn)入“被批準(zhǔn)的”教育機關(guān)，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數(shù)量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所愿意添增的金額向他們所選擇的“被批準(zhǔn)的”教育機關(guān)購買教育勞務(wù)。教育勞務(wù)可以為以營利為目的的私營教育機關(guān)或非營利的教育機關(guān)所提供。政府的作用限于保證被批準(zhǔn)的學(xué)校的計劃必須維持某些最低標(biāo)準(zhǔn)，很像目前對飯館的檢查，要求保證最低的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)那樣。
在《自由選擇—學(xué)校的問題在哪里》中，他提出：
二、美國實行教育券政策的背景
社會背景是政策制定的影響因素之一。美國實行教育券政策同樣受到美國當(dāng)時的社會背景的影響。本文從社會思想、理論基礎(chǔ)和管制模式三方面加以分析。
（一）新自由主義是教育券政策的思想背景
（二）公共選擇理論是教育券政策的理論基礎(chǔ)
（三）集權(quán)式教育的低效率是教育券政策的現(xiàn)實因素
美國歷次教育改革的失敗和公立學(xué)校教育質(zhì)量的不斷下降,是教育券等擇校制度推行的又一背景。美國公立學(xué)校教育失敗是不爭的事實。中小學(xué)生閱讀能力普遍較差,數(shù)學(xué)成績屬于工業(yè)國家之尾,學(xué)校中幫派林立,、槍支在校園里見慣不怪。盡管政府多年來為公立學(xué)校投入大量經(jīng)費,增加教師,縮小班級規(guī)模,但家長們認(rèn)為公立學(xué)校的教學(xué)水準(zhǔn)仍然未能達(dá)到他們的要求,擇私校而讀的學(xué)生人數(shù)仍逐年增加,因為“各私立學(xué)校能提供高水準(zhǔn)、安全校區(qū)與校風(fēng)良好的教育”。因此,美國一些教育改革者便在歷次教改不盡如人意之后，選擇了消除公立學(xué)校壟斷,強化學(xué)校教育競爭的“教育券政策”。[4]
弗里德曼認(rèn)為，社會集權(quán)導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下降。公共教育運行方式的最重要的因素是非中央極權(quán)的政治結(jié)構(gòu)：美國憲法嚴(yán)格地限制了聯(lián)邦政府的權(quán)力，使它無法發(fā)揮重大的作用。各州把控制學(xué)校的權(quán)力大部分都留給了地方團(tuán)體、小市鎮(zhèn)、小城市和大城市內(nèi)的各個區(qū)。家長密切監(jiān)視管理學(xué)校的政治機構(gòu)，部分地代替了競爭，同時也確保了家長們的普遍要求得以實現(xiàn)。而1933年經(jīng)濟危機之后，“公眾加入到知識分子的行列，開始對政府，特別是中央政府的能力無限崇拜，在這種情況下，單間教室的學(xué)校和地方學(xué)校委員會的衰敗就成了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。而控制學(xué)校的權(quán)力，也就很快從較小的地方機構(gòu)轉(zhuǎn)給了較大的地方機構(gòu)，如縣、市、州一級的機構(gòu)，最近則轉(zhuǎn)給了聯(lián)邦政府。”1990年，約翰庫伯和特里莫進(jìn)行的大量調(diào)查表明：集權(quán)和是導(dǎo)致美國公共教育低效率的主要原因。③小布什上臺后，在教育改革方面實行NCLB計劃（NoChildLeftBehind），并自稱是“美國教育史上最重要的改革”，但這受到廣泛的批評：NCLB計劃是以集權(quán)的方式運行的，這個計劃帶給我們的最終結(jié)果也許是最差的，即聯(lián)邦政府對教育的控制以及由此引發(fā)的教育質(zhì)量的下降。改變美國教育幾十年來績效平平的局面，就應(yīng)該摒棄集權(quán)主義模式。相反，聯(lián)邦政府和州政府應(yīng)該給予學(xué)生“用腳投票”的權(quán)力，從而使學(xué)生可以自由地選擇教育。這種革命性的變革的關(guān)鍵在于各州，中央政府在教育改革方面能做的最大貢獻(xiàn)就是避免教育集權(quán)化并允許各州嘗試自由選擇學(xué)校的計劃。[5]
三、我國教育存在的問題
我國的教育存在很多問題，其中三個就是學(xué)校結(jié)構(gòu)的問題、教育體制的問題和教育收益率的問題。
（一）高校職能機構(gòu)臃腫，造成成本浪費
現(xiàn)階段，高等教育的有限經(jīng)費沒有全部花費在教學(xué)和科研中，造成了不必要的浪費。如支付師生員工的住宅、醫(yī)療、生活后勤的成本和離退休人員的社會保障成本。同原來的國有企業(yè)一樣，高?！稗k社會”不僅嚴(yán)重浪費稀缺的教育資源，還造成機構(gòu)臃腫和人員冗雜。在我國普通高等學(xué)校中，經(jīng)常會出現(xiàn)專任教師只占教職員工的一半的情況。其次，在高等學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)中，存在較大的資源浪費。例如高校內(nèi)部，一線教學(xué)人員的工資、津貼之和與行政后勤人員的區(qū)別不大，甚至出現(xiàn)倒掛。由此引起教師資源和時間資源流失。更有甚者，一些經(jīng)過高層次學(xué)習(xí)的博士生等人才紛紛離開教學(xué)崗位，進(jìn)入高級或中級管理階層，使一個學(xué)者整天忙于“文山會?！敝?，造成人力資源浪費。
（二）教育不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重
我國教育不均衡發(fā)展的狀況不僅表現(xiàn)于反映教育數(shù)量特征的結(jié)構(gòu)、布局的不平衡，也表現(xiàn)于反映教育質(zhì)量特征的績效、結(jié)果的不平衡，還表現(xiàn)于反映教育運動狀態(tài)特征的速度和規(guī)模的不平衡。從數(shù)量特征來看，我國農(nóng)村普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校比例失調(diào)，布局不合理，學(xué)校數(shù)量極度短缺。從質(zhì)量特征來看，農(nóng)村教師教學(xué)觀念滯后，學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，教學(xué)質(zhì)量無法保證。從運動狀態(tài)特征來看，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)濟資源不足，發(fā)展速度緩慢，辦學(xué)規(guī)模較小。很明顯，農(nóng)村的教育狀況與城市的教育狀況形成了普遍的、強烈的反差。
（三）我國的教育收益率不高
四、我國實行教育券政策應(yīng)該注意的幾個問題
2000年11月，長興縣教育考察團(tuán)在美考察期間發(fā)現(xiàn)有些州的教育財政撥款與目前國內(nèi)的做法大不相同，是將政府教育經(jīng)費以“教育券”形式發(fā)放到學(xué)生手中，由學(xué)生持券擇校，學(xué)校則將收取的“教育券”到政府換取教育經(jīng)費。受此啟發(fā)，2001年9月，長興教育局為扶持當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育和民辦教育發(fā)展，借鑒美國同行的做法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的實際情況，面向職業(yè)學(xué)校和民辦學(xué)校開始“教育券”試點。這一政策有效地解決了上文所述的三個問題。
但是，局部的成功并不意味著整體的可行性，長興縣的教育券政策取得了積極的效果，但是在全國范圍內(nèi)實行這一政策的成功概率還很難說。筆者認(rèn)為，在更大范圍內(nèi)實行教育券政策必須注意以下問題：
（一）理論層面要嚴(yán)密，操作層面要規(guī)范
教育券政策并不是完美的制度，它需要理論和實踐的互相支持。理論層面要嚴(yán)密，就是說在實行教育券政策之前，必須對實行這一政策的前提條件和可能產(chǎn)生的政策結(jié)果由一個充分的預(yù)知，操作層面要規(guī)范，就是說這一政策在執(zhí)行過程中，必須強調(diào)各利益主體的法制化意識，相關(guān)的監(jiān)督機制必須完善。中國教育學(xué)會教育政策與法律研究專業(yè)委員會理事長勞凱聲教授認(rèn)為教育券制度的確能夠優(yōu)化資源配置，增加人民的選擇權(quán)，對中國的教育改革發(fā)展有很大的意義。但是它一旦實施后政府將不能保證學(xué)校之間的公平，會導(dǎo)致資源流向好的學(xué)校，造成“富校越富，窮校越窮”。湖南師范大學(xué)的曾坤生教授認(rèn)為教育券制度是一種更有效率的制度安排，是向更加規(guī)范的市場制度邁進(jìn)的一種過渡形式。這種過渡體現(xiàn)了制度變遷的強烈的路徑依賴和漸進(jìn)性，作為一種選擇可以在若干地區(qū)發(fā)揮積極作用，提高教育教學(xué)效率。但是這并不意味著它就是最優(yōu)的選擇范式。因此，在選擇教育券這種制度安排時，一定要注意運作的規(guī)范和其本身的演進(jìn)性。長興縣副縣長熊全龍先生認(rèn)為教育券在實施過程中可能遇到一些問題，比如公辦薄弱學(xué)校難以維持生存；學(xué)生培養(yǎng)費標(biāo)準(zhǔn)提高；教師工資財政專戶將被取消和人事管理制度面臨新挑戰(zhàn)等。這些都需要采取相應(yīng)的對策予以解決。
（二）擺正認(rèn)識，各種教育一律平等
（三）教育券的受眾要有選擇性
我國的教育規(guī)模十分龐大，所以實行教育券政策不可能一步到位，只能是循序漸進(jìn)。這里的循序漸進(jìn)有兩層含義。首先是在地區(qū)的選擇上要有戰(zhàn)略性或帶動性。我國實行教育券的第一個地區(qū)是浙江，這可能和浙江地區(qū)的制度完善程度有關(guān)。其次在教育層次的選擇上要有針對性和可比性。選擇基礎(chǔ)教育還是高等教育作為實行教育券政策的對象，是城市教育還是農(nóng)村教育優(yōu)先，這是一個具有重大政策意義的判斷。
參考文獻(xiàn)：
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論文摘要：教育政策是黨和政府在一定歷史時期為教育工作制定的基本要求和行動準(zhǔn)則。公正的教育政策要保障受教育者的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機會、發(fā)展條件和發(fā)展水平與資格的認(rèn)定的公正。為了保證教育政策的公正，教育政策參與主體必須具有公正意識，教育政策內(nèi)容必須遵循平等原則和補償原則。
教育政策是黨和政府在一定歷史時期為教育工作制定的基本要求和行動準(zhǔn)則。隨著政策科學(xué)的興起，教育政策研究成為20世紀(jì)60年代以來發(fā)展最快的學(xué)科領(lǐng)域之一。[1]教育政策問題日益受到公眾的關(guān)注，人們除了從政策學(xué)角度分析教育政策外，廣大的學(xué)者還運用經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科知識來分析教育政策，倫理學(xué)視角是近幾年來人們分析教育政策問題采用的視角之一。
一、教育政策公正的內(nèi)涵
公正是倫理學(xué)的重大問題之—，這個概念涉及的范圍很廣，它既是法學(xué)概念、政治學(xué)概念又是倫理學(xué)概念。在倫理學(xué)中，公正是指人們根據(jù)一定的道德原則和規(guī)范，辦事公平正直、堅持真理、合乎情理、不存私心。它反映人與人之間的道德關(guān)系，體現(xiàn)人們的一種崇高的道德境界。[2]所謂教育政策公正，就是指教育政策要保證在現(xiàn)實社會條件下實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大可能的教育平等，保證受教育者教育起點的公平、教育過程的公平和教育結(jié)果的公平。也就是說，教育政策要在以下三個方面保證公正：受教育者的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機會的分配、受教育者的發(fā)展條件的分配和受教育者的發(fā)展水平和資格的認(rèn)定。
（一）受教育者的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機會
教育是促進(jìn)人發(fā)展的一項社會活動，并且國家規(guī)定適齡兒童都享有受教育的權(quán)利。教育政策作為國家為教育事業(yè)制定的行為規(guī)則，應(yīng)該保障受教育者的入學(xué)權(quán)利。受教育者的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會的公正也就是教育起點公平問題。具體來講，教育政策要保證受教育者具有同等的入學(xué)機會和發(fā)展權(quán)利。
（二）受教育者的發(fā)展條件
教育是促進(jìn)社會公平的一種手段，是保證社會和諧發(fā)展的重要支撐力量。受教育者作為平等的發(fā)展個體，理應(yīng)享有相同的發(fā)展條件。受教育者的發(fā)展條件的公正也就是教育過程公平問題。具體來講，教育政策要保證教育資源配置的合理性和公正性，讓每個受教育者在受教過程中都享有公正的發(fā)展條件。
（三）受教育者的發(fā)展水平和資格的認(rèn)定
教育是一種培養(yǎng)人的活動，其最終的培養(yǎng)質(zhì)量要通過一定的方式加以評定。在評定中，每個個體都應(yīng)該接受相同的評定標(biāo)準(zhǔn)。受教育者的發(fā)展水平和資格認(rèn)定的公正也就是教育結(jié)果的公平。具體來講，教育政策要保證受教育者獲得相應(yīng)的發(fā)展水平，在同一標(biāo)準(zhǔn)下獲得資格的認(rèn)定。
教育政策的公正涉及教育起點、教育過程和教育結(jié)果三個方面。公正的教育政策要保證受教育者在以上三個方面的利益，讓受教育者獲得同等的發(fā)展機會、發(fā)展條件和發(fā)展水平，滿足受教育者對教育的需要和實現(xiàn)受教育者的最大限度的發(fā)展。
二、教育政策公正的實現(xiàn)途徑
教育政策是在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)一定的教育目標(biāo)而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行為準(zhǔn)則。為了實現(xiàn)教育政策的公正，我們首先要保證政策制定參與者的參與公正，其次要保證政策內(nèi)容的公正。
（一）參與主體的參與公正
政策的制定是一項繁復(fù)的工作，目前，中國的政策制定比較關(guān)注民主性，強調(diào)多元主體參與政策的制定。教育是一項利國利民的公益事業(yè)，其發(fā)展?fàn)顩r將直接決定國家的未來。教育政策的制定需要政策利益相關(guān)人員的參與，只有所有的利益相關(guān)者都參加政策制定過程，政策的出臺才能得到人們的廣泛認(rèn)同。
人都是會從自己的立場出發(fā)來考慮問題，為了保證教育政策的公正，教育政策制定的參與者必須保持一顆公正之心，認(rèn)識到自己的責(zé)任和使命，從多方面考慮問題，爭取為教育政策的制定提供合理的參照意見。
（二）政策內(nèi)容的公正
教育政策是人們進(jìn)行教育活動的行動指南，公正的教育政策有利于教育活動的公正。為了保證教育政策內(nèi)容的公正，政策制定者必須遵循平等原則和補償原則。
1、平等原則
平等一直以來是人們追求的一種理想的社會狀態(tài)。在文藝復(fù)興時期，人們追求同質(zhì)的平等，認(rèn)為人人生而平等。這種同質(zhì)的平等觀是與封建社會的等級觀念相對的。隨著人們認(rèn)識的深入，平等的觀念也日益有了更為廣泛的內(nèi)涵?，F(xiàn)在，差異的平等觀進(jìn)入了人們的視野。差異的平等觀承認(rèn)人與人之間是存在差異的，只要個體能獲得適合自己的發(fā)展就是真正的平等。這種差異的平等觀讓人們對平等的認(rèn)識向前邁了一大步。
教育政策的制定要遵循平等原則，以便實現(xiàn)政策目標(biāo)，發(fā)揮政策作用。在義務(wù)教育階段，教育政策的制定要按照同質(zhì)平等觀的要求，保證受教育者獲得同樣的教育機會；在非義務(wù)教育階段，教育政策的制定要按照差異平等觀的要求，保證受教育者獲得適合自己發(fā)展需要的條件和結(jié)果。
2、補償原則
教育是一項公益事業(yè)，它具有公共產(chǎn)品的屬性。教育政策為了實現(xiàn)公正，必須考慮弱勢群體的利益。教育公平是社會公平的助推器，是社會和諧的安全閥。教育政策應(yīng)該以公平作為自己的目標(biāo)，保證教育在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和階層之間的相對公平。[3]
我國是一個地域廣闊、發(fā)展不平衡的發(fā)展中國家。教育與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，我國的教育事業(yè)也存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。教育政策應(yīng)該考慮這些不平衡的現(xiàn)實，遵循補償原則。補償政策是政府對處境不利人群(弱勢群體)實施的特殊政策，其目的是使其在原則上享受與別人同樣的教育權(quán)。[4]
（1）城鄉(xiāng)之間
城市教育事業(yè)的發(fā)展明顯快于鄉(xiāng)村的教育事業(yè)，有的城市正向教育現(xiàn)代化大力邁進(jìn)，而一些鄉(xiāng)村地區(qū)連基本的入學(xué)率都不能保證，更不用說教育的大力發(fā)展了。我國的教育政策長期以來以城市作為政策制定的依據(jù)，沒有考慮廣大農(nóng)村的現(xiàn)狀，讓農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展雪上加霜。
為了保證教育政策的公正，教育政策在內(nèi)容上必須體現(xiàn)對農(nóng)村的關(guān)注，補償農(nóng)村弱勢群體的切身利益，讓農(nóng)村的孩子們獲得同樣的教育發(fā)展機會。補償原則的遵循可以用政策來彌補自然存在的差異，這也是政策的作用之一。
（2）區(qū)域之間
我國的經(jīng)濟發(fā)展東部沿海地區(qū)快于西部內(nèi)陸地區(qū)，這種經(jīng)濟發(fā)展的不平衡也就相應(yīng)地造成了教育發(fā)展的不平衡。東部地區(qū)的教育事業(yè)經(jīng)費充足，可以吸引優(yōu)質(zhì)的師資力量，其教育質(zhì)量明顯優(yōu)于西部地區(qū)。教育政策在制定中總是“一刀切”，有些政策對東部地區(qū)有利，對西部地區(qū)就是揠苗助長。
為了保證教育政策的公正，教育政策在內(nèi)容上必須考慮區(qū)域發(fā)展的不平衡，體現(xiàn)政策的靈活性和適應(yīng)性，適當(dāng)?shù)匮a償西部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊窮地區(qū)。這種補償是為了教育的公平發(fā)展和社會的和諧，是國家宏觀調(diào)控的一種方式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鐣恼J(rèn)可。
（3）階層之間
階層是社會人群的一種人為劃分的結(jié)構(gòu)，它反映社會人群的社會地位、資本狀況等。城市居民、農(nóng)村居民內(nèi)部因為收入、財富、權(quán)力差異等原因而導(dǎo)致教育資源分配的不均等，這種不均等會加大教育的不公平階層之間的教育。有些人竟然利用權(quán)或者錢在教育領(lǐng)域進(jìn)行交易，謀求教育資源的最大化。
為了教育的公平，教育政策在內(nèi)容上必須考慮階層之間的差異，補償社會弱勢群體。高校中關(guān)于貧困生的一些政策可以說是補償原則的表現(xiàn)，這些政策讓貧困生獲得了更多的發(fā)展機會，保障了他們的學(xué)習(xí)權(quán)利。
公正是教育政策的倫理訴求，只有公正的教育政策才可以真正地發(fā)揮政策應(yīng)該具有的作用，才可以促進(jìn)教育的公平和社會的和諧發(fā)展。為了實現(xiàn)教育政策的公正，教育政策的參與主體應(yīng)該保持公正的意識，力求制定公正的教育政策。
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